2. Le contexte : l'évolution de la délinquance
Les graphiques et tableaux ci-après retracent l'évolution sur longue période de la délinquance.
Evolution de la criminalité globale
(en nombre de faits constatés)
Destructions et dégradations de biens
(en nombre de faits constatés)
.
Evolution de la criminalité globale en France
métropolitaine
entre 1965 et 2002
1965 |
1970 |
1975 |
1980 |
1985 |
1990 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Total des crimes et délits , dont : |
660 441 |
1 135 621 |
1 912 327 |
2 627 508 |
3 579 194 |
3 492 712 |
3 881 894 |
3 919 008 |
3 665 320 |
3 559 617 |
3 493 442 |
3 565 525 |
3 567 864 |
3 771 849 |
4 061 612 |
4 113 882 |
Vols (y compris recels) |
423 216 |
690 899 |
1 233 186 |
1 624 547 |
2 501 934 |
2 305 600 |
2 640 417 |
2 573 074 |
2 400 644 |
2 331 000 |
2 244 301 |
2 291 404 |
2 252 528 |
2 334 696 |
2 522 346 |
2 507 027 |
Infractions économiques et financières |
88 471 |
250 990 |
314 100 |
531 588 |
681 699 |
551 810 |
409 246 |
440 179 |
357 104 |
310 910 |
295 511 |
287 415 |
295 734 |
352 164 |
366 028 |
355 342 |
Crimes et délits contre les personnes |
62 975 |
77 192 |
87 738 |
102 195 |
117 948 |
134 352 |
152 764 |
175374 |
191 180 |
198 155 |
214 975 |
220 948 |
233 194 |
254 514 |
279 610 |
303 552 |
dont : homicides commis ou tentés |
1 278 |
1 673 |
1 576 |
2 253 |
2 497 |
2 526 |
2 818 |
2 696 |
2 563 |
2 385 |
2 085 |
2 150 |
1 997 |
2 166 |
2 289 |
2 415 |
Les atteintes aux moeurs |
14 140 |
14 383 |
15 041 |
19 505 |
18 875 |
22 242 |
26 569 |
29 279 |
29 123 |
29 628 |
35 090 |
33 014 |
32 490 |
33 538 |
35 451 |
37 813 |
Autres infractions |
85 779 |
116 540 |
277 303 |
369 178 |
477 613 |
500 950 |
679 467 |
730 381 |
716 392 |
719 552 |
765 655 |
765 758 |
786 408 |
830 475 |
893 628 |
947 961 |
dont : destructions et dégradations de biens |
29 408 |
46 556 |
80 822 |
158 800 |
228 038 |
278 055 |
419 961 |
435 107 |
440 591 |
468 515 |
476 133 |
500 911 |
499 473 |
518 439 |
574 994 |
589 278 |
Homicides commis ou tentés
(en nombre de faits constatés)
Les vols
(en nombre de faits constatés)
3. L'évolution récente des effectifs
Les emplois budgétaires autorisés par le Parlement gérés par la police nationale (cf. tableau ci-après 22 ( * ) ) se sont accrus de 12.965 unités entre 1997 et 2003 (soit une progression de 9,5 %), et le nombre total d'emplois gérés par la police nationale , y compris les surnombres (au nombre de 2.162 en 2002), s'est accru de 15.127 unités au cours de la même période (soit une progression de 11,1 %). Si l'on retient la période 1997-2003 , l' augmentation n'est apparemment que de 9.971 unités , soit une progression de 7,3 %.
Le tableau ci-après établit toutefois que la hausse des emplois de la police nationale intervenue sur la période 1997-2002 résulte aux deux-tiers de la progression du nombre total de policiers auxiliaires et d'emplois-jeunes (porté de 10.475 en 1997 à 20.000 en l'an 2002).
En effet, les emplois de personnels actifs ne se sont accrus au cours de la même période que de 4.687 unités (soit une progression de 4,1 %).
La progression des effectifs réels de la police nationale entre le 1 er janvier 1997 et le 1 er janvier 2002 (+ 10.923 personnes) fut toutefois nettement moindre que celle des emplois budgétaires entre 1996 et 2001 (+ 14.333) ou entre 1997 et 2002 (+ 15.127).
Cette situation résultait notamment du fait que les postes d'adjoint de sécurité étaient loin d'être tous pourvus : au 1 er janvier 2002, seuls 77,8 % des emplois d'adjoint de sécurité étaient effectivement pourvus. Par ailleurs, votre rapporteur avait montré dans le cadre de l'examen de la LOPSI que cette hausse des effectifs s'inscrivait pour partie en trompe-l'oeil.
Dans une moindre mesure, cette augmentation était due à la pratique entre 1998 et 2001 des surnombres , liés à une mauvaise gestion des décalages entre les vacances d'emplois, la formation de nouveaux fonctionnaires et leur affectation opérationnelle. Cette pratique a cessé à partir de l'exercice budgétaire 2002 : au 1 er janvier 2002, les surnombres avaient diminué à 2.162. Le ministère de l'intérieur ayant indiqué à votre rapporteur spécial que 1.028 surnombres supplémentaires avaient été résorbés en 2002, le tableau ci-après indique 1.134 surnombres au 1 er janvier 2003, alors que cette information n'apparaît plus dans les tableaux d'effectifs communiqués par le ministère.
Les hausses d'effectif entre 1997 et 2002 ont ainsi principalement concerné les emplois-jeunes (adjoints de sécurité ou gendarmes adjoints) et les volontaires, notamment sur la période 1997-2000 : ce n'est qu'en toute fin de législature que le précédent gouvernement a tiré les leçons qui s'imposaient et infléchi ses priorités en recrutant des fonctionnaires titulaires supplémentaires qui, compte tenu de leurs délais de formation, ne sont d'ailleurs pour la plupart pas encore opérationnels.
En effet, le recours aux adjoints de sécurité a posé des difficultés organisationnelles, dues notamment à une formation plus courte que les fonctionnaires titulaires et à leur nomination fréquente dans des postes dits sensibles où il aurait été préférable d'affecter des fonctionnaires titulaires.
Ces difficultés organisationnelles ont été accrues par la politique d' aménagement et de réduction du temps de travail (ARTT) conduite par le précédent gouvernement.
En 2002, une réponse à votre rapporteur du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales avait permis d'évaluer les effets potentiels de l'ARTT à une perte de capacités opérationnelles équivalant à 5.543 emplois équivalents à temps plein 23 ( * ) .
Le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales souligne le coût qu'a représenté la mise en place de l'ARTT dans la police nationale, du fait de la permanence du service public qu'elle assure.
Les mesures conduites au titre de l'ARTT en 2002 ont représenté 31,3 millions d'euros 24 ( * ) . Un complément de 30 millions d'euros a été obtenu en loi de finances rectificative pour compléter le dispositif de rachat de jours. Les crédits s'élèvent à 13,23 millions d'euros en année pleine pour payer les astreintes qui donnaient lieu jusqu'alors à une compensation en temps, et « 7 jours d'ARTT ont été « rachetés », car ils ont été travaillés, pour tous les policiers, quels que soit leur grade ou leur affectation » 25 ( * ) , l'ARTT conduisant de manière absurde à un rachat de jours travaillés.
Les besoins sont les plus importants en 2003 (5.393 départs), en 2004 (4.211 départs) et en 2005 (4.309 départs).
EMPLOIS BUDGETAIRES DE LA POLICE NATIONALE 1970-2003
CORPS |
1970 |
1980 |
1981 |
1982 |
1983 |
1984 |
1985 |
1989 |
1991 |
1993 |
1995 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
I - PERSONNELS ACTIFS |
||||||||||||||||||
Hauts fonctionnaires |
51 |
68 |
68 |
66 |
66 |
66 |
66 |
73 |
73 |
73 |
77 |
85 |
85 |
89 |
90 |
90 |
90 |
90* |
Commissaires |
1.801 |
1.992 |
1.988 |
1.996 |
2.056 |
2.057 |
2.057 |
2.084 |
2.135 |
2.133 |
2.129 |
2.092 |
2.076 |
2.051 |
2.039 |
2.037 |
2.032 |
2.026 |
Inspecteurs Cdt et officiers de paix Officiers de police |
13.087 1.479 14.566 |
13.839 1.942 15.781 |
14.139 1.960 16.099 |
14.381 2.089 16.470 |
15.081 2.131 17.212 |
15.106 2.131 17.237 |
15.106 2.131 17.237 |
15.679 2.151 17.830 |
15.708 2.203 17.911 |
15.846 2.203 18.049 |
15.946 2.203 18.149 |
17.559 |
16.900 |
16.414 |
15.920 |
15.683 |
15.283 |
14.933 |
Gradés et gardiens Sergents, caporaux et gardes Contractuels |
72.236 1.082 |
84.950 331 |
84.662 331 |
89.613 171 |
90.648 171 |
90.651 171 |
90.651 171 |
92.470 11 31 |
92.960 11 31 |
92.958 11 31 |
92.834 12 31 |
93.379 12 31 |
94.043 12 31 |
94.491 12 31 |
94.960 12 31 |
95.160 12 31 |
98.235 12 31 |
99.541 12* 31* |
Sous-total actifs |
89.736 |
103.122 |
103.148 |
108.316 |
110.153 |
110.182 |
110.182 |
112.499 |
113.121 |
113.255 |
113.232 |
113.158 |
113.147 |
113.088 |
113.052 |
113.013 |
115.683 |
116.633 |
Surnombres |
234 |
1.190 |
2.190 |
3.162 |
2.162 |
1.134 |
||||||||||||
Sous-total actifs avec surnombres |
112.499 |
113.121 |
113.255 |
113.232 |
113.158 |
113.381 |
114.278 |
115.242 |
116.175 |
117.845 |
117.767 |
|||||||
II - PERSONNELS ADMINISTRATIFS, TECHNIQUES ET SCIENTIFIQUES |
||||||||||||||||||
Titulaires Contractuels Ouvriers cuisiniers |
10.013 241 273 |
9.915 331 276 |
11.677 103 281 |
12.130 127 291 |
12.770 147 301 |
12.657 160 301 |
12.579 160 301 |
12.703 163 301 |
13.381 163 317 |
13.619 197 317 |
14.474 229 352 |
|||||||
Sous-total administratifs |
2.933 |
8.488 |
9.417 |
11.225 |
11.658 |
11.680 |
11.656 |
10.527 |
10.522 |
12.061 |
12.548 |
13.218 |
13.118 |
13.040 |
13.167 |
13.861 |
14.133 |
15.055 |
Total police nationale |
92.669 |
111.610 |
112.565 |
119.541 |
121.811 |
121.862 |
121.838 |
123.026 |
123.643 |
125.316 |
125.780 |
126.376 |
126.265 |
126.128 |
126.219 |
126.874 |
129.816 |
131.688 |
Total avec surnombres |
123.026 |
123.643 |
125.316 |
125.780 |
126.376 |
126.499 |
127.318 |
128.409 |
130.036 |
131.978 |
132.822 |
|||||||
III - POLICIERS AUXILIAIRES |
3.000 |
3.925 |
5.325 |
8.325 |
8.825 |
8.325 |
4.150 |
2.075 |
||||||||||
IV - ADJOINTS DE SÉCURITÉ |
1.650 |
8.250 |
15.850 |
20.000 |
20.000 |
20.000 |
14.000 |
Suite à un changement de périmètre, ces emplois ne sont plus comptabilisés comme relevant de la police nationale.
L'hypothèse retenue est celle du maintien des effectifs au niveau atteint en 2002. Source : Police nationale, DAPN
Votre rapporteur souligne le caractère structurel de ces dépenses qui alourdissent le coût unitaire dans la police nationale : dans le projet de loi de finances pour 2004 , le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales demande des crédits à hauteur de 9,38 millions d'euros pour la poursuite de mesures mises en place en cours d'année, « une enveloppe supplémentaire de 46,8 millions d'euros pour indemniser les jours supplémentaires pour l'ensemble des corps de maîtrise et d'application et de commandement et d'encadremen t » et 5,79 millions pour transformer en paiement une récupération en temps, soit au total 62 millions d'euros.
Enfin, l'ARTT a aggravé un problème récurrent de la police nationale : les heures supplémentaires sont pour la plupart non rémunérées et les agents ont la faculté de capitaliser les heures supplémentaires qu'ils ne peuvent pas ou ne souhaitent pas récupérer de manière à anticiper leur départ en fin de carrière.
Près de 70 % des départs sont ainsi anticipés et l'âge moyen effectif de départ à la retraite est proche de 53 ans. Or il n'est pas possible de pourvoir le poste de ces « pré-retraités » car il n'est pas administrativement vacant, ce qui perturbe considérablement le fonctionnement des services.
Comme l'indique le tableau ci-après intitulé « prévision des départs à la retraite des personnels actifs de la police nationale », 40.186 départs à la retraite de personnels actifs de la police nationale sont prévus entre 2003 et 2012 , soit 34 % des effectifs au 1 er janvier 2003.
Prévisions des départs à la
retraite des personnels
actifs de la police nationale entre 2003 et
2012
Source : MISILL
* 22 Le tableau ci-après qui présente l'avantage de recouvrir une longue période, ne retrace toutefois que les seuls emplois gérés directement par la direction de l'administration de la police nationale (DAPN), alors que l'agrégat « police nationale » comprend également, en l'an 2002, 416 personnels techniques et spécialisés et 1.118 ouvriers d'Etat gérés par d'autres directions du ministère de l'intérieur. En outre, ce tableau ne prend pas en compte les 754 emplois de contractuels créés par la loi de finances initiale pour 2002 en application de l'article 34 de la loi du 12 avril 2002 à la suite de l'arrêt Berkani du Conseil d'Etat.
* 23 Rapport du Sénat n° 375 (2001-2002), p. 48-49.
* 24 Ces coûts intègrent le rachat de jours ARTT, la revalorisation du régime indemnitaire des commissaires, la revalorisation de l'indemnité journalière d'absence temporaire et de mise en oeuvre d'un dispositif d'astreinte.
* 25 Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, rapport annuel d'activité 2002, p. 18.