CHAPITRE
I -
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Bien qu'elle ait été, avec la Grande Bretagne, à l'origine de l'élaboration du droit maritime moderne -songeons aux ordonnances de marine de Colbert-, qu'elle soit dotée de plus de 10.000 kilomètres de littoral en comptant, outre la métropole, les départements et territoires d'outre-mer et Mayotte et qu'elle dispose, de ce fait, de l'une des zones économiques exclusives (ZEE) les plus importantes de la terre -soit 10,2 millions de km² de surface maritime-, la France n'est pas tournée vers l'océan .
Terre de paysans pour laquelle les marins sont devenus surtout des skippers , avant d'être des capitaines et des navigants au long cours, notre pays considère avant tout l'espace maritime comme dédié à la pêche, à la navigation de plaisance, à l'aquaculture et aux activités touristiques du littoral . Rares sont au fond ceux qui, dans l'Hexagone, perçoivent les océans comme de véritables espaces économiques où transite l'essentiel du commerce mondial et des approvisionnements français.
Certes, les sinistres dramatiques et les marées noires qui surviennent ou qui menacent périodiquement le littoral national, à l'instar de ceux de l' Erika et du Prestige ont sensibilisé l'opinion à la nécessité impérieuse d'assurer la protection du littoral , surtout pour un Etat au large duquel sont situés le Golfe de Gascogne et la Manche, soit l'une des artères maritimes et commerciales les plus actives du monde.
Or, pour jouer un rôle actif dans les instances internationales chargées de l'élaboration du droit maritime conventionnel, les Etats doivent disposer d'une flotte de commerce importante . De ce point de vue, notre pays se trouve placé, depuis plusieurs années, dans une situation de faiblesse chronique. Le manque de compétitivité du pavillon français lui interdit de peser à l'Organisation maritime internationale (OMI) et limite sa faculté de surveiller les navires au titre du contrôle de l'Etat du pavillon.
C'est pour faire face à cette situation dommageable pour la voix de la France ainsi que pour l'emploi de nos compatriotes et pour la protection de notre environnement littoral et marin que MM. Josselin de Rohan, Jacques Oudin, Patrice Gélard, Lucien Lanier, Yannick Texier et votre rapporteur ont déposé la proposition de loi n° 47 relative à la création du Registre international français (RIF) .
Texte d'appel, conçu comme l'amorce d'un échange devant être constructif avec les partenaires sociaux, puis d'un dialogue entre l'Assemblée nationale et le Sénat au fil de la « navette » parlementaire , cette proposition de loi a permis au Sénat de s'affranchir de l' obstacle qui résultait de l'encombrement du calendrier parlementaire en autorisant son inscription à l' ordre du jour mensuel réservé . Elle atteste la parfaite convergence de vues entre votre Haute Assemblée et le Gouvernement qui, lors du Conseil interministériel de la mer du 29 avril 2003, a affirmé sa volonté de relancer la politique économique maritime et d'assurer l'exercice par la France de sa souveraineté sur ses espaces maritimes.
Dans l'esprit des signataires de la proposition de loi initiale n° 47, rien n'est perdu si la France renoue avec une politique maritime ambitieuse , analogue à celle que plusieurs des Etats membres de l'Union européenne mettent, avec grand profit, en oeuvre depuis plusieurs années, dont un rapport 2 ( * ) remis par votre rapporteur en qualité de parlementaire en mission à M. le Premier ministre a montré les résultats très positifs. Votre rapporteur se félicite que le Gouvernement, en la personne de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat aux transport et à la mer, ait accepté, conformément aux engagements qu'il avait pris après la publication de ce rapport, que cette proposition de loi soit discutée avant la fin de l'année pour permettre au RIF d'entrer en vigueur dans les meilleurs délais.
Le présent rapport rappellera, en conséquence, tout d'abord l' enjeu que constitue la politique maritime pour la France , au triple point de vue de son influence au sein des organisations internationales, de l' emploi et du développement économique, avant de présenter les objectifs de la proposition de loi précitée à laquelle il propose d' apporter des modifications qui en transforment le dispositif en le clarifiant et en l'enrichissant .
PAVILLON, REGISTRE MARITIME ET SOUVERAINETÉ
Afin d'éviter toute équivoque, votre rapporteur croit utile de rappeler, de façon synthétique, quelques éléments de définition des concepts de « pavillon » et de « registre maritime ».
Le pavillon : une manifestation de la souveraineté étatique
Manifestation de la souveraineté étatique , le pavillon connaît une crise due à l'apparition des « registres de libre immatriculation » également connus sous le nom de « pavillons de complaisance ».
Le « pavillon » : éléments de définition
Le terme de « Pavillon » désigne au sens propre , les couleurs nationales, bleu, blanc et rouge, dans le cas de la France, que les navires portent à la poupe ou à la corne d'artimon. Dérivant de la souveraineté de l'Etat qui détermine de façon autonome le régime de son attribution, le pavillon est unique. Il peut être arboré par des navires figurants sur divers registres nationaux dont chaque Etat fixe le régime spécifique, et être attribué par un Etat dépourvu de littoral maritime : c'est ainsi qu'il existe un pavillon du Luxembourg et un pavillon suisse.
Au sens figuré , il correspond au lien de droit, analogue à la nationalité pour les personnes , qui relie un Etat à un navire et qui se traduit, pour un bateau battant pavillon français, par l'attribution de « lettres de francisation ». Ce lien constitue un critère de rattachement juridique qui permet de définir le droit applicable sur un objet, le navire, situé dans un espace, la haute mer, qui échappe à la souveraineté territoriale des Etats. L'attribution du pavillon constitue également un moyen de contrôle étatique puisque l'Etat du pavillon est investi d'une mission de surveillance et de contrôle des navires qu'il a la faculté d'enregistrer. C'est ainsi que la convention de Montego Bay du 10 décembre 1982 sur le droit de la mer dispose que l'Etat du pavillon est compétent en ce qui concerne l'inspection du navire, les qualifications du capitaine et des officiers et leur connaissance des règles internationales applicables.
Au plan économique, comme votre rapporteur l'a souligné dans son étude précitée, le pavillon est avant tout un outil au service d'une politique maritime ambitieuse, « un tout » car le régime d'attribution du pavillon et celui d'inscription des navires sur les registres maritimes ont une incidence sur la cohérence de toute la filière maritime d'un Etat.
La crise du « de la loi du pavillon »
Au XVII ème siècle, au début de l'histoire maritime moderne, les Etats exigeaient un lien substantiel pour accorder leur pavillon. C'est ainsi que pour arborer le pavillon français, les navires devaient avoir été construits en France. Apparus dans la seconde moitié du XX ème siècle, les « pavillons de libre immatriculation » dits aussi «pavillons de complaisance » ont mis à mal la « loi du pavillon ». Ils sont, selon l'OCDE, caractérisés par la combinaison, de six critères :
- leur immatriculation est aisée à obtenir ;
- le revenu tiré de l'immatriculation n'est soumis localement à aucun impôt ou à de faibles impôts ;
- le pays d'immatriculation est souvent une petite puissance et n'a pas besoin pour ses propres approvisionnements de tous les navires qu'il immatricule ;
- l'armement des navires par des équipages étrangers est librement autorisé ;
- le pays d'immatriculation n'a ni le pouvoir de déterminer une réglementation ni celui de faire respecter les normes internationales, ni les services administratifs nécessaires à cet effet, ni le désir, ni le pouvoir de contrôler les compagnies elles-mêmes.
Bien qu'elle constitue une violation de l'article 91 de la Convention de 1982 sur le droit de la mer qui exige un lien substantiel entre l'Etat du pavillon et le navire, la multiplication des pavillons de libre immatriculation a progressivement entraîné une crise de la « loi du pavillon » peu à peu battue en brèche par les « Etats de complaisance » qui acceptent d'enregistrer des navires sans contrôle. Selon certains spécialistes, la loi du pavillon serait même désormais « en déliquescence », puisque, comme on le verra ci-après, elle n'est plus désormais l'unique loi applicable à l'équipage d'un seul et même navire.
Les registres d'immatriculation : des instruments de la politique maritime des Etats
Les navires sont soumis à la formalité administrative de l' immatriculation qui sanctionne leur rattachement à un port et les soumet au régime juridique applicable dans celui-ci. C'est le nom de ce port qui figure à la poupe du navire et qui n'est pas nécessairement celui du port d'attache du bateau.
Les modalités de tenue des registres maritimes reflètent le degré d'implication des Etats dans la politique de la mer et l'importance que chaque Etat du pavillon y attache . Certains Etats sont particulièrement laxistes : le journal Le Monde soulignait ainsi récemment que le dossier administratif du pétrolier Prestige qui a sombré au large des côtes espagnoles avait « disparu après sa demande de radiation » 3 ( * ) (!). C'est dire la démission et le laxisme qui caractérisent certains Etats du pavillon . Il est vrai que ceux-ci se livrent à une véritable « concurrence » en termes d'attractivité, ce qui a provoqué le « dépavillonnement » de nombres de bateaux qui battaient initialement pavillon français ou européen. Le régime juridique, économique et fiscal applicable à la tenue des registres maritimes est donc bel et bien un outil essentiel de la stratégie maritime des Etats .
La France dispose, quant à elle, actuellement de plusieurs registres d'immatriculation :
Le registre métropolitain
Régi par les dispositions de la loi n° 67-5 du 3 janvier 1967 portant statut des navires et autres bâtiments de mer, ce registre compte actuellement 73 navires immatriculés.
Le registre des terres australes et antarctiques françaises ( TAAF )
Après l'annulation du décret du 20 mars 1987 créant le registre TAAF (Kerguelen) par le Conseil d'Etat, l'article 26 de la loi n° 96-151 du 26 février 1996 relative aux transports a donné à ce registre une base légale devant être complétée par un décret qui n'est jamais paru. Il compte 94 navires au 1 er juillet 2003 , représentant 90 % du tonnage des navires de commerce navigant sous pavillon français .
Les registres d'immatriculation des territoires d'outre-mer
L'immatriculation des navires au registre de Wallis et Futuna, de la Polynésie française, de Mayotte, et de Saint-Pierre-et-Miquelon, est notamment régie par le décret n° 60-600 du 22 juin 1960 portant règlement d'administration publique et relatif aux navires immatriculés dans les territoires d'outre-mer de la République. On compte actuellement 7 navires enregistrés en Nouvelle-Calédonie, 28 en Polynésie et 6 à Wallis et Futuna.
A ce point de la démonstration, il convient de souligner que l'Etat du pavillon est tenu, en vertu des conventions internationales, de mettre en oeuvre la même obligation de surveillance, de contrôle et de police de la sécurité maritime pour tous les navires, quel que soit le registre dont ils relèvent . C'est à ce titre que la France applique, de façon strictement identique aux navires inscrits sur chacun des registres qu'elle a ouverts les prescriptions des conventions internationales qu'elle a ratifiées ainsi que ses propres règles . Considéré sous cet angle, le droit du pavillon ne se divise pas .
* 2 Un pavillon attractif, un cabotage crédible : Deux atouts pour la France , rapport à Monsieur le Premier ministre, par Henri de Richemont, sénateur de la Charente, octobre 2002 - mars 2003. Sauf indications contraires, les diverses statistiques citées dans le présent document sont tirées de ce document.
* 3 Propos rapportés dans l'article Où sont passés les responsables du Prestige ? , publié dans Le Monde du 22 novembre 2003, page 14.