III. L'ENSEMBLE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
Les concours financiers de l'Etat aux collectivités locales comprennent :
- des dotations ;
- des compensations d'exonérations d'impôts locaux ;
- des dégrèvements d'impôts directs locaux.
La somme de ces trois sous-ensembles s'établit à 70,91 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, soit une progression de 10,1 % par rapport à l'année 2003.
A. UNE AUGMENTATION DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES DE PRÈS DE 9 MILLIARDS D'EUROS
Au sein des 58,9 milliards d'euros correspondant à l'effort financier de l'Etat hors fiscalité transférée, 45,16 milliards d'euros (soit 76,7 %) constituent désormais des prélèvements sur les recettes de l'Etat .
L'effort financier de l'Etat (hors fiscalité transférée)
(en milliards d'euros)
Source : « jaune » intitulé « Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales » annexé au présent projet de loi de finances
Les prélèvements sur recettes connaîtraient de 2003 à 2004 une augmentation importante, de 8,7 milliards d'euros, comme l'indique le graphique ci-après.
L'évolution de l'effort financier de l'Etat entre 2003 et 2004, hors fiscalité transférée
(en milliards d'euros)
Source : « jaune » intitulé « Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales » annexé au présent projet de loi de finances
Cette augmentation des prélèvements sur recettes serait presque entièrement compensée par la diminution des crédits inscrits au budget général, de 7,7 milliards d'euros.
On rappellera que l'article 6 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances consacre la technique des prélèvements sur recettes et dispose que ces prélèvements sont destinés à « couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou [à] compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales ». La mise en oeuvre de cette disposition devrait se traduire par un gonflement progressif du montant des prélèvements sur les recettes et de leur part dans le total des concours financiers.
La progression des prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales dans le projet de loi de finances pour 2004
Le projet de loi de finances initiale pour 2004 dispose dans la présentation des orientations générales et de l'équilibre budgétaire pour 2004, que « les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales connaissent une progression de 8,9 milliards d'euros résultant en grande partie du basculement en prélèvements sur recettes de certaines dotations budgétaires, à l'occasion de leur intégration dans la dotation globale de fonctionnement : dotation de compensation aux régions des pertes de recettes fiscales pour 1,86 milliards d'euros et partie de la dotation générale de décentralisation pour 5,86 milliards d'euros.
La transformation en prélèvements sur recettes du FNPTP se traduit par ailleurs par une augmentation de ces prélèvements sur recettes de 0,3 milliard d'euros, en contrepartie de l'affectation à l'Etat de l'intégralité du produit de la cotisation nationale de péréquation (CNP). Le solde de l'évolution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales correspond essentiellement à la reconduction du contrat de croissance et de solidarité qui assure une progression de 1,665 % à une enveloppe normée d'un montant de 41,8 milliards d'euros ».
Source : projet de loi de finances pour 2004, page 11
Il convient de souligner que la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances a prévu qu' à compter de la loi de finances pour 2006, les lois de finances pourront modifier les règles de répartition des prélèvements sur recettes . En effet, le c) du 7° du II de l'article 34 dispose que dans la seconde partie, la loi de finances de l'année peut « définir les modalités de répartition des concours de l'Etat aux collectivités territoriales ».
Le recours accru aux prélèvements sur les recettes de l'Etat est donc bienvenu, tant du point de vue de la simplification administrative, que du point de vue de l'extension du droit d'amendement des parlementaires, qui s'inscrit dans la logique de la revalorisation des droits du législateur financier, engagée par la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
B. UNE AUGMENTATION DE LA FISCALITÉ TRANSFÉRÉE DE PLUS DE 5 MILLIARDS D'EUROS
L'évolution des concours financiers de l'Etat serait essentiellement caractérisée par l'augmentation de la fiscalité transférée, comme l'indique le graphique ci-après.
Evolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales entre 2003 et 2004
(en milliards d'euros et en %)
Source : « jaune » intitulé « Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales » annexé au présent projet de loi de finances
La fiscalité transférée augmenterait de 5,22 milliards d'euros : à compter de 2004, selon les dispositions de l'article 40 du présent projet de loi de finances, une fraction de tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sera en effet affectée aux départements au titre de la compensation de la décentralisation de la gestion du RMI, pour un montant prévisionnel de 5,22 milliards d'euros. Cette ressource évoluera en fonction de l'évolution des bases d'imposition de la TIPP, mais les départements ne pourront pas en moduler les taux.
Votre rapporteur spécial insiste sur la nécessité de prendre en compte les conséquences de la réforme de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) sur le nombre d'allocataires du RMI, d'une part, et de permettre aux départements de disposer de nouvelles ressources fiscales modulables, d'autre part, afin de faire face aux éventuelles augmentations des charges afférentes aux compétences ainsi transférées. La réduction des bases de la taxe professionnelle résultant de la suppression de la part « salaires » a en effet réduit les possibilités pour les collectivités territoriales d'augmenter leurs ressources fiscales. Sur ces deux points, le gouvernement a pris des engagements qu'il conviendra de traduire dans la loi.
Il convient de souligner que le Sénat a adopté, à l'article 40 du présent projet de loi de finances, un amendement présenté à l'initiative de votre commission de finances, prévoyant la prise en compte du coût résultant de l'impact de la limitation de la durée de versement de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) sur le nombre de bénéficiaires du RMI et du revenu minimum d'activité (RMA), ainsi que la charge résultant de la mise en oeuvre du RMA pour le calcul de la compensation versée aux départements.
Cet amendement prévoit une double régularisation de la détermination du niveau de la fraction de tarif de TIPP affectée aux départements : dans un premier temps, une loi de finances rectificative pour 2004 devrait, sur la base d'évaluation, réévaluer le niveau de la fraction de tarif de la TIPP revenant aux départements, le niveau définitif de celle-ci devant être fixé une fois que seront connus les données comptables définitives au titre de l'année 2004.