IV. LES DIFFICULTÉS EN SUSPENS
A. LA DÉTERMINATION DU PLAFOND D'AUTORISATION D'EMPLOIS
Selon le ministère, « les emplois destinés à figurer dans le plafond d'autorisation des emplois devraient être ceux des chapitres 31-05, 31-11 et 31-96. Cependant, les discussions sur le périmètre du plafond d'autorisation des emplois sont en cours avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. En effet, plusieurs problèmes n'ont pas trouvé à ce jour de solution, dont les principaux sont :
- le cas des élèves de l'école nationale des chartes et des écoles normales supérieures (plus généralement les élèves-fonctionnaires) : les crédits permettant la rémunération de ces stagiaires devraient être inscrits sur le futur titre II regroupant les dépenses de personnel. Pour autant, ils ne devraient pas figurer dans le plafond d'autorisation d'emplois car ils ne concourent pas au service public de l'enseignement ;
- le cas des emplois de contractuels, de non titulaires : il pourrait être envisagé de transférer les emplois de ce type (contractuels hospitaliers et universitaires, ATER, moniteurs, PAST) sur le budget des établissements d'enseignement supérieur, compte tenu de leur qualité et des modalités de recrutement. Ce transfert impliquerait de les inscrire dans le futur titre III qui regroupera les crédits de fonctionnement. Dans le cadre de l'expérimentation prévue en 2005 pour quatre établissements d'enseignement supérieur, les crédits des ATER, PAST, moniteurs ainsi que les crédits de suppléances (inscrits jusque là sur le chapitre 31-96) seront gérés par les établissements dans leurs budgets. Cette expérimentation devrait permettre de trancher la question du plafond d'autorisation d'emplois ;
- le cas des emplois de titulaires sur subventions : dans certains cas, les établissements rémunèrent des personnels titulaires (enseignants, IATOS) à partir d'une subvention allouée à l'établissement par l'Etat. Le passage de ces crédits, et des emplois correspondants, du Titre III vers le Titre II, est à l'étude ».
B. LE RÔLE DES OPÉRATEURS
La mise en place de la nouvelle architecture budgétaire pose la question de l'articulation de la loi organique du 1 er août 2001 avec le respect de l'autonomie des universités, mais également de manière plus générale, la question de l'application de la loi organique aux opérateurs de l'Etat. Les principaux enjeux sont l'intégration de la performance dans le cadre budgétaire et comptable des opérateurs ainsi que la nécessité de satisfaire aux obligations de compte-rendu qu'implique la LOLF, en autorisant une plus grande marge de manoeuvre des différents acteurs dans la gestion de leurs moyens.
Les synthèses ci-après, réalisées par le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche dans le cadre des « chantiers » mis en oeuvre pour mettre en place la LOLF dans l'enseignement supérieur permettent de situer l'état de réflexion du ministère sur ces points.
Les questions relatives aux contrats d'objectifs
« Au niveau de l'Etat, le responsable de chaque programme présente avec son projet de budget un Projet Annuel de Performance (PAP) . Ce PAP décrit les actions, les objectifs poursuivis et attendus et les indicateurs associés. Il indique en outre les coûts des actions (comptabilité analytique des coûts) ; les niveaux de performance pour l'avenir ; les évolutions par rapport à l'année précédente.
Les objectifs stratégiques des deux programmes découlent des grandes missions fixées à l'enseignement supérieur. Ce sont les opérateurs qui mettront en oeuvre les actions pour atteindre les objectifs stratégiques des responsables de programmes. Il est donc primordial que ces derniers soient déclinés en objectifs opérationnels par action au niveau des opérateurs, et que ceux-ci rendent compte de l'utilisation de leurs moyens et des résultats obtenus .
Le dialogue de gestion entre l'Etat et l'établissement devra se formaliser dans un contrat d'objectifs comparable au PAP de l'Etat, avec les mêmes règles de calcul et d'analyse des coûts par action.
Pour les établissements d'enseignement supérieur : un groupe de travail sera chargé de réfléchir aux modalités d'évolution du contrat quadriennal de développement. Il proposera les adaptations qui lui paraissent nécessaires pour que le contrat puisse répondre, dans son contenu et sa structure, aux objectifs de la LOLF. La partie « bilan » portera sur l'ensemble des activités et des moyens de l'établissements, sur les objectifs , les moyens mis en oeuvre et les résultats obtenus au niveau de chacune des actions des programmes. Les objectifs et indicateurs pour la documentation de la performance devront être en petit nombre pour conserver une certaine lisibilité.
Pour le réseau des oeuvres universitaires et scolaires : l e CNOUS et le ministère chargé de l'enseignement supérieur ont établi un contrat d'objectifs pour la période 2004-2007. Les axes stratégiques en sont les suivants : amélioration et simplification du dispositif des aides sociales, renforcement des pôles logement et restauration et de la politique d'accueil international.
Dans ce cadre, les CROUS engageront des démarches qualité (celles-ci permettront de préciser les engagements réciproques du CROUS et de ses usagers en vue d'une amélioration des services offerts et d'une labellisation progressive des services) ; des contrats spécifiques seront conclus entre les CROUS et les établissements d'enseignement supérieur et annexés aux contrats quadriennaux entre les établissements d'enseignement supérieur et le ministère ; le CNOUS, tête de réseau assurant des fonctions de pilotage, impulsera sur l'ensemble du réseau une modernisation de la gestion. Elle aura pour conséquence directe la rénovation des outils informatiques de manière à obtenir de véritables instruments d'analyse permettant la mise en place d'un contrôle de gestion efficace.
La question des budgets de gestion
Le budget de gestion correspond à une présentation des crédits budgétaires en fonction des missions qui incombent à l'établissement, de manière à permettre à l'ordonnateur de suivre la réalisation de ses objectifs affichés et les écarts entre les prévisions et les réalisations budgétaires.
Le dialogue de gestion avec l'Etat portera au niveau de chaque action de chaque programme sur les points suivants : les objectifs opérationnels fixés pour permettre de remplir les objectifs stratégiques de l'Etat ; les moyens mis en place et l'analyse de leur pertinence par rapport aux objectifs fixés ; les résultats obtenus et une analyse de l'efficacité et de l'efficience par une comparaison de ces résultats avec les objectifs fixés d'une part et les moyens utilisés d'autre part. Cela implique pour chaque établissement une connaissance et une analyse des coûts par action de chaque programme, et donc une adaptation des destinations de son budget de gestion.
Pour les établissements d'enseignement supérieur : cctuellement, chaque établissement choisit librement ses propres destinations. Il faut engager la réflexion sur les différents points suivants :
Quel champ ? Dans le cadre d'une bonne gestion, chaque responsable doit connaître l'ensemble des moyens qui lui sont affectés pour fixer ses objectifs en connaissance de cause. Il faudrait donc que, en complément des charges et ressources transitant par le budget de l'établissement, soient indiqués les rémunérations des personnels Etat, les investissements immobiliers (CPER), les budgets alloués par les organismes de recherche, les moyens mis à disposition par les collectivités locales et les entreprises publiques...
Quelles nomenclatures de destinations et de sous- destinations, et quel périmètre et contenu pour chacune d'elle ? La connaissance des coûts complets par destination et sous destination doit permettre à l'Etat de dialoguer avec tous les établissements, et aux établissements de pouvoir disposer d'éléments de comparaison et de repères. Il est donc nécessaire de définir très précisément le périmètre et le contenu des actions de chaque programme, pour que les établissements fassent les mêmes imputations et que les résultats obtenus soient comparables ; de fixer des sous- destinations qui permettent une analyse des coûts pertinente : par exemple, le coût complet de l'action Licence qui regroupe des formations de domaine, donc d'organisation pédagogique et de coûts très différents sera difficilement analysable à ce niveau d'agrégation.
Quelles méthodes de mesure des charges incorporables et quels modes de répartition de ces charges par destination ? Il s'agira, par exemple, de déterminer quelle méthode retenir pour la répartition des rémunérations des personnels Etat entre les différentes destinations et sous destinations.
Quels indicateurs de pertinence et d'efficience pour un dialogue de gestion de l'établissement avec l'Etat (et pour la propre gestion de l'établissement) ?
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche