Projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mardi 27 janvier 2004 sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'audition de M. François Fillon, ministre des Affaires sociales, du travail et de la solidarité, sur le projet de loi n° 133 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social dont Mme Annick Bocandé est rapporteur , pour le titre I.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a présenté les deux volets du projet de loi relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social comme la transposition de deux accords conclus par les partenaires sociaux. Il a jugé que ce texte revêtait une importance majeure, car il permettait la rénovation de notre dispositif de formation professionnelle et un renforcement du dialogue social dans notre pays.

En ce qui concerne la formation professionnelle, il a d'abord relevé que le projet de loi créait un droit individuel à la formation (DIF), dont chaque salarié bénéficierait à hauteur de vingt heures par an, cumulable pendant six ans, à son initiative avec l'accord du chef d'entreprise. Ce droit serait utilisable en cas de licenciement.

Il a ensuite indiqué que le projet de loi rénovait le dispositif de formation en alternance avec la création des contrats et des périodes de professionnalisation. Ce nouveau dispositif, beaucoup plus modulable que les actuels contrats de qualification, relançait, selon lui, la formation en alternance et s'adaptait mieux aux besoins spécifiques des jeunes, notamment les moins qualifiés.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a ajouté que l'effort financier des entreprises serait considérablement renforcé, quelle que soit leur taille, mais selon des modalités différentes. La part de la masse salariale consacrée à la formation dans les entreprises de moins de dix salariés passera de 0,15 % à 0,55 % en deux ans et sera portée de 1,5 % à 1,6 % pour celles de plus de dix salariés. Même si en pratique de nombreuses entreprises sont déjà au-delà de ce minimum légal, il en résulterait un progrès significatif pour les petites et moyennes entreprises (PME), au bénéfice d'une plus grande égalité entre les salariés.

Enfin, il a estimé qu'un partage dynamique de la formation entre le temps de travail et le temps libre allait créer une vraie coresponsabilité entre l'employeur et le salarié. Le projet de loi distinguait à cet égard trois catégories de formation : l'adaptation au poste de travail, l'évolution ou le maintien dans l'emploi et le développement des compétences, de nature, selon lui, à favoriser le développement de la formation.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a donc considéré ce texte comme une refondation de l'accord interprofessionnel de 1970. Il a rappelé que ce nouveau dispositif était une étape fondamentale pour faire face aux défis des années à venir, notamment par la mise en place d'une « assurance formation », essentielle pour garantir l'employabilité des salariés et leur permettre de faire face à des changements d'emploi ou à de véritables reclassements professionnels, ainsi que le président de la République s'y était engagé.

Prenant l'exemple des salariés âgés, il a déclaré que la formation faciliterait l'allongement nécessaire des carrières et le maintien dans l'emploi des salariés de plus de cinquante-cinq ans de notre pays, qui comptait un des taux d'activité les plus bas en Europe. Face à ce défi à relever, il a souligné la nécessité de mettre fin à l'éviction des salariés âgés du marché du travail et souhaité que les entreprises, à cet égard, assument toutes leurs responsabilités.

M. François Fillon s'est félicité des outils offerts par cet accord (bilan des compétences après vingt ans d'activité, passeport-formation, entretien professionnel tous les deux ans, mise en place d'observatoires des métiers dans les branches, validation des acquis de l'expérience, périodes de professionnalisation, droit individuel à la formation).

Enfin, il a indiqué que ce texte sur la formation s'inscrivait plus généralement dans la démarche de mobilisation pour l'emploi qui donnera lieu, dans les prochains mois, à de nouvelles propositions spécifiques du Gouvernement.

Abordant le volet du texte relatif au dialogue social, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a estimé que notre système de relations sociales devait être remodelé afin de donner toute sa place au dialogue social, et cela à tous les niveaux de négociation. Il a indiqué que ce dialogue social devait reposer sur des acteurs sociaux forts et représentatifs, donc responsables. Il a jugé que le projet de loi, qui s'appuie sur la Position commune, allait dans ce sens en renforçant l'autonomie des acteurs sociaux et en posant le principe de l'accord majoritaire, soit sous la forme de la majorité d'adhésion, soit sous celle de la majorité d'opposition, tant au niveau de l'entreprise, de la branche qu'au niveau interprofessionnel.

M. François Fillon a également précisé que le projet de loi permettait à l'accord d'entreprise de devenir, en principe, pleinement autonome par rapport à l'accord de branche, même si ce dernier restait impératif dans trois domaines : la fixation des salaires minima, les grilles de classification et les mécanismes de mutualisation des financements. Il a souligné que l'accord de branche pourrait toutefois conserver son caractère impératif si tel était le souhait de ses négociateurs et que cette nouvelle articulation ne remettait nullement en cause les droits des salariés, observant notamment qu'aucun accord ne pourrait déroger à la loi si elle ne l'a pas explicitement prévu.

Il a alors indiqué que le projet de loi visait en définitive à clarifier les champs de compétences des différents niveaux conventionnels et, ce faisant, tirait les conséquences du développement des accords d'entreprise depuis 1982. Il a ajouté que ces nouvelles dispositions n'avaient pas de caractère rétroactif.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a estimé que le projet de loi établissait un nouvel équilibre entre, d'un côté, la reconnaissance du fait majoritaire comme condition de validité des accords et, de l'autre, le renforcement de l'autonomie des niveaux de négociation. Il a jugé que cet équilibre correspondait à la Position commune.

Il a considéré que ce projet de loi n'était qu'un point de départ et que la réforme des règles de négociation collective serait progressive. Il a indiqué qu'il aurait pour sa part souhaité aller plus loin, notamment avec la généralisation des élections de représentativité, mais qu'il avait tenu à respecter le texte conclu par les partenaires sociaux.

Mme Annick Bocandé, rapporteur, a interrogé le ministre sur le sort que ce projet de loi réservait aux personnes inactives qui souhaitaient se former pour revenir sur le marché du travail. Rappelant qu'environ 80 % des femmes au foyer ont quitté leur emploi pour s'occuper de leurs enfants, elle a souligné que plus elles restaient longtemps éloignées de l'emploi, plus elles perdaient en qualification professionnelle. Elle a regretté que l'accord national interprofessionnel (ANI) du 20 septembre 2003 ne se soit pas préoccupé de cette inquiétante réalité, pourtant relevée par le Président de la République à plusieurs reprises.

Puis elle a souhaité savoir pour quelle raison le projet de loi ne transposait pas l'ensemble des dispositions de l'ANI, et comportait, à l'inverse, des mesures qui n'avaient pas été proposées par les partenaires sociaux (réforme de l'apprentissage, dérogations en faveur des professions agricoles).

Elle s'est par ailleurs inquiétée de l'absence d'articulation entre ce projet de loi et celui relatif à la décentralisation de la formation professionnelle aux régions, se demandant si le Gouvernement inciterait les partenaires sociaux à tenir compte du « territoire » dans leur stratégie de développement de la formation professionnelle.

Enfin, elle a souhaité connaître l'avis du ministre sur la place que le projet de loi accordait aux branches professionnelles dans la négociation, se demandant si les excédents financiers des organismes de collecte des fonds de la formation professionnelle seraient suffisants pour permettre une réelle mutualisation de ces fonds vers les branches déficitaires.

S'agissant de la formation professionnelle en faveur des femmes inactives, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a considéré que l'ANI prenait en compte le souci d'égalité professionnelle hommes/femmes, puisque les périodes de professionnalisation, prévues à l'article 14 du projet de loi, leur étaient ouvertes. Il a précisé que la négociation de branche, mentionnée à l'article 16, devrait porter également sur la promotion de la formation des femmes. Il a ajouté que les partenaires sociaux négociaient en ce moment un accord sur les voies et moyens de promouvoir l'égalité professionnelle hommes/femmes.

S'agissant de la fidélité du projet de loi à l'ANI, il a estimé que le projet de loi transposait toutes les dispositions de celui-ci, à quelques exceptions près, et qu'il ne comportait que quelques dispositions supplémentaires jugées compatibles et indispensables. Ainsi, les spécificités du monde agricole justifiaient un aménagement du projet de loi en faveur des professions agricoles afin de limiter les charges financières qui pèsent sur elles. Quant aux dispositions relatives à l'apprentissage, elles se limitaient à des aménagements purement techniques et répondaient au souci de préserver l'attractivité de ce mode de formation.

S'agissant du rôle des régions en matière de formation, M. François Fillon s'est dit soucieux de leur ménager une place importante, notamment en sollicitant leur avis tant sur l'emploi que sur la formation professionnelle.

Enfin, s'agissant des branches professionnelles, il a indiqué que les partenaires sociaux avaient souhaité mettre en place un système équilibré, les inégalités entre branches étant compensées grâce à la péréquation financière.

M. Jean Chérioux, rapporteur, s'est interrogé sur le point de savoir si, lorsqu'un premier bilan de l'application du présent projet de loi aura été établi, il ne serait pas opportun de réfléchir à un aménagement des règles actuelles de représentativité et à la place respective accordée à la majorité d'engagement et au droit d'opposition.

Il a en outre souhaité comprendre pourquoi le Gouvernement avait retenu un mode d'articulation entre accord de groupe et accord de branche différent de celui établi entre accord d'entreprise et accord de branche.

Il a enfin demandé à connaître le bilan du dispositif expérimental de conclusion d'accords collectifs dans les petites entreprises institué par la loi du 12 novembre 1996.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a indiqué que l'extension de la place accordée à la négociation collective exigeait, en contrepartie, un renforcement de la légitimité des parties signataires. Il a rappelé qu'il avait inscrit, dans le texte, le principe d'une élection de représentativité de branche, estimant souhaitable qu'elle devienne rapidement le droit commun. Il a toutefois précisé que le principe même d'élection de représentativité faisait encore l'objet de fortes réserves et ne figurait pas dans la Position commune, mais il a espéré que d'ici 2007 ces craintes se soient apaisées. Il a souligné que les partenaires sociaux n'avaient pas souhaité aller plus loin vers l'accord majoritaire que ne le prévoit le texte. Il a considéré que celui-ci ouvrait une phase de transition dans le sens d'une généralisation de l'accord majoritaire.

S'agissant de l'accord de groupe, il a indiqué que celui-ci n'avait pas vocation à se substituer à l'accord de branche.

Revenant sur le bilan de la loi du 12 novembre 1996, il a précisé que celle-ci avait fait l'objet de négociation dans 25 branches et que son impact mitigé s'expliquait avant tout par l'entrée en vigueur de la loi du 13 juin 1998 qui avait rendu possible le mandatement dans l'entreprise et avait donc court-circuité la négociation de branche.

S'appuyant sur la lettre paritaire adressée au ministre par les cinq organisations syndicales, M. Roland Muzeau a émis des doutes sur la fidélité de la traduction législative de l'ANI. Il a estimé que les protestations entendues ici ou là, notamment sur le volet formation du projet de loi, illustraient les réserves des partenaires sociaux sur la qualité de cette transposition. Il a par ailleurs douté du caractère opérant du principe de sécurisation défini à l'article 39.

M. Louis Souvet a jugé souhaitable, au moment où le Gouvernement engageait le chantier de la simplification du code du travail, de revoir également les règles de représentativité syndicales issues de l'arrêté de 1966.

M. Serge Franchis a attiré l'attention du ministre sur les inquiétudes exprimées par les organismes de formation à l'égard des nouveaux contrats de professionnalisation.

M. Paul Blanc a demandé si le dispositif de validation des acquis de l'expérience était applicable dans les professions médico-sociales.

M. Gilbert Chabroux a indiqué qu'il aurait souhaité que le volet « formation professionnelle » et le volet « dialogue social » ne figurent pas dans le même projet de loi, ce qui aurait pu le conduire éventuellement à voter le premier, moyennant quelques améliorations, mais pas le second, auquel il demeurait hostile. Il s'est demandé si le ministre n'avait pas délibérément couplé ces deux réformes pour obtenir plus facilement l'adoption de la réforme du dialogue social.

S'agissant de la formation professionnelle, il a estimé que la transposition de l'ANI ne suffisait pas et qu'il aurait fallu aller plus loin, en précisant davantage le dispositif des formations qualifiantes ou diplômantes différées. Il s'est enfin interrogé sur la participation financière réelle de l'État, espérant que les 400 millions d'euros annoncés par le Gouvernement ne seraient pas exclusivement affectés à des allégements de charges sociales en faveur des entreprises.

S'agissant du dialogue social, il a jugé que la remise en cause du principe de faveur et l'autonomie laissée à l'accord d'entreprise présentaient de graves risques pour les salariés et les petites et moyennes entreprises (PME) et menaçaient notre cohésion sociale. Il a estimé qu'il aurait plutôt fallu généraliser les élections de représentativité et les accords majoritaires au nombre de voix.

Mme Gisèle Printz a souhaité savoir si les bénéficiaires du revenu minimum d'activité (RMA) pourront avoir accès aux dispositifs de formation prévus par ce texte et si le Gouvernement prendrait des mesures pour lutter contre les dérives sectaires de certains organismes de formation.

Constatant que les trajectoires professionnelles des actifs étaient de moins en moins linéaires, M. Alain Gournac s'est réjoui de l'institution d'un projet-formation tout en observant que les changements ainsi initiés par le projet de loi n'étaient qu'une étape dans la vaste réforme de la formation professionnelle.

M. Guy Fischer s'est à son tour interrogé sur les règles actuelles de représentativité.

Concernant les réserves exprimées par certains partenaires sociaux, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a rappelé que l'ensemble des organisations syndicales avait signé l'ANI et qu'il était légitime que ce texte soit transposé.

Indiquant que le dialogue social reposait sur des équilibres difficiles faits de compromis et de sacrifices, il a rappelé qu'il avait souhaité recueillir l'accord sur chaque aspect de son projet de loi d'au moins une organisation patronale et une organisation syndicale mais qu'en l'absence d'un tel accord, il avait pris ses responsabilités.

Il a en outre souligné que la présentation du projet de loi n'avait pas, comme certains l'avaient évoqué, bloqué la vie conventionnelle comme en témoignait l'avancement des négociations interprofessionnelles sur les restructurations.

M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a considéré que les éventuels doutes exprimés ici ou là sur la traduction législative de l'accord s'expliquaient plutôt par l'ambiguïté de certains passages du texte. Il a souhaité que les dispositions du projet de loi puissent être rapprochées de la lettre de l'ANI, notamment par le rétablissement de l'obligation de formation de l'employeur. En revanche, il a confirmé sa volonté de maintenir, dans le texte, les dispositions relatives à l'apprentissage et aux professions agricoles.

En ce qui concerne les contrats de professionnalisation, il a contesté le bien-fondé des critiques émanant des organismes de formation. Les contrats de qualification ayant en effet été détournés de leurs objectifs initiaux, il est apparu nécessaire de les remplacer par les contrats de professionnalisation, davantage axés sur les publics jeunes en difficulté et suffisamment souples pour être adaptés à la diversité des situations constatées. Il a confirmé à Mme Gisèle Printz que les titulaires d'un revenu minimum d'activité auront accès aux actions de professionnalisation.

Concernant les organismes de formation, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a estimé que certains d'entre eux seront appelés à évoluer pour répondre aux besoins des jeunes, comme des entreprises, l'Assemblée nationale ayant en outre décidé d'en renforcer le contrôle en rétablissant la commission des comptes.

En revanche, il a reconnu les lacunes portant sur l'instauration du dispositif des formations qualifiantes ou diplômantes différées et a annoncé son intention de les intégrer dans la future loi de mobilisation pour l'emploi.

En réponse à M. Paul Blanc, il s'est engagé à veiller à ce que le dispositif de validation des acquis de l'expérience soit accessible aux professions médico-sociales.

S'agissant du principe de faveur, il a rappelé que le projet de loi ne remettait pas en cause l'articulation entre la loi et la négociation collective. Il a déclaré assumer pleinement la nouvelle articulation entre accord de branche et accord d'entreprise considérant que l'autonomie est une condition nécessaire à la responsabilité des négociateurs d'entreprise et qu'il fallait savoir faire confiance aux partenaires sociaux.

S'agissant des dispositions de l'article 39, il a estimé que celles-ci ne conduiraient pas à une dénonciation des accords actuellement conclus. Il a rappelé que les débats avec les partenaires sociaux sur ce point avaient été vifs, mais que le principe de non-rétroactivité constituait un des points d'équilibre du projet de loi.

Revenant sur la représentativité, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a réaffirmé sa conviction que l'organisation d'élections de représentativité était un acquis essentiel, mais a observé que, pour l'instant, seules deux organisations syndicales de salariés y étaient favorables. Il a regretté ne pas avoir pu, en conséquence, aller plus loin dans le cadre du présent texte.

Rappelant que l'Union nationale des syndicats autonomes (UNSA) avait engagé un recours devant le conseil d'État sur la légalité de l'arrêté de 1966, il a indiqué que le Gouvernement avait décidé d'attendre la décision du juge avant d'envisager une quelconque révision de cet arrêté. Il a toutefois estimé que la liste actuelle des organisations bénéficiant d'une présomption irréfragable de représentativité ne pourrait durablement rester en l'état.

En réponse à M. Alain Gournac, il a souligné le grand sens des responsabilités des organisations syndicales. Prenant exemple des récentes déclarations sur le chantier de modernisation du droit du travail engagées par le Gouvernement, il a opposé le sens de la mesure et le souci de débat des partenaires sociaux aux prises de position caricaturales de certains responsables politiques.

Enfin, en réponse à M. Gilbert Chabroux, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a indiqué qu'il avait obtenu l'accord des partenaires sociaux pour traiter, dans un même texte, la réforme de la formation professionnelle et celle du dialogue social.

M. Alain Vasselle s'est dit inquiet du relèvement de la contribution financière des entreprises de moins de dix salariés. Regrettant l'insuffisance de l'offre de formation dans l'agriculture, il a demandé si les régions ne pouvaient pas y être associées.

Enfin, il a relevé que, notamment au moment de la rentrée scolaire, de nombreux jeunes ne parvenaient pas à trouver des contrats de qualification et a souhaité que les nouveaux contrats soient plus facilement accessibles.

S'agissant des dispositions dérogatoires, M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, a considéré que les difficultés des professions agricoles, non représentées dans le collège patronal lors des négociations, justifiaient le report en 2008 de la date du relèvement des contributions financières des exploitants agricoles.

S'agissant de l'offre de formation, il a fait valoir que la stagnation du nombre de contrats de qualification justifiait précisément la mise en place d'un outil plus stable et plus adaptable, comme les contrats de professionnalisation.