Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la Sécurité sociale pour 2005

ANNEXE
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RÉPONSES DE LA COUR DES COMPTES
AU QUESTIONNAIRE DE LA COMMISSION

PARTIE I - LES NORMES COMPTABLES DES FINANCES SOCIALES

QUESTION N° 1

La certification des comptes sociaux

La Cour constate (p. 104 de son rapport) que demeurent des erreurs d'imputation dans le traitement des comptes des organismes de sécurité sociale même si « la démarche engagée se poursuit pour assurer un respect plus strict des normes comptables et, plus généralement, du plan comptable unique des organismes de sécurité sociale ».

a) Quel jugement porte la Cour sur la fiabilité générale des comptes sociaux, en comparaison avec celle des comptes de l'État qu'elle doit désormais certifier ?

b) Une telle certification pour les comptes sociaux, également évoquée, n'apparaît-elle pas encore prématurée ?

RÉPONSE N° 1

a) Conformément aux dispositions du décret du 19 septembre 2001, les données comptables annuelles des organismes nationaux sont transmis à la mission comptable permanente, structure légère instituée auprès de la DSS : celle-ci en assure la centralisation et effectue, à cette occasion, des contrôles de cohérence et de vraisemblance.

Ces procédures encore perfectibles confèrent une fiabilité plus grande aux comptes ainsi préparés. Les documents annuels publiés par les organismes nationaux d'une part et par la DSS de l'autre (en vue des commentaires présentés par la CCSS) ne comportaient plus, pour les comptes 2002 et 2003, que des écarts résiduels .

La mission comptable permanente, sous l'impulsion du haut conseil interministériel de la comptabilité des organismes de sécurité sociale, assure d'autre part des contrôles complémentaires sur les comptes annuels après leur clôture. C'est ainsi que, au 1er semestre 2004, elle a procédé au rapprochement systématique des soldes figurant dans les comptes réciproques des organismes qui, par définition, doivent comporter des montants identiques et de sens opposé. Les anomalies décelées, corrigées sur l'exercice 2004, devraient éviter que des situations analogues se renouvellent lors de la clôture des comptes 2004.

Un important travail d'analyse reste à effectuer pour la justification de certains comptes et en particulier les comptes d'imputation provisoire qui, dans de nombreux organismes comportent des montants anormalement élevés issus en général des comptabilités des organismes de base. La mise à niveau indispensable dépend donc principalement de l'action qui devra être menée par les agents comptables nationaux, sous la supervision de la MCP. Les dispositions de l'article 34 du PLFSS pour 2005 leur confèreront précisément l'autorité nécessaire sur les agents comptables des organismes de base pour permettre la préparation de comptes nationaux validés dans tous leurs éléments.

Ces indications montrent que les comptes de la Sécurité Sociale ont certes acquis un bon degré de fiabilité, tout en restant très certainement en deçà de la qualité nécessaire pour être certifiés.

b) Les conditions de la certification des comptes des régimes et branches de sécurité sociale doivent être préparées, sous l'égide du haut conseil interministériel de la comptabilité des organismes de sécurité sociale, par les caisses nationales. Il est donc prématuré d'en fixer dès maintenant, le calendrier et les modalités de réalisation ainsi que les instances chargées de la certification. C'est donc à juste titre que l'art. 34 du PLFSS 2005 ne prévoit que les deux premières étapes, soit la validation des comptes locaux par les agents comptables nationaux et leur agrégation en comptes combinés de branche ou de régime.

QUESTION N° 2

L'État débiteur

La Cour signale (p. 109 de son rapport) qu'en janvier 2003, « l'agent comptable de l'ACOSS a sollicité l'avis de l'autorité de tutelle « pour procéder à la constitution d'une provision » lors de la clôture des comptes 2002 pour un ensemble de créances sur l'État, figurant dans sa comptabilité pour un montant total de 1.227 M€ ».

a) Quelles difficultés pose à la Cour cette créance irrecouvrée (ou irrecouvrable ?) au regard de sa mission de certification des comptes de l'État et/ou des comptes sociaux ?

b) De quelles voies de droit la sécurité sociale dispose-t-elle pour procéder au recouvrement de cette créance ? Comparer sa situation avec celle d'une personne physique disposant d'une créance sur l'État que celui-ci tarde (ou se refuse) à honorer.

c) La Cour affirme (p. 110 de son rapport) que « dans le cadre du plan de redressement financier de l'assurance maladie, le Gouvernement a prévu de verser, à compter de 2005, une « contribution exceptionnelle » de 1 M€, avec la volonté de mettre un terme au débat récurrent sur la prise en charge par l'assurance maladie de dépenses liées à un certain nombre de politiques publiques mises en place par l'État. Dans cette perspective, les dettes que l'État entend honorer à compter de 2005, dans le cadre du milliard d'euros annoncé, devront être déterminées de manière précise ».

La source sur laquelle la Cour s'appuie - la note d'orientation sur la réforme de l'assurance maladie de mars 2003 - pour évoquer la possibilité que cette rétrocession constitue un moyen pour l'État d'honorer des dettes anciennes (certaines remontant au plan textile) n'est-elle pas contredite par l'exposé des motifs de l'article 70 (ex. 39) qui affirme, pour sa part, que « cette mesure permet de réaffecter à l'assurance maladie une partie des recettes qui lui avaient été retirées au profit du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) afin de financer les allégements de cotisations sociales liées à la réduction du temps de travail. »

Dans l'hypothèse évoquée par la Cour où cette rétrocession pérenne d'un milliard d'euros constituerait une opération « pour solde de tout compte », apurant l'ensemble des dettes accumulées par l'État à l'endroit de la sécurité sociale, cette opération requerrait-elle l'intervention d'une disposition législative ? Dans quel projet de loi ?

d. L'article 29 du projet de loi relatif à la cohésion sociale prévoit la création d'un « contrat d'avenir » doté d'un régime d'exonération de cotisations sociales spécifique. Or, bien que cet article ne prévoie expressément aucune dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, le projet de loi de finances pour 2005 ne présente pour sa part aucun crédit destiné à financer ce nouveau régime.

Quelles conclusions la Cour peut-elle tirer d'une telle articulation entre les deux projets de loi ? Selon la Cour, cette « omission » en loi de finances suffit-elle à poser le principe d'une dérogation aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale ? A contrario, cette omission met-elle en cause la sincérité du budget général ?

RÉPONSE N° 2

a) L'ensemble de créances sur l'Etat (1 227 M€) mentionné par la Cour correspond à des montants comptabilisés par l'ACOSS et figurant également comme des créances dans les bilans des caisses nationales, soit 465 M€ à la CNAM-AM, 89,5 M€ à la CNAM-AT, 339,5 M€ à la CNAV et 333,2 M€ à la CNAF.

Ces créances sont diverses, par leur nature et l'époque de leur comptabilisation. Ainsi, elles comprennent des « allègements de cotisations pour les allocations familiales » comptabilisés entre 1993 et 1996 (135,1 M€) et en 2001 (13,3 M€) : les arriérés du plan textile (320 M€) pour lesquels les justifications sont les plus solides, sont relatifs aux années 1996-2001 ; les autres montants concernent des mesures emploi « de Robien » pour l'année 2000 (594,4 M€) et des exonérations dites Aubry I et Aubry II pour les années 2000 (118,5 M€) et 2001 (45,9 M€).

Comme l'indique le rapport de la Cour (p. 110), il est indispensable que les services concernés de l'Etat arrêtent leur position pour valider ou non tout ou partie de ces créances, afin que les conséquences puissent en être tirées, lors de la clôture des comptes 2004 de l'Etat et des caisses nationales.

Il serait souhaitable que ces mesures de clarification trouvent une traduction comptable appropriée avant la certification des comptes de l'Etat et des caisses nationales.

b) Rien n'empêcherait en droit qu'une personne morale de la sécurité sociale attaque l'Etat pour que soit reconnue sa créance. Mais une telle hypothèse est improbable Par contre, la reconnaissance de certaines dettes fait l'objet d'un débat avec l'Etat et celui-ci peut payer avec retard. Toutefois, il convient de préciser que, pour l'essentiel, les restes à recouvrer au 31 décembre sont constitués de paiements relatifs au dernier trimestre ou au mois de décembre qui sont payés courant janvier. Ces restes à recouvrer sont actuellement traités de manière différente : en droits constatés, l'exercice est clos au 31 décembre alors qu'en comptabilité budgétaire l'exercice n'est clos qu'à l'issue de la période complémentaire. Dans le cadre des normes arrêtées pour l'Etat, le passage en droits constatés fera bientôt disparaître la période complémentaire : dès lors, à l'arrêté des comptes, toute créance de la sécurité sociale aura pour contrepartie une dette d'exploitation du coté de l'Etat, même si elle n'est honorée que dans les premiers jours de l'année.

c) La formulation utilisée par la Cour figurant en page 110 du rapport reprend la rédaction de la note d'orientation sur la réforme de l'assurance maladie de mai 2004. La rédaction de l'article 70 de la loi du 13 août 2004 en diffère s'agissant de la durée. En effet, la note d'orientation fait état d'une contribution de 1 Md€ « à compter de 2005 » (ce qui peut laisser croire qu'il s'agit d'une contribution pérenne) pour apurer le passé alors que l'article 70 qui affecte dans des « conditions prévues par la prochaine loi de finances une fraction supplémentaire (en principe 1 Md€) de produits fiscaux à la CNAM-TS » ne donne aucune précision, ni garantie sur la reconduction de la mesure. Par ailleurs pour la Cour, il ne semble pas y avoir de contradiction quant au contenu de cette mesure : dans les deux cas (note d'orientation et exposé des motifs de l'article 70) sont visées les charges pesant sur l'assurance maladie et résultant d'un certain nombre de politiques publiques mises en place par l'Etat, étant précisé que dans l'exposé des motifs l'accent est mis sur une seule de ces politiques, en l'occurrence les charges liées à la réduction du temps de travail.

Par ailleurs, il a été noté plus haut, à propos de l'Etat débiteur, que les créances arriérées sur l'Etat, comptabilisées à la CNAM-TS, représentent actuellement 554,5 M€ (dont 465 M€ pour l'assurance maladie). Si la CNAM-TS disposait effectivement de 1 milliard de recettes fiscales additionnelles, elle pourrait, le cas échéant, être en mesure de provisionner la totalité de ces arriérés et cela, dès 2005. Tel ne serait pas le cas des autres caisses nationales.

Mais en elle-même, la démarche esquissée n'est pas pertinente aussi bien sur le fond que sur la forme :

i) le caractère certain d'une partie des créances comptabilisées reste à établir ;

ii) les règles comptables interdisent toute compensation entre produits et charges. S'il existe des créances mal justifiées dans l'actif des bilans des caisses nationales, il faut constater clairement les pertes correspondantes. La rigueur et la clarté dans la gestion de la sécurité sociale imposent de se conformer à ces principes généraux. Une disposition législative ne semble pas, a priori, nécessaire.

d) Ce n'est pas parce que la loi de financement ne comporte pas de crédits pour compenser une exonération que cela vaut dérogation à l'art. L. 131-7. Dans cette hypothèse, la sécurité sociale devra comptabiliser encore une créance sur l'Etat qui devra trouver sa contrepartie dans les comptes de l'Etat.

QUESTION N° 3

« L'insolvabilité virtuelle » du fonds de solidarité vieillesse

La Cour rappelle (p. 84 de son rapport) la situation fortement déficitaire du fonds de solidarité vieillesse (- 1,05 milliard d'euros fin 2003).

Attendu que l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale prévoit une obligation d'équilibre pour ce fonds - et donc l'impossibilité d'emprunter - quelle difficulté pose la présence de ce déficit désormais permanent ? Quelles procédures comptables permettent, selon vous, à ce fonds de continuer à faire face à ses obligations ? Quelles appréciations la Cour porte t elle sur cette situation d'un point de vue purement comptable ?

RÉPONSE N° 3

Le rapport de septembre 2004 de la commission des comptes de la sécurité sociale (tome I pages 202 à 206) confirme la situation préoccupante de ce fonds. Le solde annuel connaîtrait une amélioration relative en 2004 (- 429,1 M€ après 1 057 M€ en 2003) mais se dégraderait fortement en 2005 (- 1 167,4 M€). Le solde cumulé se trouverait porté, fin 2005, à - 2,6 milliards d'euros. En l'absence de solde positif, aucun versement n'est plus effectué au FRR depuis 2001.

L'obligation d'équilibre du FSV (article L 135.2 du CSS) n'étant plus assurée sur une période aussi longue, et en l'absence de toute proposition de mesure pour redresser la situation, le dispositif juridique en place ne répond plus à l'un de ses objectifs, c'est-à-dire d'éviter la constatation d'une dette directe de l'Etat pour la partie des charges du fonds non couvertes par ses produits.

Les conséquences doivent donc en être tirées dans la présentation des comptes publics. Cela n'aura pas d'incidence sur l'appréciation de la situation globale des administrations publiques au sens des critères énoncés dans le Pacte de stabilité et de croissance (Maastricht).

QUESTION N° 4

Les normes comptables applicables aux régimes spéciaux de retraite

La Cour dresse, dans son rapport, un rapide bilan (p. 51-55) de l'application de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Cette loi ne concernait pas les régimes spéciaux de retraites dont les équilibres sont pourtant fixés en loi de financement de la sécurité sociale. Or la loi du 9 août 2004 relatif aux industries électriques et gazières a constitué une première étape dans la réforme des régimes spéciaux aiguillonnée, semble-t-il, par les contraintes résultant de l'application d'une nouvelle norme comptable internationale (IAS 19).

Quel est précisément, selon la Cour, le champ d'application de la nouvelle norme comptable internationale « IAS 19 » sur les engagements de retraite des entreprises concernées ? Ce champ se limite-t-il aux « entreprises faisant appel public à l'épargne » ? Cette notion aboutit-elle à inclure la SNCF, dans la mesure où celle-ci émet des obligations sur les marchés financiers internationaux ? Quels sont donc les régimes spéciaux et les entreprises publiques concernés par son entrée en vigueur prochaine ? A quelle échéance ?

Dans cette hypothèse, quelles seraient, les incidences pour ces régimes en termes de provisionnement de cette nouvelle norme comptable ? Pour quels montants ?

RÉPONSE N° 4

La loi du 9 août 2004 relative aux industries électriques et gazières, les négociations pour « l'adossement » du régime spécial de retraites du secteur au régime de base (CNAV) et aux régimes complémentaires (AGIRC-ARRCO) ont marqué et continuent à marquer l'actualité.

La question évoquée a été traitée par la Cour, pour une large part, mais dans un contexte très différent. Faisant suite à une demande formulée en juillet 1994 par le Président et le Rapporteur général de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation du Sénat, le Premier Président, a fourni en 1997 un rapport détaillé sur les charges de retraite dans les entreprises publiques qui, dans ses grandes lignes, reste d'actualité.

a) Les points suivants sont à souligner :

i) la norme IAS 19 a fait l'objet d'une transposition dans le droit comptable français, sous la forme en dernier lieu de la recommandation n° 2003-R.01 du 1er avril 2003 du conseil national de la comptabilité.

Conformément aux décisions prises dans le cadre de l'Union européenne, ces règles sont applicables aux entités économiques de toute nature présentant des comptes consolidés et à celles faisant appel public à l'épargne. La date de l'application a été fixée au 1er janvier 2005 et concerne donc les comptes 2005 avec une présentation « pro forma » des comptes 2004. Les entreprises publiques qui ont la forme de société sont donc bien concernées dès lors que leurs titres sont offerts au public en vue de leur admission à la cote. Pour celles dont seules les obligations sont cotées, la date d'application a été reportée au 1er janvier 2007.

ii) L'enquête de la Cour de 1996 a couvert des entreprises publiques fort différentes, parmi lesquelles il est commode de distinguer :

- France Télécom, pour laquelle, le budget de l'Etat a été largement mis à contribution par le versement d'une soulte ;

- EDF-GDF, le problème devrait être réglé par les formules d'adossement en cours de discussion ;

- les autres entreprises du secteur « énergie - matières premières » qui constituent, chacune, des cas sui generis, les extrêmes étant Charbonnages de France d'une part, COGEMA et le CEA d'autre part.

iii) La situation de La Poste analysée dans ce rapport mérite d'être signalée, par la comparaison faite avec France Télécom. Le rapport public particulier que la Cour a consacré à cet établissement public en 2003 fournit bien entendu d'utiles mises à jour.

b) Il est clair que la SNCF et la RATP sont tenues de se conformer aux règles comptables rappelées ci-dessus.

Ce sont les entreprises publiques, en leur qualité d'employeur, qui sont tenues d'appliquer ces règles et non les organismes chargés de gérer pour leur compte les régimes de retraite de leurs personnels, actifs et retraités. Toutefois, il semble indispensable que, au moins dans leurs comptes annuels, ces organismes publient les informations les plus adéquates, en particulier dans l'annexe. Ainsi la Poste fournit ce type d'information depuis les comptes 2002.

Enfin dans les comptes de l'Etat, les charges futures de retraite des fonctionnaires civils et militaires donnent lieu à une information détaillée, fournie depuis les comptes de l'exercice 2002.

QUESTION N° 5

Les modalités d'apurement de la dette de l'assurance maladie

Les dispositions de l'article 76 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie prévoit la couverture des déficits de la branche maladie par « des transferts de la CADES à l'ACOSS à hauteur de 10 milliards d'euros le 1er septembre 2004 et dans la limite de 25 milliards d'euros au plus tard le 31 décembre 2004 ».

Si la loi fixe une date et un montant pour la première tranche (10 milliards d'euros), elle ne prévoit, pour la deuxième tranche, qu'une date butoir (31 décembre 2004) et un plafond (dans la limite de 25 milliards de francs).

Selon la Cour des comptes, l'opération de mise en paiement par le président de la CADES de la deuxième tranche requière-t-elle l'intervention d'un décret ou d'un arrêté ? Est-il comptablement et juridiquement recevable de considérer qu'un décret ou un arrêté serait superfétatoire dès lors que le montant du deuxième transfert est déterminé par référence au déficit prévisionnel, lui-même publiquement connu grâce aux travaux de la Commission des comptes de la sécurité sociale ?

RÉPONSE N° 5

Pour 2004, la CADES est en attente d'une instruction des ministères de tutelle sur le montant exact de la reprise de dette dans le cadre du plafond fixé par la loi. Pour 2005, un décret sera sans doute nécessaire.

PARTIE II - PISTES DE RÉFORME DE LA LOI ORGANIQUE

QUESTION N° 6

L'ONDAM

a) La Cour affirme dans son rapport (p. 18) que « la pratique de la révision de l'objectif alors que l'exercice est presque clos demeure critiquable puisqu'elle ne peut conduire à des mesures d'économie pour équilibrer le supplément de dépenses et qu'elle a donc pour seul effet de minorer la progression apparente des charges pour l'exercice suivant ». Estime t elle par là qu'il serait opportun que le législateur organique surmonte la jurisprudence du Conseil Constitutionnel en prohibant explicitement que la loi de financement de l'année n puisse servir de « collectif social » pour la loi de financement n - 1 ? Une telle prohibition contraindrait-elle le Gouvernement à présenter annuellement un projet de loi de financement rectificatif ?

b) La Cour déplore une nouvelle fois dans son rapport (p. 20) « la coexistence de deux objectifs de dépenses d'assurance maladie non cohérents entre eux [l'ONDAM et l'objectif de dépense de l'assurance maladie] ».

i) La Cour estimerait-t-elle pertinent de faire figurer dans l'ONDAM des dépenses qui ne sont pas destinées à couvrir stricto sensu des dépenses de maladie (rentes d'accident du travail, indemnités journalières du risque maternité, dépenses de gestion administrative, d'action sanitaire et sociale, dépenses du fonds maladie, etc.) ?

ii) L'article 140 de la loi de finances pour 2004 a modifié en profondeur les modalités de financement de la couverture maladie universelle. Depuis la création de cette couverture en 1999, la CNAM était remboursée à l'euro près par l'État des dépenses engagées pour la protection complémentaire des bénéficiaires de la CMU. A compter de 2004, la branche maladie n'est plus désormais remboursée qu'au « forfait ». Le projet de loi de finances pour 2004 affiche que cette modification des règles de remboursement induirait pour le budget de l'État une économie de 117 millions d'euros.

Avant cette réforme, le financement de la CMUC par la CNAM était réputé neutre. Il en résulte désormais, par construction, un coût de 117 millions d'euros pour la CNAMTS. Selon la Cour, cette dépense figure-t-elle dans l'ONDAM ou dans l'objectif de dépense de la branche maladie ? Quelles difficultés pose une telle dépense au regard des dispositions des 3° et 4° de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale qui prévoit que la loi de financement fixe les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base ?

iii) La loi de financement pour 2004 a prévu, en outre, le financement du plan Biotox par la CNAMTS à hauteur de 155 millions d'euros. Le projet de loi de financement pour 2005 prévoit, pour sa part, une extension de ce plan (article 14) à « une menace sanitaire grave quelles que soient son origine ou sa nature ».

Selon la Cour, ces dépenses sont-elles inscrites dans l'ONDAM ou dans l'objectif de dépenses de la branche maladie ? Comment la Cour apprécie-t-elle la présence d'une telle disposition en loi de financement, notamment au regard de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel (DC 2001-453) qui avait considéré que cette prise en charge par la CNAMTS de ce fonds pouvait être toléré à titre « exceptionnel ».

Au-delà, qu'inspire à la Cour l'évolution des missions respectives entre le budget de la santé au sein du budget général et l'objectif de dépenses de l'assurance maladie, notamment au regard des conclusions du rapport du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie .

La Cour estime-t-elle le réexamen du périmètre financier de l'assurance maladie nécessaire ? La réforme de la loi organique relative aux lois de financement peut-elle constituer à la fois le prétexte et l'outil de ce réexamen ?

c. Au-delà, quelle structure de vote pour l'objectif de dépenses de l'assurance maladie serait de nature à assurer la sincérité des votes et la qualité des débats (répartition des dépenses selon des objectifs pour l'hôpital, les soins de ville, le médicament, etc.) ?

RÉPONSE N° 6

a) La Cour n'a jamais évoqué l'idée qu'un projet de loi de financement rectificative doive intervenir chaque année.

En revanche, depuis que le Conseil constitutionnel a indiqué en 2001 qu'une LFSS ne peut être modifiée que par une autre LFSS et admis ainsi implicitement la possibilité d'une LFSS en cours d'année, la Cour a constamment indiqué que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie devrait être « révisé lorsque l'évolution des dépenses, de la conjoncture économique ou de la politique des pouvoirs publics le rend nécessaire pour redonner son sens à la notion d'objectif » (cf. rapport sur la sécurité sociale de 2002 p. 67, de 2003 p. 25).

Cette position découle logiquement de la nature de la loi de financement et de celle de l'ONDAM.

En effet, contrairement à la loi de finances, la loi de financement de la sécurité sociale n'a pas pour objet d'ouvrir des crédits, mais, notamment, de fixer un objectif de dépenses et de mettre, à cette occasion, le Parlement en état de décider des mesures de maîtrise des dépenses ou d'augmentation des recettes. S'il apparaît en cours d'année que l'objectif sera vraisemblablement dépassé mais de manière minime, une loi de financement rectificative n'est donc pas nécessaire. En revanche, une loi de financement rectificative doit intervenir si les conditions dans lesquelles le Parlement a été amené à se prononcer lorsqu'il a voté l'ONDAM se trouvent modifiées, par une évolution de la conjoncture économique ou de la politique de pouvoirs publics ou par une progression des dépenses sensiblement plus forte que prévue, en raison soit d'une sous-estimation dans la prévision soit d'une accélération imprévisible des dépenses après le début de l'exercice.

Le but d'une telle loi est que le Parlement décide soit une modification de l'objectif, soit de nouvelles mesures de maîtrise ou d'augmentation des recettes, sans attendre la loi de financement pour l'exercice suivant, et que soit ainsi évité un creusement du déficit entre le moment où le dépassement de l'objectif devient certain et celui où des mesures sont prises.

La « révision de l'objectif » alors que l'exercice est presque clos n'a, par contre, pas de sens.

En fait, la pratique actuelle n'est pas celle d'une révision, au sens où l'ont entendue le Conseil constitutionnel et la Cour des comptes, mais la détermination des dépenses effectives de l'année en cours, parfois qualifiée de « rebasage ».

Sur ce dernier point, la Cour a critiqué que ce « rebasage » soit effectué sans méthodologie stable ni même homogène. Par exemple, dans ces dépenses rebasées, les conséquences de certaines décisions intervenues pendant l'année en cours sont prises en compte à due concurrence de leur effet en année pleine alors que d'autres le sont pour leur seul effet depuis leur date d'intervention.

Le montant dénommé, dans les dernières lois de financement, « ONDAM révisé » n'est donc ni un objectif révisé ni une base cohérente pour fixer l'objectif de l'année suivante.

b) i) Ce que la Cour a critiqué, c'est la coexistence de deux objectifs non articulés entre eux et établis par des méthodes de calcul différentes. Il n'existe ni tableau de passage de l'un à l'autre ni même possibilité d'un tel passage.

Il conviendrait de fixer un seul objectif, représentant l'ensemble des dépenses de la branche, l'ONDAM ne constituant, quant à lui, qu'un sous-objectif, l'ensemble étant établi selon des méthodes analogues.

La Cour traitera du périmètre de l'ONDAM dans son rapport de septembre 2005.

ii) Le financement de la CMU restant à la charge de la CNAMTS depuis la loi de financement pour 2004 ne figure pas dans l'ONDAM mais dans l'objectif de dépenses de la branche maladie.

Cette solution ne contrevient pas aux 3e et 4e de l'article LO-111-3 du code de la sécurité sociale qui prévoit que la LFSS fixe les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base. En effet, cette contribution au financement de la CMU constitue bien une dépense du régime obligatoire de base même si elle n'est pas une prestation servie par ce régime.

iii) En ce qui concerne le partage des missions et des financements entre le ministère de la santé et l'assurance maladie, la Cour vient de préconiser une clarification des champs de compétence respectifs de l'Etat et de l'assurance maladie au plan régional dans son rapport public sur la sécurité sociale 2004 (chapitre X) Au-delà de cette prise de position, cette clarification, pour la Cour, devrait être étendue au niveau national et conduire à établir des périmètres financiers distincts et cohérents entre l'assurance maladie et l'Etat, ce qui va dans le sens des conclusions du récent rapport du haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie.

Dans une insertion à paraître dans le rapport public de février 2005 relative à l'évolution du rôle de la direction générale de la santé, la Cour examine notamment les conséquences sur l'action du ministère de la santé du transfert à la charge de l'assurance maladie de diverses dépenses de prévention et la réalité des moyens d'orientation que la convention d'objectifs et de gestion entre la CNAMTS et l'Etat donne à la DGS.

c) Dans son rapport sur la sécurité sociale de 2005, la Cour examinera l'articulation entre les différentes enveloppes de l'ONDAM et le bien fondé de la définition actuelle de ces enveloppes, en approfondissant et étendant à l'ensemble des enveloppes et sous-enveloppes les constatations qu'elle a déjà présentées dans ses rapports sur la sécurité sociale sur certains aspects de cette question. Sera par exemple examinée l'imputation sur l'enveloppe soins de ville de plusieurs types de dépenses : les prescriptions hospitalières, qui augmentent très rapidement, notamment en matière de transports sanitaires, de médicaments et d'indemnités journalières ; une partie des dépenses des établissements pour personnes âgées dépendantes extérieure à l'activité de soins médicaux ; une partie des dépenses afférentes aux cliniques.

QUESTION N° 7

La clarification des relations financières entre l'État et la sécurité sociale

L'article 70 de la loi portant réforme de l'assurance maladie a posé une série de garanties tendant à préserver « l'étanchéité » des finances de la sécurité sociale.

i) Quelle appréciation la Cour porte-t-elle sur le caractère opérationnel d'une telle disposition ?

ii) L'article 77 du projet de loi de finances pour 2005 prévoit l'affectation au fonds de financement de la CMU de l'intégralité du rendement de la taxe sur les boissons alcoolisées (370 millions d'euros). Selon la Cour, une telle affectation déroge-t-elle aux dispositions précitées de la loi portant réforme de l'assurance maladie ?

La Cour estime-t-elle que, conformément à l'engagement pris par le Gouvernement, seule l'élévation au niveau organique de ces dispositions en permettra le respect effectif ?

RÉPONSE N° 7

L'art 70 de la loi sur l'assurance maladie ne concerne pas que l'assurance maladie mais toutes les branches. De plus :

i) l'art 70 précité n'est que la réaffirmation et l'extension du champ de la disposition déjà existante : elle ne sera opérationnelle que si l'Etat honore ses créances.

ii) l'Etat peut affecter une recette fiscale à un fonds. Cela ne contrevient pas à l'article précité si des recettes suffisantes sont affectées à la compensation des mesures visées à l'art L. 131-7. Au-delà de cet aspect juridique, la Cour a pris position sur deux points : les circuits de financement devraient être stables sur plusieurs années, les recettes alcool et tabac devraient être affectées dans leur intégralité au risque maladie. A cet égard, l'affectation de la taxe sur les boissons alcoolisées à la seule CMU ne répond donc pas à cet objectif.

Toutefois, mettre l'art. L 131-7 en loi organique empêcherait qu'une loi de financement ou une loi de finances déroge au principe de compensation.

QUESTION N° 8

La protection sociale agricole

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a supprimé l'examen de la protection sociale agricole en loi de finances (suppression du BAPSA).

Les comptes de la protection sociale agricole sont approuvés annuellement en loi de financement. La loi de financement constitue-t-elle, selon la Cour, un cadre de débat « naturel » pour le fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FIPSA) ? Autour de quelle disposition organiser ce débat et ce vote ?

RÉPONSE N° 8

La Cour a toujours estimé que la suppression du BAPSA n'avait pas en soi d'incidence sur la possibilité pour le Parlement de débattre des prestations sociales agricoles.

Le financement de ces prestations suppose une contribution du budget de l'Etat et l'examen des conditions d'équilibre du FIPSA. C'est en fonction de ces données qu'il appartient au gouvernement de choisir entre le débat sur la LF ou sur la LFSS pour procéder à cet examen.

QUESTION N° 9

Portée de la loi de financement

a) Les articles 37 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 et 38 de la loi organique du 1er août 2001 confient nommément au ministre des finances la tâche de préparer, sous l'autorité du Premier ministre, les projets de loi de finances.

La Cour estime-t-elle souhaitable que la loi organique relative aux lois de financement dispose pour sa part que ces projets sont préparés par le ministre en charge de la sécurité sociale ? Quelles conséquences sur l'organisation du travail gouvernemental une telle précision serait-elle susceptible d'entraîner ?

b) Le 1° de l'article 34 de la loi organique du 1er août 2001 précise que la loi de finances « autorise pour l'année la perception des ressources de l'État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'État ».

La Cour estime-t-elle souhaitable qu'une dérogation soit posée à cette disposition et que la loi de financement de la sécurité sociale, en raison de son caractère de loi financière, autorise formellement pour sa part la perception des cotisations et contributions affectées à la sécurité sociale et aux fonds qui la financent ?

c) Le partage de recettes entre l'État et la sécurité sociale

En réponse à la question n° 3 du questionnaire adressé par la commission des affaires sociales à la Cour en 2003 , la Cour avait répondu « lorsque le produit est partagé entre l'État et la sécurité sociale, la question est plus complexe. C'est le cas de la LFSS pour 2004 à propos des taxes sur le tabac que la Cour n'a pas eu pour l'instant à examiner ».

Elle se livre (p. 75-79 de son rapport) à une évaluation détaillée de la politique de relèvement de la taxe sur le tabac, sans toutefois aborder cet aspect purement comptable.

La Cour peut-elle en conséquence compléter la réponse adressée à la commission l'an dernier ? Quelle règle de portée générale pourrait-on en tirer quant à l'articulation des volets recettes et des volets dépenses des lois de finances et de financement de la sécurité sociale ?

RÉPONSE N° 9

a) Préparation de la LFSS

Depuis la création des LFSS en 1996, c'est le ministre chargé de la sécurité sociale qui prépare et présente les projets de loi. Le préciser permettrait d'en faire un affichage solennel. Il n'appartient pas à la Cour d'apprécier les conséquences sur l'organisation du travail gouvernemental.

b) Dérogation à la LOLF

Les cotisations sont des recettes constitutives de fonds publics dont le régime est spécifique puisque seule l'assiette relève de la loi, les taux relevant du décret.

Si, sur le plan conceptuel, on peut estimer que le rôle du Parlement à l'égard des cotisations devrait être le même que celui qu'il exerce à l'égard de l'impôt, car il s'agit de prélèvements obligatoires et de fonds publics, juridiquement et politiquement, c'est très différent : les cotisations restent considérées comme du salaire différé ou indirect et justifient la composition des conseils des caisses.

Il importe par contre que le Parlement puisse voter des dépenses et des recettes des régimes sociaux en équilibre, et donc qu'il puisse apprécier le niveau des impôts et taxes affectés, qui, à coté des cotisations, sont nécessaires pour assurer cet équilibre. C'est la raison pour laquelle l'introduction d'un article d'équilibre dans la loi organique relative à la Sécurité sociale est nécessaire.

c) Le partage des recettes entre l'Etat et la sécurité sociale

La Cour a procédé cette année, à la demande de votre commission, à un examen de la prévision des recettes de taxe sur le tabac. Elle n'est pas compétente pour se prononcer sur la répartition de cette taxe dont une partie a été affectée au BAPSA. La Cour avait souhaité que, dès lors que la taxe participe à une politique de santé publique, elle puisse être entièrement affectée à la branche maladie. Mais il n'existe aucune obligation institutionnelle pour qu'il en soit ainsi.

PARTIE III - L'ÉTAT EMPLOYEUR

QUESTION N° 10

La Cour constate dans son rapport (p. 72) que la contribution de l'État employeur se trouve minorée du fait d'une assiette réduite (9,7 % au lieu de 11,9 %). Elle en déduit que « le manque à gagner brut pour le régime général est de près de 2 millions d'euros dus à la moindre contribution de l'État ». En réponse aux observations de la Cour, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie fournit les raisons pour lesquelles il estime que l'élargissement de l'assiette de cotisation « pourrait s'avérer négatif pour la CNAM » (p. 399 du rapport).

Quelles remarques formule la Cour sur ces raisons ?

RÉPONSE N° 10

L'estimation faite par la Cour relative au manque à gagner (2 Md€) pour le régime général résultant de la moindre contribution de l'Etat (par le biais d'une assiette incomplète et d'un taux de cotisation inférieur à ceux en cours pour les employeurs privés) n'a pas été contestée par le Minefi.

Dans sa réponse, ce dernier avance deux catégories d'arguments, non recevables pour la Cour :

- l'opération visant à aligner le taux de cotisation des employeurs publics sur celui des entreprises privées serait largement compensée par le coût des indemnités journalières que la CNAMTS devrait prendre en charge au profit des fonctionnaires. Dans son calcul, le Minefi agrège le coût des prestations en nature et celui des prestations en espèces. Cette réponse, ne correspond pas au problème posé par la Cour, qui ne portait que sur le différentiel de taux de cotisation lié aux seules prestations en nature. La position de la Cour découle donc d'une comparaison des taux de cotisation pour les seules prestations en nature, ce qui rend non pertinent le calcul du Minefi. Au-delà du gain pour l'assurance maladie, l'ajustement du taux de cotisation de l'Etat employeur est justifié, dès lors que les prestations en nature sont identiques pour les fonctionnaires et pour les salariés du régime général.

- l'assiette réduite au traitement indiciaire brut est légale puisqu'elle est prévue par le code des pensions civiles. Pour la Cour, cette assiette, en effet légale pour les pensions, ne l'est pas pour les autres risques puisqu'aucune loi n'est venue préciser que l'assiette des pensions s'applique aux cotisations maladie et famille. Enfin, cette minoration d'assiette, pour des droits identiques, constitue une inégalité au détriment du secteur privé.

QUESTION N° 11

A l'initiative de la commission des affaires sociales, l'article 74 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 a renforcé les modalités du contrôle par l'État de ses obligations en tant qu'employeur.

Quel bilan la Cour donne-t-elle de l'application de cette disposition ?

RÉPONSE N° 11

Modalités de contrôle des cotisations sociales de l'Etat employeur

En application des modalités antérieures à l'article 74 de la LFSS pour 2004, la Cour des Comptes a entrepris un contrôle de la liquidation des cotisations de l'Etat employeur dès 1999. Ce premier contrôle avait fait apparaître la nécessité d'une transmission par les services comptables de l'Etat de bordereaux déclaratifs permettant aux URSSAF de créditer les comptes de l'Etat et d'opérer les répartitions entre les régimes attributaires. Il avait soulevé la nécessité d'une codification permettant le passage des identifiants des trésoreries ç ceux des URSSAF. A ce jour, ce travail n'a pas été fait.

Suite à l'adoption par le Parlement de l'art 74 qui a réparti le contrôle de l'Etat employeur entre la Cour des Comptes (administrations centrales) et les URSSAF (services déconcentrés), des groupes de travail ont été constitués entre la Cour des Comptes, l'ACOSS, la direction de la sécurité sociale et la direction générale de la Comptabilité publique. Ces groupes doivent définir les modalités pratiques de contrôle ainsi que les textes à modifier pour rendre obligatoire la transmission des bordereaux déclaratifs aux URSSAF. A cette occasion, la question de la codification doit être traitée. Ce travail s'appuiera sur quatre expérimentations en cours dans deux rectorats et deux DRASS. Un premier déploiement est prévu pour le deuxième semestre 2005.

Par ailleurs, la Cour, dans le cadre des travaux préparatoires à la certification des comptes de l'Etat va faire procéder à un audit de l'applicatif PAY qui intégrera une partie relative à la liquidation des cotisations sociales.

Le contrôle sur les rémunérations principales a été complété en 2003 et 2004 par une enquête portant sur les cotisations dues au titre des agents occasionnels qui a donné lieu à une synthèse dans le rapport au Parlement de cette année. Un ensemble d'observations seront prochainement adressées aux différentes administrations et aux URSSAF auprès desquelles l'enquête a été conduite. Les modalités de contrôle des cotisations sociales dues au titre des agents occasionnels devraient pouvoir être précisées d'ici à l'été prochain.

Enfin, une enquête doit être prochainement diligentée par la Cour relative aux cotisations dues au titre des avantages en nature. Compte tenu des difficultés probables de l'enquête, qui sera conduite, comme la précédente, auprès d'un échantillon significatif d'administrations, les résultats ne sont pas attendus avant la fin de l'an prochain.

QUESTION N° 12

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites n'a pas affecté les dispositions de l'article L. 24 du code des pensions permettant aux mères de trois enfants et plus de liquider leur pension de manière anticipée.

Quelle incidence pour les finances publiques entraîne l'application des dispositions du droit européen qui étend aux hommes fonctionnaires ce bénéfice ? Quelles mesures la Cour pourrait-elle préconiser pour que cet avantage familial de retraite soit préservé mais néanmoins recentré ? Quels effets sur les finances publiques un tel recentrage permettrait-il ?

RÉPONSE N° 12

La Cour n'a pas chiffré ce que coûterait aux finances publiques l'application de la jurisprudence européenne sur l'égalité entre les sexes à la mesure qui permet aux femmes fonctionnaires ayant eu 3 enfants de partir en retraite après 15 ans d'activité. En effet, il lui est apparu d'autant plus inopportun d'en envisager l'extension aux hommes que le seul maintien de cette mesure au profit des femmes n'est plus justifié à l'aube du choc démographique que notre pays va connaître. Les préconisations de la Commission européenne et les travaux du Conseil d'orientation des retraites mettent l'accent sur la nécessité de mobiliser les marges d'activité féminine existantes pour compenser l'ampleur des départs en retraite. En outre, s'il est légitime de permettre aux femmes de se consacrer à l'éducation de jeunes enfants et de valider ces périodes pour la retraite, la justification d'un retrait d'activité quand les enfants sont grands n'apparaît pas. Dès lors, la Cour a regretté dans son rapport de septembre 2004 que cette mesure n'ait pas été revue à l'occasion de la loi de 2003 sur les retraites. En attendant, le maintien des dispositions actuelles génère un coût injustifié pour les finances publiques, les tribunaux appliquant cette mesure aux hommes fonctionnaires.

Rapport sur le projet de loi de financement
de la sécurité sociale pour 2005

Sommaire abrégé

Tome I - Equilibres financiers généraux et assurance maladie
( Rapporteur : M. Alain Vasselle)

Exposé général sur les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie

Travaux de la commission - Auditions de :

- MM. Philippe Douste-Blazy, ministre de la santé et de la protection sociale , et Xavier Bertrand, secrétaire d'État à l'assurance maladie ;

- MM. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes , Bernard Cieutat, président de la 6 ^e chambre , Michel Braunstein, conseiller maître à la 6 ^e chambre et Mme Catherine Démier , conseillère référendaire, secrétaire générale adjointe ;

- M. Jean-Marie Spaeth, président du conseil d'administration de la CNAMTS ;

- M. Louis-Charles Viossat , directeur général de l'ACOSS.

Annexe :

- Réponses de la Cour des comptes au questionnaire de la commission.

Tome II - Famille
( Rapporteur : M. André Lardeux )

Exposé général sur la famille

Travaux de la commission - Auditions de :

- Mme Marie-Josée Roig, ministre de la famille et de l'enfance ;

- Mme Nicole Prud'homme, présidente du conseil d'administration de la CNAF.

Tome III - Assurance vieillesse
( Rapporteur : M. Dominique Leclerc)

Exposé général sur l'assurance vieillesse

Travaux de la commission - Audition de :

- Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la CNAVTS.

Tome IV - Accidents du travail et maladies professionnelles
( Rapporteur : M. Gérard Dériot)

Exposé général sur les accidents du travail et les maladies professionnelles

Tome V - Examen des articles
( Rapporteur : M. Alain Vasselle)

Commentaire des articles et propositions d'amendements

Travaux de la commission - Examen du rapport

Tome VI - Tableau comparatif
( Rapporteur : M. Alain Vasselle)