IV. L'OBJECTIF DE SIMPLIFICATION DES STRUCTURES ADMINISTRATIVES N'EST EN REVANCHE QUE PARTIELLEMENT ATTEINT
A. LES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES : DES GUICHETS UNIQUES DONT LA FORME RESTE À DÉFINIR
1. Le constat : le parcours du combattant des personnes handicapées et de leurs familles
Comme le signalait votre commission dans son rapport d'information précité du 24 juillet 2002, un véritable parcours d'obstacles attend aujourd'hui les personnes handicapées pour faire valoir leurs droits, tant les structures administratives et la répartition des compétences entre celles-ci se sont complexifiées au fil du temps.
Les structures auxquelles la personne handicapée doit s'adresser varient aussi bien en fonction de l'âge (commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES) pour les enfants, commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) pour les adultes, de l'origine du handicap (caisse primaire d'assurance maladie pour les invalides civils ayant travaillé ou les accidentés du travail, office départemental des anciens combattants pour les invalides de guerre) que du type de demande (caisse d'assurance maladie pour les aides techniques remboursables, COTOREP pour les aides humaines).
Au sein même des COTOREP, un fonctionnement cloisonné en sections est établi, conduisant les personnes handicapées à entamer des procédures totalement déconnectées les unes des autres pour demander une reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, une orientation professionnelle, une AAH, une ACTP ou une orientation en établissement. Au total, l'organisation de la prise en charge de la personne relève souvent du hasard : il dépend de la première demande engagée par la personne, plus que d'une démarche concertée ou d'une volonté consciente.
Les procédures de décision elles-mêmes donnent trop souvent à la personne handicapée l'impression de n'être qu'un dossier à traiter : l'absence d'entretien préalable aux décisions de la COTOREP et de la CDES reste trop souvent la règle, l'analyse des besoins de la personne est sommaire et ne tient compte ni de ses capacités, ni de ses projets.
2. Un premier pas : les sites pour la vie autonome
Expérimentés dans quatre départements pilotes depuis 1997, les sites pour la vie autonome ont constitué une expérience originale facilitant l'accès aux solutions de compensation des incapacités pour les personnes handicapées, quels que soient l'origine ou la nature de leur handicap, leur âge et leur lieu de résidence.
Ces sites fonctionnent sur la base d'un tour de table des financeurs extralégaux susceptibles d'intervenir pour financer la part des aides techniques et des aménagements du logement qui restent à la charge de la personne handicapée. Ils contribuent ainsi à simplifier et clarifier les procédures de financement et à réduire, pour les personnes concernées, les délais d'attribution des aides.
Au-delà de cet aspect financier, la création des SVA a permis de constituer, dans les départements où ils existent depuis suffisamment longtemps, un réseau intégrant tous les partenaires concernés par la mise en oeuvre de ce dispositif.
Ils proposent une nouvelle méthodologie d'approche globale des besoins et des projets de la personne pour l'accès aux moyens de compensation des incapacités en intégrant une dimension qualité dans le service rendu.
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Le Centre technique national d'études et de recherches sur les handicaps et les inadaptations (CTNERHI) a remis un rapport à la Direction générale de l'action sociale (DGAS) sur les quarante-trois premiers « sites pour la vie autonome » à la fin du mois de juillet 2003. L'étude fait observer une satisfaction des usagers par rapport au dispositif, tant sur le plan des aides financières apportées que de la prise en compte de leurs besoins. La mobilisation des financements, permise par la constitution de « sites pour la vie autonome », diminue sensiblement le montant du reste à charge de la personne handicapée : celui-ci est passé de 22,5 % dans le cadre de l'expérimentation 1997-1999, à 11,9 % en 2003, toutes solutions de compensations confondues. L'étude montre (sur 700 questionnaires remplis par les usagers de trente-deux départements différents) que les usagers ont bénéficié de préconisations et de financements dans le domaine des aides techniques (66,6 %) ou/et pour l'aménagement de leur domicile (29,7 %) ou/et de leur lieu de travail (4,3 %) et deux ont obtenu des aides animalières.
Les usagers apprécient de façon très
positive l'accueil et les réponses qui leur sont apportées par
les « sites pour la vie autonome ». Les besoins de la
personne handicapée sont évalués par les équipes
techniques d'évaluation labellisées (ETEL), à son
domicile ou lieu de vie et sur la base du référentiel
fonctionnel, conformément au projet de vie de la personne
handicapée.
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Ces sites, dont la généralisation a été décidée par la loi de finances pour 2003, connaissent toutefois des limites, dans la mesure où leur champ d'intervention ne recouvre que la part des aides techniques non prises en charge par des prestations légales.
3. Les maisons départementales : mettre enfin la personne handicapée au coeur du dispositif de prise en charge
Fort de l'expérience des sites pour la vie autonome, le projet de loi propose de simplifier l'architecture institutionnelle, en créant des maisons départementales des personnes handicapées, regroupant les compétences aujourd'hui éparpillées entre les COTOREP, les CDES et les sites pour la vie autonome, sont créées. Leur mission est triple :
- accueillir, informer et conseiller ;
- constituer un « guichet unique » pour l'accès aux différents droits et prestations ;
- enfin organiser et coordonner l'intervention des multiples acteurs participant à la politique en faveur des personnes handicapées.
Elles disposeront d'une équipe pluridisciplinaire, chargée d'évaluer les besoins de chacun et de proposer un plan de compensation et d'une commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées, qui prendra les décisions relatives aux droits de la personne handicapée, notamment l'attribution de ses prestations et son orientation.
Cette nouvelle commission n'est pas fondamentalement différente des structures actuelles mais elle devrait éviter les ruptures de prises en charge et d'appréciation des besoins entre l'enfance et l'âge adulte. Pour empêcher que, dans son fonctionnement quotidien, elle ne retombe dans les travers de ces prédécesseurs, votre commission vous propose de préciser, sur un certain nombre de points, les principes qui doivent guider son action :
- prévoir, tant pour faciliter son propre travail que pour répondre au mieux aux besoins de proximité des personnes handicapées, la possibilité pour les commissions de s'organiser en sections locales ;
- obliger la commission à proposer un « panel » de solutions à la personne handicapée et à sa famille, lorsqu'elle prend une décision d'orientation : elle est en effet censée prononcer une orientation et non un placement. Elle doit donc pouvoir présenter au moins une alternative pour la personne handicapée ;
- reconnaître un droit à la personne handicapée de demander la révision de son orientation , lorsque l'évolution de son état le justifie : la décision de la commission doit en effet rester un droit, qui ouvre les portes d'un établissement correspondant aux besoins de la personne, et non un carcan dont elle ne pourrait pas s'affranchir. La périodicité et les modalités de révision des décisions doivent, en outre, être adaptées au caractère évolutif et réversible ou non du handicap.
Il semble enfin important de répondre au souhait des personnes handicapées de disposer, à côté des voies de recours traditionnelles, d'un mode de règlement des litiges, notamment ceux liés à l'évaluation des besoins de compensation, dans le cadre de la nouvelle prestation.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose la création d'un médiateur, placé auprès de la maison départementale . Sa présence et son mode de nomination par l'autorité judiciaire seraient de nature à rassurer les personnes handicapées sur l'indépendance qui présidera à l'évaluation de leurs besoins et des moyens de compensation nécessaires.