N° 251
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
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Annexe au procès-verbal de la séance du 8 avril 2004 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif au développement des territoires ruraux ,
Par MM. Jean-Paul EMORINE et Ladislas PONIATOWSKI,
Sénateurs.
Tome I - Exposé général et examen des articles
(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher* , président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Bernard Piras, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Gérard Cornu, Jean-Marc Pastor, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cléach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Détraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Jacques Moulinier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Henri de Richemont, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
* M. Gérard Larcher a été nommé membre du Gouvernement le 31 mars 2004.
Voir les numéros :
Assemblée nationale (12 ème législ.) : 1058 , 1333 et T.A. 252
Sénat : 192 et 264 (2003-2004)
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Aménagement du territoire. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Dans son discours prononcé le 13 avril 2002, à Ussel, le Président de la République a entendu placer le développement de l'espace rural, et en particulier celui des territoires les plus fragiles, ce qui inclut notamment de nombreux territoires de moyenne montagne, parmi ses principales ambitions à l'aube de son deuxième mandat.
Le monde rural, soulignait-il, est « de plus en plus perçu par les Français comme une richesse, comme un facteur d'équilibre social et comme un lieu d'épanouissement ». Mais « le monde rural est aujourd'hui victime de la politique d'aménagement du territoire conduite ces dernières années. Une politique qui ignore la ruralité faute d'en comprendre la réalité ».
Car, poursuivait-il, « la vérité du monde rural reste mal connue. On ignore souvent ses besoins en infrastructures et en services publics. On ignore plus encore les mutations que l'agriculture a connues depuis quarante ans, le dynamisme et la faculté d'adaptation extraordinaires qui sont demandés aux exploitants agricoles ».
Le Président de la République déclarait encore que « construire une ruralité attractive et accueillante suppose d'abord d'apporter une réponse aux questions de la vie quotidienne : la santé, le logement, les services publics, l'éducation, la culture, la sécurité ».
Ce message a été entendu par le Premier ministre qui a mis en oeuvre un programme d'action pour le développement du monde rural, comportant deux volets.
Le premier -constitué de toute une série d'orientations et de mesures concrètes- a fait l'objet d'un comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) le 3 septembre dernier, c'est ce que l'on a appelé le « CIADT rural ».
Le second -le volet « législatif »- est présenté dans le cadre du présent projet de loi relatif au développement des territoires ruraux.
Ce texte, même s'il a été substantiellement enrichi par l'Assemblée nationale, ne se présente pas pour autant comme un point d'aboutissement mais au contraire comme un signal politique et un cadre général pour les actions présentes et futures.
De nombreuses autres mesures concernant la ruralité figureront dans le futur projet de loi sur la modernisation agricole -cela a été souvent rappelé devant l'Assemblée nationale- ainsi que dans les prochaines lois de finances pour d'autres dispositions à caractère financier ou fiscal.
Mais le projet de loi détient le privilège tout particulier de témoigner d'un intérêt nouveau pour le monde rural, appréhendé tout à la fois dans son unité et dans sa diversité.
C'est la première fois qu'au plan législatif, ces territoires longtemps délaissés sont, en tant que tels, l'objet d'une approche globale qui se préoccupe de toutes ses composantes et notamment, comme le soulignait le Président de la République, la santé, le logement, les services publics, l'éducation et la culture.
On a pu qualifier ce projet de loi de « composite ».
La remarque n'est pas dépourvue de fondement.
Mais pour votre rapporteur, le caractère « composite » du texte qui nous est soumis n'est que le reflet du caractère lui aussi très diversifié du monde rural et de ses exigences.
La philosophie du projet de loi s'inspire largement des orientations dégagées par le CIADT « rural » qui a lui-même souvent fait référence aux analyses du rapport de la DATAR intitulé « quelle France rurale pour 2020 ? contribution à une nouvelle politique de développement durable ».
Quel était le contenu du rapport de la délégation ?
Il s'est agi, tout d'abord, de procéder à un nouveau diagnostic sur l'espace rural. La DATAR a ainsi élaboré une nouvelle typologie des territoires ruraux et défini de nouveaux enjeux. Cette nouvelle typologie a mis en lumière l'extraordinaire diversité des espaces ruraux. Trois principaux « visages » ont été dégagés :
- les campagnes des villes qui se décomposent elles-mêmes :
• en périurbain, à fonction
résidentielle dense et dominante, sur le pourtour immédiat des
villes grandes et moyennes ;
• en campagnes urbaines moins peuplées et
où l'agriculture tient toujours une place très importante.
- les campagnes fragiles (faible densité, mono-activité et régression démographique) qui couvrent environ un tiers de l'espace rural et se décomposent :
• en territoire agricole vieilli et peu dense ;
• en espace rural ouvrier au tissu industriel en
déclin (textile, métallurgie) où une population encore
nombreuse connaît un fort taux de chômage.
- les nouvelles campagnes (pourtour et arrière-pays méditerranéen, certaines parties des Alpes, pré-Alpes et Pyrénées) qui enregistrent un solde migratoire très positif avec l'installation de jeunes retraités et une dynamique économique grâce aux emplois tertiaires, au tourisme et à la valorisation des ressources patrimoniales.
Le rapport a aussi identifié des espaces ruraux en transition, avec des territoires où l'emploi agricole reste important et les capacités touristiques faibles mais aussi le territoire des « petites villes » de l'espace rural, susceptibles d'entrer dans la troisième catégorie, avec l'appui des pouvoirs publics, mais aussi menacés de tomber dans la deuxième.
Considérant que le développement incontrôlé d'un territoire rural « sous domination urbaine » c'est-à-dire de plus en plus résidentiel, en conflit d'usage avec l'activité agricole et industrielle et constituant un facteur de déséquilibre environnemental du fait qu'il implique le « tout-mobilité » ne constitue pas un scénario souhaitable, le rapport de la DATAR milite pour une politique active de développement durable avec notamment :
- la résorption de la fracture rurale (en termes économique, social et technologique) ;
- la maîtrise de l'économie résidentielle (redensification des villes et réduction des conflits d'usages) ;
- le développement en synergie des secteurs productifs de l'espace rural (agriculture, sylviculture et tourisme) afin de valoriser des ressources localisées en réalité complémentaires ;
- la prise en considération de la question environnementale et des grands équilibres écologiques ;
- la promotion des projets de territoires (intercommunalités, pays).
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Ces grandes orientations générales se déclinent ensuite en « cibles » : - les campagnes en déclin (actualisation des zonages et priorité aux petites villes) ; - la couverture de l'espace rural par les nouvelles technologies ; - l'accès de l'espace rural par les réseaux de transports ; - l'accueil des nouveaux actifs (avec le problème du logement d'une part, de la création et de la reprise d'entreprises d'autre part) ; - les besoins des « nouveaux ruraux » (en termes sanitaires et sociaux pour les plus anciens et l'offre de services spécifiques pour les plus jeunes). |
En conclusion, le rapport de la DATAR invite l'Etat :
- à mieux coordonner ses initiatives ;
- à mieux cibler ses actions.
Le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux comporte, en ce qui le concerne, huit grands axes :
1) Le « développement économique » de l'espace rural avec :
a) l'actualisation des zones de revitalisation rurale
On sait que la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a prévu deux zonages bénéficiant au milieu rural. Il s'agit, d'une part, du zonage des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP), fondé sur les zonages européens (5 b) de la période 1994-1999 et celui des zones de revitalisation rurale (ZRR) qui recouvre aujourd'hui environ un tiers du territoire et 4,5 millions d'habitants.
Un récent rapport d'évaluation mené par l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) a fait ressortir la nécessité de moderniser le zonage des ZRR.
Le projet de loi propose de reconnaître notamment le fait intercommunal en présentant un nouveau périmètre, principalement fondé sur un critère d'appartenance à un EPCI à fiscalité propre pour la zone de revitalisation rurale.
S'agissant du dispositif des territoires ruraux de développement prioritaire (TRDP), il sera maintenu jusqu'au 31 décembre 2006 et refondu ultérieurement pour tenir compte du nouveau zonage européen.
A l'intérieur de ces ZRR rénovées, le Gouvernement a entendu élargir le champ du volet fiscal du dispositif actuel.
Ainsi, devrait être prorogée la possibilité, pour les entreprises qui construisent ou font construire un immeuble à usage industriel ou commercial, de bénéficier d'un amortissement exceptionnel de 25 % du prix de revient dès l'achèvement des travaux. Cet avantage sera étendu aux immeubles à usage artisanal et touristique et aux travaux de rénovation d'immobilier d'activités lors de l'extension ou de la reprise de l'entreprise.
L'exonération d'impôt sur les sociétés pour les créations d'entreprises ayant une activité industrielle, commerciale ou artisanale serait désormais totale pendant quatre ans et de 50 % la cinquième année.
Le Gouvernement souhaite encore que soit portée de deux à cinq ans la période durant laquelle les entreprises nouvelles ayant une activité industrielle, commerciale ou artisanale bénéficieront, de la part des communes, d'une exonération de la taxe foncière bâtie ainsi que d'une exonération des taxes consulaires (chambres de commerce et d'industrie et chambres des métiers).
Le présent projet de loi propose de mettre en place un nouvel instrument financier au service des entreprises dans les ZRR : la société d'investissement régional.
Par ailleurs, sont prévus divers autres moyens : une aide fiscale exceptionnelle pour les logements neufs destinés à la location ainsi que des mesures d'exonération fiscale, sur délibération des collectivités locales, en faveur des propriétaires aidés par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), afin d'améliorer les logements qu'ils destinent à la location.
b) des mesures en faveur de l'activité agricole
On évoquera, d'ores et déjà, diverses mesures de simplification en faveur des exploitations agricoles telles que l'exonération de cotisations sociales de la dotation « jeunes agriculteurs », ainsi que l'assouplissement des pratiques d'assolement en commun ; on peut peut-être regretter, à cet égard, que rien n'ait été prévu en faveur de la filière agro-alimentaire, débouché incontournable pour de si nombreuses productions agricoles ;
c) des mesures en faveur du tourisme
Il convient, tout d'abord, d'encourager l'« agritourisme » notamment par le développement de formations relatives à cette discipline dans les établissements d'enseignement agricole. Le Gouvernement compte, d'autre part, lancer une mission d'expertise sur les caractéristiques et l'avenir de l'« agritourisme ».
Il importe, aussi, de favoriser les actions de développement touristique dans les zones de montagne à dominante forestière, zones dans lesquelles -de l'avis général-, le patrimoine naturel très riche est insuffisamment valorisé.
Cette valorisation passe, notamment, par la rénovation du bâti ancien en tenant compte des exigences de qualité et de gestion durable.
Sur la base des diagnostics lancés en 1999 dans le cadre d'un programme national intéressant 19 stations thermales, il est apparu que les communes thermales appelaient de leurs voeux une « aide à la réflexion stratégique » pour mettre au point un projet de station touristique. Relevons que, dans un premier temps, l'agence française de l'ingénierie touristique devrait aider onze communes thermales, situées dans les ZRR, à élaborer un projet de station répondant aux impératifs de leur développement économique spécifique.
Le Gouvernement entend étendre, ultérieurement, à toutes les autres communes thermales, le dispositif susmentionné.
d) le soutien à la pluriactivité
Le projet de loi propose, sur ce point, toute une série de mesures visant à favoriser les groupements d'employeurs, la formation professionnelle des travailleurs saisonniers, le cumul -en zone rurale- des emplois publics et des emplois privés, enfin l'amélioration du régime social des pluriactifs.
2) Le « meilleur partage des espaces périurbains » avec la création décentralisée de « périmètres de protection et d'aménagement » (PPAEAN) en zone périurbaine pour préserver les espaces agricoles et naturels.
Le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, entend permettre au département (le projet de loi initial avait envisagé la région) d'instituer, dans les zones périurbaines, de nouveaux périmètres à l'intérieur desquels elle disposerait du droit de préemption et mettrait en place des programmes d'action afin de protéger les espaces agricoles et naturels.
On relèvera que le projet de loi précise que cette politique devra être compatible avec les documents de planification que sont les schémas de cohérence territoriale (SCOT) prévus par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (observons, par ailleurs, que les plans locaux d'urbanisme ou PLU, succédant aux plans d'occupation des sols ou POS, doivent être, eux-mêmes, compatibles avec les SCOT conformément aux dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'urbanisme), les directives territoriales d'aménagement (relevons qu'il n'en existe qu'une dans le département des Alpes-maritimes) ainsi que les dispositions spécifiques relatives aux zones de montagne ou de littoral (loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne et loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral).
3) La refonte de l'aménagement foncier dans les zones rurales
Le projet de loi prévoit, dans ses articles 22 A à 32, une modernisation des dispositions du code rural et du code forestier qui organisent l'aménagement foncier en zone rural. Ces modifications sont parfois très techniques, mais reposent en réalité sur quelques grandes orientations, dont votre rapporteur tient à souligner la pertinence, notamment pour la protection de l'environnement.
Le projet de loi, dans sa rédaction votée par l'Assemblée nationale, tire aussi la conséquence des évolutions majeures de ces dernières années en matière d'organisation territoriale de la République. Il reflète en particulier la volonté décentralisatrice du Gouvernement, en faisant désormais du conseil général le centre de la politique d'aménagement foncier.
Il convient de noter que le projet de loi initial du Gouvernement accordait une place plus importante à la région, en lui attribuant en particulier le droit de préemption1 ( * ). L'Assemblée nationale a souhaité au contraire, lors de sa première lecture du texte, donner ce droit aux collectivités territoriales de proximité que sont les départements.
La réforme consacre une attention nouvelle au fait intercommunal, qui s'exprime en particulier par la banalisation des commissions intercommunales d'aménagement foncier (CICAF)2 ( * ).
Le Gouvernement a encore poursuivi, à travers ce projet de loi, son effort de simplification du droit. A cette fin, le texte porte de très nombreuses modifications du code rural et du code forestier, qui vont dans le sens d'une plus grande clarté. Sur ce point, votre rapporteur tient à souligner un paradoxe : l'indispensable effort de codification aboutit à rendre certaines dispositions du projet de loi particulièrement difficiles à lire. En effet, les articles du projet de loi ne se suffisent pas en eux-mêmes, puisqu'ils renvoient aux dispositions du code. En outre, certaines modifications proposées ne peuvent se comprendre qu'au vu d'autres modifications portées par des différents articles du projet de loi. Naturellement, votre rapporteur a conscience qu'il s'agit là du prix à payer pour la codification, qui permet à moyen terme un accès plus aisé au droit.
Le projet de loi ne se contente pas de clarifier la forme du droit, il en simplifie le fond, en particulier en rationalisant les procédures d'aménagement foncier, qui passent de huit à trois.
Il importe de rester attentif à l'environnement.
Les dispositions du projet de loi relatives à l'aménagement foncier reflètent la volonté du Gouvernement de concilier la rationalité économique de l'exploitation agricole et la protection de l'environnement, et notamment de la préservation des paysages et de leur diversité.
4) Une politique visant à renforcer l'« attractivité des territoires » avec :
a) des mesures en faveur du logement avec notamment, comme cela a été indiqué plus haut, la rénovation du patrimoine bâti dans les zones de rénovation rurale (ZRR) et la relance du marché locatif ;
b) des mesures visant à l'amélioration de l'accès aux services publics. Sur ce point, le projet de loi permettra à des personnes privées de participer à la mise en place des maisons des services publics qui ont vocation à devenir de véritables maisons des « services de proximité ». D'autre part, dans le cadre d'un développement du partenariat entre le public et le privé, la réforme permet que l'exécution de service public de proximité soient confiée, par convention, à des personnes privées dans les territoires ruraux les plus fragiles ;
c) des mesures relatives à la présence d'un dispositif de santé en milieu rural.
Il est impératif d'encourager le maintien et, si possible, l'installation des professionnels de santé en milieu rural. Pour atteindre cet objectif difficile, le Gouvernement propose notamment :
- de coordonner les aides des collectivités locales ;
- de favoriser les stages des étudiants en médecine en zone rurale par une rémunération ou l'attribution de bourses spécifiques pour ceux qui s'engageront à exercer en zone rurale ;
- de réfléchir à une évolution du « numerus clausus » ;
- d'encourager l'exercice de la profession en cabinet de groupe ;
- de constituer des « pôles de soins » en milieu rural.
Mais, pour rompre véritablement l'isolement des médecins ruraux, il conviendra également :
- de constituer des réseaux locaux de santé articulés sur le système régional de soins hospitaliers ;
- de mettre en place des maisons médicales et de santé ;
- de favoriser le travail en réseaux par des expériences de télé-santé ;
- d'expérimenter l'installation de cabinets multi-sites.
5) Un volet en faveur de certains espaces sensibles
On évoquera, à cet égard, des mesures de restructuration des forêts privées par des dispositions fiscales, des mesures de soutien à la lutte contre l'embroussaillement dans les espaces pastoraux, enfin, des mesures de préservation des zones humides (lacs, étangs, marais, tourbières, vallées des grands fleuves...).
Par ailleurs, le Gouvernement entend renforcer les efforts engagés, dès 1995, dans le cadre du « plan national d'action pour les zones humides » pour préserver et valoriser ces zones, si importantes du point de vue de leur biodiversité et de la gestion de l'eau. Il entend, en particulier, mieux identifier les zones humides, faciliter l'émergence de maîtres d'ouvrage en leur donnant accès à une palette d'outils diversifiés et adaptés à la diversité de ces territoires. Il propose, par ailleurs, l'extension des compétences du Conservatoire du littoral et des rivages lacustres aux zones humides situées dans les départements côtiers.
6) De nouvelles dispositions dans le domaine de la chasse
Sur la question cynégétique, le projet de loi prévoit, notamment, de nouvelles règles relatives à la gestion cynégétique (orientations régionales de gestion et de conservation de la faune sauvage et de ses habitats, schémas départementaux de gestion cynégétique, plans de chasse...), au permis de chasser, à l'indemnisation des dégâts de gibier, à la régulation des grands gibiers, ainsi que des mesures tendant à simplifier la pratique de la chasse.
Afin d'assurer un meilleur équilibre agro-sylvo-cynégétique, compte tenu de l'impact du grand gibier sur les récoltes, les cultures et les peuplements forestiers, le Gouvernement souhaite en particulier :
- renforcer à travers la définition des schémas départementaux de gestion cynégétique et des plans de chasse, la prise en compte de cet équilibre ;
- responsabiliser les chasseurs par la mise en place, dans le plan de chasse, d'un minimum d'animaux à prélever et leur éventuelle mise en cause financière si ce minimum de prélèvement n'est pas atteint ;
- renforcer la concertation avec l'ensemble des acteurs locaux du monde agricole et forestier pour définir cet équilibre agro-sylvo-cynégétique et les moyens à mettre en oeuvre pour l'atteindre.
7) Un volet en faveur de la montagne
Il s'agit tout d'abord d'actualiser la loi de 1985 relative au développement et à la protection de la montagne afin de prendre notamment en considération la décentralisation et la diversité des territoires de montagne, tout en introduisant une exigence de développement durable de la montagne.
Afin de garantir une instruction plus rapide et une meilleure prise en compte des contraintes environnementales, le projet de loi réorganise et clarifie le régime d'autorisation des unités touristiques nouvelles (UTN) qui régissent les aménagements touristiques en montagne.
En facilitant la faculté d'affecter la taxe de séjour perçue par les communes au projet de promotion du tourisme ou de protection des espaces mis en place par les intercommunalités, le Gouvernement entend, encore, faciliter la conduite de projets touristiques communs.
Le projet de loi propose, par ailleurs, la création d'un schéma stratégique pour les massifs tout en renforçant le rôle des comités de massifs. L'objectif est d'inciter les collectivités territoriales à s'organiser, dans le cadre d'ententes interdépartementales et interrégionales, afin de conduire des politiques territoriales intégrées.
8) Un volet concernant l'utilisation des moyens de l'Etat et des grands établissements publics dans l'espace rural
Le Gouvernement entend renforcer le rôle des chambres d'agriculture et celui des établissements d'enseignement agricole dans l'animation, au sens large, de l'espace rural. L'objectif est en particulier de mettre en réseau les établissements d'enseignement agricole avec les établissements relevant du ministère de la culture pour constituer des « pôles culturels de ressources » dans les territoires ruraux isolés. Il est encore souhaité que l'office national des forêts (ONF) -qui constitue souvent le dernier opérateur public présent en zone rurale isolée ou dans certaines zones de montagne-, soit en mesure d'assurer des missions de service public ou d'intérêt général pour le compte d'administrations ou de prestataires de services publics, avec, par exemple, la distribution du courrier ou de médicaments, la prévention des risques naturels ou encore la participation à des opérations de sécurité publique.
Votre commission vous proposera quelque 118 amendements qui ont, à ses yeux, le mérite d'enrichir, de clarifier et de recentrer le texte sur son objet essentiel : l'avenir des territoires ruraux les plus fragiles. Elle vous suggérera de favoriser le logement des apprentis en zone rurale. Elle vous demandera aussi de supprimer plusieurs dispositions qui lui ont semblé sortir du cadre des objectifs prioritaires de la réforme proposée.
Elle souhaite surtout pérenniser le débat sur l'avenir du monde rural. Le projet de loi ne doit pas être sans lendemain mais constituer au contraire un signal fort pour de nouveaux rendez vous. Tel est l'objet de son amendement qui organise, à l'initiative du ministre en charge des affaires rurales, une conférence annuelle sur la ruralité qui réunirait les forces vives du monde rural afin d'évaluer les politiques poursuivies, de cerner les difficultés rencontrées et de proposer, le cas échéant, des orientations nouvelles.
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Sous le bénéfice de ces observations et sous réserve des amendements qu'elle vous présente, votre commission vous propose d'adopter ce projet de loi. |
* 1 Cf . article 19 du projet de loi .
* 2 L'article 22 bis exprime bien l'intérêt dont l`intercommunalité fait désormais l'objet, en matière d'aménagement foncier.