N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 40
MONNAIES ET MÉDAILLES
Rapporteur spécial : M. Bertrand AUBAN
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. L'activité régalienne de frappe de monnaie courante française devient structurellement secondaire...
Lors de la mise en circulation de l'euro, 57 % seulement des 8,9 milliards de pièces produites avaient été injectées dans le circuit économique, les besoins ayant été surestimés par la Banque de France et la direction du Trésor . La résorption complète des stocks n'aura pas lieu avant 2006.
Par ailleurs, la monnaie métallique risque, à plus ou moins long terme, d'être menacée : le billet d'un euro, s'il était créé, concurrencerait fortement plusieurs coupures, et le porte-monnaie électronique (PME), même s'il est encore trop coûteux aujourd'hui, pourrait constituer un moyen de paiement alternatif, au détriment des pièces.
En 2004, les 760 millions de pièces demandées marquent un redressement de l'activité, mais elles sont réparties sur les trois plus petites coupures, qui « rapportent » le moins au budget annexe. Pour rentabiliser ses moyens de production, la Monnaie de Paris ne peut plus compter sur les commandes de l'Etat qui ne génèrent désormais que 25 à 30 % des recettes, contre 55 à 60 % dans les années antérieures.
2. ... et même si les prix facturés au Trésor ont été réévalués...
La Monnaie de Paris cédait les pièces de monnaie française à la direction du Trésor à des prix bas, inchangés depuis 2000, année de « pic » de production et de productivité.
Pour 2004, la direction du Trésor paiera à la direction des Monnaies et médailles des prix de cession réévalués, au vu des prix de revient issus d'un nouvel outil de comptabilité analytique, opérationnel depuis 2003. Cette réévaluation, certes neutre pour le budget de l'Etat (il ne s'agit que d'un jeu d'écritures entre le budget annexe et un compte spécial du Trésor), privilégie la vérité des prix entre ces deux directions du ministère de l'économie et des finances.
A votre rapporteur spécial qui s'est inquiété d'une éventuelle fragilisation de la Monnaie de Paris dans les appels d'offre de marchés de monnaies courantes étrangères, il a été répondu que cette actualisation des prix ne concernait pas le secteur concurrentiel.
3. ... la Monnaie de Paris, contrainte de se tourner vers le marché, s'inscrit dans un schéma entrepreneurial
Ne pouvant plus se contenter des recettes de frappe de notre monnaie nationale, la direction des Monnaies et médailles se doit de conquérir des marchés dans différents secteurs , afin de diversifier ses sources de recettes : monnaies de collection, médailles, décorations, bijoux, etc., pour une clientèle diversifiée et exigeante : collectionneurs, entreprises, collectivités locales, amateurs d'art notamment. Ces activités commerciales concurrentielles deviennent désormais prépondérantes, bousculant quelque peu la culture de cette institution, même si le choix des produits proposés à la vente s'enracine dans les métiers de la Monnaie, gravitant toujours autour de la gravure.
La Monnaie de Paris est devenue , dans son fonctionnement et ses objectifs, une entreprise qui outre ses propres activités, assure une mission de service public .
La logique commerciale qui prévaut désormais a une conséquence directe sur la structure du résultat d'exploitation. Jusqu'en 2002, l'établissement de Pessac, exerçant en situation de monopole pour la frappe de notre monnaie courante, dégageait un excédent d'exploitation qui compensait partiellement ou totalement le déficit récurrent de l'établissement parisien, tourné vers le secteur concurrentiel. L'année 2003 constitue une année de transition, au cours de laquelle les deux établissements se trouvent en déficit. En 2004, la tendance s'inverse et, fait sans précédent, l'établissement parisien dégagerait un excédent venant combler le déficit de l'établissement de Pessac.
L'impératif de placer ce dernier parmi les compétiteurs les plus sérieux dans les appels d'offre passe inévitablement par des gains de productivité. Le pari n'est pas gagné...
4. Les recettes commerciales font l'objet de prévisions parfois optimistes mais toujours réalistes...
Le temps est révolu où le rapporteur spécial des crédits du budget des Monnaies et médailles déplorait le manque de sincérité des prévisions de recettes commerciales, qui péchaient par excès d'optimisme.
Ainsi en 2002, tous types de produits confondus, les ventes ont atteint 45,6 millions d'euros, se situant à 1,3 % seulement en deçà de la prévision. Pour 2003, l'objectif de 44,6 millions d'euros sera probablement dépassé, les monnaies de collection connaissant un vif succès.
Consciente que son devenir tient à sa combativité, la Monnaie de Paris semble avoir trouvé de nouveaux débouchés et affiche pour 2004 des prévisions de recettes commerciales d'un niveau exceptionnel : 59,6 millions d'euros, en progression de 34 % par rapport aux prévisions 2003.
La dynamisation des ventes par le renforcement des moyens commerciaux, l'amélioration du suivi des commandes et la diminution des délais de livraison grâce à des outils informatiques plus performants, ainsi que la créativité de la Monnaie de Paris aideront sans aucun doute à la réalisation de ces objectifs ambitieux.
5. ... résultant d'une stratégie réfléchie et audacieuse permettant de conserver le savoir-faire de la Monnaie
Misant sur la qualité de ses produits et l'exploitation possible du concept de marque, la Monnaie de Paris n'hésite pas à relever ses prix, en s'orientant principalement vers les collectionneurs, notamment de monnaies, et les marchés de l'art et du luxe.
D'une manière générale, il s'agit de réduire le nombre de produits mais en les déclinant mieux , afin d'assurer une meilleure cohérence de l'offre, et de fidéliser la clientèle. Il est également prévu de recourir davantage aux métaux précieux, gage de valeur et de sérieux . Ainsi, après le succès d'une monnaie de collection d'un kilogramme d'argent, une autre du même poids mais en or pourrait être commercialisée. Cet exemple, qui peut sembler anecdotique, montre combien le choix des produits est déterminant.
La production et la vente de bijoux « laïques » et davantage encore celle de bijoux « religieux » ont pu susciter des commentaires, voire des critiques, un peu hâtifs. Il n'est en effet nullement question, et c'est heureux, que la Monnaie de Paris devienne un bijoutier. Celle-ci a, du reste, resserré sa gamme autour de son savoir faire : la médaille de cou gravée. Quant à l'offre plus particulière de bijoux « religieux », elle est avant tout le signe de la reconnaissance, par la République laïque, de l'ensemble des communautés religieuses, en vertu de l'article 1 er de la Constitution qui stipule que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances . [...] »
6. Du côté des dépenses, des décisions parfois douloureuses ont été prises pour préserver l'emploi
La direction des Monnaies et médailles s'est dotée d'un outil d'analyse des coûts et d'aide à la décision. La comptabilité analytique et le contrôle de gestion, qui nécessitent d'importantes actions de formation, étaient en effet devenus incontournables pour cette direction contrainte de fonctionner dans une logique industrielle et donc de maîtriser au mieux ses dépenses.
Dans le cadre de la nécessaire adaptation de la masse salariale à la baisse d'activité, la priorité a été donnée au maintien de l'emploi plutôt que des salaires, à la sauvegarde du savoir-faire de la Monnaie, à l'emploi industriel plutôt qu'à l'emploi administratif. Un certain nombre de primes et d'avantages ont ainsi été supprimés .
Par ailleurs, le poste « Achats » a fait l'objet d'un assainissement : dès le mois d'août 2002, la plupart des marchés publics ont été résiliés et une politique volontariste a permis de dégager un important reliquat (62,5 millions d'euros) conduisant à des annulations de crédits élevées (45 millions d'euros).
Enfin, la direction des Monnaies et médailles a recentré ses dépenses sur les actions indispensables, et ce, au prix de réductions sur des postes tels que publicité, documentation, frais de mission, prestations extérieures, etc. L'ensemble du personnel se trouve impliqué dans la recherche systématique d'économies.
7. Les progrès réalisés en matière de lisibilité des crédits ne doivent pas occulter quelques améliorations encore nécessaires
La meilleure transparence du suivi des effectifs mérite d'être soulignée. Depuis de nombreuses années, un « décalage » existait entre effectifs autorisés, figurant dans le « bleu budgétaire » et effectifs réellement utilisés, les premiers étant largement supérieurs aux seconds. Après la suppression en 2003 de 82 postes d'ouvriers vacants, est proposée la suppression nette de 45 postes qui, incontestablement, rapproche les chiffres « officiels », dont dispose le Parlement, de la réalité du terrain.
Si le suivi des effectifs a été clarifié, en revanche, la prise en charge d'une soixantaine de fonctionnaires d'administration centrale en poste à la direction des Monnaies et médailles s'est opacifiée : depuis 2003, les frais relatifs à ces personnels sont assumés par le ministère de tutelle, ce qui s'apparente à une subvention déguisée et n'est donc guère satisfaisant.
Sur le chapitre « Achats », la situation des reports récurrents de crédits s'est nettement améliorée : en trois années, le niveau des reports a été divisé par près de quatre, confirmant le souci d'ajustement du budget à l'activité. Les reports 2002 sur 2003 se sont élevés à 17,5 millions d'euros.
Cependant, sur le chapitre « Investissements », d'année en année, des reports de crédits de l'ordre de 5 millions d'euros sont effectués . Or, les opérations les plus lourdes ont été réalisées pour la frappe de l'euro et désormais, les dépenses ne doivent plus concerner que le maintien en état des installations. Le reliquat observé en 2002 et reporté sur 2003 devrait faire l'objet d'un examen attentif en vue de certaines annulations de crédits.
8. La direction des Monnaies et médailles marque sa volonté de ne plus recourir à la subvention du budget général
Depuis qu'elle a commencé à subir la baisse inéluctable du programme national de frappe, en 2002, la Monnaie de Paris poursuit l'objectif de voir diminuer et même supprimer la subvention du budget général.
Ainsi, bien qu'il ait souffert, en cours d'année, d'une révision imposée de son plan de charge qui mécaniquement entamait davantage son produit de cession lui venant du Trésor, en 2002 , le budget annexe est parvenu à dégager un excédent d'exploitation de 0,2 million d'euros. Ce résultat est le fruit d'une maîtrise efficace des dépenses de fonctionnement et d'une combativité exemplaire dans le secteur concurrentiel.
En 2003 , la situation est devenue certes beaucoup plus critique puisque la frappe de l'euro atteint un niveau plancher. Mais la poursuite des efforts engagés donne au budget annexe la possibilité de n'utiliser qu'une partie de la subvention que le Parlement avait votée en loi de finances initiale : 18 millions d'euros sur 26,5 millions d'euros prévus.
2004 verra certes une reprise de l'activité de frappe de l'euro, mais trop faible pour rentabiliser les moyens disponibles. La Monnaie de Paris veut continuer à « se battre », tant sur le front des dépenses que sur celui des recettes, pour équilibrer son budget sans subvention du budget général , ce dont la commission des finances ne peut que se féliciter.
9. La sortie de la récession tient en grande partie à la réactivité des personnels.
Il était impératif pour la Monnaie de se réorganiser pour survivre dans un environnement nouveau, en développant les activités les plus prometteuses et en supprimant celles qui sont déficitaires, d'une part, et de mieux utiliser les moyens, devenus excédentaires une fois l'euro frappé, de l'établissement monétaire de Pessac, d'autre part. Cette double nécessité supposait souplesse et polyvalence de la part des personnels. Pleinement conscients des enjeux, ceux-ci ont d'ores et déjà prouvé leur capacité d'adaptation.
Les activités administratives ont été rationalisées, par des transferts et l'utilisation d'outils informatiques plus performants, nécessitant de réels efforts en matière de formation professionnelle.
Certaines productions ont été transférées de Paris en Gironde . En 2004, l'établissement pessacais fabriquera tous les produits monétiformes : monnaies courantes françaises et étrangères, bien sûr, mais aussi toutes les monnaies de collection ainsi que les jetons. Sur le plan administratif, Pessac a pris en charge la cellule « marchés » début 2003, assurera la liquidation de la paye et développera la cellule « expéditions » en 2004.
En prévention d'un risque de crue centennale de la Seine, des agents de Pessac ont assuré le déménagement en Gironde de coins monétaires entreposés dans « le sous-marin », un sous-sol de l'hôtel de la Monnaie à Paris, les coins historiques ayant été installés au musée de la Monnaie.
Enfin, et toujours pour lutter contre la sous-utilisation des moyens humains, certaines prestations jusque là sous-traitées ont été internalisées : entretien des espaces verts, des locaux. Par ailleurs, il n'est pas exclu que l'établissement de Pessac fabrique lui-même des flans, ces rondelles de métal que la frappe transforme en pièces.
10. La Cour des Comptes fait néanmoins un constat critique
Dans le cadre d'un contrôle du budget annexe des Monnaies et médailles sur la période 1991-2001, avec des prolongements sur 2002 et 2003, la Cour des Comptes note que si l'objectif prioritaire de frappe de l'euro a été atteint, en revanche, les activités commerciales n'ont pas répondu aux attentes affichées dans le plan d'entreprise de 1996. Elle ajoute : « Le problème des capacités de la direction des Monnaies et médailles et du déficit structurel du budget annexe, évident depuis le début des années 90 mais temporairement occulté par le passage à l'euro, réapparaît avec une acuité accrue, notamment du fait des recrutements opérés dans la période 1997-1998 et de mesures favorables sur la plan salarial et indemnitaire ».
La Cour des Comptes juge « insuffisantes » les mesures de redressement opérées pour réduire significativement les charges. Elle estime que le budget annexe pourrait demeurer durablement déficitaire et que les aides de l'Etat dont la Monnaie de Paris bénéficie alors qu'elle exerce des activités commerciales risquent d'enfreindre les règles européennes de concurrence. Elle conclut à la nécessité d'une réorganisation profonde de la Monnaie de Paris.
11. L'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances entraîne une probable disparition du budget annexe...
L'article 18 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) modifie et restreint le contenu des budgets annexes. Dans le cadre de la loi de finances pour 2006, ceux-ci devront constituer une mission et pourront retracer « les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestations de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ».
La direction des Monnaies et médailles, qui n'a fait l'objet d'aucune expérimentation des dispositions de la LOLF, n'est pas raccordée au progiciel ACCORD. Elle a cependant participé activement, en 2002 et 2003, aux travaux du groupe « budgets annexes », chargé plus particulièrement de la rédaction d'un cahier des charges relatif à la mise en oeuvre d'ACCORD II.
A ce stade de la réflexion, il semble peu probable que le budget annexe soit maintenu au delà de 2005 , étant donné la prépondérance d'une activité industrielle et commerciale qui ne donne pas lieu au paiement de redevances.
12. ... et pose inévitablement la question plus large du statut de la Monnaie de Paris
Dans l'hypothèse de la disparition du budget annexe, la solution retenue pour le remplacer dépendra en partie du statut accordé à la direction des Monnaies et médailles. Si celle-ci reste un service administratif, la création d'un compte de commerce pourrait permettre de retracer les activités commerciales de ce service. Mais cette éventualité est peu probable.
L'application de la LOLF doit être l'occasion de prendre acte que la Monnaie de Paris exerce une activité dont la part régalienne a été amoindrie et qu'elle doit se soumettre à une concurrence souvent âpre, pouvant même concerner à terme la frappe de notre monnaie courante. Un statut adapté et un allègement significatif de ses charges s'imposent pour lui donner toutes ses chances, notamment face à ses concurrents européens.
Votre rapporteur spécial note que la Cour des comptes, qui estime « inéluctable » le changement de statut, s'est prononcée en faveur d'une transformation de la direction des Monnaies et médailles en établissement public industriel et commercial ou en société anonyme, dans des délais relativement brefs.
Cette réflexion est, certes, devenue urgente mais, touchant une institution si riche de son savoir-faire, elle mérite d'être menée de manière sereine et approfondie, avec une attention particulière portée au statut des personnels .
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.