B. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES : COHÉRENCE ET AUTONOMIE POUR LES FINANCES SOCIALES
1. Repenser l'architecture de la loi
Votre commission des Affaires sociales ne s'oppose pas à l'articulation en deux parties - recettes/dépenses - de la loi de financement de la sécurité sociale mais elle souhaite en aménager la mise en oeuvre pour que l'analogie ainsi introduite avec la loi de finances soit adaptée aux spécificités de la loi de financement.
Deux arguments justifient en effet d'accueillir avec précaution cette distinction franche entre la partie relative aux recettes et celle consacrée aux dépenses.
Tout d'abord, un argument de nature technique s'oppose à la transposition brutale du modèle budgétaire à la loi de financement : la sécurité sociale et ses finances reposent sur le principe d'autonomie et de séparation des branches alors que les comptes de l'État obéissent au principe d'universalité. Cette autonomie justifie que le législateur s'intéresse à l'équilibre de chaque branche ou fonds indépendamment de l'équilibre général de la sécurité sociale.
En second lieu, on ne peut écarter un argument d'ordre philosophique qui relève de la nature des comptes sociaux, de la responsabilité des régimes et du refus solennellement réaffirmé d'une « maîtrise purement comptable » des dépenses sociales. Le caractère évaluatif des dépenses constitue une donnée inséparable de la loi de financement de la sécurité sociale.
Pour autant, votre commission est consciente que cette loi doit jouir de toute l'autorité attachée à une loi financière. C'est dans cet esprit qu'elle propose donc l'aménagement en trois parties de l'architecture de la loi de financement , tout en plaidant pour une certaine souplesse dans la conduite des débats : elle souhaite vivement poursuivre dans la voie engagée par le Sénat d'une discussion « sectorisée » par branche pour le volet des dépenses, cette procédure d'examen étant la seule à même d'éclairer les grands enjeux de l'actualité sociale.
La proposition de votre commission reste respectueuse de cet impératif. Elle prend simplement en compte le fait que les lois de financement ne donnent lieu à la révision des comptes passés qu'au moment de l'examen de la loi de financement de l'année n. Il résulte de ce caractère général de la loi de financement :
- l'absence de toute « loi de règlement de la sécurité sociale » ;
- l'absence de loi de financement rectificative proprement dite, même dans l'hypothèse où l'exécution révèle un écart fort avec sa prévision initiale ;
- une rectification sommaire et non solennelle dans la loi de finances de l'année, qui nourrit la suspicion d'avoir pour seule raison d'être le rebasage des objectifs et notamment de celui de l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie (ONDAM).
Si la perspective d'un collectif social n'est pas « de droit » écartée, notamment en cas de déclenchement de la nouvelle procédure d'alerte instituée par la réforme de l'assurance maladie du 13 août 2004, neuf années de pratique des lois de financement - au cours desquelles aucune loi de financement rectificative n'est intervenue - militent pour un renforcement de l'examen des comptes passés lors de l'examen de la loi de l'année, en guise de préambule à l'examen budgétaire prévisionnel proprement dit.