II. APPLICATION DE LA « LOLF » AU CAS PARTICULIER DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
L'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) comporte inévitablement des difficultés sur les plans juridique et politique, liées à la spécificité du Conseil économique et social, institution créée dans sa forme actuelle par le constituant de 1958, et difficile à situer dans un quelconque sous-ensemble. Doit-il être assimilé à une assemblée parlementaire, une institution d'expertise, une administration, un établissement public ? La réponse dépendra de l'angle sous lequel on l'appréhende.
1. Les textes régissant l'organisation budgétaire et financière du CES
Outre le titre XI de la Constitution qui définit globalement les missions du Conseil économique et social, deux textes essentiels ont permis de définir les règles budgétaires et financières s'appliquant au Conseil.
- L'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social.
Le premier alinéa de l'article 1 er de cette ordonnance dispose que « Le Conseil économique et social est auprès des pouvoirs publics une assemblée consultative ».
L'article 23 fixe ainsi les règles budgétaires du Conseil :
« Les crédits nécessaires au fonctionnement du Conseil sont inscrits, par chapitre, au budget du Premier ministre ; ils y forment une section spéciale.
« Ces crédits sont gérés par les Conseil économique et social sans que soient applicables les dispositions de la loi du 10 août 1922 sur le contrôle des dépenses engagées.
« Les comptes sont soumis au contrôle de la Cour des comptes ».
- Le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES.
Selon l'article 6 de ce décret, « Les propositions relatives aux crédits nécessaires au fonctionnement du Conseil économique et social sont préparées par le président du Conseil économique et social, après avis du bureau, et transmises au Premier ministre ».
L'article 7 prévoit que « Les crédits inscrits au budget du Premier ministre (section Conseil économique et social) donnent lieu à retraits de fonds périodiques au moyen d'ordonnances émises, sur délégation du Premier ministre, par le président du Conseil économique et social et assignées sur la caisse du payeur général du Trésor. Le président en tient informé le bureau. Il peut déléguer tout ou partie de ses attributions à un ou plusieurs membres du bureau ou au secrétaire général.
« La comptabilité du Conseil économique et social comprend : en recettes les fonds ainsi retirés qui sont versés au compte courant postal ouvert au nom du trésorier du Conseil économique et social ès qualités ; en dépenses le montant des opérations décidées par le président du Conseil économique et social après visa des questeurs.
« Les opérations de recettes et de dépenses sont regroupées dans un compte annuel auquel sont annexées les pièces justificatives.
« Ce compte est approuvé par les questeurs.
« Il est présenté par le président du Conseil économique et social à la Cour des comptes ».
2. L'organisation concrète issue des textes en vigueur
Les crédits du CES font l'objet d'un fascicule propre au sein du budget du Premier ministre et sont répartis sur quatre chapitres (trois sur le titre III et un sur le titre V). Le bleu budgétaire comporte un seul agrégat.
Les dépenses du CES sont ordonnancées par son Président, mais ne sont pas soumises au visa d'un contrôleur financier, le contrôle a posteriori de ces dépenses par la questure du CES en tenant lieu. Le président du Conseil est de facto l'ordonnateur principal des dépenses du Conseil. Les comptes sont apurés par la commission des comptes de l'Assemblée nationale et sont présentés par le président du CES à la Cour des comptes. Par ailleurs, le CES n'est pas réellement raccordé au système ACCORD puisque seuls y sont enregistrés les retraits qu'il effectue pour transférer les crédits alloués sur son propre compte.
Enfin, les fonctionnaires du Conseil, tout en relevant du statut général de la fonction publique, ne sont pas comptabilisés dans les effectifs des agents de l'Etat. Ils appartiennent à des corps spécifiques et le Conseil assure sur son propre budget la prise en charge des cotisations sociales qui les concernent.
3. Différentes options d'application de la « LOLF »
a) Le maintien dans la « sphère budgétaire» du Premier ministre
Actuellement, les crédits du CES forment, certes, une « section spéciale » au sein du budget du Premier ministre, mais sont présentés sous forme de chapitres, comme les crédits des administrations. Demeurer dans cette logique équivaudrait à insister sur le lien fonctionnel, évidemment fort, que le CES entretient avec le gouvernement en lui donnant des avis dans le domaine économique et social.
Cependant, on ne peut nier le caractère restrictif d'un rattachement aussi étroit à l'Exécutif d'une institution qui, à l'évidence, ne peut être assimilée à une administration.
b) Le rapprochement avec d'autres structures de mission similaire
Si l'on considère sa fonction de conseil, le CES pourrait être rapproché d'autres structures de mission similaire telles que le commissariat général du plan ou le Conseil d'analyse économique. Le rapprochement pourrait même s'étendre à toutes les entités exerçant une mission d'expertise ou de conseil auprès du Premier ministre.
Cette option présente cependant l'inconvénient « d'oublier » que le Conseil n'est pas tourné vers le seul gouvernement et qu'il joue un rôle essentiel de représentation des forces économiques et sociales de notre pays.
c) Le rattachement aux « Pouvoirs publics »
Les « Pouvoirs publics », qui ne constituent pas une catégorie juridique définie par la Constitution de 1958, figurent dans l'actuel titre II qui intègre la présidence de la République, le Parlement, le Conseil constitutionnel, la Haute Cour de justice et la Cour de justice de la République.
Les crédits de ces institutions, figurant actuellement dans des chapitres globaux, devraient, dans le cadre de la LOLF, être regroupés dans des « dotations », lesquelles constitueraient la mission « Pouvoirs publics » dont la caractéristique principale est de ne comporter aucun indicateur de performance.
Ce rattachement signifierait que l'on privilégie le mode de fonctionnement du CES, certes proche de celui des assemblées parlementaires. Les similitudes avec les assemblées sont nombreuses et concernent le régime d'incompatibilités, la rémunération des conseillers (fixée par référence à l'indemnité parlementaire), l'autonomie de la caisse de retraite, l'élection de questeurs, l'existence d'un trésorier qui n'est pas comptable public au sens juridique du terme, la détention d'un compte bancaire.
Mais les constituants de 1958 n'ont pas souhaité assimiler le CES aux assemblées parlementaires, suivant en cela le Conseil d'Etat qui, en 1957, avait refusé cette qualité au Conseil économique de la IV ème République. L'article 1 er de l'ordonnance du 29 décembre 1958 précitée a placé le Conseil auprès, et non au sein, des pouvoirs publics.
Du reste, la procédure budgétaire appliquée au CES diffère de celle des assemblées : la demande de crédits du Conseil, préparée par son président, en accord avec le bureau, est transmise au Premier ministre, alors que les propositions des questeurs des assemblées sont automatiquement inscrites au projet de loi de finances, en vertu de l'article 7 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.
Quant aux institutions autres que le Parlement entrant dans les « Pouvoirs publics », elles ont, comme le Parlement, un pouvoir de décision, que le CES, assemblée consultative, n'a pas. Cette différence essentielle ne plaide guère pour une assimilation à l'actuel titre II.
d) Quel programme ou mission et quels indicateurs pour le CES ?
Appliqués au CES, les concepts de mission, programme et indicateurs, qui sont au coeur de la LOLF, s'annoncent délicats à définir.
Son faible montant de budget (à peine 33 millions d'euros) exclut a priori la solution d'une mission pour le seul CES. Mais regrouper la « troisième assemblée » avec d'autres institutions au sein d'une mission plus large revient à minimiser la spécificité de sa nature - une assemblée consultative représentant la société civile - et de son rôle, qui ne se réduit pas à donner des avis au gouvernement.
Par ailleurs, s'il doit constituer un programme, il est indéniable que le Conseil - mais il n'est pas le seul - se prête mal à la détermination d'indicateurs pertinents. Il n'est déjà pas certain que les indicateurs d'activité ou de coût soient très « parlants ». Que dire alors des indicateurs de performance ?
4. La position du CES
Par lettre en date du 7 janvier 2003, M. Jacques Dermagne, président du CES, considérant que son institution avait davantage de points communs avec l'Assemblée nationale et le Sénat qu'avec une administration centrale ou un établissement public, a saisi le Premier ministre, pour que le budget du CES soit examiné dans le cadre des Pouvoirs publics.
Au delà des aspects techniques du problème, le président du Conseil estime qu'il s'agit là de « la question hautement symbolique de la place que le gouvernement entend reconnaître à une institution constitutionnelle au sein de laquelle sont représentées les principales organisations de la société civile ».
chapitre DEUX
LEs
missions et activitÉs
du CONSEIL Économique et social