N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 38
JOURNAUX OFFICIELS
Rapporteur spécial : M. Thierry FOUCAUD
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
I. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
A. LA DIRECTION DES JOURNAUX OFFICIELS A MIS EN oeUVRE AVEC SUCCÈS LE PROGRAMME D'ACTION GOUVERNEMENTAL POUR LA SOCIÉTÉ DE L'INFORMATION.
La constitution d'un service public pour la diffusion du droit ayant pour objet la diffusion gratuite de données juridiques sur Internet, dont la responsabilité a été confiée au Journaux officiels est la traduction d'une volonté de démocratisation de l'accès au droit en faveur de laquelle le Sénat milite depuis plusieurs années . Votre rapporteur spécial se réjouit de constater que le succès est au rendez-vous, comme en témoigne la fréquentation des sites Légifrance et Journaux officiels.
Ce succès, il faut en être conscient, a un coût. L'entrée dans la société de l'information, avec les actions de modernisation qu'elle suppose, modifiera, dans les années à venir, l'équilibre du budget annexe :
- le développement de la diffusion sur Internet entraîne une érosion de la production papier, que la direction des JO s'efforce certes de compenser par une amélioration de la diffusion, le développement de politiques de partenariat, et la publication d'ouvrages enrichis, mais qui ne suffira pas à contrebalancer la diminution des abonnements sur les éditions réglementaires, économiques et financières ;
- la modernisation des JO requiert, dans le même temps, des investissements importants, dont votre rapporteur spécial se félicite qu'ils soient enfin engagés. Lors de son dernier contrôle, intervenu en 2002, la Cour des comptes avait en effet appelé l'attention sur la « baisse marquée des investissements depuis 1999 » qui « reflète une insuffisance d'investissements de modernisation ». En 2001 et 2002, les ratios d'investissements sur recettes des Journaux officiels étaient descendus à des taux extrêmement bas de 1,3 % puis de 0,9 %, alors qu'ils doivent se situer dans une industrie lourde en rapide évolution technologique, comme la presse, entre 5 % et 10 % du chiffre d'affaires. La conjugaison de trois facteurs exigeait un retour aux normes de la profession : le vieillissement du bâtiment de la rue Desaix, l'usure d'équipements de production lourds, la modernisation des outils informatiques.
B. LE DÉVELOPPEMENT DE LA DIFFUSION ÉLECTRONIQUE SUPPOSE UN IMPORTANT EFFORT DE RÉORGANISATION QUI DEVRA ÊTRE MENÉ AVEC LE SOUCI DE PRÉSERVER LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA MISSION ESSENTIELLE DE SERVICE PUBLIC QU'ASSURENT LES JOURNAUX OFFICIELS.
Cette mission a été confortée par le Conseil constitutionnel, qui a affirmé l'existence, dans sa décision n° 99-421 DC du 16 septembre 1999, d'un « objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ».
Les Journaux officiels éditent les normes nationales dont la publication détermine leur entrée en vigueur et leur opposabilité au citoyen. Ils en assurent la diffusion à la fois par voie imprimée et électronique, dans le cadre du service public de diffusion des données juridiques.
La forte unité fonctionnelle de ces deux missions est appelée à se renforcer, puisque la loi autorisant le gouvernement à simplifier le droit prévoit de reconnaître à l'édition électronique les mêmes effets que l'édition papier, et que certains types de textes, énumérés par décret, pourront ne faire l'objet que d'une diffusion en ligne.
Si l'édition sur Internet doit avoir des effets identiques à l'édition papier, ou s'y substituer pour certains textes, sa fiabilité revêt une importance cruciale.
Cette évolution devra sans aucun doute s'appuyer sur le savoir-faire des salariés administratifs et techniques de la DJO et de la SACI-JO pour que la qualité du service public puisse continuer à être la référence de l'édition de la norme nationale, quel qu'en soit le support.
A cet égard, on ne peut que regretter que les tâches de diffusion liées au service public de diffusion des données juridiques aient été confiées, lorsqu'il a été mis fin à la concession, à un prestataire, sans que soit prévue leur réintégration au sein de la DJO. Ce marché venant à échéance en septembre 2004, il apparaîtrait souhaitable que le nouveau marché soit passé dans des conditions qui permettent d'assurer une interaction satisfaisante entre les services concernés des JO et ceux du nouveau prestataire et qu'un transfert de compétences soit prévu, afin de garantir la continuité de ce service en même temps que la capacité de la puissance publique à en assurer effectivement la responsabilité.
Les Journaux officiels poursuivent depuis 2002, un objectif de modernisation de leur système d'information.
C'est une démarche qu'il convient de saluer. Elle traduit la volonté de la DJO de se doter, après avoir mis en place, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, une nouvelle comptabilité analytique, d'un système de gestion intégré avant l'échéance de 2005. Elle traduit aussi la nécessité de se doter d'un outil performant de production des bases de données.
Cependant, le faible taux d'engagement des autorisations de programme et de consommation des crédits sur les chapitres du fonctionnement et de l'investissement informatique témoigne de difficultés d'adaptation , adaptation pourtant nécessaire tant à l'application des nouvelles dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances qu'à l'existence d'un service public de diffusion des données juridiques capable d'assurer la fiabilité et l'intégrité de ces données. Rappelons que les JO ont à assurer la publication de plus de 700 éditions. Il importera en outre de veiller que la qualité des éditions imprimées, qui demeurent un élément essentiel de notre architecture juridique, n'ait pas à souffrir de ces adaptations.
C. LA RÉORGANISATION QU'APPELLE L'ENTRÉE DANS LA SOCIÉTÉ DE L'INFORMATION SUPPOSE AUSSI QUE SOIT MENÉE UNE RÉFLEXION EN PROFONDEUR SUR LES EMPLOIS ET COMPÉTENCES POUR ASSURER L'ADAPTATION DES PERSONNELS À L'ÉVOLUTION DES TECHNOLOGIES.
Le secteur de la presse connaît, avec le développement des nouvelles technologies, un bouleversement comparable à celui qui a vu le passage de la linotypie à l'offset. Le développement de la saisie à la source doit notamment alléger à terme la charge de travail attachée à la photocomposition (saisie, mise en forme et mise en page des textes), assurée par la SACI-JO, chargée en outre de la correction, de la photogravure et de l'impression des travaux confiés à la direction des Journaux officiels ;
La direction des JO a indiqué à votre rapporteur spécial que ses autorités de tutelle souhaitent que soient recherchées des solutions pour assurer l'adaptation aux nouveaux supports et aux nouvelles technologies des personnels titulaires employés à la saisie, conformément aux termes de la convention qui lie la DJO et la Société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels (SACI-JO). L'allègement du poste de la saisie devrait être l'occasion, selon votre rapporteur spécial, de renforcer l'effort sur la mise en forme et la correction des épreuves, qui semble avoir pâti, ces dernières années, de l'augmentation, à effectifs constants, du nombre de pages produites, et d'améliorer les délais de publication des documents, dont certains, et notamment le Journal des débats, parviennent à leurs destinataires avec un retard grandissant.
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.