B. UN BUDGET PLUS SIGNIFICATIF ?
Le budget du ministère de la recherche et des technologies nouvelles est donc plus présentable que celui de l'an dernier en terme d'affichage de ses priorités et de la progression de ses crédits, compte tenu des nécessités, déjà évoquées, du rattrapage d'un certain retard de l'effort de la France par rapport à celui de ses concurrents.
Mais qu'en sera-t-il :
- de l'exécution réelle des dépenses programmées ?
- de l'efficacité de celles qui auront été effectuées ?
- des synergies avec les actions complémentaires poursuivies et les autres moyens engagés ?
1. Les problèmes d'exécution des dépenses
a) Les décalages AP/CP
Il existe des AP non couvertes en CP, qu'elles aient été ou non affectées aux organismes concernés, elles n'ont pas fait l'objet d'engagements juridiques et ne requièrent donc pas de moyens de paiement correspondants. La meilleure solution est de les considérer comme annulées ou de les supprimer effectivement .
Le décalage résiduel est ainsi au CEA de 326,5 millions d'euros depuis le 1 er janvier 1996.
Au CNES, un rattrapage important de CP a permis d'apurer la dette contractée par l'établissement vis-à-vis de l'Agence Spatiale Européenne.
Un déficit de CP est réapparu en ce qui concerne le FRT (200,8 millions d'euros au 1 er janvier 2003) d'où les 25,7 % d'augmentation, prévue pour 2004.
Quant au FNS, il a été trop « généreusement » pourvu en AP en 2003 (216,9 millions d'euros) par rapport aux CP (129,5 millions d'euros) ouverts pour le même exercice.
Des déficits AP/CP significatifs subsistent, mis à part le CEA déjà cité, au CNRS (127,8 millions d'euros), à l'INSERM (47,8 millions d'euros) ainsi qu'à l'INRA (44,08 millions d'euros).
b) Les excédents structurels des organismes
Le projet de loi de finances pour 2004, est-il précisé en réponse au questionnaire budgétaire, ne prévoit pas de rattrapage de CP mais « confirme les corrections de 2003, justifiées par d'importants reliquats structurels de crédits ayant généré, sur les derniers exercices, de conséquentes augmentations des fonds de roulement (réserves) ».
Le rapport du contrôleur financier du ministère, sur la gestion budgétaire 2002, précise que, durant cet exercice, le total cumulé des subventions de l'Etat aux EPST a diminué, passant de 3.043 millions d'euros à 2.836 millions d'euros sous l'effet des annulations et des gels de crédits.
Comme la Cour des comptes en avait émis l'hypothèse pour 2003 8 ( * ) , l'ajustement aux besoins s'est effectué, dès 2002, par la mobilisation des ressources propres des organismes (de 15 % en moyenne) et par prélèvement sur les fonds de roulement (à hauteur de 8 % en moyenne) : « Le niveau des fonds de roulement - écrit le contrôleur financier - conduit à se préoccuper désormais des besoins de trésorerie. Celle de l'INRA - signale-t-il - qui prend en compte le stock (cheptel, produits finis) s'annonce particulièrement tendue dès le début de 2003 ».
Le contrôleur évoque aussi « l'hétérogénéité et la vétusté des systèmes d'information ».
De fait, le recours généralisé à des systèmes de comptabilité analytique informatisés permettrait de suivre l'utilisation des crédits en temps réel, jusque dans les laboratoires.
Ainsi, les dotations de chacun pourraient être évaluées en tenant compte des niveaux réels des trésoreries, cela éviterait de faire l'amalgame entre les « gestionnaires frileux » qui accumulent des réserves excessives, et les plus dynamiques qui consomment correctement leurs crédits, en se contentant de « mettre de côté » de quoi honorer, en toutes circonstances, leurs engagements prévisibles.
La situation des fonds de roulement des établissements publics à caractère scientifique et techniques (EPST) a évolué de la façon suivante au cours des trois dernières années.
On note une forte diminution, en brut comme en net, de 2001 à 2002.
Le non versement d'une partie de la subvention de l'Etat à partir des crédits du titre VI (troisième section - Soutien de base aux laboratoires et opérations programmées) conduit même l'INSERM à présenter un Fonds de roulement net 9 ( * ) négatif.
Les dépenses du CNRS en 2002 ont été financées à hauteur de presque 500 millions d'euros (489,78), par prélèvement sur le Fonds de roulement de l'établissement. 170 millions d'euros environ (172,06) de subventions du titre VI non versés par l'Etat ont été reportés sur 2003. Mais, en contrepartie (à quelque chose malheur est bon !), le taux de consommation des crédits de la troisième section s'est nettement amélioré (passant de 54,39 % en 2001 à 62,18 % en 2002).
Les marges de manoeuvre de l'établissement sont désormais très réduites même en ce qui concerne la première section (charges de personnel).
Les taux de vacances ont, en conséquence, été réduits.
c) Les difficultés rencontrées en 2003
La programmation des actions concertées incitatives (ACI) a été affectée, en 2003, par les mesures de régulation.
La dotation du FNS, de 217 millions d'euros en loi de finances initiale, a ainsi été ramenée à 148 millions d'euros en exécution (après une annulation de 20,6 millions d'euros et une mise en réserve de 48,2 millions d'euros).
Concernant le FRT, le montant programmé (197 millions d'euros) a été réduit à 141,9 millions d'euros pour les mêmes raisons.
Le contrôleur financier signale des difficultés liées au caractère tardif de l'instruction des dossiers et de l'arrivée des crédits.
Les équipes retenues ne reçoivent ainsi pas toujours les subventions attendues car les crédits ayant fait l'objet de notifications au-delà du 30 septembre sont automatiquement reportés sur l'année suivante.
Pour gagner du temps, en sautant l'étape des arrêtés de répartition (pris en août et en octobre), la gestion des deux fonds s'effectue désormais, en partie, par recours aux subventions directes aux projets.
En résumé les modifications apportées au budget voté pour 2003 ont été les suivantes :
PRINCIPAUX CHANGEMENTS AYANT AFFECTÉ
LES
CRÉDITS VOTÉS POUR 2003
1. Modifications définitives
Reports 2002 sur 2003 (1) 337 millions d'euros
Annulations (décret du 14 mars) 117,9 millions d'euros CP
123 millions d'euros AP
(décret du 3 octobre) 34,6 millions d'euros CP
Total annulations (CP) 152,5 millions d'euros
2. Mises en réserve
- 3 février 211,3 millions d'euros CP
410,1 millions d'euros AP (3)
- gel maintenu sur la partie non annulée des
crédits mis en réserve (2) 14,7 millions d'euros CP
287,1 millions d'euros AP (3)
- 24 avril (1) (mise en réserve sur les 315 millions d'euros AP
reports 2002 sur 2003)
(1) en partie mis en réserve
(2) dégel en majeure partie le 27 mai
(3) en quasi totalité sur le titre VI
Autant le montant total des annulations de crédits peut sembler marginal (2,5 % environ des ouvertures de l'exercice), autant les répercussions des mises en réserve ont été loin d'être négligeables.
17,4 % des autorisations de programme nouvelles pour 2004 ont été affectées par ces décisions, pour la quasi totalité en ce qui concerne le titre VI (section 3 des EPST : soutien de base des laboratoires et opérations programmées).
Des incertitudes demeurent quant au gel résiduel de certains crédits dont le déblocage avait pourtant été annoncé en mai et surtout au sujet des arriérés de subventions aux organismes qui auraient dû être reportés de 2002 sur 2003.
Ces sommes s'élèveraient à :
230,9 millions d'euros pour les EPST ;
et 16,8 millions d'euros pour les EPIC.
Cette situation complique singulièrement la tâche des gestionnaires des établissements concernés et les soumet à de fortes pressions ;
Le décalage entre AP et CP a atteint, par exemple, 96 millions d'euros en 2003 au CNRS, écart qui risque de se maintenir en 2004.
Les conséquences des mesures de régulation qui viennent d'être décrites sont gênantes mais pas véritablement dramatiques pour les gestionnaires de fonds publics qui peuvent mobiliser ou augmenter leurs ressources non budgétaires (provenant de contrats avec des partenaires privés ou de la valorisation de leurs travaux) ou faire appel à d'autres crédits auprès de la communauté européenne ou des collectivités territoriales 10 ( * ) .
Elles n'en illustrent pas moins les limites des autorisations données par le Parlement dans le cadre du vote des lois de finances initiales.
2. Les autres moyens mis en oeuvre
a) Un aperçu incomplet
Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1999, la Cour des comptes s'est agacée des fréquents changements de périmètre du BCRB et a estimé que cet agrégat ne rendait pas compte de l'effort de l'Etat pour la recherche dans son ensemble.
Selon la Cour des comptes, une récapitulation vraiment complète de cet effort devrait inclure les dépenses militaires de recherche, celles des régions et du centre financier par des ressources parafiscales ainsi que les « dépenses fiscales » dont la principale est le crédit d'impôt recherche.
Le tableau ci-dessous, établi par les services du ministère à la demande de votre rapporteur, recense ces différentes données que les statisticiens se refusent à additionner, en raison de leur hétérogénéïté.
Bien que portant sur des résultats plus récents, il montre que :
- les frontières entre recherche et enseignement supérieur devraient être précisés de façon à permettre un regroupement fiable de toutes les dépenses concernées au sein du BCRD (cette mise au point devrait avoir lieu dans le cadre de la LOLF) ;
- un ordre de grandeur, les dépenses militaires représentent un peu plus de 40 % du BCRD, celles effectuées dans un cadre européen environ 6 % de ce même agrégat, et celles des régions, environ 50 %.
Ainsi, il y a plus à attendre pour la recherche civile d'une bonne synergie avec la recherche militaire que d'une contribution accrue de la communauté européenne ou des régions, vu l'importance des sommes respectives en cause au départ.
b) De nouvelles mesures dont l'estimation du coût est incertaine
Beaucoup de mesures budgétaires ou fiscales importantes pour la recherche, dont votre rapporteur se réjouit, ne figurent pas dans ce budget, par exemple en ce qui concerne :
- les jeunes entreprises innovantes (JEI) : allègement des charges sociales patronales (25 millions d'euros sur les crédits de l'industrie), avantages fiscaux (5 millions d'euros) ;
- la réforme du crédit d'impôt recherche (+ 175 millions d'euros en 2005) ;
- la création d'un nouveau fonds des priorités de recherche 11 ( * ) , doté de 150 millions d'euros provenant de recettes de privatisation et affecté au soutien aux fondations de recherche.
Il convient toutefois de souligner le caractère aléatoire de ces prévisions de ressources (notamment en ce qui concerne les fondations) ou de dépenses fiscales.
Ces incertitudes s'ajoutent à celles concernant les reports de crédits du ministère d'un exercice à l'autre ou d'éventuels nouveaux gels ou annulations en 2004.
Elles ôtent une part de sa signification à l'augmentation du budget de la recherche présentée dans le projet de loi de finances initiale pour 2004.
Quelle sera, enfin, l'efficacité des dépenses concernées ?
3. L'efficacité primordiale des dépenses
Dépenser mieux compte davantage que dépenser plus, comme nous le montre la Grande-Bretagne (cf. I) qui, pour un moindre effort budgétaire, se montre plus performante que nous en matière de publications scientifiques (mais il est vrai encore moins s'agissant de brevets).
a) L'absence de réformes structurelles
On se souvient de la volonté de M. Claude Allègre, du temps où il en avait la responsabilité ministérielle, de faire de la réforme des structures de la recherche un préalable à une augmentation forte de ses moyens.
Dans son rapport sur le projet de budget de la recherche pour 2002, votre rapporteur spécial avait montré qu'effectivement, les pays qui avaient le plus accru leur effort de financement de la recherche (en particulier le Japon) en avaient, en même temps, souvent profondément modifié l'organisation.
Or, notre dispositif demeure plus morcelé que jamais.
De nouveaux instruments financiers sont créés cette année, comme on l'a vu, le « Fonds des priorités de recherche » (qui recevra une partie du produit des privatisations) ou le « Fonds de recherche duale » qui devrait accueillir des transferts en provenance du budget de la défense à destination du CNES (130 millions d'euros) des fonds de la technologie et de la science 12 ( * ) (30 millions d'euros) du CEA (35 millions d'euros) et de l'ANVAR (5 millions d'euros).
Par ailleurs, afin de fédérer, au niveau régional, les multiples acteurs impliqués dans la recherche sur le cancer (INSERM, CNRS, CEA, CHU, etc.) ont été créés, selon une démarche typiquement française, de nouveaux ensembles de recherche : les canceropoles.
Certes le risque de redondances est le « revers de la médaille » que constitue une couverture en principe sans failles de l'ensemble des disciplines scientifiques. Mais le cloisonnement des structures est tel que notre système peine souvent à se redéployer vers des disciplines émergentes ou à explorer de nouveaux domaines interdisciplinaires.
Il n'est pas facile de rationaliser car aucun organisme ne démérite et chacun d'entre eux croit en sa vocation. Chaque chercheur, d'autre part, est profondément attaché à son institution et n'entend aucunement la voir remise en cause de quelque façon.
Ne pourrait-on pas, à défaut de restructuration, mieux coordonner encore l'utilisation de certains moyens, par exemple ceux des représentations à l'étranger du CIRAD et de l'IRD 13 ( * ) et des missions scientifiques de nos ambassades dans les pays concernés (locaux, voitures, secrétariats...).
b) Une évaluation stratégique jusqu'ici insuffisante
Votre rapporteur se félicite de la création au sein du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche d'une nouvelle mission scientifique, technique et pédagogique (MSTP) qui comprendra quatre directions opérationnelles, dont une de la recherche et une de la technologie, et plusieurs départements scientifiques et techniques (DSPT) dans leurs différents champs disciplinaires respectifs.
Cette mission devrait pouvoir contribuer aussi à la prospective scientifique.
Il est à espérer qu'elle apporte au dispositif actuel 14 ( * ) , dispersé et dont l'efficacité reste à démontrer, une authentique valeur ajoutée, notamment par une vision d'ensemble et à long terme des problèmes de la recherche, en vue de mieux orienter les décisions du gouvernement à ce sujet .
En attendant, le ministère reconnaît que les moyens humains et administratifs consacrés par la France à la mesure de l'efficacité des structures de recherche françaises (productivité, performances, coopération public-privé) sont « notoirement insuffisants ». S'agissant plus particulièrement de comparer la situation de notre pays à celle de ses principaux partenaires, cinq personnes seulement s'y emploient à temps partiel (soit 0,2 équivalent temps plein) au sein de l'administration de la recherche.
* 8 Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002.
* 9 Fonds de roulement brut amputé des crédits reportés sur l'année suivante.
* 10 Les ressources propres représentent plus du quart des moyens du CEMAGREF en 2003, plus ou moins de la moitié de ceux du CNES (53 %) ou du CEA (43,2 %). Les subventions des administrations publiques locales au soutien des laboratoires et aux équipements du CNRS (titre VI -3 ème section) ont augmenté de 68 % en 2002.
* 11 Compte d'affectation spéciale n° 902-24 - cf. art. 52 du présent projet de loi de finances.
* 12 FRT : Fonds de la recherche technologique.
FNS : Fonds national de la science.
* 13 Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD).
L'institut de recherche pour le développement (IRD).
* 14 Ce dispositif comprend :
- le conseil supérieur de la recherche et de la technologie (CSRT)
- le conseil national d'évaluation de la recherche (CNER)
- le comité national de la recherche scientifique, instance du CNRS
- le conseil national des universités (CNU)...