SECONDE PARTIE :
LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOUT 2001 RELATIVE AUX
LOIS DE FINANCES
L'article 66 de la de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose : « est joint au projet de loi de finances 2005 un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la présente loi organique ».
Ce document préfigurant les avants projets annuels de performance (PAP) n'a été transmis à votre commission des finances qu'à la fin du mois d'octobre 2004, mais sa présentation atteste d'un effort de clarté que salue votre rapporteur spécial.
Ce document offre en effet une vision exhaustive de ce que pourraient être les programmes, les objectifs et les indicateurs associées aux crédits de l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2006.
Votre rapporteur spécial s'efforcera ainsi de présenter les programmes prévus pour la mission interministérielle « Recherche et e nseignement supérieur », en s'attachant à souligner les difficultés qui se posent pour la mise en oeuvre de cette nouvelle architecture budgétaire.
Malgré la date tardive de l'envoi des avants projets annuels de performance, votre rapporteur spécial s'attachera également à proposer un premier commentaire des 16 objectifs et des 36 indicateurs envisagés pour les deux programmes de la mission relevant de la présente section budgétaire, afin de contribuer au choix définitif de ces objectifs et ces indicateurs, comme l'invite l'avant projet de PAP, qui souligne en exergue : « document de préfiguration, cet avant-projet vise avant tout à permettre un échange avec la représentation nationale sur les objectifs et indicateurs envisagés, afin d'en tirer des enseignements pour l'élaboration des premiers projets annuels de performances ».
I. LA CONDUITE DU PROJET PAR LE MINISTÈRE
Transversal à l'ensemble du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, le dispositif de conduite de projet destiné à préparer la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) est présenté par notre collègue Gérard Longuet dans le cadre de son rapport sur le projet de budget de l'enseignement scolaire.
S'agissant plus particulièrement de l'enseignement supérieur, on peut toutefois noter :
- la constitution d'un comité de pilotage spécifique au niveau de la direction de l'enseignement supérieur (DES) . Il est composé de représentants de la DES, de la direction de la recherche (DR), de la direction de l'évaluation et de la prospective (DEP), de la direction des affaires financières (DAF), de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR), de la conférence des présidents d'université (CPU), de l'agence de mutualisation des universités et des établissements (AMUE), de l'association des secrétaires généraux, de l'association des agents comptables, du centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), de l'observatoire de la vie étudiante (OVE).
Ce comité a été chargé, de donner son avis sur l'architecture en programmes et actions de la mission « Recherche et enseignement supérieur » d'une part, et, de se prononcer sur la définition des objectifs, des moyens et des indicateurs de résultats des programmes et des actions, dans le cadre de l'élaboration des avants-projets annuels de performance d'autre part ;
- l'élaboration d'un dispositif de suivi particulier, pour accompagner la mise en oeuvre de l'expérimentation ( cf. infra ) conduite en 2005 dans le cadre de la mise en oeuvre de la nouvelle architecture budgétaire. Ce dispositif est constitué d'un comité de pilotage et de cinq groupes de travail. Le comité a pour mission de fixer les cahiers des charges et de suivre la réalisation dans les délais impartis des différents chantiers correspondant aux principes de la loi organique du 1 er août 2001 (cf. le tableau ci-après). Les groupes de travail sont chargés de conduire la réalisation du projet dont ils ont la responsabilité. Co-présidés par un représentant de la DES et un représentant de la DAF, ces groupes sont composés de représentants de la DES et des établissements expérimentateurs, mais également, selon le thème abordé par les groupes de travail, de représentants d'autres ministères et de représentants du Comité national d'évaluation (CNE).
Les chantiers de l'expérimentation
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Principes de la LOLF |
Chantiers de l'expérimentation |
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- un budget de l'Etat présenté par finalité - plus de liberté pour le gestionnaire |
chantier 1 : - la formalisation du budget 2005 de l'enseignement supérieur pour les quatre établissements - les nouvelles modalités de gestion pour les opérateurs |
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- plus d'engagement sur les résultats |
chantier 2 : des contrats d'objectifs |
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- plus de transparence sur l'utilisation des moyens |
chantier 3 : des budgets de gestion par destination adaptés chantier 4 : des comptes fiables et sincères chantier 5 : des systèmes d'informations adaptés |
Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche
Selon le ministère, la mobilisation des différents personnels s'effectue à deux niveaux :
- en premier lieu, au niveau interne , la DES indique avoir associé en amont, dès le début de la réflexion sur la mise en oeuvre de la LOLF, les personnels et les structures de la direction en les sollicitant pour qu'ils participent à la définition des objectifs, des moyens et des indicateurs des actions ;
- en second lieu , la mobilisation externe, auprès des établissements d'enseignement supérieur et de leurs personnels, s'opère en principe au travers des représentants, dans chaque groupe de travail, des établissements expérimentateurs. Ils sont en effet chargés de faire valoir le point de vue de l'établissement sur le thème de travail abordé, mais également de relayer et démultiplier les informations ainsi recueillies auprès de l'établissement et de ses personnels. Chaque établissement expérimentateur a désigné un coordonnateur dont la mission consiste à suivre et à favoriser l'application de la LOLF au sein de l'établissement. Par ailleurs, une réunion officielle de lancement de l'expérimentation de la LOLF dans chacun des établissements expérimentateurs est organisée. Enfin, une présentation des travaux de mise en oeuvre de la LOLF a fait l'objet d'une communication et d'un échange auprès des Secrétaires Généraux d'Etablissements Publics d'Enseignement Supérieur (SGEPES) et des agents comptables réunis à l'occasion de leurs séminaires respectifs consacrés à ce sujet.
Le pilotage, la coordination et l'animation de la mise en oeuvre de la LOLF sont assurés par le bureau de l'analyse et de la modernisation de la gestion, créé à cet effet au sein de la DES lors de la réorganisation de 2003.
Si votre rapporteur spécial prend note de ces différentes actions menées dans le cadre de la mobilisation des personnels extérieurs à l'administration centrale, il regrette toutefois que les universités n'aient pas été davantage associées à la conduite du projet.
La Cour des comptes concluait en effet, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003, que l'insuffisante association aux chantiers de la LOLF des opérateurs extérieurs les plus proches de l'Etat trouvait une illustration dans le domaine de l'enseignement supérieur : « (...) le ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche a mis en place un dispositif transversal de conduite de projet, comportant un comité de pilotage qui réunit, notamment, deux recteurs, un secrétaire général d'académie ainsi que deux représentants de la conférence des présidents d'université. En revanche, les établissements publics de recherche ne semblent pas avoir été encore suffisamment associés à la préparation ; alors qu'ils gèrent 90 % du volume budgétaire correspondant ».