Section 2
-
Insertion professionnelle et obligation d'emploi
Article 11
(art. L. 323-8-3 et L. 323-11 du code du
travail)
Articulation entre politique générale de l'emploi et
actions spécifiques
en faveur de l'emploi des personnes
handicapées
Objet : Cet article prévoit la conclusion d'une convention triennale d'objectifs entre l'État et l'AGEFIPH, ainsi qu'un conventionnement des organismes du réseau Cap Emploi, afin d'améliorer l'articulation entre la politique générale de l'emploi et les actions spécifiques en faveur des personnes handicapées.
I - Le dispositif proposé
Créée en 1987, l'association pour la gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées (AGEFIPH) est devenue, au fil des ans, un partenaire obligé de la politique de l'emploi en faveur des personnes handicapées. L'existence de réserves importantes de trésorerie a en effet conduit l'État à se décharger, d'abord financièrement mais aussi stratégiquement, d'un certain nombre de missions sur celle-ci : financement de la garantie de ressources en milieu ordinaire en 1997 et financement du réseau Cap Emploi en 1999.
Malgré ces transferts de responsabilité importants, les relations organiques entre l'État et l'AGEFIPH sont restées très lâches. Dans son rapport public pour 2002, la Cour des comptes a vivement critiqué le désengagement de l'État de la politique de l'emploi des personnes handicapées, estimant que « la puissance publique ne semble(ait) pas vouloir s'inscrire dans une logique volontariste » .
Un effort tardif de formalisation des relations entre l'État et l'AGEFIPH a toutefois été engagé mais son cadre demeure peu contraignant car la convention quinquennale d'objectifs signée, pour la première fois, le 9 décembre 1998, pour la période 1999-2003 n'a pas de base légale.
C'est à cette objection que répond le paragraphe I qui prévoit la signature, tous les trois ans, d'une telle convention. Il est précisé qu'elle déterminera les « engagements réciproques » de l'État et de l'association et les moyens d'assurer la cohérence entre les mesures de droit commun de la politique de l'emploi et les mesures spécifiques arrêtées par l'association.
L'exposé des motifs du projet de loi indique qu'un comité de pilotage, remplaçant l'actuel comité de suivi, et des comités régionaux de pilotage, intégrant les comité de pilotage régionaux existants dont la compétence était limitée aux organismes de placement spécialisés, seront constitués pour suivre l'application de la convention.
Il précise également que les objectifs fixés dans la convention seront assortis d'indicateurs chiffrés dont la réalisation sera évaluée par le comité de pilotage national et que cette évaluation s'intégrera dans le rapport quinquennal général au Parlement sur l'application de la loi.
Le paragraphe II vise à clarifier la place des organismes de placement spécialisé, c'est à dire des équipes de préparation et de suite du reclassement (EPSR) et des organismes d'insertion et de placement (OIP) regroupés sous le label « Cap Emploi », dans la politique d'insertion professionnelle des personnes handicapées et donne une base légale au financement de ces structures par l'AGEFIPH.
Compte tenu de la mission de service public qu'ils assurent, les Cap Emploi devront conclure une convention quadripartite avec l'État, l'AGEFIPH et l'ANPE. Ce conventionnement leur ouvrira droit, de ce fait, à un financement par l'AGEFIPH.
II - La position de votre commission
Votre commission ne peut qu'approuver la volonté qui sous-tend le présent article de renforcer la responsabilité de l'État dans la définition des orientations et des outils de la politique d'insertion professionnelle des personnes handicapées, mais elle reste sceptique quant à l'efficacité des moyens qu'il propose, à savoir la conclusion d'une convention d'objectifs, pour orienter réellement les actions de l'AGEFIPH.
Malgré l'existence d'une telle convention depuis 1999, l'influence de l'État sur les priorités fixées par le conseil d'administration de l'AGEFIPH est restée limitée et si le programme exceptionnel, imposé par l'État, a effectivement permis de réduire les très importantes réserves de trésorerie de l'association, accumulées aux dépens d'actions concrètes en faveur des personnes handicapées, cette augmentation quantitative de la dépense ne s'est pas forcément traduite par une amélioration de la qualité des actions financées ou de meilleurs résultats en matière de taux d'emploi des personnes handicapées.
Dans son rapport public pour 2002, la Cour des comptes a émis des observations très critiques sur la gestion de cette association : interventions davantage tournées vers le financement d'actions en direction des entreprises ou de leurs institutions représentatives (41 % des financements en 2001) que vers le soutien direct à l'emploi des personnes handicapées (26 %), quasi absence d'évaluation de l'efficacité des actions financées, réserves de trésorerie peu compatibles avec un statut d'association à but non lucratif, compte de résultats ne retraçant pas l'intégralité des dépenses de l'association.
Au total, la Cour estime que « l'AGEFIPH semble avoir, dès l'origine, privilégié une conception minimale de son rôle vis-à-vis de partenaires qui, en matière d'insertion professionnelle des handicapés, sont en position de juge et partie puisqu'ils disposent de la majorité des sièges au conseil d'administration de l'AGEFIPH et qu'ils sont, par l'intermédiaire des organisations patronales et, à un degré moindre, syndicales, les principaux opérateurs des actions de l'association en direction des entreprises »
Pour votre commission, ces dysfonctionnements prouvent que le mode actuel d'organisation des relations entre l'État et l'AGEFIPH ne permet pas d'assurer, dans des conditions satisfaisantes, la cohérence et l'efficacité des actions, de droit commun et spécifiques, en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées.
C'est la raison pour laquelle elle vous proposera de transformer l'AGEFIPH en un établissement public , avec un double objectif :
- accentuer la présence de l'État et sa capacité d'orientation au sein des instances de décision de l'AGEFIPH : l'État n'est, à l'heure actuelle, pas représenté en tant que tel au conseil d'administration de l'association. Or, renforcer sa présence est en effet nécessaire pour inciter l'AGEFIPH à réformer ses modalités d'intervention, y compris lorsque de telles évolutions peuvent aller à l'encontre des intérêts de ses mandants ;
- améliorer le contrôle de l'utilisation des fonds collectés par les entreprises assujetties à l'obligation d'emploi : à cet effet, votre commission prévoit un contrôle plus régulier des comptes du nouvel établissement public par la Cour des comptes.
En revanche, votre commission se félicite de la reconnaissance du travail mené par le réseau Cap Emploi dont les résultats, malgré la dégradation de la conjoncture économique, sont en constante progression : ainsi sur 43.000 placements réalisés en 2002, plus de 46 % ont conduit à la signature de contrats à durée indéterminée et près de 72 % à la conclusion de contrats d'une durée supérieure à douze mois.
Il lui paraît toutefois nécessaire, dans le cadre de la création d'un fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, de prévoir la possibilité d'un conventionnement de ces structures par l'établissement public qui gérera ce nouveau fonds : il serait en effet regrettable que les employeurs publics ne puissent pas bénéficier de l'expertise de ce réseau en matière de préparation à l'emploi, de placement, mais aussi d'accompagnement dans l'emploi, faute de l'avoir prévu expressément.
Votre commission s'inquiète d'ailleurs du caractère restrictif de la définition des missions du réseau Cap Emploi donnée par le présent article. Celle-ci ne fait en effet référence qu'à leur mission de placement et non à celle d'accompagnement dans l'emploi qui est pourtant, pour la plupart des personnes handicapées, un aspect essentiel de la réussite de leur intégration professionnelle.
L'AGEFIPH refuse aujourd'hui de financer les actions des Cap Emploi dans ce domaine, estimant que la loi et ses statuts s'y opposent. Votre commission observe qu'il s'agit encore une fois, de la part de l'association, d'une conception limitée de son rôle, puisque l'article L. 323-8-4 du code du travail, non modifié par le présent projet de loi, dispose explicitement que ses ressources peuvent notamment être affectées à des mesures de « suivi des travailleurs handicapés dans leur vie professionnelle » .
C'est la raison pour laquelle elle vous proposera de reconnaître le rôle des Cap Emploi en la matière et de permettre le financement de leur mission de suivi par l'AGEFIPH ou, le cas échéant, par le nouveau fonds d'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 12
(art. L. 323-3, L. 323-4, L. 323-8-2 et
L. 323-12 du code du travail)
Adaptation de l'obligation d'emploi des
travailleurs handicapés applicable aux entreprises d'au moins vingt
salariés
Objet : Cet article vise à aménager l'obligation d'emploi de personnes handicapées qui s'applique aux établissements du secteur privé occupant au moins vingt salariés. Il élargit la liste des bénéficiaires. Il modifie le mode de décompte des bénéficiaires de l'obligation d'emploi et le calcul des effectifs de l'entreprise. Il revoit le régime de la contribution financière des employeurs ne satisfaisant pas à cette obligation. Il supprime enfin le classement des travailleurs handicapés par les COTOREP.
I - Le dispositif proposé
La loi n° 87-577 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des personnes handicapées a introduit une obligation d'emploi à leur profit par les employeurs occupant au moins vingt salariés.
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L'emploi des personnes handicapées est principalement régi par les dispositions de la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des travailleurs handicapés. Ces dispositions sont codifiées aux articles L. 323-1 à L. 323-8-8 du code du travail. S'inscrivant dans la continuité de la loi d'orientation du 30 juin 1975, cette loi reposait sur quatre idées principales : - le remplacement de l'obligation de procédure par une obligation de résultats ; - la fusion des législations sur les mutilés de guerre et les travailleurs handicapés ; - l'association des partenaires sociaux à la politique de l'emploi des personnes handicapées ; - l'extension de l'obligation de résultats au secteur public. En application de cette loi, les établissements d'au moins vingt salariés sont assujettis à une obligation d'emploi des travailleurs handicapés tels que définis à l'article L. 323-3 du code du travail, à hauteur de 6 % de leurs effectifs. Ces établissements peuvent s'acquitter de cette obligation de quatre manières : - en embauchant effectivement des bénéficiaires de l'obligation d'emploi dans les proportions prévues par la loi ; - en passant des contrats de fourniture de sous-traitance avec ces établissements de travail protégé (ateliers protégés, centres d'aide par le travail, centres de distribution de travail à domicile) ; - en concluant un accord de branche, d'entreprise ou d'établissement prévoyant la mise en oeuvre d'un programme pluriannuel en faveur des bénéficiaires de l'obligation d'emploi ;
- en versant une contribution à l'association de
gestion du fonds pour l'insertion professionnelle des handicapés
(AGEFIPH).
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Or, le taux d'emploi des travailleurs handicapés stagne depuis plusieurs années autour de 4 % 16 ( * ) , soit à un niveau significativement inférieur à celui prévu par notre législation.
Le présent article vise à aménager l'obligation d'emploi sur trois points :
- l'élargissement des bénéficiaires concernés (paragraphe I) ;
- les modalités de décompte des bénéficiaires et de calcul de l'effectif global de l'entreprise (paragraphe II) ;
- le régime de la contribution financière de l'employeur (paragraphe III).
Le paragraphe I concerne les bénéficiaires de l'obligation d'emploi.
A l'heure actuelle, l'article L. 323-3 du code du travail précise les différentes catégories de bénéficiaires :
- les travailleurs reconnus handicapés par la COTOREP ;
- les victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ayant entraîné une incapacité permanente au moins égale à 10 % et titulaires d'une rente attribuée au titre du régime général de sécurité sociale ou de tout autre régime de protection sociale obligatoire ;
- les titulaires d'une pension d'invalidité attribuée au titre du régime général de sécurité sociale, de tout autre régime de protection sociale obligatoire ou au titre des dispositions régissant les agents publics à condition que l'invalidité des intéressés réduise au moins des deux tiers leur capacité de travail ou de gain ;
- les anciens militaires et assimilés, titulaires d'une pension militaire d'invalidité au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;
- les veuves de guerre non remariées titulaires d'une pension au titre du même code, dont le conjoint militaire ou assimilé est décédé des suites d'une blessure ou d'une maladie imputable à un service de guerre ou alors qu'il était en possession d'un droit à pension militaire d'invalidité d'un taux au moins égal à 85 % ;
- les orphelins de guerre âgés de moins de vingt et un ans et les mères veuves non remariées ou les mères célibataires, dont respectivement le père ou l'enfant, militaire ou assimilé, est décédé des suites d'une blessure ou d'une maladie imputable à un service de guerre ou alors qu'il était en possession d'un droit à pension d'invalidité d'un taux au moins égal à 85 % ;
- les veuves de guerre remariées ayant au moins un enfant à charge issu du mariage avec le militaire ou assimilé décédé, lorsque ces veuves ont obtenu ou auraient été en droit d'obtenir, avant leur remariage, une pension ;
- les femmes d'invalides internés pour aliénation mentale imputable à un service de guerre, si elles bénéficient de l'article L. 124 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;
- les titulaires d'une allocation ou d'une rente d'invalidité attribuée dans les conditions définies par la loi n° 91-1389 du 31 décembre 1991 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service.
A ces neuf catégories de bénéficiaires, le présent article en ajoute une dixième : les titulaires de la carte d'invalidité .
De fait, comme le souligne l'exposé des motifs, « les titulaires d'une carte d'invalidité qui ont une incapacité permanente d'au moins 80 % ne sont pas systématiquement décomptés comme bénéficiaires de l'obligation d'emploi. Ils ne le sont que dans la mesure où ils remplissent l'une des conditions prévues par l'article L. 323-3 du code du travail ».
Le paragraphe II a trait au mode de calcul de l'effectif global de l'entreprise et aux conditions de décompte des bénéficiaires de l'obligation d'emploi.
Défini comme le rapport entre des « unités bénéficiaires » et un « effectif assujetti », le taux d'emploi de travailleurs handicapés, établi par l'article L. 323-4 du code du travail, s'éloigne pourtant sensiblement du pourcentage de travailleurs handicapés dans les effectifs de l'établissement.
Le mode de calcul de l'effectif global de l'entreprise qui sert de référence à l'application du taux de 6 % est identique à celui retenu pour la mise en place du comité d'entreprise 17 ( * ) , à une notable exception près : ne sont pas pris en compte dans le décompte des effectifs « les salariés occupant certaines catégories d'emplois exigeant des conditions d'aptitude particulières ».Ces « catégories d'emploi exigeant des conditions d'aptitude particulières » font l'objet d'une liste annexée à l'article D. 323-3 du code du travail.
Catégories d'emplois exigeant des conditions d'aptitude particulières
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Numéro de la nomenclature |
Intitulé de la nomenclature des professions et catégories socioprofessionnelles - emplois salariés d'entreprise |
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389 b |
Officiers et cadres navigants techniques et commerciaux de l'aviation civile |
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389 c |
Officiers et cadres navigants techniques de la marine marchande |
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480 b |
Maîtres d'équipage de la marine marchande et de la pêche |
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526 c |
Ambulanciers |
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533 a |
Pompiers |
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533 b |
Agents techniques forestiers, gardes des espaces naturels, exclusivement pour les gardes-chasse et les gardes-pêche |
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534 a |
Agents civils de sécurité et de surveillance, excepté les gardiens d'usine et les gardiens de nuit |
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534 b |
Convoyeurs de fonds, gardes du corps, enquêteurs privés et métiers assimilés |
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546 a |
Contrôleurs de transports (personnels roulants) |
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546 d |
Hôtesses de l'air et stewards |
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546 e |
Autres agents et hôtesses d'accompagnement (transports, tourisme) |
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553 b |
Vendeurs polyvalents des grands magasins |
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621 a |
Chefs d'équipe du gros oeuvre et des travaux publics |
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621 b |
Ouvriers qualifiés du travail du béton |
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621 c |
Conducteurs qualifiés d'engins de chantiers du bâtiment et des travaux publics |
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621 e |
Autres ouvriers qualifiés des travaux publics |
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621 g |
Mineurs de fond qualifiés et autres ouvriers qualifiés des industriels d'extraction (carrières, pétrole, gaz...) |
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624 d |
Monteurs qualifiés en structures métalliques |
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632 a |
Maçons qualifiés |
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632 c |
Charpentiers en bois qualifiés |
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632 e |
Couvreurs qualifiés |
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641 a |
Conducteurs routiers et grands routiers |
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641 b |
Conducteurs de véhicules routiers de transport en commun |
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643 a |
Conducteurs livreurs, coursiers |
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651 a |
Conducteurs d'engins lourds de levage |
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651 b |
Conducteurs d'engins lourds de manoeuvre |
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652 b |
Dockers |
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654 b |
Conducteurs qualifiés d'engins de transport guidés (sauf remontées mécaniques) |
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656 b |
Matelots de la marine marchande |
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656 c |
Capitaines et matelots timoniers de la navigation fluviale |
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671 c |
Ouvriers non qualifiés des travaux publics et du travail du béton |
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671 d |
Aides-mineurs, ouvriers non qualifiés de l'extraction |
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681 a |
Ouvriers non qualifiés du gros oeuvre du bâtiment |
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691 a |
Conducteurs d'engins agricoles ou forestiers |
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692 a |
Marins pêcheurs et ouvriers de l'aquaculture |
On observera que cette liste est régulièrement modifiée, le plus souvent pour l'élargir. Ainsi, un décret du 16 septembre 2003 a introduit deux nouvelles catégories d'emplois : les agents techniques forestiers et gardes des espaces naturels d'une part, les convoyeurs de fonds, gardes du corps et enquêteurs privés, d'autre part.
A l'heure actuelle, ce sont ainsi environ 456.000 emplois 18 ( * ) qui relèvent de ces catégories particulières et qui sont donc exclus des quelque 8 millions d'emplois des entreprises de vingt salariés au moins correspondant aux effectifs assujettis à l'obligation d'emploi.
Le présent article supprime, pour le décompte des effectifs globaux de l'entreprise, ces catégories d'emplois qui exigent des conditions d'aptitude particulières et élargit alors d'autant les effectifs globaux à partir desquels sera calculé le quota de 6 %.
D'après l'exposé des motifs, deux raisons ont motivé cette mesure :
« D'une part, le maintien de l'exclusion de ces emplois n'est pas compatible avec le principe de non-discrimination par ailleurs réaffirmé par la loi. D'autre part, on observe, en pratique, que sur les 220.000 travailleurs handicapés en milieu ordinaire, plus de 13.000 occupent déjà des fonctions entrant dans le champ de ces catégories d'emplois ».
L'article 47 du présent projet de loi prévoit toutefois que ces catégories d'emplois continueront à ne pas être prises en compte pour le calcul de l'effectif global pendant un délai de cinq ans à compter de la publication de la loi.
Le décompte des bénéficiaires de l'obligation d'emplois relève également d'une logique particulière : celle des « unités bénéficiaires ».
Comme l'observait la Cour des comptes dans son rapport précité :
« La plupart des emplois de travailleurs handicapés ne comptent pas pour une unité mais font l'objet, après conversion en équivalents temps plein, d'un mécanisme complexe de majorations visant à prendre en compte le niveau d'employabilité des personnes recrutées (âge, importance du handicap) et l'effort de l'employeur pour permettre leur insertion (durée et nature du contrat offert). En 2000, dernière année connue, chaque travailleur handicapé représentait en moyenne 1,38 « unité bénéficiaire ». »
Ainsi, à un travailleur handicapé, peuvent correspondre jusqu'à 5,5 « unités bénéficiaires » comme en témoigne le tableau ci-après.
Le décompte des unités
supplémentaires
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Pour les travailleurs handicapés reconnus par la COTOREP |
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En fonction de l'âge |
moins de 25 ans |
plus de 50 ans |
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+ 0,5 |
+ 0,5 |
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En fonction de l'importance du handicap |
Catégorie B |
Catégorie C |
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+ 0,5 |
+ 1,5 |
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En fonction de la formation en entreprise |
500 heures de formation ou plus |
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+ 0,5 |
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En fonction du placement antérieur |
à compter de l'année d'embauche et de manière permanente |
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- atelier protégé, centre de distribution de travail à domicile, centre d'aide par le travail, institut médico-professionnel |
+ 1 |
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- centre de formation professionnelle |
l'année d'embauche et l'année suivante |
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+ 0,5 |
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Pour les accidentés du travail et victimes de maladies professionnelles |
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En fonction du taux d'incapacité permanente |
66,66 % à 85 % |
plus de 85 % |
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+ 0,5 |
+ 1,5 |
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Pour l'ensemble des bénéficiaires en CDI |
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En fonction de l'année d'embauche |
L'année de début du CDI et l'année suivante |
|
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+ 1 |
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Source : rapport précité du Conseil économique et social.
A ce décompte par « unité bénéficiaire », le présent paragraphe substitue un « décompte par tête » : tout travailleur handicapé compte pour une unité dans l'effectif de l'entreprise - tant pour le calcul de l'effectif global de celle-ci que pour le décompte des bénéficiaires de l'obligation d'emploi - dès lors qu'il a été présent six mois au cours des douze derniers mois écoulés, quelles que soient la nature de son contrat de travail et sa durée de travail. A défaut, ce sont les règles de l'article L. 431-2 qui s'appliquent, le décompte se faisant alors au prorata temporis .
En pratique, les deux modifications apportées par ce paragraphe pourraient avoir des répercussions non négligeables sur le taux d'emploi constaté des personnes handicapées dans la mesure où elles conduisent à diminuer le nombre de personnes handicapées prises en compte et à majorer les effectifs globaux de l'entreprise.
Ainsi, sur la base du taux d'emploi constaté en 2000, on passerait d'un taux de 4,1 % (302.000 « unités bénéficiaires » pour un « effectif assujetti » de 7,38 millions de salariés) à un taux de 2,8 % (219.000 travailleurs handicapés pour 7,84 millions de salariés). Même si ce calcul n'a qu'une valeur indicative, il semble toutefois montrer que, toutes choses égales par ailleurs, le taux d'emploi devrait mécaniquement diminuer du fait des dispositions du présent paragraphe. Cela pourrait alors inciter les entreprises assujetties à intensifier leur effort pour l'emploi des personnes handicapées. Cela explique aussi que les articles 46 et 47 du présent projet de loi organisent une mise en oeuvre progressive de ces dispositions.
Le paragraphe III concerne le régime de la contribution financière des entreprises qui ne satisfont pas à l'obligation d'emploi.
A l'heure actuelle, comme le prévoit l'article L. 323-8-2 du code du travail, l'employeur peut s'acquitter en tout ou partie de l'obligation d'emploi en versant à l'AGEFIPH une contribution financière annuelle correspondant aux bénéficiaires qu'il aurait dû employer. Le montant de cette contribution est fixé en fonction de la taille de l'entreprise et est calculé par rapport au SMIC dans la limite d'un plafond de 500 fois le SMIC horaire.
Cette contribution est calculée au prorata du nombre d'unités bénéficiaires manquantes, après prise en compte des autres moyens de mise en oeuvre de l'obligation d'emploi. Le montant de cette contribution, fixé par arrêté, s'élève à 300 fois le SMIC horaire pour les entreprises de 20 à 199 salariés, à 400 fois le SMIC horaire pour celles de 200 à 749 salariés et à 500 fois le SMIC horaire pour celles de 750 salariés et plus.
Le paragraphe III apporte trois modifications au régime de cette contribution.
La première vise à renforcer les possibilités de modulation de la contribution, la seule modulation actuellement existante étant relative à la taille de l'entreprise. Ces nouvelles possibilités de modulation, qui seront fixées par décret, permettront de prendre en compte l'effort consenti par l'entreprise en matière de recrutement et de maintien dans l'emploi des personnes handicapées, et notamment de celles rencontrant les plus grandes difficultés d'insertion professionnelle.
Le présent paragraphe énumère alors - mais à titre indicatif - les différentes catégories de salariés handicapés que les entreprises seront invitées à recruter ou à maintenir dans l'emploi afin de pouvoir bénéficier d'une minoration de leur contribution : salariés antérieurement en contrat à durée déterminée, demandeurs d'emploi de longue durée, personnes venant du secteur protégé...
De fait, cette disposition doit sans doute s'apprécier au regard de la suppression du système des « unités bénéficiaires » prévue par le paragraphe II. A une modulation de l'obligation d'emploi elle-même, réalisée par ce système des « unités bénéficiaires », en fonction de l'effort consenti par l'entreprise en faveur des personnes handicapées dont les difficultés d'insertion professionnelle sont les plus graves, se substitue une modulation de la contribution financière en fonction de ces mêmes critères.
La deuxième modification concerne le montant maximal de la contribution financière annuelle . Le plafond est ainsi porté de 500 à 600 fois le SMIC horaire, afin, selon l'exposé des motifs, « de mettre plus sévèrement à contribution les entreprises qui n'emploient aucune personne handicapée » .
La troisième modification ouvre la possibilité pour l'entreprise de déduire directement du montant de la contribution les dépenses qu'elle a engagées pour favoriser l'insertion des personnes handicapées.
Comme le souligne l'exposé des motifs, cette modification a principalement vocation à « alléger les procédures » . A l'heure actuelle, les entreprises qui engagent des dépenses spécifiques en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées peuvent bénéficier à ce titre des aides financières de l'AGEFIPH, financées justement sur les contributions des entreprises. L'entreprise verse donc d'abord sa contribution à l'AGEFIPH avant de bénéficier, le cas échéant, d'une aide de cette dernière. La présente disposition vise alors à « globaliser » ces procédures, en permettant à l'entreprise de déduire de sa contribution les dépenses qui ouvrent droit à compensation par l'AGEFIPH.
Cette possibilité de déduction est toutefois strictement encadrée.
D'une part, les dépenses concernées sont limitativement définies. Il s'agit des dépenses non obligatoires 19 ( * ) supportées directement par l'entreprise et destinées à favoriser l'accueil ou l'insertion des travailleurs handicapés au sein de l'entreprise ou l'accès des personnes handicapées à la vie professionnelle. La nature de ces dépenses sera précisée par décret, ainsi que les conditions de déduction.
D'autre part, et logiquement, la déduction ne peut se cumuler avec une aide de l'AGEFIPH sur le même objet.
Le paragraphe IV vise à supprimer le classement du travailleur handicapé par la COTOREP.
En application de l'article L. 323-12 du code du travail, la COTOREP a pour mission, dès lors qu'elle a reconnu la qualité de travail handicapé, de classer l'intéressé dans l'une des catégories A, B ou C - selon que le handicap est léger (A), modéré (B) ou grave (C) - en fonction de ses capacités professionnelles et de l'emploi qui lui est proposé.
Ainsi, en 2001, les COTOREP ont attribué la qualité de travailleur handicapé à 234.000 personnes 20 ( * ) et les ont réparties entre les catégories A (45.000), B (125.000) et C (64.0000).
Un tel classement a actuellement pour conséquence principale d'influer sur le nombre d'« unités bénéficiaires » pour l'obligation d'emploi. Ainsi, une personne classée en catégorie B se voit appliquer une demi-unité supplémentaire et celle classée en catégorie C une unité et demie supplémentaire.
C'est donc avant tout par coordination avec les dispositions du paragraphe II - qui mettent fin au système des « unités supplémentaires » - que le présent paragraphe supprime le classement des travailleurs handicapés par les COTOREP, comme l'indique d'ailleurs l'étude d'impact annexée au projet de loi :
« La logique du nouveau comptage des bénéficiaires de l'obligation d'emploi conduit de fait à vouloir supprimer cette classification. En tout état de cause, il est à constater que ce classement s'effectue actuellement sans tenir véritablement compte de la capacité de la personne à travailler à un poste déterminé dans l'entreprise alors que l'article L. 323-12 du code du travail le prévoit expressément en précisant que le classement doit s'apprécier notamment en fonction de l'emploi qui est proposé au travailleur handicapé.
« Par ailleurs, le classement des travailleurs handicapés dans des catégories suivant la gravité du handicap peut présenter pour certains un caractère stigmatisant et injustifié au regard de l'emploi. En outre, ce classement n'étant réservé qu'aux personnes reconnues travailleurs handicapés par la COTOREP, cette mesure est discriminatoire par rapport aux victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles, aux titulaires d'une pension d'invalidité ou aux anciens militaires titulaires d'une pension d'invalidité dont le handicap peut également présenter différents degrés de gravité.
« Enfin, l'argument quelquefois avancé, selon lequel cette classification favoriserait l'embauche des personnes ayant un handicap lourd, n'est pas établi, le choix d'embauche des entreprises étant déterminé avant tout par la recherche des compétences adaptées. Les objectifs de non-discrimination, de recherche d'unité des règles applicables dans tous les secteurs d'activité, et la simplification conduisent à prévoir la suppression de la classification A, B et C. »
II - La position de votre commission
Dans son rapport d'information de juillet 2002, votre commission avait longuement insisté sur la nécessité de favoriser prioritairement l'insertion en milieu de travail ordinaire.
En 2001, sur les huit millions de salariés des entreprises assujetties à l'obligation d'emploi, 219.000 étaient reconnus comme travailleurs handicapés, soit un taux d'emploi global de 4,1 %.
Ce taux d'emploi demeure d'ailleurs très variable selon le secteur concerné :
Taux d'emploi des travailleurs handicapés selon les secteurs
(en %)
|
Dans les dix secteurs employant le plus de personnes handicapées |
|
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Santé, action sociale |
8,0 |
|
Production de combustibles et carburants, gaz |
7,1 |
|
Industrie du bois et du papier |
5,5 |
|
Construction |
5,4 |
|
Métallurgie et transformation des métaux |
5,1 |
|
Automobile |
5,1 |
|
Industries des équipements du foyer |
4,9 |
|
Industries agricoles et alimentaires |
4,9 |
|
Industries des composants électriques et électroniques |
4,4 |
|
Agriculture, sylviculture et pêche |
4,4 |
|
Dans les dix secteurs employant le moins de personnes handicapées |
|
|
Conseils et assistance |
1,5 |
|
Activités culturelles, récréatives et sportives |
2,2 |
|
Recherche et développement |
2,4 |
|
Commerce de gros |
2,5 |
|
Eau, gaz, électricité |
2,7 |
|
Activités financières |
2,7 |
|
Pharmacie, parfumerie, entretien |
2,9 |
|
Hôtels et restaurants |
2,9 |
|
Édition, imprimerie, reproduction |
3,0 |
|
Commerce et réparation automobile |
3,0 |
Source : DARES, Déclaration obligatoire d'emploi de travailleurs handicapés, 2000.
De fait, 37 % des entreprises assujetties à l'obligation d'emploi n'emploient directement aucun travailleur handicapé. Cela représentait, en 2000, près de 34.000 établissements.
Modalités de mise en oeuvre de l'obligation d'emploi en 2000
(en %)
|
Modalités retenues |
|
|
Aucun travailleur handicapé |
36,7 |
|
Versement AGEFIPH uniquement |
30,2 |
|
Versement AGEFIPH + sous-traitance |
6,5 |
|
Avec travailleurs handicapés |
59,5 |
|
Travailleurs handicapés + sous-traitance |
3,0 |
|
Travailleurs handicapés AGEFIPH + sous-traitance |
8,1 |
|
Travailleurs handicapés + AGEFIPH |
14,5 |
|
Travailleurs handicapés seulement |
33,9 |
|
Accords |
3,8 |
|
TOTAL |
100,0 |
Source : DARES, Déclaration obligatoire d'emploi de travailleurs handicapés, 2000.
Votre commission avait alors estimé qu'on ne pouvait se satisfaire d'un tel résultat et qu'il existait d'importantes marges de progrès.
Pour ce faire, elle avait formulé plusieurs propositions - pour certaines reprises dans le présent projet de loi - et avait notamment suggéré de revoir le régime de la contribution financière en ces termes :
« Votre rapporteur suggère enfin d'explorer une dernière piste, au cas où les mesures précédemment exposées ne permettraient pas une majoration significative de l'emploi des personnes handicapées en milieu ordinaire.
« Dans ce cas, il lui semble souhaitable d'étudier l'instauration d'un alourdissement de la cotisation AGEFIPH pour les quelques 26.000 établissements qui n'emploient aucun travailleur handicapé et qui ne recourent à aucune forme de sous-traitance. Cet alourdissement pourrait, par exemple, prendre la forme d'une majoration progressive, au bout de trois ans, de la cotisation, dès lors que l'établissement n'a pas embauché de personnes handicapées ou n'a pas fait appel à la sous-traitance.
« Une telle mesure aurait incontestablement un rôle dissuasif et inciterait fortement les employeurs à réexaminer en profondeur leur politique d'emploi des travailleurs handicapés. »
Sur ce point, le présent article va plus loin que les propositions antérieures de votre commission puisqu'il prévoit un aménagement immédiat - même s'il est progressif - de l'obligation d'emploi.
S'agissant de l'élargissement de la liste des bénéficiaires, votre commission observe que la prise en compte des titulaires de la carte d'invalidité permettra de répondre utilement à une faille de la réglementation actuelle, dans la mesure où ceux-ci ne sont aujourd'hui effectivement bénéficiaires de l'obligation d'emploi que s'ils relèvent parallèlement d'une des catégories limitativement énumérées par la loi. En ce sens, elle permettra de remédier pour partie à « la complexité et la confusion qui résultent de l'articulation des différents bénéficiaires relevant de régimes différents d'invalidité », qu'a déploré le Conseil économique et social dans son rapport précité.
S'agissant des nouvelles modalités de calcul de l'obligation d'emploi, votre commission observe qu'elles apportent également des réponses appropriées à certaines faiblesses du dispositif actuel.
Ainsi, la suppression des « catégories d'emploi exigeant des conditions d'aptitude particulières » correspond aux propositions déjà formulées tant par la Cour des comptes que par le Conseil économique et social.
De même, la disparition du système des « unités bénéficiaires » devrait permettre de répondre à la critique formulée par le Conseil économique et social, selon laquelle ce système « stigmatise le handicap et semble reléguer au second plan la personne ». A cet égard, votre commission observe toutefois qu'un tel système répondait avant tout au souci de favoriser l'insertion professionnelle des personnes les plus lourdement handicapées et pouvait, en ce sens, se justifier. Pour autant, le nouveau régime de la contribution financière également prévu au présent article devrait permettre de prendre en considération cet impératif et d'atténuer de la sorte les éventuels effets négatifs de la disparition du système des « unités bénéficiaires ».
Il reste, comme on l'a vu précédemment, que les effets de ces nouvelles modalités de calcul de l'obligation d'emploi ne seront probablement pas neutres pour les taux d'emplois constatés, tant dans l'entreprise qu'au niveau global, contrairement à ce que laisse entendre l'exposé des motifs du présent article. Mais la diminution qui pourrait intervenir du taux d'emploi contribuera à afficher des chiffres sans doute plus conformes à la réalité de l'emploi des personnes handicapées et à inciter plus encore les entreprises à accroître leur effort en la matière.
S'agissant du nouveau régime de la contribution financière à l'AGEFIPH, votre commission prend acte de la majoration du plafond de cette contribution, même si elle observe qu'elle répond à une logique quelque peu différente de celle qu'elle avait pu elle-même suggérer.
Elle craint, par ailleurs, que les nouvelles possibilités de modulation de la contribution ne permettent de compenser qu'insuffisamment la disparition du système des « unités bénéficiaires » et conduisent alors à pénaliser des entreprises qui ont fait l'effort d'embaucher des personnes lourdement handicapées. L'énumération des catégories de travailleurs handicapés recrutés qui ouvrent droit à une telle modulation se fonde, en effet, principalement sur leur situation vis-à-vis de l'emploi et non sur la lourdeur de leur handicap, alors que ces deux critères ne se recoupent pas toujours.
Aussi votre commission vous propose, par amendement , de tenir compte également de l'effort réalisé par les entreprises en matière de recrutement direct de personnes lourdement handicapées, pour fixer le montant de leur contribution à l'AGEFIPH.
Quant aux nouvelles possibilités de déduire certaines dépenses de la contribution, votre commission n'y est pas opposée, même si elle s'interroge sur leur portée pratique. Elle se demande notamment si une telle mesure permettra réellement « d'alléger les procédures » ou si elle ne conduira pas à introduire un nouveau risque de confusion entre les dépenses qui seront déductibles et celles qui ne le seront pas. En tout état de cause, il reviendra, sur ce point, au décret de fixer avec précision la nature des dépenses déductibles et les conditions (et les limites) de cette déduction. Aussi votre commission se contentera-t-elle de vous proposer, à ce titre, un simple amendement de coordination.
S'agissant enfin de la suppression du classement des travailleurs handicapés par la COTOREP, votre commission relève que le classement actuel n'a, jusqu'à présent, guère fait la preuve ni de son utilité, ni de sa pertinence 21 ( * ) . En conséquence, sa suppression participe à la réalisation de l'objectif de non-discrimination.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 13
(article 5 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet
1983
portant droits et obligations des fonctionnaires)
Conditions
d'aptitude physique pour l'accès à la fonction publique
Objet : Cet article vise à préciser les conditions d'appréciation de l'aptitude physique exigée des candidats à un emploi dans la fonction publique.
I - Le dispositif proposé
Les articles 5 et 5 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires énumère cinq conditions requises des candidats au titre de fonctionnaire :
- posséder la nationalité française ou être ressortissant d'un État membre de l'Union européenne ou d'un État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ;
- jouir de ses droits civiques ;
- ne pas avoir subi une condamnation incompatible avec l'exercice des fonctions ;
- être en règle au regard des obligations du service national ;
- remplir les conditions d'aptitude physique exigées pour l'exercice de la fonction.
Le présent article précise que l'appréciation de cette dernière condition doit tenir compte des possibilités d'aides techniques de compensation du handicap susceptibles de rendre l'exercice de la fonction compatible avec la déficience dont le candidat est atteint.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve la précision apportée par cet article : comparer, hors de toute compensation du handicap les aptitudes physiques des candidats à un emploi dans la fonction publique serait en effet contraire au principe de non-discrimination et d'égalité des chances qui sous-tend le projet de loi.
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 14
(articles 27, 27 bis, 60 et 62 de la loi n° 84-16 du 11
janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique de l'État)
Modalités d'emploi des personnes
handicapées
dans la fonction publique de l'État
Objet : Cet article a pour objet de favoriser l'accès à la fonction publique des personnes handicapées.
I - Le dispositif proposé
L'accès des personnes handicapées à la fonction publique apparaît comme particulièrement difficile, et notamment pour la fonction publique d'État.
Dans son rapport consacré à la compensation du handicap, votre commission rappelait que « fin 1997, le nombre de personnes handicapées dans la fonction publique de l'État s'élevait à 3,07 % des effectifs, (4 % hors éducation nationale) (...) ce taux est très en retrait par rapport aux deux autres fonctions publiques qui respectaient presque les quotas. Il était de 5,68 % dans la fonction publique hospitalière en 1999 et de 5,12 % dans la fonction publique territoriale » .
Plusieurs décisions ont été prises pour remédier à ce sous-emploi :
- en 1995, le recrutement des travailleurs handicapés par la voie contractuelle a été étendu à toutes les catégories statutaires et un correspondant handicap par ministère fut nommé afin de définir et de coordonner la politique générale à mener au sein de l'administration concernée en matière d'insertion des handicapés ;
- le 9 octobre 2001, le ministère de la fonction publique et cinq syndicats ont signé un protocole d'accord visant à simplifier et à améliorer le recrutement, la carrière et les conditions de travail des agents handicapés 22 ( * ) .
Les dispositions du présent article s'inscrivent donc dans ce souci d'une meilleure insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.
Le paragraphe I remplace les dispositions de l'article 27 de la loi n° 86-16 du 11 janvier 1984 portant statut de la fonction publique pour élargir le champ des personnes handicapées potentiellement bénéficiaires d'une mesure d'insertion .
En effet, l'ancienne rédaction de l'article 27 prévoit que les personnes recrutées par voie contractuelle et, au terme d'une période probatoire, titularisées, doivent être reconnues travailleurs handicapés par la COTOREP. Or ce champ est plus restrictif que celui imposé aux entreprises par le code du travail au titre de l'obligation d'emploi des personnes handicapées. Cette rédaction prévoit également que ces personnes bénéficient d'un régime dérogatoire aux limites d'âge posées pour l'accès par concours aux différents corps de la fonction publique.
Aussi est-il proposé, par le présent article, d'élargir ce champ aux différents corps de la fonction publique, aux personnes visées par les 1° à 4° et 9° de l'article L. 323-3 du code du travail (énumération des bénéficiaires de l'obligation d'emploi) :
1° les travailleurs reconnus handicapés par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel mentionnée à l'article L. 323-11 ;
2° les victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles ayant entraîné une incapacité permanente au moins égale à 10 % et titulaires d'une rente attribuée au titre du régime général de sécurité sociale ou de tout autre régime de protection sociale obligatoire ;
3° les titulaires d'une pension d'invalidité attribuée au titre du régime général de sécurité sociale, de tout autre régime de protection sociale obligatoire ou au titre des dispositions régissant les agents publics à condition que l'invalidité des intéressés réduise au moins des deux tiers leur capacité de travail ou de gain ;
4° les anciens militaires et assimilés, titulaires d'une pension militaire d'invalidité au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;
9° les titulaires d'une allocation ou d'une rente d'invalidité attribuée dans les conditions définies par la loi n° 91-1389 du 31 décembre 199 relative à la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires en cas d'accident survenu ou de maladie contractée en service.
Cet élargissement vise donc le bénéfice :
- du recul des limites d'âges fixées pour l'accès aux différents emplois publics. Cette limite ne sera pas opposable aux personnes appartenant aux catégories susmentionnées. En outre, les personnes ayant un temps relevé de ces catégories pourront bénéficier d'un recul de la limite d'âge équivalent à la durée des soins subis durant cette période (premier et deuxième paragraphes du I de l'article L. 27 nouveau) ;
- d'un recrutement par voie contractuelle pouvant donner lieu à titularisation sous réserve de la démonstration de son aptitude par l'agent concerné. Applicables à la fonction publique d'État ainsi qu'à France Télécom et à la Poste, ces dispositions précisent également les conditions de ce recrutement. En effet, le droit en vigueur prévoit que la période contractuelle ne peut excéder un an renouvelable une fois. La durée des stages pouvant, pour certains corps et certains grades, excéder cette durée, les fonctionnaires risquaient de se trouver dans l'impossibilité juridique de redoubler leur stage. Aussi le présent article propose d'harmoniser ces deux durées en prévoyant que le contrat ne pourra excéder la durée du stage, le cas échéant, renouvelée une fois.
Les deux derniers paragraphes du texte proposé par cet article pour le II de l'article 27 prévoient, d'une part, que la mise en oeuvre de ces modalités de recrutement sera précisée par décret en Conseil d'État, d'autre part, que ledit mode de recrutement est réservé aux non fonctionnaires. Cette dernière disposition permet notamment d'assurer le succès quantitatif de la mesure qui, si elle était mise à profit par certains fonctionnaires justifiant de handicap à des fins de promotion interne, réduirait de ce fait le pourcentage de personnes handicapées finalement recrutées par cette voie.
Le paragraphe II de cet article prévoit le dépôt au Parlement par le Gouvernement d'un rapport annuel consacré à la situation de l'emploi des personnes handicapées dans chacune des fonctions publiques.
Les paragraphes III et IV de cet article coordonnent la définition des personnes ayant désormais qualité pour bénéficier des dispositions susmentionnées avec la rédaction des articles 60 (priorité en matière de mutation) et 62 (procédure de détachement en cas d'impossibilité de mutation) du statut de la fonction publique.
II - La position de votre commission
Votre commission rappellera à nouveau les retards accumulés par la fonction publique en général - et la fonction publique d'État en particulier - pour l'insertion des personnes handicapées.
Cette situation appelait à l'évidence certaines mesures qui, bien que promises au fil du temps, ne demeurent qu'imparfaitement mises en oeuvre.
L'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique se heurte à l'obstacle du concours, fondement de l'égalité républicaine de l'accès à l'emploi public et auquel votre commission demeure attachée, mais qui génère en elle-même l'exclusion de beaucoup de personnes handicapées.
Aussi la faculté ouverte à certains d'entre eux d'être recrutés par voie contractuelle est-elle nécessaire.
L'exigence requise de ces personnes - justifier d'une reconnaissance COTOREP - est néanmoins trop restrictive au regard de l'obligation d'emploi imposée aux entreprises privées. Ainsi l'extension prévue par le présent article n'avait été que trop longuement différée.
Votre commission se montre de surcroît attentive à ce que les conditions d'accès et d'exercice du travail soient améliorées. Si elle se réjouit que les conditions dans lesquelles les personnes handicapées doivent concourir fassent l'objet d'aménagements (temps supplémentaire, aide technique et humaine), elle souhaite néanmoins assigner à l'État l'objectif d'aménager les postes aux personnes handicapées qui doivent les occuper. Pour ce faire, elle vous propose d'adopter un amendement précisant que les obligations pesant sur l'employeur public en matière d'aménagement de postes de travail sont identiques à celles qui pèsent sur l'employeur privé.
Elle vous propose en outre de supprimer le II du présent article - prévoyant le dépôt du rapport susmentionné -, ce dernier figurant à l'article 13.
Sous le bénéfice de ces informations, elle vous propose d'adopter cet article ainsi amendé .
Article 15
(articles 35, 35 bis, 38 et 54 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1953
portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale)
Modalités d'emploi des personnes
handicapées
dans la fonction publique territoriale
Objet : Le présent article vise à favoriser l'accession des personnes handicapées à des postes de la fonction publique territoriale.
I - Le dispositif proposé
Le présent article modifie plusieurs dispositions de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1953 portant statut général de la fonction publique territoriale, pour faciliter l'accès des personnes handicapées selon des modalités identiques à celles prévues par l'article 14 du présent projet pour la fonction publique d'État.
Le paragraphe I propose une nouvelle rédaction pour l'article 35 de ladite loi qui rappelle d'une part, l'applicabilité de l'article 5 du statut général de la fonction publique (condition d'aptitude physique), d'autre part, les dérogations aux limites d'âge d'accès aux différents corps prévues au bénéfice des personnes handicapées.
Il prévoit tout d'abord que les personnes ayant fait l'objet d'une « orientation en milieu ordinaire de travail » par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées ne peuvent être écartées d'un emploi public territorial sauf si un examen médical destiné à évaluer leur aptitude à l'exercice de la fonction l'a certifié.
En outre, l'article 35 dans sa nouvelle rédaction organise :
- des règles de dérogation aux limites d'âge en faveur des mêmes publics que ceux visés à l'article 14 du présent projet pour la fonction publique d'État (premier paragraphe du II) ;
- des règles de recul de limites d'âge pour les personnes relevant anciennement des catégories ouvrant droit à une dérogation à la limite d'âge. Ce recul est d'une durée limitée à la période pendant laquelle la personne handicapée a reçu des soins, et ne peut en aucun cas excéder cinq ans ;
- des aménagements aux règles de déroulement des concours afin de faciliter la réussite des personnes handicapées à de telles épreuves.
Enfin il propose, comme règle de portée générale, que les conditions de titularisation des travailleurs handicapés recrutés par concours sont identiques à celles des autres fonctionnaires.
A l'instar de l'article 14, pour la fonction publique d'État, le paragraphe II propose d'insérer un article additionnel (35 bis ) au statut de la fonction publique territoriale afin d'y prévoir que le rapport sur l'application de l'obligation d'emploi, prévu par l'article L. 323-2 du code du travail est soumis à l'assemblée délibérante après avis du comité technique paritaire.
Le paragraphe III article prévoit enfin, par coordination avec la fonction publique d'État l'assouplissement des règles relatives au recrutement contractuel des personnes handicapées :
- par l'extension de la liste des bénéficiaires ;
- par l'ajustement de la période contractuelle, aujourd'hui fixée à un an, sur la durée du stage renouvelable une fois.
Les modalités de mise en oeuvre demeurent là encore soumises à l'édiction d'un décret en Conseil d'État ; de même, cette procédure de recrutement sera réservée aux non-fonctionnaires.
Le paragraphe IV du présent article procède à deux coordinations au sein de l'article 54 du statut de la fonction publique territoriale, relatif aux priorités accordées en matière de mutation et détachement aux fonctionnaires souffrant d'un handicap, c'est-à-dire relevant désormais des catégories prévues aux 1° à 4°, 9° et 10° de l'article L. 323-3 du code du travail.
II - La position de votre commission
Les appréciations formulées par votre commission sur le dispositif ici proposé pour la fonction publique territoriale ne diffèrent pas de celles formulées à l'article précédent à l'endroit de la fonction publique d'État.
Elle vous présente donc un amendement similaire portant sur la même obligation d'aménagement des postes de travail, et vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.
Article 16
(articles 27, 27 bis et 38 de la loi n° 86-33 du 9
janvier 1986
portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique hospitalière)
Modalités d'emploi des personnes
handicapées
dans la fonction publique hospitalière
Objet : Le présent article vise à favoriser l'accession des personnes handicapées à des postes de la fonction publique hospitalière.
I - Le dispositif proposé
Le présent article élargit les dispositions de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant statut général de la fonction publique hospitalière, pour permettre l'accès des personnes handicapées aux emplois hospitaliers dans des conditions comparables à celles prévues pour les fonctions publiques d'État et territoriales.
Le paragraphe I de cet article remplace en conséquence la rédaction en vigueur de l'article 27 du statut précité pour prévoir successivement :
- l'élargissement des personnes handicapées pouvant bénéficier d'une dérogation aux limites d'âge posées pour l'accès aux différents corps, dérogation identique à celle prévue pour les deux autres fonctions publiques : les limites d'âge seront ainsi écartées au bénéfice des personnes visées par certains alinéas de l'article L. 323-3 du code du travail ou reculées, dans la limite de cinq ans, pour les personnes qui, bien que ne relevant plus de ces catégories, auraient néanmoins eu à subir des soins du fait de leur handicap ;
- des dérogations aux règles de déroulement normal de concours afin de faciliter le succès à ces épreuves pour les personnes handicapées ;
- l'élargissement des catégories de personnes handicapées pouvant bénéficier d'un recrutement contractuel et ouvrant droit à titularisation à l'issue d'une période de stage, élargissement comparable à celui prévu pour les deux autres fonctions publiques. Il est également prévu une harmonisation de la durée du stage et de la durée maximale du contrat. Cette dernière est égale à la première, renouvelable une fois.
Les modalités d'application de cette voie de recrutement seront prises par décret en Conseil d'État. Cette possibilité est fermée aux personnes handicapées déjà fonctionnaires.
Le paragraphe II de cet article propose de soumettre le rapport sur l'application de l'obligation d'emploi à l'assemblée délibérante, après avis du comité technique paritaire.
Le paragraphe III procède à deux coordinations au sein du statut de la fonction publique hospitalière relatif aux priorités accordées en matière de mutation et de détachement aux fonctionnaires souffrant d'un handicap et relevant désormais de certaines des catégories mentionnées à l'article L. 323-3 du code du travail.
II - La position de votre commission
Votre commission confirme ses analyses précédentes, en matière de fonctions publiques d'État et territoriale, à l'égard du dispositif ici proposé pour la fonction publique hospitalière.
Elle se bornera à émettre deux observations :
- la référence à une « assemblée délibérante » pour la communication du rapport relatif à la mise en oeuvre de l'obligation d'emploi apparaît mal adaptée s'il est fait référence au conseil d'administration de l'hôpital ;
- à l'instar des autres employeurs publics, le secteur hospitalier doit lui aussi entreprendre un effort d'aménagement des postes de travail.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé pour qu'il y soit prévu cette même obligation d'aménagement .
Article 17
(art. L. 323-4-1 et L. 323-8-6-1 du code du
travail)
Fonds pour l'insertion des personnes handicapées
dans la
fonction publique
Objet : Cet article crée un fonds d'insertion des personnes handicapées commun aux trois fonctions publiques, alimenté par les contributions des employeurs publics qui ne remplissent pas leur obligation d'emploi.
I - Le dispositif proposé
La loi du 10 juillet 1987 en faveur de l'emploi des personnes handicapées a assujetti les employeurs publics à la même obligation d'emploi que les employeurs privés. Des modalités particulières de mise en oeuvre avaient toutefois été prévues :
- le champ des bénéficiaires de l'obligation d'emploi était élargi aux agents ayant bénéficié d'un reclassement à la suite d'une inaptitude à exercer leurs fonctions antérieures et aux agents titulaires de l'allocation temporaire d'invalidité 23 ( * ) ;
- les modalités ouvertes aux employeurs publics pour s'acquitter de leur obligation d'emploi étaient plus restrictives que celles accordées aux employeurs privés : la signature d'un accord collectif, l'accueil de stagiaires handicapés de la formation professionnelle et le versement d'une contribution à l'AGEFIPH ne leur étaient pas accessibles ;
- le calcul du taux d'emploi dans les fonctions publiques s'effectuait sur la base du nombre de personnes handicapées effectivement employées et non sur celle des « unités bénéficiaires » ;
- le respect de l'obligation d'emploi faisait enfin l'objet d'un rapport annuel aux comités techniques paritaires ainsi qu'aux conseils supérieurs des trois fonctions publiques.
Le taux d'emploi dans la fonction publique de l'État s'élevait, pour 2001, à 4,33 %, hors éducation nationale. Il était respectivement de 5,12 % et de 5,73 % en 1998, dernière année connue, dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. Il convient toutefois de mentionner le manque de fiabilité de ces statistiques, dans la mesure où elles reposent uniquement sur les chiffres transmis par les collectivités publiques volontaires.
L'état des lieux peu flatteur de la situation de l'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique de l'État, qui apparaissait comme la « lanterne rouge » de la fonction publique, avait conduit celui-ci à conclure, le 8 octobre 2001, avec cinq organisations syndicales un protocole d'accord sur l'emploi des travailleurs handicapés.
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1) Améliorer le recrutement et le reclassement • Développement de l'information sur les métiers de la fonction publique : information directe des coordinateurs des programmes départementaux d'insertion des travailleurs handicapés, diffusion d'une fiche thématique lors du salon de l'éducation ; • Mise en place d'un volet « personnes handicapées » dans les bourses interministérielles d'emploi : non opérationnel à ce jour. • Préparation aux concours de la fonction publique : signature d'une convention avec l'Office national des anciens combattants fin 2002 ; • Stages professionnalisant pour les étudiants handicapés : prévu par les circulaires de mise en oeuvre du protocole d'accord ; • Recrutements de travailleurs handicapés par contrats donnant vocation à titularisation : 372 recrutements pour quinze ministères en 2001, 549 recrutements pour treize ministères en 2002 ; • Suppression de la voie des emplois réservés : examens suspendus depuis le mois de juin 2002, dans l'attente de la parution des textes qui supprimeront totalement la procédure. Les nominations des personnes inscrites sur les listes d'attente des emplois réservés sont, en revanche, poursuivies, de façon à épurer les listes qui donnent accès à des emplois appartenant à des corps pour lesquels des nominations sont possibles ; • Mise en place d'un réseau de correspondants départementaux « handicap» dans chaque département ministériel : mise en oeuvre variable selon les départements ministériels. 2) Améliorer la formation continue et les conditions de travail • Formation continue, évaluation du potentiel professionnel et accompagnement de l'insertion : prévu par les circulaires d'application du protocole d'accord. 3) Améliorer les procédures spécifiques • Simplification de la procédure d'accès à la fonction publique des personnes handicapées : la formation de médecins agréés a débuté, en vue de la suppression des COTOREP spécialisées ; • Fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique de l'État : crédits portés de 2,29 millions d'euros en 2001 à 6,56 millions d'euros en 2002 et à 6,86 millions d'euros en 2003, conformément aux engagements pris dans le protocole d'accord ; • Amélioration de l'outil statistique : travaux entamés, CNIL saisie d'un projet d'automatisation de l'enquête annuelle sur le nombre des bénéficiaires de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés, en liaison avec les fichiers de personnel. 4) Mise en place de plans triennaux de développement de l'emploi et d'insertion des travailleurs handicapés • Mise en place des plans triennaux ministériels : plans transmis au ministère chargé de la fonction publique, évaluation confiée à un groupe de suivi.
Source : Ministère de la fonction publique, de
la réforme de l'État
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Pour la première fois, ce protocole d'accord mettait en place un mécanisme de sanctions pour les ministères qui n'auraient pas atteint les objectifs fixés par des plans triennaux d'emploi des travailleurs handicapés, sanctions qui pouvaient prendre la forme de contributions financières au fonds interministériel pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique et d'une interdiction de pourvoir les emplois sur lesquels des travailleurs handicapés auraient dû être recrutés.
Outre le fait que, deux ans après la signature du protocole, ce mécanisme de sanction n'était toujours pas entré en vigueur, le dispositif prévu se heurtait à deux limites :
- les crédits du fonds interministériel restaient des crédits budgétaires susceptibles de faire l'objet d'une régulation budgétaire : ainsi, au cours de l'année 2003, les crédits votés en loi de finances pour alimenter le fonds ont fait l'objet de gels et annulations, à hauteur de plus d'un million d'euros ;
- le mécanisme proposé était limité à la seule fonction publique de l'État, aucune démarche similaire n'ayant été entamée dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière.
Afin de remédier à cette situation, le présent article prévoit la création d'un fonds commun aux trois fonctions publiques reposant sur un système contributif analogue à celui existant dans le secteur privé .
A cet effet, le paragraphe I fixe les modalités de calcul des effectifs servant de base au calcul de l'obligation d'emploi : sont pris en considération les agents rémunérés pendant six mois au moins au cours de l'année civile. Contrairement aux règles applicables au secteur privé, ces règles de calcul ne prévoient pas un mode de décompte particulier pour les agents vacataires ou employés à temps partiel.
S'agissant des personnes handicapées employées prises en compte pour la détermination du taux d'emploi, une règle similaire est adoptée. Les agents ayant fait l'objet d'un reclassement en cours de carrière et les agents titulaires d'une allocation temporaire d'invalidité sont, comme aujourd'hui, décomptés.
Le paragraphe II , qui insère un nouvel article L. 323-8-6-1 dans le code du travail, crée un fonds d'insertion des personnes handicapées commun aux trois fonctions publiques, dont les actions doivent bénéficier à l'ensemble des employeurs publics, à l'exception des établissements publics à caractère industriel et commercial déjà soumis à une contribution à l'AGEFIPH.
Il est composé de trois sections étanches, destinées à recueillir les contributions des employeurs de chacune des trois fonctions publiques et à financer des actions réalisées à l'initiative des employeurs publics membres de la section. L'exposé des motifs du présent projet de loi précise que « cette organisation doit permettre à chaque catégorie d'employeurs de la fonction publique (fonction publique de l'État, fonction publique territoriale et fonction publique hospitalière) d'être assurée de bénéficier de financements à hauteur des contributions versées » . Des actions communes aux trois fonctions publiques pourront toutefois être financées, sous réserve de l'accord des trois catégories d'employeurs publics et d'un partage des frais entre chacune des trois sections du fonds.
Les ressources du fonds seront constituées des contributions des employeurs publics qui n'atteignent pas les 6 % de taux d'emploi requis par la loi du 10 juillet 1987. Ces contributions seront calculées en fonction du taux d'emploi observé dans la collectivité concernée, des sommes affectés par celle-ci à des mesures en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées et des effectifs totaux employés. Comme dans le secteur privé, le montant de la cotisation pourra être modulé en fonction des effectifs employés : il s'agit notamment de pouvoir majorer le niveau de contribution des employeurs les plus importants et qui ont donc plus de facilités pour employer des personnes handicapées.
Il est prévu un mode de décompte particulier pour les services de l'État : la contribution exigible ne sera pas déterminée ministère par ministère mais globalement et c'est dans un deuxième temps que sa charge sera répartie entre les ministères suivant leurs résultats.
Les employeurs publics seront tenus de déclarer annuellement le nombre de bénéficiaires qu'ils emploient. A défaut, leur taux d'emploi sera considéré comme nul et la contribution maximum leur sera appliquée.
Contrairement au mécanisme retenu pour les employeurs privés, le présent article ne précise pas le montant de la contribution par unité manquante mais renvoie à la loi de finances le soin de fixer le plafond de celle-ci.
S'agissant de l'utilisation des fonds, le présent article retient un définition très large des actions auxquelles le fonds peut contribuer puisqu'il s'agit des « actions réalisées à l'initiative des employeurs » dans la limite de l'objet même du fonds, à savoir « favoriser l'insertion professionnelle des personnes handicapées au sein des trois fonctions publiques » . L'exposé des motifs du projet de loi énumère ainsi les différents types d'actions susceptibles d'être financées :
« - l'accompagnement et la sensibilisation des employeurs publics à l'insertion des personnes handicapées ;
« - l'aménagement des postes de travail ;
« - l'aménagement des moyens de transport utilisés par les personnes handicapées pour rejoindre leur lieu de travail ;
« - des actions de formation ou d'information à destination des personnes handicapées ou des personnels ;
« - des outils de recensement des bénéficiaires de l'obligation d'emploi prévue à l'article L. 323-2 du code du travail ;
« - le versement de subventions à des organismes contribuant, par leur action, à l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique ;
« - la réalisation d'études et les frais de gestion du fonds ».
Les orientations relatives à l'utilisation des crédits du fonds et la répartition de ceux-ci au niveau local seront définies par un comité national. Dans le cadre d'une procédure déconcentrée, il appartiendra au niveau local de sélectionner les projets pouvant faire l'objet d'un financement et de bâtir un programme annuel d'actions éligibles à un financement par le fonds.
II - La position de votre commission
Votre commission ne peut que se féliciter de la volonté de donner enfin à l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés dans la fonction publique une portée concrète que traduit la mise en place d'un mécanisme contraignant de contribution à un fonds pour les employeurs publics qui ne respecteraient pas le taux d'emploi de 6 %.
Elle s'est toutefois interrogée sur les raisons qui ont poussé le Gouvernement à créer un instrument spécial pour la fonction publique, au lieu d'élargir la mission de l'AGEFIPH à cette dernière.
Rien ne s'opposait, juridiquement, à un regroupement de tous les employeurs publics et privés sous l'égide d'une AGEFIPH transformée en établissement public . Il est vrai qu'un tel regroupement aurait conduit à poser la question - délicate - de la place des employeurs publics et des représentants des personnels des trois fonctions publiques au sein du conseil d'administration de cette AGEFIPH élargie. L'entrée des employeurs publics, et notamment de l'État - qui n'est jamais considéré comme une personne morale comme une autre - au sein de cet organisme, aurait remis en cause les équilibres existants.
Il semblerait que le choix du Gouvernement ait été de privilégier la création d'un dispositif qui inciterait les employeurs publics à développer des synergies entre eux : l'agrément des demandes de financement devrait être décidé par des structures constituées au niveau local, au sein desquelles seront réunis des employeurs des trois fonctions publiques. Au-delà de ces seules décisions d'agrément, leurs travaux et réflexions pourront les conduire à mettre en place des actions communes : bourses d'emplois, actions de formation et d'information, constitution ou renforcement d'un réseau de référents locaux.
A moyen terme cependant, votre commission estime qu'il ne serait pas illégitime de rassembler l'ensemble des employeurs au sein d'une structure unique et de faire jouer entre eux une certaine forme de solidarité. C'est la raison pour laquelle, sans aller pour l'instant jusqu'à une fusion entre les deux fonds, elle suggère de rapprocher leurs modalités de fonctionnement, afin de lever tout obstacle, au moins juridique, à un regroupement futur .
Outre trois amendements rédactionnels , elle vous proposera donc :
- de confier, comme elle le préconise également à l'article 11 pour l'AGEFIPH, la gestion du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique à un établissement public : le projet de loi ne précise pas, à ce stade, l'autorité compétente pour gérer le fonds. Dans la mesure où il a vocation à gérer des contributions des trois fonctions publiques, la solution d'un fonds budgétaire paraît devoir être écartée. La création d'un établissement public spécifique chargé de cette gestion permettra, en outre, de donner une personnalité juridique au fonds, afin qu'il puisse passer des conventions pour la mise en oeuvre des actions d'insertion ou d'accompagnement qu'il déciderait de confier à des partenaires extérieurs ;
- de prévoir expressément la possibilité pour l'établissement public qui gèrera le fonds de passer des conventions avec différents partenaires, parmi lesquels les organismes du réseau Cap Emploi.
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
* 16 4,1% en 2000.
* 17 Tel que prévu à l'article L. 431-2 du code du travail, à savoir sur le fondement de la règle du prorata temporis et d'une prise en compte de l'ensemble des travailleurs mis à la disposition de l'entreprise.
* 18 Selon les données publiées par la DARES au 31 décembre 2000 (« Premières informations et premières synthèses », n°47-1, novembre 2002).
* 19 Ainsi, les « mesures appropriées pour permettre aux personnes handicapées d'accéder à un emploi, de l'exercer ou d'y progresser ou pour qu'une formation leur soit dispensée » prévues à l'article 9 du projet de loi ne devraient donc pas ouvrir droit à déduction.
* 20 Sur 281.000 décisions, soit un taux de reconnaissance de 83,5 %.
* 21 Comme en témoignent les très fortes disparités de classement entre les différentes COTOREP.
* 22 Voir bilan de la mise en oeuvre de ce protocole à l'article 17.
* 23 L'allocation temporaire d'invalidité est attribuée aux fonctionnaires atteints d'une incapacité permanente au moins égale à 10 % contractée à la suite d'un accident de service.