B. LA POURSUITE DU DÉVELOPPEMENT D'ADP JUSTIFIE SON ÉVOLUTION
1. La structure de l'établissement public ne permet pas de poursuivre le programme d'investissement d'ADP
a) La consolidation du rang d'ADP implique d'importants investissements
Pour maintenir son rang de grand aéroport international, ADP est tenue de mener à bien un important programme d'investissement. A la suite de la construction des terminaux 2E 5 ( * ) et 2F, des importants investissements de sûreté et de la réfection des pistes en vue de l'accueil, à partir de 2006, du nouveau gros porteur A 380, ADP est actuellement engagée dans la rénovation du terminal 1 et la construction du satellite S3.
Ce programme a représenté ces dernières années des investissements de l'ordre de 500 à 600 millions d'euros par an , ce chiffre devant atteindre 600 à 700 millions d'euros pour les deux années à venir. La capacité de financement d'ADP ayant été en 2003 de 353 millions d'euros, ADP est confrontée à un besoin de financement de l'ordre de 150 à 350 millions d'euros par an .
Dans les années récentes, ce besoin de financement a été couvert par un recours à l'emprunt. Cette solution ne paraît toutefois plus envisageable aujourd'hui.
b) La situation actuelle ne permet pas de dégager les ressources financières nécessaires à ce programme
Le recours à l'endettement a atteint ses limites , dans la mesure où celui-ci est aujourd'hui très important . Alors qu'il représentait déjà 1,89 milliard d'euros en 2002, il a progressé de 13,4 % en 2003 , pour atteindre 2,14 milliards d'euros . L'examen de la politique d'emprunt de l'établissement public est à ce titre tout à fait révélateur de cette accélération de l'endettement 6 ( * ) .
Recours annuel à l'emprunt par ADP
(en millions d'euros)
Source : ADP
Ce graphique illustre une première accélération du recours à l'endettement à l a fin des années 1990, avant un véritable changement d'échelle depuis 2000. La conséquence en a été l'évolution du ratio entre la dette nette et les capitaux propres , qui atteint 150 % en 2003 .
Une comparaison avec les grands aéroports européens de même importance révèle que ceux-ci ont des ratio de l'ordre de 35 % . Enfin, le rapport entre la capacité d'autofinancement et l'endettement est, pour ADP, de 16 % seulement, les agences de notation financière considérant qu'une bonne situation financière correspond à un ratio de la capacité d'autofinancement sur l'endettement de 28 à 30 %.
A défaut de s'endetter, l'établissement public pourrait attendre que l'Etat lui fournisse les capitaux nécessaires à son investissement. Le contexte budgétaire actuel ne permet toutefois pas d'envisager cette solution.
c) Dans ces conditions, l'ouverture du capital est indispensable
L'article 1 er du présent projet de loi dispose de la transformation de l'établissement public en société commerciale. Cette évolution permet d'envisager l'ouverture partielle de son capital à des investisseurs privés, ce qui doit lui permettre de financer ses investissements. Votre rapporteur note cependant qu'une telle perspective impliquerait nécessairement une augmentation de capital, et non une simple cession par l'Etat des parts , sans quoi l'opération aurait pour seul effet d'abonder le budget de l'Etat. Votre commission entend exercer la plus grande vigilance sur ce point.
2. La structure d'établissement public limite la diversification de l'activité d'ADP
Les établissements publics se caractérisent par leur conformité au principe de spécialité : ils n'exercent que le rôle que le législateur leur a confié. Dans l'état actuel du droit, la mission d'ADP est clairement définie par l'article L. 251-2 du code de l'aviation civile 7 ( * ) . Ne rentrent ainsi pas directement dans le cadre de cette mission légale les activités de prestation de services sur des aéroports hors d'Ile-de-France ou la prise de participations dans de tels aéroports. Si ADP a ébauché cette diversification, celle-ci reste encore embryonnaire. Ainsi, les filiales ADPI et ADPM de l'établissement public ont réalisé un chiffre d'affaire cumulé de l'ordre de 35 millions d'euros en 2003, et celui-ci devrait baisser à 30 millions d'euros en 2004. Toutefois, une montée en puissance de cette diversification pourrait, dans le cadre juridique actuel, être contestée .
Dans son rapport public 2002, la Cour des comptes estimait déjà que « juridiquement, ADP se trouve dans une situation inconfortable, ces actions violant le principe de spécialité de l'établissement public . Il est en effet difficile de les considérer comme le complément normal de sa mission statutaire ». La Cour relevait « la difficulté d'admettre que ces interventions extérieures sont à la fois d'intérêt général et directement utiles à l'établissement comme le préconise le Conseil d'Etat pour qu'elles soient considérées comme entrant dans la spécialité de l'établissement » et concluait donc à « l'illégalité de ces participations ».
Outre l'objectif principal que constitue le financement des investissements d'ADP, sa transformation en société commerciale doit lui permettre de valoriser au mieux les compétences qu'elle a acquises dans l'exploitation des plateformes franciliennes.
3. La transformation d'ADP en société impose l'évolution juridique de son patrimoine immobilier
Les biens dont ADP assure l'exploitation et la gestion font partie du domaine public. Comme votre rapporteur l'a déjà indiqué, plus des deux-tiers de ces biens ont été acquis par ADP. Le régime de la domanialité publique ne permet toutefois pas qu'une société commerciale soit propriétaire de biens du domaine public.
L'évolution d'ADP ne laisse dans ces conditions qu'une alternative :
- si ces biens doivent rester dans le domaine public, ils doivent faire retour à l'Etat. Dès lors, ADP deviendrait un concessionnaire de droit privé bénéficiant d'une autorisation d'occupation temporaire (AOT) du domaine public. Cette solution remet en cause l'intégrité d'ADP, dont le patrimoine exprime la continuité de son activité au service de l'intérêt général. A l'issue des auditions qu'il a menées, votre rapporteur estime que cette option est de nature à perturber durablement le bon fonctionnement de celle-ci ;
- si le choix est fait de laisser à ADP la propriété de ces biens, ceux-ci doivent nécessairement être déclassés.
Au terme de sa réflexion, votre rapporteur considère que cette seconde solution est plus appropriée, dans la mesure où elle clarifie la situation juridique et économique d'ADP .
* 5 Ce terminal est actuellement largement inexploitable, à la suite de son effondrement partiel au mois de mai 2004.
* 6 Cf . Rapport annuel 2003 d'ADP, p. 26 .
* 7 Cet article figure dans le tableau comparatif joint au présent rapport.