Projet de loi de finances pour 2004 : Décentralisation

II. LES CRÉDITS INSCRITS AU BUDGET DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Les concours de l'Etat aux collectivités territoriales prévus par le projet de loi de finances pour 2004 s'élèvent à 59,4 milliards d'euros, soit une progression de 1,2 % par rapport à l'année 2003. Il convient de souligner que cette progression est modérée, les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales ayant progressé de 6,2 %, en moyenne, depuis 1996.

Les concours financiers de l'Etat représentent plus du tiers des ressources des collectivités territoriales, derrière les ressources tirées de la fiscalité locale.

A. LES ORDRES DE GRANDEUR

Les crédits de la décentralisation (c'est-à-dire de l'agrégat « collectivités locales » du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales) qui font l'objet du vote qui suit l'examen en séance publique du fascicule « Intérieur et décentralisation », s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2004 à 2,6 milliards d'euros, en diminution de 74 % par rapport à 2003. Cette évolution s'explique par la transformation d'une part importante des crédits budgétaires en prélèvements sur les recettes de l'Etat.

Evolution générale des crédits du ministère de l'intérieur

(en millions d'euros et en %)

Les crédits de la décentralisation inscrits au budget du ministère de l'intérieur représentent :

- 20 % des crédits du ministère de l'intérieur, contre 50 % en 2003 ;

- 110 % de la diminution globale des crédits proposée pour 2004 (compte tenu de l'augmentation des crédits figurant sur les autres agrégats budgétaires du ministère, en particulier, ceux relatifs à la police nationale et à l'administration générale) ;

- moins de 5 % du montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004.

L'évolution de l'agrégat « collectivités locales » en 2004

Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales explique de la manière suivante les modifications de périmètre entre crédits budgétaires et prélèvements sur recettes dans le projet de loi de finances pour 2004 :

« Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit le basculement d'un volume important de crédits en prélèvements sur recettes, ce qui se traduira par une diminution du périmètre et du volume des crédits retracés dans l'agrégat 21. Ainsi, l'essentiel de la dotation générale de décentralisation gérée par le ministère de l'intérieur serait basculée en prélèvements sur recettes.

Ne resteraient en crédits budgétaires à ce titre dans l'agrégat 21 qu'environ 860 millions d'euros (hors DGD culture), correspondant notamment à des concours particuliers. De même, les crédits de l'actuel chapitre 41-51, qui correspondent pour l'essentiel à des compensations d'exonérations de taxe sur le foncier bâti et non bâti, seraient transformés en prélèvements sur recettes (100 millions d'euros en 2003). Il en irait de même des dotations de compensation aux régions des pertes de recettes fiscales, supportées actuellement par le chapitre 41-55, pour un total de 1.861 million d'euros en 2003.

« L'ensemble de ces opérations obéit à un souci de simplification de la gestion des concours financiers répartis en fonction de critères obligatoires, déterminés par la loi ou le règlement, sans marges de choix de la part de l'administration gestionnaire. S'agissant de la DGD et des compensations de fiscalité régionale, il s'agit en fait de regrouper ces dotations dans la DGF.

« Inversement, la dotation de développement rural (DDR, 116 millions d'euros en 2003), qui est actuellement un prélèvement sur recettes, deviendrait un crédit budgétaire. En effet, cette modification permettra, grâce notamment à la distinction AP/CP caractéristique des crédits budgétaires, de mieux piloter, tant au niveau local qu'au niveau central, cette dotation attribuée sous la forme de subventions sur projet ».

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS

Le graphique ci-après montre que le présent projet de loi de finances se caractérise :

- par la forte diminution des compensations des transferts de compétences, d'une part ;

- par la disparition des compensations de pertes de recettes fiscales, d'autre part.

La transformation des crédits budgétaires en prélèvements sur recettes affecte uniquement les crédits du titre IV (« interventions publiques ») :

Evolution par titre des crédits de l'agrégat « collectivités locales »

(en millions d'euros)

	2001 (exécution)	2002 (exécution)	2003 (LFI)	2004 (PLF)
Titre III	7	2	0	0
Titre IV	6.228	8.289	8.249	889
Titre VI	2.733	2.941	1.592	1.698

Source : bleu « intérieur, sécurité intérieure, libertés locales »

La répartition des crédits de l'agrégat « Collectivités locales »
en 1998, 2003 et 2004

(en millions d'euros)

1. La forte diminution des compensations des transferts de compétences

Les transferts de compétence sont financés, selon les dispositions de l'article L. 1614-4 du code générale des collectivités territoriales, « par le transfert d'impôts d'Etat, par les ressources du Fonds de compensation de la fiscalité transférée, et, pour le solde, par l'attribution d'une dotation générale de décentralisation ».

Compte tenu de l'intégration de la quasi-totalité de la DGD dans la DGF, la compensation des transferts de compétences figurera, à compter de 2004, en prélèvements sur les recettes de l'Etat.

2. La disparition des compensations de pertes de recettes fiscales

La disparition des compensations de pertes de recettes fiscales inscrites au budget de l'intérieur, proposée par le présent projet de loi de finances, rompt avec l'évolution constatée ces dernières années.

En effet, l'évolution de la structure du budget de la décentralisation s'est caractérisée, ces dernières années, par la montée en puissance de la part des compensations de pertes de recettes fiscales. Cette évolution est liée à la suppression, sous la précédente législature, de plusieurs impôts locaux (suppression de la part régionale de la taxe d'habitation et de la taxe additionnelle régionale sur les doits de mutation à titre onéreux).

Cette évolution est encore plus marquée si l'on s'intéresse à la structure interne la dotation générale de décentralisation (DGD), dont plus de la moitié du montant correspond désormais à la compensation aux départements de la suppression de la vignette et du gel du taux des droits de mutation à titre onéreux.

L'application de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales

Dans son rapport spécial sur les crédits de la décentralisation figurant dans la loi de finances pour 2003, votre rapporteur spécial indiquait :

« En 2003, les crédits de la décentralisation inscrits au budget du ministère de l'intérieur sont, pour près de 95 %, destinés à compenser des pertes de recettes de recettes fiscales ou des transferts de compétence.

« Ce constat amène à s'interroger sur l'opportunité du maintien d'un agrégat « collectivités locales » au sein du budget de l'intérieur à mesure que les dispositions de la loi organique du 1er août 2001 entreront en vigueur. En effet, ces crédits sont versés aux collectivités locales en application de règles strictes fixées par la loi et leurs gestionnaires n'ont aucune marge de manoeuvre sur leur utilisation. Dès lors, la gestion de ces crédits ne peut être jugé à l'aune d'indicateurs de performances ou de résultats, et leur inscription au sein d'une mission ou d'un programme relèverait plus d'une obligation formelle de respecter la loi que de la logique qui sous-tend la mise en oeuvre de la loi organique. Leur transfert au sein des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales serait souhaitable ».

A l'occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2004, le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, indique : « l'application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) conduira à un profond renouvellement de la nomenclature budgétaire. Les crédits seront regroupés par mission relevant d'un ou plusieurs services d'un ou plusieurs ministères, chaque mission comprenant un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Dès lors, il pourrait être opportun de consacrer une mission aux relations de l'Etat avec les collectivités territoriales, compte tenu des enjeux qui s'attachent à cette politique. (...)

« Plusieurs éléments plaident pour la mise en place d'une mission « Relations avec les collectivités territoriales » consacrée à cette politique.

« Les intérêts pratiques d'un positionnement au niveau de la mission par rapport à un positionnement au niveau du programme sont certains. Il permettrait d'assurer la cohérence du débat au Parlement, en faisant coïncider le périmètre de la discussion sur le volet financier des relations entre l'Etat et les collectivités locales et le périmètre du vote des crédits (hormis la césure entre prélèvements sur recettes et dotations budgétaires, traitée ci-dessous). Le fait que certaines dotations budgétaires ne relèvent pas du ministère de l'intérieur ne paraît pas de nature à justifier la mise en place d'une mission interministérielle car il s'agit de dotations à l'ampleur financière limitée et répondant à des objectifs spécifiques (cf. DGD culture par exemple).

« Les crédits regroupés en 2004 dans l'agrégat 21 auraient naturellement vocation à être retracés intégralement dans cette mission. L'efficacité des concours financiers attribués sur crédits budgétaires pourrait ainsi être mesurée de manière globale.

« Il apparaît cependant nécessaire de répondre plus complètement à l'objectif de la LOLF en mesurant également l'efficacité des services gestionnaires. Cette logique plaide pour un raisonnement en « coûts complets », et donc, pour l'intégration des coûts de gestion des relations avec les collectivités territoriales, notamment en matière de personnels.

« Or, il faut rappeler que l'actuel agrégat « collectivités locales » ne prend pars en compte les coûts de fonctionnement, pourtant assez aisément identifiables, liés à la politique de l'Etat envers les collectivités territoriales. Ainsi, l'agrégat 21 n'appréhende que les aspects strictement budgétaires et financiers des missions relevant de l'administration centrale gestionnaire des crédits, à savoir la direction générale des collectivités locales. Ses autres missions - telles que la définition des règles d'organisation et de fonctionnement des collectivités locales, la répartition des compétences entre ces collectivités et l'Etat, l'élaboration du statut et les conditions de formation et d'information des élus et des fonctionnaires territoriaux - se traduisent en effet, sur le plan des coûts, principalement par des coûts de personnel et de fonctionnement courant. Ceux-ci sont actuellement retracés au sein de l'agrégat 31 « administration générale » du ministère.

« Une analyse en termes de performance des services de l'administration gestionnaire des relations avec les collectivités territoriales n'apparaît donc pas possible à l'aide du seul agrégat 21. Afin de pallier cette carence et de pouvoir raisonner en coût complets, il apparaît opportun d'inclure dans une future mission « Relations avec les collectivités territoriales » les crédits de fonctionnement dédiés à cette politique, en particulier, au niveau de l'administration centrale.

« Au total, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » pourrait atteindre environ 2.500 millions d'euros, en intégrant les dotations restant dans l'agrégat 21 et les crédits de fonctionnement de l'administration centrale. (...)

« Les prélèvements sur recettes constituent d'ores et déjà environ 60 % des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales. La transformation de plusieurs compensations fiscales et de l'essentiel de la DGD en prélèvements sur recettes accroîtra encore cette proportion ».

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, rapport spécial sur les crédits de la décentralisation dans le PLF 2003

C. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS ET MESURES NOUVELLES POUR 2004

Le tableau ci-dessous retrace les principales évolutions des crédits de la décentralisation inscrits au budget du ministère de l'intérieur. Comme chaque année :

- le chapitre 67-51 n'est pas, ou peu, doté dans le projet de loi de finances initiale, la dotation intervenant en cours de discussion par l'adoption d'amendements présentés par le gouvernement ;

- l'évolution du montant des principaux chapitres s'explique par l'application des taux d'indexation prévus par la loi (le taux d'évolution de la DGF pour la DGD, la DGD Corse et les compensations versées aux régions, le taux d'évolution de la formation brute de capital fixe des administrations publiques pour la DGE, la DRES et la DDEC).

Les véritables nouveautés sont :

- l'inscription, au chapitre 41-52, de 11 millions d'euros destinés aux communes forestières ;

- un ajustement à la baisse de la DGD de 5,7 millions d'euros résultant d'une réévaluation du montant de la compensation versée aux départements en contrepartie de la suppression de la vignette ;

- une réévaluation de la DGD Corse de 1,7 million d'euros pour tenir compte des transferts de compétences prévus par la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ;

- la création au chapitre 67-50 d'un article consacré au programme exceptionnel d'investissement (PEI) prévu par la loi précitée du 22 janvier 2002 relative à la Corse. Aucun crédit n'est inscrit à cet article mais le gouvernement a indiqué que les ministères concernés transféreraient les crédits correspondants en cours d'exercice ;

- la création d'un article 80 au chapitre 67-50, doté de 45 millions d'euros et destiné à financer le fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours . La dotation de ce fonds représente un montant comparable à celui de la « DGE des SDIS » versée en 2000, 2001 et 2002. Cependant, alors que les crédits de la DGE des SDIS avaient été financés par prélèvement sur la DGE des communes, il s'agit de moyens nouveaux ;

- le transfert aux régions, par le biais de leur DGD, de 1.552,7 millions d'euros, en contrepartie du transfert de la compétence en matière ferroviaire ^{2 ( * )} .

Du fait de ce transfert, le taux de progression de la DGD s'établit à 37 %. A structure constante, il est de 2,1 %.

Evolution des crédits de l'agrégat « collectivités locales » entre 2003 et 2004

(en millions d'euros)

	2003	2004	Evolution 2003-2004 en millions d'euros	Evolution 2003-2004 en %
Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales (chapitre 41-51), dont :
Contrepartie de l'exonération d'impôt foncier	94,8	0,0	- 94,8	- 100,0
Communes fusionnées	1,3	0,0	- 1,3	- 100,0
Contrepartie de l'exonération de taxes sur les propriétés non bâties	4,0	0,0	- 4,0	- 100,0
Subventions de caractère facultatif en faveur des collectivités locales et de divers organismes (chapitre 41-52)	11,8	11,8	0,0	0,0
Dotation de compensation aux régions en perte de recettes fiscales (ancien chapitre 41-55)	1861,1	0,0	-1861,1	-100,0
Dotation générale de décentralisation (chapitre 41-56)	6045,3	641,6	-5403,7	-89,4
DGD de Corse (chapitre 41-57)	231,0	235,8	4,8	2,1
Subventions d'équipement et achèvements d'opérations en cours (chapitre 67-50)	0,9	0,0	-0,9	- 100,0
Subventions pour travaux divers d'intérêt local (chapitre 67-51)	116,8	0,0	-116,8	- 100,0
DGE et DDR (chapitre 67-52)	627,8	826,8	199,0	31,7
Dotations régionale et départementale d'équipement scolaire et des collèges (chapitre 67-56)	846,8	871,1	24,3	2,9

Source : bleus « intérieur, sécurité intérieure et libertés locales » PLF 2004 et PLF 2003

* ² Les crédits du chapitre 45-42 du budget des transports et de la sécurité routière enregistrent dans le projet de loi de finances pour 2003 une baisse d'un montant identique. On observera cependant que le chapitre 46-42 du budget des transports, qui était doté de 1,63 million d'euros au titre les compensations tarifaires versées à la SNCF en contrepartie des tarifs sociaux qu'elle pratique, n'est plus doté en 2003, mais que les crédits correspondants n'ont pas été inclus dans la compensation versée aux régions au titre de la DGD.