N° 32
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 octobre 2004
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale (urgence déclarée),
Par M. Louis SOUVET et Mme Valérie LÉTARD,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Daniel Bernardet, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, François Fillon, Guy Fischer, Jacques Gillot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Christiane Kammermann, M. André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Sénat : 445 (2003-2004), 33 , 34 et 37 (2004-2005)
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Action sociale et solidarité nationale. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Notre modèle d'intégration sociale est aujourd'hui confronté au risque d'une décomposition qui provoque chez nos concitoyens un sentiment de vive inquiétude. En créant, en avril 2004, un grand ministère regroupant le travail, l'emploi, la cohésion sociale et le logement, le Gouvernement a souhaité démontrer que la cohésion de la population est non seulement une priorité sociale mais également l'une des conditions de la croissance économique.
Cette urgence explique qu'il n'ait fallu que trois mois à son ministre, Jean-Louis Borloo, pour que la nouvelle « priorité absolue » du Gouvernement se traduise dans un plan de programmation pour la cohésion sociale de notre pays.
Sa présentation, lors du Conseil des ministres du 30 juin 2004, a été saluée par le Président de la République comme l'expression d'« une impulsion nouvelle pour une réorientation nouvelle qui rompt avec les logiques du passé », reposant sur l'« engagement sans faille du Gouvernement tout entier ».
La réflexion du Gouvernement s'est fondée sur un diagnostic exhaustif, quelquefois douloureux, de la situation sociale de notre pays. Le tableau qu'il en brosse peut sembler pessimiste, mais il est révélateur d'une réalité vécue par une bonne part de la population. Cette situation ne résulte d'ailleurs pas uniquement de la dégradation de la conjoncture économique observée ces dernières années ; elle existait également pendant la période de croissance de 1997 à 2001.
Depuis 2001, le retour du chômage de masse, qui s'élève désormais à 9,8 % de la population active, a enclenché une spirale de l'exclusion, qui fait que quatre millions de personnes sont aujourd'hui des chômeurs indemnisés ou des allocataires de minima sociaux. Cette situation alimente les appréhensions de ceux qui ont un emploi. La crise du logement se manifeste par l'allongement des listes d'attente des demandeurs de logements sociaux et le doublement en quinze ans du nombre de logements insalubres, en particulier dans les zones urbaines sensibles où, de surcroît, 50 % des jeunes sont demandeurs d'emploi. La déshérence de ces quartiers s'est accompagnée d'une détérioration des comportements, comme en témoigne notamment la hausse intolérable des actes racistes dont le nombre quadruple chaque année. L'augmentation importante du nombre de familles surendettées, qui atteint 1,5 million aujourd'hui, a produit un profond sentiment d'insécurité sociale chez certains de nos compatriotes. Cette situation a conduit à une perte grave du sens de l'action collective.
Face à l'ampleur du défi, certains défendent une théorie d'inspiration malthusienne selon laquelle la situation de l'emploi s'arrangera mécaniquement à partir de 2006, du fait du départ progressif des baby-boomers à la retraite. Or, il est fort à craindre que ce ne soit pas le cas et que l'alourdissement inévitable de la charge des retraites soit confronté à la baisse du nombre d'actifs. Le choix s'établira alors entre l'ouverture des frontières à une immigration massive ou la valorisation de la ressource humaine, si l'on a su s'y préparer à l'avance.
Or, pendant longtemps, en croyant défendre l'emploi, on a, en réalité, entretenu le chômage. La politique de l'emploi mobilise en effet 10 % du budget de l'État et plus de 4 % du produit intérieur brut, soit 70 milliards d'euros. Si les politiques de l'emploi se sont révélées coûteuses et inefficaces ce n'est donc pas parce que les intentions ont manqué mais bien parce que les méthodes ont failli et qu'elles doivent être rénovées.
C'est précisément l'objectif du plan quinquennal qui nous est proposé pour la période 2005-2009. Il mobilisera 12,8 milliards d'euros, dont plus d'un milliard dès 2005, ce qui constitue un engagement financier sans précédent.
Le plan entend agir simultanément sur trois leviers : l'emploi, le logement et l'égalité des chances, déclinés en vingt programmes. Sa traduction législative figure dans le présent projet de loi, soumis en première lecture à notre assemblée.
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Le chômage étant devenu la première préoccupation des Français, le premier pilier du plan concerne tout naturellement la mobilisation pour l'emploi . Il prévoit de réformer le dispositif de contrats d'insertion dans l'emploi, notamment avec la création d'un million de contrats d'avenir pour les personnes les plus éloignées du marché du travail, de proposer un contrat de travail ou une formation à 800.000 jeunes, en particulier par le biais de l'apprentissage, et de libérer la création économique.
Ces objectifs seront servis par une fluidité plus importante du marché du travail, une rénovation du service public de l'emploi autour de trois cents maisons de l'emploi, une sécurisation des parcours et une prise en charge plus efficace des chômeurs. Dans l'exposé des motifs, le Gouvernement précise le sens de sa démarche en affirmant qu'« il faut cesser de penser que le chômage est une anomalie marginale, une exception malheureuse. Il faut cesser de croire que la puissance publique doit seulement en atténuer les conséquences douloureuses et attendre avec fatalisme un retour à la normale. Cette conception dépassée n'aide pas à appréhender la situation comme elle se doit ».
Concernant le logement, qui fait l'objet du deuxième pilier du plan, un programme d'urgence propose de rattraper le retard accumulé en matière de logement social : 500.000 logements sociaux locatifs seront construits en cinq ans ; le parc privé sera mobilisé pour reconquérir 100.000 logements vacants ; l'accueil et l'hébergement d'urgence seront accrus pour offrir 100.000 places d'ici à 2009.
Enfin, le troisième pilier consacré à l' égalité des chances comporte des mesures visant à favoriser l'égalité des chances entre les publics fragilisés, entre les enfants, entre les territoires, entre les hommes et les femmes et entre nos compatriotes, qu'ils soient nés Français ou issus de l'immigration. Il est ainsi prévu d'accorder aux enfants en difficulté le soutien de 750 équipes de réussite éducative, de soutenir les villes en grande difficulté grâce à une dotation accrue de 600 millions d'euros sur cinq ans et de dédier aux immigrants un grand service public de l'accueil, qui se chargera de mettre en oeuvre le contrat d'accueil et d'intégration. Ces mesures traduisent l'engagement de Jean-Louis Borloo qui affirme qu'« aujourd'hui nous voulons dire à ceux qui se découragent que la République retrouvera l'égalité des chances, qu'elle ne transigera pas avec son ambition, qu'elle ne jouera pas avec son avenir ».
Ce plan de cohésion sociale a été complété par la tenue, le 6 juillet dernier, de la première conférence nationale de lutte contre l'exclusion et pour l'insertion et par la réunion par le Premier ministre (pour la première fois depuis sa création en 1998) du comité interministériel de lutte contre les exclusions. Des mesures ont été arrêtées en matière de lutte contre l'exclusion, d'accès aux droits fondamentaux et de passage de l'hébergement à un logement durable pour répondre aux insuffisances relevées par l'Inspection générale des affaires sociales dans l'évaluation de la loi de lutte contre les exclusions.
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Le projet de loi ne reprend pas l'intégralité des programmes déclinés dans le plan car tous ne requièrent pas une traduction législative pour être concrétisés : c'est le cas de certaines dispositions relatives à l'amélioration du statut des apprentis ou au développement de l'économie solidaire ; d'autres nécessitent au préalable la consultation des partenaires sociaux comme le recrutement des jeunes dans la fonction publique, l'emploi des seniors, la sécurité au travail, la modernisation du paritarisme ou le développement des emplois de services.
Ce texte se démarque donc clairement d'un projet de loi d'assistanat. Il est apparu à votre commission volontaire, ambitieux, parfois complexe, mais innovant par une démarche globale qui rompt avec l'approche trop souvent morcelée de questions pourtant interdépendantes.
La réussite de ces propositions dépendra bien évidemment de la mobilisation de tous les acteurs concernés : collectivités territoriales, associations, entreprises, services déconcentrés de l'État.
Pour rassembler autour de son projet, le Gouvernement a d'abord souhaité rassembler autour de lui : ses consultations préalables ont donné lieu à plus de trois cents réunions suivies de la transmission du texte, en juillet dernier, au Conseil économique et social. L'avis rendu dix jours plus tard estimait que « le plan Borloo ne se présente pas comme un simple outil législatif. Ce plan est né d'une indignation. Il s'agit bien d'un projet de société. Le mot cohésion est clair : il appelle à une transcendance laïque, à un élan humaniste qui concerne personnellement chacun d'entre nous », mais il exprimait aussi certaines craintes concernant la formation professionnelle, la réforme de la politique de l'intégration ou encore le renforcement des obligations des chômeurs en matière de recherche d'emploi, même si le groupe des entreprises privées s'est désolidarisé de ces conclusions. Le Gouvernement a pris en compte ces objections et a modifié son texte en conséquence.
Le monde associatif a tout à la fois exprimé sa satisfaction et fait part de ses inquiétudes : parce que, sur le terrain, les associations seront parmi les principaux maîtres d'oeuvre d'une grande partie des dispositions anti-exclusion, votre commission souhaite que leur avis soit davantage pris en compte.
La consultation, en septembre 2004, du conseil national de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l'emploi sur le présent texte a donné lieu à des mouvements de protestation des représentants des entreprises contestant l'augmentation de la taxe d'apprentissage. La difficulté principale d'un tel projet de loi réside en effet incontestablement dans la conciliation d'intérêts contradictoires.
Le dictionnaire définit ainsi la cohésion : une force en vertu de laquelle les particules des corps solides se tiennent entre elles. Rapporté à la matière sociale, « se tenir entre elles » signifie vivre ensemble : tel est bien l'esprit de la cohésion sociale au sens du présent texte, que votre commission soutient et dont elle souhaite la réussite au moment où l'on annonce le retour, longtemps attendu, de la croissance économique.
Le plan de cohésion sociale
- Programme 1 : fédérer les acteurs pour un nouveau contrat avec les demandeurs d'emploi (création de 300 maisons de l'emploi ; dossier unique du demandeur d'emploi accessible aux différents réseaux) ;
- Programme 2 : accompagner 800.000 jeunes en difficulté vers l'emploi durable (mise en place d'un référent et de plates-formes de vocation pour les jeunes sans emploi, ni qualification ; modulation de l'aide du contrat jeune en entreprise en fonction de ses difficultés ; allocation intermédiaire pour les jeunes en formation et entre deux contrats ; 100.000 jeunes recrutés dans la fonction publique, 350.000 intégrés vers l'emploi marchand et 350.000 supplémentaires en formation en alternance) ;
- Programme 3 : 500.000 apprentis (amélioration de la rémunération et aide au logement pour les apprentis, incitation fiscale pour les entreprises, amélioration de l'efficacité de la taxe d'apprentissage, mise en place d'une voie d'accès aux grandes écoles, objectif de 2 % d'apprentis dans les entreprises de plus de cent salariés) ;
- Programme 4 : favoriser la mixité sociale dans la fonction publique par le développement de l'alternance ; création du parcours d'accès à la fonction publique notamment pour les jeunes issus des quartiers difficiles ;
- Programme 5 : de l'assistance à l'emploi (création d'un million de contrats d'activité sur quatre ans et extension des droits à la protection sociale pour les bénéficiaires du RMA) ;
- Programme 6 : développer l'économie solidaire (financement de 4.000 nouveaux postes dans les entreprises d'insertion sur trois ans, aide spécifique pour les chantiers d'insertion) ;
- Programme 7 : favoriser le retour à l'emploi des chômeurs de longue durée (simplification des contrats aidés, actions de formation qualifiante associées à ces contrats) ;
- Programme 8 : établir un nouveau pacte pour l'emploi (six thèmes prioritaires pour la négociation interprofessionnelle : restructurations, seniors, santé et sécurité au travail, sécurisation des règles régissant les relations individuelles et collectives de travail, modernisation du financement du paritarisme et réalisation d'un audit sur les délocalisations) ;
- Programme 9 : accélérer le développement des services (création de 250.000 emplois sur cinq années) ;
- Programme 10 : encourager la création de leur propre emploi par les chômeurs et les personnes en situation précaire (renforcement de l'accompagnement, allongement de la durée du dispositif ACCRE pour les revenus inférieurs au SMIC) ;
- Programme 11 : favoriser l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (aides au remplacement dans les PME lors d'un congé maternité, suppression des obstacles à l'accès à la formation et à l'apprentissage) ;
- Programme 12 : résoudre la crise du logement par le rattrapage des retards en matière de logement locatif social (production de 500.000 logements en cinq ans) ;
- Programme 13 : résoudre la crise du logement par la mobilisation du parc privé (relèvement à 40.000 par an du nombre de logements à loyer maîtrisé conventionné, reconquête de 100.000 logements privés vacants) ;
- Programme 14 : résoudre la crise du logement par le renforcement de l'accueil et de l'hébergement d'urgence (100.000 places en 2007, création de 4.000 places en maisons relais, de 7.000 places en centres d'aide aux demandeurs d'asile, 1.300 places de centres d'hébergement et de réinsertion sociale) ;
- Programme 15 : accompagner les enfants en situation de fragilité (création de 750 équipes de réussite éducative) ;
- Programme 16 : accompagner les collégiens en difficulté et rénover l'éducation prioritaire (création de 150 plates-formes de réussite éducative, création d'une trentaine d'internats de réussite éducative, création de pôles d'excellence éducative dans 150 collèges) ;
- Programme 17 : promouvoir l'égalité des chances entre les territoires (accroissement de 120 millions d'euros chaque année pendant cinq ans du montant de la dotation de solidarité urbaine) ;
- Programme 18 : restaurer le lien social (conclusion de chartes territoriales de cohésion sociale et de 300 points d'écoute jeunes) ;
- Programme 19 : rénover l'accueil et l'intégration des populations immigrées (création de l'agence nationale de l'accueil et des migrations) ;
- Programme 20 : lutter contre les discriminations (création d'une haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité, création d'une charte de la diversité dans l'entreprise).
I. LE RETOUR À L'EMPLOI DES PERSONNES LES PLUS ÉLOIGNÉES DU MARCHÉ DU TRAVAIL
A. LE CHÔMAGE, PREMIÈRE ATTEINTE À LA COHÉSION NATIONALE
La France se caractérise, depuis une vingtaine d'années, par un taux de chômage sensiblement plus élevé que celui de ses partenaires européens ou nord-américain. Le chômage diminue en période de conjoncture économique favorable, mais ne disparaît pas, ce qui atteste de sa dimension désormais structurelle. En outre, on constate une proportion particulièrement élevée de chômeurs de longue durée et de jeunes sans emploi.
1. Un taux de chômage élevé qui coexiste avec des offres d'emploi non satisfaites
Parmi les pays de l'OCDE, la France connaît l'un des taux de chômage les plus élevés. Seule l'Espagne affiche un moins bon résultat.
Le taux de chômage français connaît certes des variations conjoncturelles. Après avoir fortement reflué pendant la phase de croissance élevée de 1997 à 2001, il est reparti à la hausse depuis trois ans, dans un contexte marqué par le ralentissement de la croissance économique, et avoisine désormais les 10 %.
Si l'on ajoute aux 2,5 millions de chômeurs à la recherche d'un contrat à durée indéterminée à temps plein, qu'ils soient totalement inactifs ou aient une activité réduite, les 885.000 personnes qui cherchent un contrat à durée déterminée ou un temps partiel et les 392.000 personnes plus âgées dispensées de recherche d'emploi, on dénombre près de 4 millions de personnes qui souhaiteraient travailler et qui ne trouvent pas l'emploi correspondant à leurs attentes.
Paradoxalement, ce chômage massif coexiste avec la présence d'un nombre important d'offres d'emploi non satisfaites, estimé par l'ANPE autour de 250.000. Les emplois non pourvus sont concentrés dans certains secteurs bien identifiés : hôtellerie-restauration, métiers de bouche, certains métiers industriels, entretien des espaces verts.
Ces vacances d'emploi s'expliquent, pour partie, par le phénomène du chômage « frictionnel» : il faut du temps pour qu'offres et demandes d'emploi se rencontrent, pour qu'un employeur mène à bien sa procédure de recrutement, et il est donc normal, qu'à tout moment, un certain nombre d'offres d'emploi ne soient pas pourvues, en dépit de la présence de demandeurs d'emploi.
Le rôle du service public de l'emploi est précisément de mettre en relation offres et demandes d'emploi. Or, l'efficacité du système français est obérée par la diversité des acteurs et un défaut de coordination.
Notre système d'intervention sur le marché du travail se caractérise par la séparation entre les fonctions d'indemnisation du chômage et de placement des demandeurs d'emploi, mais aussi par la présence, aux côtés de l'ANPE, de multiples acteurs, ce qui amène Jean Marimbert à écrire que « la France a le dispositif d'intervention sur le marché du travail le plus éclaté d'Europe ».
Le service public de l'emploi
Depuis 1958, l'assurance chômage est gérée, de manière paritaire, par les partenaires sociaux, dans le cadre des Associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Assedic), fédérées au sein de l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC). La tâche de placement des demandeurs d'emploi incombe, principalement, à l'ANPE, établissement public créé en 1967 et placé sous la tutelle du ministre chargé du travail.
L'ANPE coexiste cependant avec d'autres intervenants dotés d'une compétence sectorielle :
- l'Association pour l'emploi des cadres (APEC), constituée dès 1966 sous l'impulsion des partenaires sociaux, avec pour mission d'aider au développement de l'emploi, de la compétence et du professionnalisme des cadres ;
- les missions locales pour l'emploi, et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO), créées en 1982 qui s'adressent aux jeunes demandeurs d'emploi avec l'ambition d'apporter une réponse en matière d'insertion professionnelle, mais aussi une aide psychologique et sociale touchant aux questions de revenus, de logement, de santé, etc. ;
- l'association pour la gestion du fonds d'insertion professionnelle des handicapés (AGEFIPH), créée en 1989, pour recueillir les contributions des entreprises qui ne s'acquittent pas de leurs obligations légales d'embauche de travailleurs handicapés, et financer grâce à elles des mesures d'aide à l'insertion des travailleurs handicapés dans le milieu de travail ordinaire.
Des partenariats se sont naturellement noués au fil du temps entre les acteurs du service public de l'emploi, notamment depuis l'ordonnance n° 86-1286 du 20 décembre 1986 relative au placement des demandeurs d'emploi, qui a autorisé l'ANPE à passer des conventions avec les autres partenaires concernés. L'ANPE a ainsi confié la gestion de certains publics à ses partenaires : les cadres à l'APEC, les jeunes de 16 à 25 ans aux missions locales, les handicapés à l'AGEFIPH.
Le partenariat entre l'UNEDIC et l'ANPE s'est de plus considérablement intensifié depuis la signature de la convention UNEDIC du 1 er janvier 2004 relative au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage. S'inscrivant dans une logique « d'activation » des dépenses d'assurance chômage, cette convention a mis en oeuvre le plan d'aide au retour à l'emploi/projet d'action personnalisé (PARE/PAP), qui vise à établir un lien plus fort que par le passé entre indemnisation du chômage et retour vers l'emploi.
En dépit de ces améliorations, des dysfonctionnements demeurent. La communication entre institutions fait l'objet de procédures complexes. Des doublons peuvent même apparaître entre les réseaux.
Mais ce phénomène d'inadéquation entre l'offre et la demande de travail a aussi des causes plus profondes, qui tiennent à l'absence de débouchés de certaines formations et au manque de candidats disposés à exercer certains métiers.