N° 179
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
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Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 2004 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social ,
Par M. Jean CHÉRIOUX,
Sénateur.
Tome II : Dialogue social et mesures diverses
(Titres II et III)
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 e législ.) : 1233 , 1273 , et T.A. 223
Sénat : 133 (2003-2004)
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Travail. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
« C'est la transformation de notre pays que nous recherchons, c'est la construction d'une nouvelle société, fondée sur la générosité et la liberté ».
Voici les mots par lesquels Jacques Chaban-Delmas concluait sa déclaration de politique générale le 16 septembre 1969. L'expérience a prouvé que ce n'était pas seulement l'exposé d'un programme de gouvernement, mais au-delà, une orientation générale pour l'action politique qui conserve, près de trente-cinq ans après, toute sa modernité.
Le titre II du présent projet de loi consacré au dialogue social s'inscrit pleinement dans cette perspective, tant il est vrai que l'émergence et la consolidation de cette « nouvelle société » exigent une modernisation des relations du travail.
Là encore, le discours de 1969 dressait un constat d'une étonnante actualité :
« Le malaise que notre mutation accélérée suscite tient, pour une large part, au fait multiple que nous vivons dans une société bloquée (...). Ce conservatisme des structures sociales entretient l'extrémisme des idéologies. On préfère trop souvent se battre pour des mots, même s'ils recouvrent des échecs dramatiques, plutôt que pour des réalités (...).
« Les groupes sociaux et les groupes professionnels sont, par rapport à l'étranger, peu organisés et insuffisamment représentés. Ceci ne vise aucune organisation en particulier mais les concerne toutes, qu'il s'agisse des salariés, des agriculteurs, des travailleurs indépendants, des employeurs : le pourcentage des travailleurs syndiqués est particulièrement faible (...).
« La conséquence de cet état de choses est que chaque catégorie sociale ou professionnelle, ou plutôt ses représentants, faute de se sentir assez assurés pour pouvoir négocier directement de façon responsable, se réfugient dans la revendication vis-à-vis de l'État, en la compliquant souvent d'une surenchère plus ou moins voilée. A un dialogue social véritable se substitue ainsi, trop souvent, un appel à la providence de l'État, qui ne fait que renforcer encore son emprise sur la vie collective, tout en faisant peser un poids trop lourd sur l'économie toute entière. »
En fait, et heureusement, le dialogue social s'est progressivement étendu et approfondi depuis lors.
L'évolution des mentalités, la montée en puissance d'une civilisation du savoir, la diffusion de l'esprit de participation ont peu à peu sapé l'emprise de comportements marqués, pour beaucoup, par l'horizon indépassable de la lutte des classes et ont montré que le dialogue social pouvait concilier efficacement les exigences de progrès social et de compétitivité économique dans le respect de l'intérêt général.
Ces mutations ont bien souvent anticipé l'adaptation de notre droit de la négociation collective. Mais celui-ci a aussi permis de les accompagner et les conforter, au travers notamment de l'importante loi du 13 juillet 1971 et aussi de celle du 13 novembre 1982 - dite « loi Auroux » - qui ont favorisé le développement des accords d'entreprise.
Mais cette évolution du dialogue social reste encore inachevée en ne lui accordant pas toute la place qui devrait lui revenir.
Cela tient pour beaucoup à la frilosité, voire à la défiance qu'ont pu entretenir certains gouvernements vis-à-vis des partenaires sociaux et de leur sens des responsabilités, mais aussi à l'attitude de certains dirigeants patronaux, dont l'arrogance hautaine témoigne sans doute d'une nostalgie pour un ordre révolu, et de certains responsables syndicaux, dont le discours demeure encore imprégné d'une idéologie dépassée.
Cela tient aussi à une inadaptation croissante de notre droit de la négociation collective, qui reste aujourd'hui figé dans un équilibre datant de plus de vingt ans et qui a, alors, ignoré l'évolution des pratiques et des comportements désormais plus empreints de réformisme, sous l'influence de personnalités comme les regrettés François Ceyrac, Yvon Chotard, André Bergeron ou Jean Bornard.
De fait, les partenaires sociaux ont insisté à deux reprises, ces dernières années, sur la nécessité de moderniser notre droit de la négociation collective pour donner un nouvel élan au dialogue social.
Ainsi, l'accord national interprofessionnel du 31 octobre 1995 relatif aux négociations collectives traduisait la volonté des parties signataires de « renforcer le dialogue social et la pratique contractuelle et de se réapproprier la conduite de la politique sociale en faisant prévaloir la négociation collective sur le recours au législateur ».
Surtout, la Position commune du 16 juillet 2001 sur les voies et moyens d'approfondissement de la négociation collective illustrait le souhait des parties signataires de « donner un nouvel élan à la négociation collective au sein d'un système performant de relations sociales, respectueux des personnes, des prérogatives du législateur et de l'ordre public social, et adapté à une économie diversifiée et ouverte sur le monde » .
C'est justement cette Position commune qui constitue la base du titre II du présent projet de loi, lequel en reprend l'essentiel des préconisations, dans le même esprit que le titre premier qui transpose l'accord national interprofessionnel du 20 septembre 2003 relatif à l'accès des salariés à la formation professionnelle tout au long de la vie.
En ce sens, en s'inscrivant dans une logique concertée et réformiste d'adaptation de notre droit de la négociation collective, le présent texte constitue une nouvelle étape dans la construction d'une société plus participative et plus décentralisée, empreinte de progrès et de justice.
Certes, comme le soulignait le discours du 16 septembre 1969, « cette nouvelle société à laquelle nous aspirons, il serait vain de prétendre en fixer à l'avance tous les contours. Il faut laisser à l'avenir ce qui n'appartient qu'à lui et c'est la spontanéité du corps social qui en décidera ».
Mais, en faisant le choix du réformisme et le pari de la responsabilité des acteurs sociaux et en abandonnant ainsi les conflits idéologiques stériles, ce projet de loi ouvre le champ des possibles et répond, en définitive, à l'exigence posée par le Général de Gaulle : « En notre temps, la seule querelle qui vaille est celle de l'homme. » Et, dans le cas présent, celle de l'homme au travail.
I. LA NÉCESSITÉ DE DONNER UN NOUVEL ÉLAN À LA NÉGOCIATION COLLECTIVE EST AUJOURD'HUI ÉVIDENTE
A ce stade, votre rapporteur n'a souhaité revenir que très brièvement sur l'intérêt - désormais bien compris - de la négociation collective. Il tient toutefois à insister sur la double vertu qu'elle présente.
D'abord, en réservant un espace de dialogue entre salariés et patronat, la négociation collective tend à faire primer une culture de débat et de compromis sur une tradition d'opposition et permet alors d'organiser, dans un climat apaisé, des relations du travail restées trop longtemps placées sous le signe du conflit. A la stérilité de la confrontation, elle privilégie donc le pragmatisme de l'échange.
Ensuite, par leur portée normative, les conventions et accords collectifs de travail, fruits de la négociation collective, apparaissent comme la meilleure méthode de détermination des conditions de travail en évitant tout à la fois l'uniformité d'une intervention étatique et l'arbitraire de la détermination unilatérale par l'employeur des conditions de travail. En ce sens, ils constituent la source du droit du travail la plus adaptée pour prendre en compte les spécificités tant économiques que sociales de chaque secteur et de chaque entreprise, dans le respect d'un ordre public social fixé par le législateur.
Pourtant, malgré cet intérêt évident, le développement de la négociation collective a été lent et difficile dans notre pays, témoignant longtemps d'une certaine méfiance du législateur et d'une non moins certaine hésitation des partenaires sociaux à lui reconnaître toute sa place.
Si, aujourd'hui, la négociation collective est mieux reconnue par le droit et davantage pratiquée dans les faits, son développement reste encore fragile et entravé.
A. UNE LENTE ÉVOLUTION DU DROIT ET DE LA PRATIQUE DE LA NÉGOCIATION COLLECTIVE
1. La construction progressive, mais néanmoins mouvementée, d'un droit de la négociation collective toujours plus approfondi et décentralisé
Le droit actuel de la négociation collective est le résultat d'une évolution lente et accidentée de notre réglementation. La succession de textes législatifs depuis plus d'un siècle marque toutefois une tendance nette vers la reconnaissance et le développement de la place et du rôle de la négociation collective dans notre droit du travail.
De fait, par sa nature juridique particulière, l'accord collectif de travail trouvait difficilement sa place dans notre tradition juridique. Il est vrai qu'il s'agit d'un acte juridique hybride ayant « le corps d'un contrat et l'âme d'une loi » 1 ( * ) : c'est un acte d'essence contractuelle dont les effets sont de nature réglementaire.
Dès lors, l'histoire du droit de la négociation collective, au travers des différentes lois visant à le régir, illustre les différentes étapes de la lutte entre interventionnisme étatique et liberté contractuelle.
Les conventions collectives sont nées en France avec le développement de l'industrialisation, au cours de la seconde moitié du XIX e siècle.
Dès l'origine elles présentent deux caractères originaux :
- elles sont, au départ, une construction coutumière de règles juridiques nouvelles au sein d'un système de droit écrit ;
- elles tendent à régler contractuellement des relations collectives entre agents économiques dans un pays où, depuis 1789, l'individualisme est la règle en la matière.
Leur histoire, de ce fait, présente trois caractères essentiels :
- la lente extension de leur contenu ;
- les hésitations du législateur pour définir leurs structures et leur place dans l'ordre juridique ;
- la volonté, souvent contraignante, de l'État pour contrôler leur formation, leur développement et leur application.
a) Une émergence difficile
Jusqu'en 1919, les conventions collectives ne se développent que lentement et restent marquées par leur extrême fragilité juridique hors de tout cadre législatif.
Nées spontanément de la vie sociale comme réponse ou alternative aux conflits collectifs, les conventions collectives sont demeurées longtemps ignorées des pouvoirs publics et niées par la jurisprudence. Certes, dès 1869, les canuts de Lyon établirent avec les donneurs d'ouvrage un tarif conventionnel, inspirant ainsi les rubaniers de Saint-Etienne qui, le 10 mai 1875, réglementèrent à leur tour leurs tarifs par un « accord collectif ». Mais le tribunal de Saint-Etienne refusa, dans un jugement du 29 juin 1876, de prendre en compte ce dernier accord, au motif qu'il portait atteinte à l'autonomie contractuelle, en interdisant aux individus de régler leurs conditions de travail en dehors de la convention.
Cette expression du libéralisme, dominant à cette époque, s'effaça progressivement et la jurisprudence accueillit plus favorablement les accords collectifs, qu'elle dut cependant, en l'absence de texte, soumettre au droit commun des contrats. Dès lors, les conventions ne liaient que les membres des groupements signataires, tant qu'ils en faisaient partie ; leur inexécution n'était sanctionnée que par une action en responsabilité et les contrats individuels de travail pouvaient déroger aux dispositions qu'elles contenaient.
Relevant du seul droit civil, leur régime juridique les rendait alors inadaptées à leur objectif même : régir les conditions collectives de travail, d'emploi et de rémunération.
Dans un tel cadre juridique, les conventions collectives ne se développaient pas : en 1913, seules soixante-sept conventions avaient été conclues.
b) La loi du 19 mars 1919
Remède aux errements jurisprudentiels antérieurs, la loi du 19 mars 1919 apporte un premier cadre institutionnel aux conventions collectives et constitue alors une étape décisive dans la construction du droit de la négociation collective.
S'inscrivant toujours dans une logique contractuelle fondée sur la libre conclusion, le libre contenu et l'effet relatif des contrats, cette loi pose néanmoins les premières règles de limitation de ce principe contractuel et commence à reconnaître la nature sui generis de la convention collective parmi les différents actes juridiques. Ainsi, les clauses des conventions s'appliquent comme usage de la profession dès lors qu'une des parties du contrat de travail est soumise à la convention. De même, pour ces parties, les clauses du contrat de travail contraires à celles de la convention sont réputées non écrites et remplacées de plein droit par les dispositions correspondantes de la convention collective. Enfin, la loi reconnaît aux syndicats le droit d'agir en justice sans mandat pour faire prévaloir les stipulations de la convention.
Cependant, la loi comportait une lacune importante : l'absence de caractère obligatoire de la convention. Elle ne lie en effet que les groupements qui l'ont signée et leurs membres. Dès lors, les non-syndiqués n'y sont pas soumis et les membres d'un groupement signataire peuvent se dégager de leurs obligations conventionnelles en démissionnant. Les conditions d'une diffusion des conventions collectives n'étaient alors pas encore réunies.
Aussi, après que 557 conventions eurent été signées en 1919, ce nombre fléchit rapidement pour tomber à vingt en 1933.
c) La loi du 24 juin 1936
Tirant les conséquences de l'échec de la loi de 1919, la loi du 24 juin 1936, tout en maintenant le principe contractuel de la convention collective, la transforme en véritable « loi professionnelle » de portée plus contraignante.
Elle introduit notamment quatre types de dispositions nouvelles qui restent aujourd'hui encore au centre du droit à la négociation collective :
- la procédure d'extension permet de rendre applicables à l'ensemble d'une profession les conventions conclues par les organisations syndicales les plus représentatives ;
- les parties signataires se limitent aux seules organisations syndicales les plus représentatives ;
- la procédure de négociation est encadrée, la loi prévoyant en particulier la possibilité de constitution de commissions mixtes se substituant aux parties et créées à l'initiative des parties intéressées ou du ministre du travail ;
- le contenu, tout en étant librement négocié par les parties, devient réglementé, la convention devant comporter un certain nombre de clauses obligatoires relatives à l'essentiel des rapports de travail. Pour autant, les conventions peuvent librement traiter de questions non prévues à titre obligatoire, mais ne peuvent alors que comporter des dispositions plus favorables que celles des lois et règlements en vigueur. C'est l'origine du principe dit « de faveur ».
Ces innovations demeuraient toutefois inachevées. La loi du 24 juin 1936 ne remettait en effet pas totalement en cause la nature contractuelle de la convention, la convention collective telle que régie par la loi de 1919 restant la convention de droit commun, et interdisait encore la convention d'entreprise.
La loi du 24 juin 1936 a néanmoins constitué le point de départ d'une nouvelle expansion des conventions collectives : près de 6.000 conventions furent ainsi conclues jusqu'en janvier 1940.
d) La loi du 23 décembre 1946
Après la parenthèse de Vichy 2 ( * ) , la loi du 23 décembre 1946 ne constitue pas un retour à la législation d'avant-guerre et, dans un contexte économique et social il est vrai particulier, place les conventions sous le signe du dirigisme en consacrant pour l'essentiel leur nature réglementaire.
Tout en maintenant le monopole de négociation des organisations syndicales les plus représentatives, elle soumet à un contrôle de l'État la négociation, le contenu, le champ d'application et la structure des conventions collectives.
De ce fait, les conventions étaient subordonnées à une homologation préalable des pouvoirs publics et, strictement hiérarchisées, elles imposaient que les accords locaux soient mis en harmonie avec les accords nationaux. En outre, en cas de conflit survenant au cours de l'élaboration de la convention, l'État était en droit de se substituer aux parties en déterminant, par décret, les conditions de travail de la branche intéressée. Enfin, les conventions, qui ne pouvaient contenir de dispositions salariales, s'imposaient immédiatement à tous les membres d'une profession.
Cette loi très dirigiste n'obtint qu'une application très limitée : seule une dizaine de conventions furent conclues dans ce cadre.
e) La loi du 11 février 1950
Elaborée dans un contexte économique assaini et dans un climat social apaisé, la loi du 11 février 1950 rétablit, dans une logique proche de celle de la loi de 1936, le droit de la négociation collective dans son équilibre antérieur tout en l'approfondissant encore sur quelques points 3 ( * ) et constitue, aujourd'hui encore, le socle du droit français de la convention collective tel qu'actuellement codifié dans le code du travail.
Mais elle a également marqué une première étape dans la décentralisation de la négociation collective - en reconnaissant pour la première fois les accords d'établissement - et dans sa généralisation territoriale et professionnelle - en l'ouvrant au-delà des seuls secteurs du commerce et de l'industrie.
Sous ce régime, la pratique de la négociation collective s'est développée : en vingt ans, ce sont 261 conventions collectives nationales, 184 conventions régionales, 495 conventions locales et 737 accords d'établissements qui ont été conclus.
f) La loi du 13 juillet 1971
La loi du 13 juillet 1971 a profondément enrichi le droit issu de la loi du 11 février 1950.
Elle a ainsi reconnu l'existence d'un « droit des travailleurs à la négociation collective », marquant en cela la transformation d'un droit des conventions collectives en droit de la négociation collective.
Elle a aussi considérablement accru le champ de la négociation collective en instituant les accords d'entreprise et d'établissement sous un régime identique à celui de la convention de branche, en étendant l'objet des conventions collectives aux « garanties sociales », en facilitant la procédure d'extension et en organisant celle d'élargissement.
Cette loi, dont il convient de souligner l'importance, a largement favorisé la diffusion de la négociation collective et renforcé la couverture conventionnelle : entre 1972 et 1982, la part des travailleurs des entreprises de plus de dix salariés couvert par une convention collective est passé de 75 % à 90,4 %.
g) La loi du 13 novembre 1982
Partant du constat d'un certain essoufflement de la négociation collective, la loi du 13 novembre 1982 - dite « loi Auroux » - a cherché à apporter une réponse volontariste.
A cette fin, elle a notamment introduit une obligation de négocier tant au niveau de la branche que de l'entreprise dans certains domaines et selon une périodicité définie par la loi.
Elle a surtout institutionnalisé la possibilité de conclure, dans certains domaines et dans des conditions définies par la loi, des conventions et accords collectifs de travail dérogeant à des dispositions législatives et réglementaires. La possibilité de conclure de tels accords dérogatoires est toutefois encadrée, lorsqu'ils sont conclus dans l'entreprise ou l'établissement, par le droit d'opposition éventuel des organisations syndicales non signataires.
* 1 Selon l'expression du juriste italien Carnelutti.
* 2 Qui tenta d'imposer une organisation corporatiste et limita, par trois décrets-lois et par la « charte du travail », la portée des conventions collectives existantes.
* 3 Ainsi, même non étendue, la convention collective ne peut être négociée que par les organisations syndicales et doit s'appliquer à tous les salariés.