TITRE
III
DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMMUNES
ET À LEURS GROUPEMENTS
Article 8
Création et modification des limites
territoriales des
communes
Le présent article reprend les dispositions de l'article 4 de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française. Les modifications des limites territoriales des communes et le transfert de leur chef-lieu sont prononcés, après avis du conseil des ministres de la Polynésie française et après consultation des conseils municipaux intéressés, par le haut - commissaire, en cas d'accord de ces autorités, et par le ministre chargé de l'outre-mer pris après avis de l'assemblée de la Polynésie française, dans le cas contraire.
Le premier alinéa du présent article ajoute par rapport à cet article 4 de la loi de 1971 que les créations de communes de la Polynésie française sont décidées par décret en Conseil d'Etat, après avis de l'assemblée de la Polynésie française et du conseil des ministres de la Polynésie française. L'article 2 de cette même loi de 1971 disposait déjà que les communes seraient créées, pour la mise en place de ce régime communal inédit en Polynésie française, par décret en Conseil d'Etat, après consultation de l'assemblée territoriale.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 8 sans modification.
Article 9
Contribution de l'Etat au fonds intercommunal de
péréquation
Le présent article tend à pérenniser la contribution de l'Etat aux ressources des communes. Celle-ci évoluerait comme la dotation globale de fonctionnement.
La loi d'orientation n° 94-99 du 5 février 1994 pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française avait créé cette contribution de l'Etat au fonds intercommunal de péréquation des communes 63 ( * ) pour une durée de dix ans et dans le cadre d'un contrat de développement couvrant la période 1994-1998. Ce contrat fut prolongé d'une année soit jusqu'en 1999. La base de calcul de cette contribution fut fixée à deux quinzièmes du montant de la quote-part versée en 1993 par la Polynésie française au fonds intercommunal de péréquation. Rappelons que la quote-part de la Polynésie française est actuellement fixée à 15 % des impôts, droits et taxes perçus ou à percevoir au profit du budget de la Polynésie française.
En 1999, il fut décidé de pérenniser la contribution de l'Etat aux communes polynésiennes. L'ordonnance n° 2000-27 du 13 janvier 2000 en inscrivit donc le principe à l'article 11 de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française. Toutefois, cette ordonnance n'a pas été ratifiée.
Le projet de loi ordinaire reprend donc ce dispositif. La base de calcul de la contribution reste celle des deux quinzièmes du montant de la quote-part versée en 1993. Toutefois, le présent article prévoit que cette contribution évoluerait désormais comme la dotation globale de fonctionnement définie à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales. Cette indexation sur la DGF a été préférée à une réactualisation de l'année de référence, en l'espèce 1993.
A titre d'information, la contribution de l'Etat au fonds intercommunal de péréquation s'est élevée en 2002 à 7.927.480 euros.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 9 sans modification .
Article 10
Concours financier et technique
de l'Etat aux communes
Le présent article reprend l'article 96 du statut en vigueur. Il permet à l'Etat d'apporter son concours financier et technique aux communes ou leurs groupements dans leurs domaines de compétences, afin de favoriser leur développement économique, social et culturel.
Cette disposition est inscrite dans la loi ordinaire et non dans la loi organique car elle ne met pas en cause les compétences de la Polynésie française.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 10 sans modification.
Article 11
Ordonnances relatives au régime des communes
et
à la fonction publique communale
Cet article tend, en application des dispositions de l'article 38 de la Constitution, à autoriser le gouvernement à prendre des mesures d'actualisation du droit applicable aux communes polynésiennes.
La première habilitation autorise le gouvernement à étendre aux communes de la Polynésie française et à leurs groupements, avec les adaptations nécessaires, les dispositions des première (dispositions générales), deuxième (dispositions relatives aux communes) et cinquième parties (la coopération locale) du code général des collectivités territoriales (partie législative).
En effet, la codification des dispositions applicables aux communes polynésiennes est devenue urgente. Le régime de ces communes de création récente 64 ( * ) a été codifié par renvoi dans le code des communes par la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française. A cette époque, le régime de ces communes était très proche de celui en vigueur en métropole. Par la suite, les lois de décentralisation successives n'ont pas été étendues aux communes polynésiennes dont le régime n'a donc cessé de diverger de plus en plus par rapport au droit commun des communes. Ces communes continuent donc d'être soumises au régime de tutelle administrative et financière exercé par le représentant de l'Etat et les chefs de subdivision administrative.
L'abrogation du code des communes en métropole a fini de rendre obsolète la loi de 1977 qui renvoie à ce code toujours applicable en Polynésie française.
Afin de mettre un terme à cet anachronisme, la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer a habilité le gouvernement à adapter et actualiser par ordonnance le droit applicable en Polynésie française en matière de régime communal. Comme le soulignait déjà l'avis de la commission des Lois du Sénat 65 ( * ) , « l'ordonnance qui serait prise sur le fondement de cette habilitation ne pourrait contenir de dispositions de nature organique ; aussi devrait-elle être précédée d'une loi organique définissant le répartition des compétences et les relations financières avec le territoire. Des dispositions en ce sens pourraient figurer dans le projet de loi statutaire consacré à la Polynésie française, consécutif à la dernière révision constitutionnelle ».
Le projet de loi organique contient précisément de telles dispositions qui renforcent les compétences des communes et leurs moyens. En outre, le présent projet de loi ordinaire habilite à nouveau le gouvernement à actualiser par ordonnance le régime des communes polynésiennes. Cela peut paraître redondant avec les habilitations de la loi de programme pour l'outre-mer qui ne sont pas encore intervenues. Toutefois, le champ de l'habilitation est mieux défini par le présent article et tend à rapprocher le régime des communes polynésiennes de celui des communes métropolitaines. Il présente aussi l'avantage de codifier ce régime dans le code général des collectivités territoriales au lieu de le laisser dans un texte distinct.
La seconde habilitation autorise le gouvernement à définir par ordonnance le statut des fonctionnaires civils des administrations des communes de la Polynésie française et de leurs établissements publics.
L'article 6 de la loi n° 94-99 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française du 5 février 1994 dispose que « dans le domaine de l'administration communale, le personnel communal sera doté d'un statut adapté à la situation particulière des communes du territoire, et notamment à leurs capacités budgétaires . » Or, ce statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française n'a jusqu'à présent pas été adopté.
L'absence de cadre statutaire conduit actuellement à une grande diversité des règles applicables en la matière. Comme l'indique l'exposé des motifs, de nombreux agents communaux sont liés à la commune dans laquelle ils exercent leurs fonctions par des contrats de droit privé.
Le présent article du projet de loi prévoit par conséquent la création d'une fonction publique communale de la Polynésie française.
Il revient à l'Etat de définir les règles statutaires régissant les fonctionnaires communaux, dans la mesure où, en vertu de l'article 14 du projet de loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, la fonction publique communale demeure une matière de sa seule compétence. Toutefois, conformément au droit reconnu à l'article 74 de la Constitution pour les collectivités régies par cet article de déterminer les conditions dans lesquelles « des mesures justifiées par les nécessités locales peuvent être prises par la collectivité en faveur de sa population, en matière d'accès à l'emploi, de droit d'établissement pour l'exercice d'une activité professionnelle ou de protection du patrimoine foncier », l'article 18 de la même loi prévoit que la Polynésie française pourrait prendre des mesures visant, à égalité de mérites, à favoriser l'accès des personnes « justifiant d'une durée suffisante de résidence sur son territoire ou des personnes mariées, vivant en concubinage ou liées par une pacte civil de solidarité avec ces dernières », aux emplois de la fonction publique de cette collectivité et des communes.
L'établissement du statut des fonctionnaires des communes de la Polynésie française et de ses établissements publics semble relever du domaine législatif. L'article 34 de la Constitution dispose que la loi fixe notamment les règles concernant « les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat . »
Le présent article du projet de loi habilite le gouvernement à définir par ordonnance le statut des fonctionnaires communaux de la Polynésie française.
D'après l'exposé des motifs, l'ordonnance devrait fixer « le cadre général de l'organisation de la fonction publique communale (droits, obligations, structure des carrières, conditions d'accès, dispositions transitoires permettant notamment l'intégration des personnels en fonction) », et devrait « en tant que de besoin » être complétée par un décret en Conseil d'Etat. Ensuite, les cadres d'emplois de la fonction publique communale devraient être établis par des arrêtés du haut commissaire, « le cas échéant par référence à la situation des agents du territoire ». Les communes créeront quant à elles les emplois.
Ces ordonnances devraient intervenir dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la loi. Les projets de loi de ratification devraient être déposés devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de chaque ordonnance. Votre commission vous soumet un amendement ramenant ce délai à trois mois, six mois semblant inutilement long.
Sous réserve d' un autre amendement rédactionnel, votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.
* 63 Voir le commentaire sous l'article 52 du projet de loi organique.
* 64 Loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française.
* 65 Avis de M. Jean-Jacques Hyest n°293 (2002-2003).