C. VERS UNE NOUVELLE CONVENTION D'OBJECTIFS ET DE GESTION
Les nouvelles priorités de la politique familiale devront être traduites dans la prochaine convention d'objectifs et de gestion (COG) entre l'État et la CNAF. Celle-ci veillera également à dépasser les insuffisances constatées dans l'actuelle COG qui arrive à échéance.
1. Un bilan globalement positif
Les COG constituent un outil remarquable d'amélioration de la gestion du régime général et de renouvellement des relations de travail entre les organismes de sécurité sociale et leurs tutelles. Les premières COG, mises en oeuvre dès 1997-1998, ont constitué une phase d'apprentissage. C'est la deuxième génération de COG, mise en place à partir de 2000 pour quatre ans, qui en a porté les premiers fruits.
Le principe des COG
Les conventions d'objectif et de gestion (COG), instaurées par l'ordonnance n° 344 du 24 avril 1996, conclues entre l'État et les caisses nationales des principaux régimes de sécurité sociale, ont pour but de formaliser dans un document contractuel la délégation de gestion du service public de sécurité sociale aux organismes gestionnaires. Leur conclusion s'inscrit dans une démarche de modernisation du service public de la protection sociale. Elles obligent les caisses et l'État à s'engager sur des objectifs clairs et publics pour améliorer les performances des organismes de sécurité sociale.
Signées pour une durée de quatre ans, ces conventions réunissent cinq éléments essentiels : un pacte, une stratégie, une programmation des moyens, des indicateurs quantitatifs et qualitatifs et une évaluation. Les conventions, qui sont signées par le président et le directeur de la caisse concernée et par les ministres de tutelle, sont déclinées en contrats pluriannuels de gestion (CPG) entre la caisse nationale et les caisses locales. L'intérêt des COG est multiple :
- elles permettent une réflexion stratégique pluriannuelle qui oblige l'État et les organismes de sécurité sociale à clarifier leurs objectifs et leur rôle ;
- elles constituent une démarche objectif/résultat qui fait l'objet d'une évaluation.
Les directions régionales des affaires sanitaires et sociales sont chargées de l'évaluation des COG dont l'objectif est : d'impulser une démarche de confrontation objectifs/résultats dans les organismes ; de permettre un suivi de l'exécution des conventions par les partenaires à la convention ; de fournir au ministre chargé de la sécurité sociale les informations lui permettant de mener à bien la négociation des conventions ultérieures ; et enfin, d'assurer l'information du Parlement, via les conseils de surveillance, sur le fonctionnement des organismes de sécurité sociale.
Les évaluations sont réalisées en cours ou en fin de convention pour apprécier les résultats atteints dans la mise en oeuvre des contrats entre la caisse nationale et les caisses locales ou pour évaluer certains thèmes spécifiques.
Identiques dans leurs principes généraux, les COG diffèrent selon chaque branche en fonction de la déclinaison d'objectifs choisie.
S'agissant de la branche famille, la COG signée le 3 juillet 2001 pour la période 2001-2004 a choisi d'améliorer l'accès aux droits, la qualité du service, la proximité, la simplification des procédures et de renforcer l'action sociale. Différents indicateurs de performance ont été choisis en matière de gestion des ressources humaines, d'informatique, de contrôle interne et de maîtrise des coûts.
Les premiers résultats de la COG 2001-2004 tendent majoritairement à confirmer les progrès accomplis par la CNAF depuis les objectifs de la COG initiale.
a) Une relation de service améliorée malgré des charges en augmentation
La période 2000-2003 a été marquée par une amélioration importante de la qualité de service aux allocataires :
- les délais de traitement des dossiers ont été raccourcis : plus de 95 % des courriers sont traités dans un délai inférieur à vingt et un jours en 2003 alors que ce taux était d'environ 90 % en 2000 ;
- les temps d'attente à l'accueil ont été réduits : plus de 96 % des allocataires sont reçus avec un temps d'attente inférieur à trente minutes alors que ce taux était d'environ 85 en 2000 ;
- la progression enregistrée en matière de relation téléphonique, traditionnel point noir de la relation de service, permet d'envisager l'atteinte de l'objectif fixé par la convention à la fin 2004 : le taux d'appels traités a été de l'ordre de 87 % sur les six premiers mois de l'année 2004 alors qu'il était d'environ 60 % en 2000.
La branche a également développé de nouveaux services électroniques facilitant les démarches des allocataires pour effectuer des simulations de droits, télécharger des formulaires, remplir en ligne la déclaration de ressources à la CAF, une demande de complément mode de garde à la prestation au jeune enfant ou une demande d'aide au logement.
S'inscrivant dans le mouvement général de simplification des démarches administratives engagé par les pouvoirs publics, des mesures ont en outre été prises pour simplifier les procédures et les formalités :
- trente pièces justificatives, sur les 270 environ existantes, ont été supprimées ;
- les formulaires ont été révisés pour être plus lisibles ;
- les informations sur les changements de situation des allocataires communiquées par téléphone et ne nécessitant pas de pièces justificatives sont désormais prises en compte ;
- les téléservices et les téléprocédures ont été développés.
La création de la PAJE a ainsi permis de réduire le nombre des pièces à fournir pour les formalités administratives liées aux examens prénataux et de simplifier les démarches pour les parents employant une assistante maternelle ou une garde d'enfant à domicile.
Les progrès ont été confortés par des initiatives locales . Des caisses de plus en plus nombreuses ont pris des dispositions pour rationaliser leurs procédures et pour simplifier celles qui, en action sociale, relèvent de leurs compétences.
Le développement des partenariats a constitué un autre levier pour faciliter l'accès aux droits. Ainsi le développement des échanges automatisés avec les autres institutions mérite d'être souligné, même si des marges de progression demeurent. Dans le même sens, le recours accru à internet pour mettre à la disposition des partenaires, dans le respect des règles de la CNIL, des informations personnalisées sur les dossiers des allocataires, témoigne du renforcement de la coopération avec les autres organismes sociaux en matière de contrôle.
La progression enregistrée sur les indicateurs de la relation de service est largement confirmée par celle de la satisfaction des usagers. Selon l'étude conduite par le Credoc au début 2004, 81 % se déclarent globalement satisfaits de leur caisse , soit une progression de 14 % par rapport aux résultats mesurés en 2000. Une nette amélioration de l'accueil physique et de la relation téléphonique est également observée, même si les critiques demeurent encore majoritaires sur la possibilité de joindre sa caisse au téléphone et sur les délais d'attente à l'accueil.
b) Une action sociale au plus près des besoins des familles
Avec une progression de près de 40 % des ressources consacrées à l'action sociale familiale sur la période, la COG 2001-2004 a été largement orientée vers l'action sociale :
- le nombre de structures d'accueil des jeunes enfants a connu une progression très importante grâce au développement des contrats enfance et des prestations de service et à la mise en place, à l'initiative des pouvoirs publics, de trois fonds de soutien à l'investissement ;
- la forte augmentation des contrats temps libre signés avec les municipalités témoigne du soutien renforcé aux actions en faveur des loisirs des enfants ;
- le soutien à la fonction parentale a connu un développement significatif mis en évidence par la progression des actions conduites par les CAF dans le domaine de la médiation familiale et leur implication dans les réseaux d'écoute et d'appui aux parents ;
- le soutien aux familles en difficulté a constitué un investissement majeur pour les CAF qui y ont consacré près de la moitié de leur dotation locale d'action sociale, notamment à travers les interventions de travail social qui sont de plus en plus souvent orientées sur l'accès aux droits et le développement social local.
c) Une gestion rigoureuse des prestations
De façon complémentaire aux objectifs de qualité de service, la COG 2001-2004 a porté une attention particulière à la maîtrise des risques financiers inhérents au versement des prestations légales et au financement des interventions sociales.
Les objectifs de contrôle en matière de versement des prestations fixés par la COG, dans l'attente de la définition d'une politique globale de maîtrise de risques, ont été dépassés sur l'ensemble de la période, notamment grâce au développement des échanges automatisés d'informations avec l'administration fiscale et les autres institutions sociales. Le taux de contrôle est supérieur à 30 % depuis l'exercice 2000 alors que la cible fixée était de 25 %.
En outre, dans un contexte marqué par l'amélioration des principaux paramètres de la qualité de service, par l'augmentation de la charge de travail et par la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail, on constate que la part des coûts de gestion par rapport aux prestations versées oscille entre 3,1 % et 3,3 % avec un coût de gestion par allocataire se situant aux alentours de 144 euros en 2003 (contre 134,76 euros en 2001), soit une quasi-stabilisation.
d) Des acquis en matière de ressources humaines
La première COG avait été marquée par une certaine dispersion de l'action institutionnelle.
La signature de la COG étant concomitante à la mise en oeuvre de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail, de nombreux organismes ont saisi l'opportunité de nouvelles embauches pour renforcer les moyens humains affectés à la relation de service avec les usagers.
L'appui à l'évolution des métiers et des compétences s'est concrétisé notamment à travers la poursuite du programme de formation en direction des techniciens-conseils et la constitution d'un « pôle métiers » destiné à développer l'ingénierie d'actions de formation et de perfectionnement.
e) Un approfondissement des démarches d'évaluation et de la mesure de la performance
Concernant l'évaluation des politiques, grâce aux conventions conclues entre l'État et la CNAF, les échanges d'informations statistiques ont été renforcés. Malgré l'absence de définition du programme annuel d'évaluation des prestations versées prévu par la COG, une coopération s'est instaurée, notamment sur la dernière période, pour assurer une évaluation partagée de la mise en oeuvre de la nouvelle prestation d'aide au jeune enfant. De nombreuses recherches, mieux centrées sur les préoccupations de la branche famille, ont été conduites dans le cadre de la commission de la recherche du conseil d'administration de la CNAF. Un prix des jeunes chercheurs a été créé.
S'agissant de l'évaluation de la gestion des caisses , le dispositif lancé par la CNAF durant la précédente convention a été renforcé durant la COG 2001-2004. L'objectif d'une évaluation de l'ensemble des organismes sur la période de la convention sera presque atteint à la fin 2004 puisqu'elle a concerné 94 % des structures visées. Le dispositif est désormais bien intégré dans le fonctionnement de la branche et constitue un levier pour soutenir les démarches de changement.
En outre, une fonction d'audit a été instituée avec l'objectif de réaliser des analyses de terrain sur les outils et les processus institutionnels et d'analyser les difficultés que peuvent rencontrer certaines caisses.