II. L'ACCORD DE GARANTIES DU 21 MARS 2000
L'agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) a mis en place un régime international de garanties destiné à contrôler le respect des engagements de non-prolifération.
La grande majorité de ces accords de garanties ont été souscrit dans le cadre de l'application du traité de non-prolifération, par lequel tout État non doté d'armes nucléaires s'engage à ce que l'AIEA vérifie l'exécution de ses obligations. C'est pour renforcer le pouvoir de surveillance de l'AIEA que les États concernés sont invités à souscrire à un protocole additionnel dit « 93+2 ».
D'autres accords de garanties découlent des traités régionaux créant des zones exemptes d'armes nucléaires. C'est le cas de l' accord du 21 mars 2000 signé par la France à la suite de son adhésion au protocole I du traité de Tlatelolco.
Par ailleurs, la France, État doté de l'arme nucléaire, a souscrit à titre volontaire un accord de garanties avec l'AIEA en 1978, puis un protocole additionnel en 1998. Il importe de voir comment les obligations souscrites pour la zone concernée par le traité de Tlatelolco se conjuguent à celles découlant de ces deux textes à portée plus générale.
A. LE CONTENU DE L'ACCORD DE GARANTIES DU 21 MARS 2000
Par l'accord du 21 mars 2000, la France accepte le principe d'un contrôle international par l'AIEA de ses éventuelles activités nucléaires sur ses territoires d'Amérique latine et des Caraïbes (Guyane, Guadeloupe, Martinique, île Clipperton) afin de vérifier que ces activités ne contreviennent pas au traité de Tlatelolco.
Cet accord est tripartite et associe la Communauté européenne de l'énergie atomique . En effet, la France a signé en 1957 le traité Euratom qui institue un contrôle de sécurité visant à s'assurer que dans tous les États-membres, les minerais, les matières brutes et matières fissiles spéciales ne sont pas détournées des usages auxquels leurs utilisateurs ont déclarer les destiner.
Afin de tenir compte du contrôle de sécurité d'Euratom et d'éviter une duplication d'activité, Euratom est partie prenante à tous les accords de garanties signés entre ses membres et l'AIEA afin d'organiser la coopération entre les deux organisations.
En vertu de l'article 1 er de l'accord, la France s'engage à accepter l'application de garanties internationales à toutes les matières brutes et tous les produits fissiles spéciaux 2 ( * ) dans toutes les activités nucléaires exercées dans les territoires français concernés, afin de vérifier que ces matières et produits ne sont pas détournés vers des armes nucléaires. L'article 2 confie à l' AIEA le droit et l'obligation de veiller à l'application de ces garanties.
L'accord reprend un certain nombre de dispositions habituelles dans les accords de garanties : les modalités de coopération entre la France, l'AIEA et Euratom, la protection des secrets commerciaux et industriels ainsi que des renseignements confidentiels, le consentement préalable de la France sur les experts désignés par l'AIEA, les privilèges et immunités accordés à ces derniers, le régime de responsabilité.
La deuxième partie de l'accord développe plus particulièrement les modalités d'application du système de garanties, qui repose sur une comptabilité des matières et des mesures de surveillance. Les activités d'extraction ou de traitement des minerais sont exclues du champ de l'accord. Les renseignements à fournir à l'AIEA et les modalités d'établissement de la comptabilité des matières sont précisés, ainsi que les conditions pratiques de déroulement des inspections et le régime des transferts de matière hors de la zone d'application de l'accord.
B. L'ARTICULATION DE L'ACCORD AVEC LES ENGAGEMENTS DE LA FRANCE VIS À VIS DE L'AIEA
Comme on l'a précédemment indiqué, la France, bien que n'y étant pas juridiquement tenue en sa qualité État doté d'armes nucléaires reconnu par le TNP, a conclu sur une base volontaire un accord de garanties avec l'AIEA en 1978, puis a signé en 1998 le protocole additionnel destiné à renforcer le régime des garanties 3 ( * ) . Ces deux textes tiennent compte de notre statut État doté d'armes nucléaires, c'est à dire qu'ils s'appliquent aux matières nucléaires que la France désigne, dans des installations ou parties d'installations figurant sur une liste qu'elle a établi. Les installations ou parties d'installations ainsi que les matières nucléaires affectées aux besoins de la défense échappent à l'application des garanties.
L' accord de garanties signé en 1978 est entré en vigueur en 1981. Il permet :
- la mise sous garanties des seules matières nucléaires désignées par la France, qui correspondent aujourd'hui aux matières soumises à un engagement d'utilisation pacifique au titre d'un accord de coopération nucléaire conclu avec un État Tiers ;
- la réalisation d'inspections par l'AIEA dans un petit nombre d'installations ou de parties d'installations choisies par l'Agence sur une liste présentée par la France.
Cet accord est également applicable, en théorie, dans les territoires visés par le traité de Tlatelolco.
Le protocole additionnel à notre accord de garanties, conclu en 1998, devrait entrer en vigueur à la fin de l'année 2003. Il élargit la gamme des renseignements que la France s'engage à transmettre à l'AIEA et ouvre à cette dernière un droit d'accès complémentaire.
Quant à l' accord de garanties signé au titre du Protocole I du traité de Tlatelolco , il est similaire aux accords de garanties généralisées souscrits par les États non dotés d'armes nucléaires, mais il ne s'applique que dans les territoires français situés dans les limites de la zone géographique couverte par le traité, à savoir la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et l'île Clipperton. Sur ces territoires, il se substitue à l'accord de garanties de 1978.
En revanche, le protocole additionnel à l'accord de garanties de 1978 reste applicable à l'ensemble des territoires sous juridiction française, qu'il s'agisse de la métropole ou des départements, territoires et collectivités d'outre-mer. Le protocole additionnel est donc complémentaire, en terme de champ d'application des contrôles, avec l'accord de garanties du 21 mars 2000 conclu dans le cadre du traité de Tlatelolco
C. UN ACCORD À LA PORTÉE PLUS SYMBOLIQUE QUE PRATIQUE
En vertu du protocole I annexé à l'accord, l'essentiel des dispositions de ce dernier relatives à la comptabilité des matières et aux inspections ne s'appliquent pas tant que les territoires français entrant dans le champ du traité de Tlatelolco ne contiennent pas de matières nucléaires en quantités supérieures à celles fixées par le protocole 4 ( * ) . Seules s'appliquent certaines dispositions relatives à l'information de l'AIEA par Euratom en cas d'exportation ou d'importation de matières contenant de l'uranium ou du thorium, à la description des installations existantes et aux transferts internationaux.
Si des activités nucléaires venaient à être exercées dans ces territoires français, ce qui est peu probable, les matières nucléaires impliquées seraient soumises aux garanties de l'AIEA selon les modalités prévues par le présent accord. Toutefois, ces garanties ne s'appliqueraient pas au cours du transport. Les contrôles de l'Agence au départ du navire ou de l'aéronef (pose de scellés sur les emballages), et à l'arrivée de ces derniers (vérification de l'intégrité des scellés), garantissent en effet l'absence de détournement de matières nucléaires durant la phase d'acheminement.
Enfin, l'éventuel transit de bâtiments et aéronefs emportant des armes nucléaires est couvert par la réserve émise par la France dans la déclaration faite lors de la signature du Protocole I et rappelée plus haut.
De ce fait, l'incidence immédiate de l'entrée en vigueur de cet accord devrait être mineure pour la France .
Les trois autres pays tiers parties au protocole I du fait de leurs territoires situés en Amérique latine et dans les Caraïbes ont conclu un accord de garanties avec l'AIEA pour l'application de ce protocole.
L'accord conclu par les Pays-Bas est entré en vigueur le 5 juin 1975 et celui conclu par les États-Unis le 6 avril 1989. Pour le Royaume-Uni, l'accord a été approuvé par le Conseil des Gouverneurs en septembre 1992 mais n'est pas encore entré en vigueur.
S'agissant de l'accord conclu par la France, on remarquera qu'il n'a été signé qu'en 2000 alors que le traité de Tlatelolco fixe à deux ans le délai maximal entre le dépôt de l'instrument de ratification du protocole I et l'entrée en vigueur de l'accord de garanties. La France a ratifié le protocole I en 1992. Le délai de deux ans n'a pas pu être respecté, selon l'explication fournie à votre rapporteur, en raison d'un différend suscité par l'Espagne, État membre de la Communauté européenne de l'énergie atomique, au sujet du régime linguistique applicable à l'Accord. Le règlement de ce différend a été obtenu au prix d'une modification du régime linguistique du Conseil de l'Union européenne (texte dans les onze langues, le français faisant foi en cas de litige).
* 2 Les produits fissiles spéciaux sont définis comme ceux qui résultent des activités d'enrichissement (uranium 233 et uranium 235) ou de retraitement (plutonium 239).
* 3 Voir sur ce point le rapport fait par M. Michel Pelchat, au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, sur le projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel (n°398 ; 2001-2002) .
* 4 Un kilogramme de produits fissiles spéciaux (uranium enrichi et plutonium), dix tonnes d'uranium naturel ou d'uranium appauvri ayant un enrichissement supérieur à 0,5%, vingt tonnes d'uranium appauvri ayant un enrichissement inférieur à 0,5%, vingt tonnes de tholium.