N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 22
INTÉRIEUR, SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET LIBERTÉS LOCALES :
SÉCURITÉ
Rapporteur spécial : M. Aymeri de MONTESQUIOU
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
La priorité budgétaire accordée dans le projet de loi de finances pour 2004 aux crédits de la sécurité répond aux attentes de nos citoyens pour faire face à l'insécurité.
Comme votre rapporteur spécial l'avait déjà montré dans le cadre de son rapport pour la loi de programmation et d'orientation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 (LOPSI) 1 ( * ) , la progression globale de la délinquance s'est en effet accompagnée au cours des cinq dernières années de mutations inquiétantes :
- en premier lieu, à côté de la délinquance traditionnelle, le plus souvent des vols, tend à se développer une délinquance violente et gratuite : les chiffres montrent une montée de la violence, tournée vers les personnes, les biens privés et les institutions. Ainsi, par exemple, les vols de téléphones portables et d'autres biens s'accompagnent de plus en plus souvent de violences verbales et de coups et blessures qui ont connu une progression inquiétante. Or, cette délinquance, de plus en plus gratuite et violente , est particulièrement mal ressentie par nos concitoyens : elle se manifeste souvent de manière profondément traumatisante pour ceux qui en sont la victime ;
- en second lieu, les délinquants sont de plus en plus jeunes, et cette évolution est particulièrement inquiétante pour notre pays : entre 1997 et 2002, le nombre de mineurs mis en cause a augmenté de 14,6 % , alors que le nombre de personnes majeures mises en cause augmentait de 2,5 %. Cette hausse est liée principalement à l'implication croissante de mineurs dans des actes de délinquance de voie publique, c'est-à-dire celle qui est le plus perceptible par nos concitoyens. Le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs 2 ( * ) , dont le président était notre collègue Jean-Pierre Schosteck et le rapporteur notre collègue Jean-Claude Carle, a d'ailleurs mis en exergue cinq évolutions fondamentales : la progression de la délinquance des mineurs (mesurée par l'identification des mineurs), en nombre, mais également en taux ; le rajeunissement de l'âge d'entrée dans la délinquance ; l'aggravation des actes de délinquance ; le développement d'une délinquance d'exclusion 3 ( * ) , territorialisée et accompagnée de trafics ; l'explosion des incivilités 4 ( * ) ;
- l'augmentation de la délinquance a plus particulièrement touché les plus démunis . Dès 1998, une enquête de l'INSEE soulignait en effet les liens existants entre les dégradations de l'environnement et le sentiment d'insécurité : « une personne sur cinq, parmi celles ayant déclaré vivre dans des zones où des destructions de biens publics sont fréquentes, a peur de sortir le soir contre un peu plus d'une sur dix parmi les autres », ce facteur détermine d'ailleurs le sentiment d'insécurité autant que l'expérience personnelle du vol et de l'agression 5 ( * ) . Or, les personnes qui résident dans ces quartiers dégradés n'ont souvent pas les moyens d'habiter ailleurs, et se sentent « piégées » dans un milieu qui les contraint à vivre quotidiennement dans la peur ;
- enfin, la délinquance s'est diffusée très largement dans notre pays, les zones péri-urbaines et rurales sont désormais également touchées par ce phénomène. Ainsi, entre 1997 et 2001, les faits constatés par la gendarmerie ont augmenté de plus de 20 %, alors que ceux constatés par la police nationale ont augmenté de 15 %. L'émergence d'une délinquance visible dans le monde rural et dans les petites villes a d'ailleurs déstabilisé fortement ceux de nos concitoyens qui croyaient vivre dans un lieu paisible, à l'abri des problèmes des grandes villes, dans un monde protégé.
La LOPSI vise à répondre à ces défis, ainsi que l'avait souligné votre rapporteur spécial dans son rapport pour avis sur le projet de loi :
« Aujourd'hui, l'insécurité est devenue un véritable défi pour l'Etat. Elle est également un facteur d'inégalités entre les territoires et entre les citoyens eux-mêmes, qui ne disposent pas des mêmes moyens pour faire face à cette menace quotidienne. La population toute entière et l'ensemble de ses représentants considèrent que la situation est devenue très grave.
« Quelle différence depuis les années 1980 où M. Pierre Mauroy, alors Premier ministre, déclarait : « pour la droite, la première des libertés, c'est la sécurité, pour nous la gauche, la première des sécurités, c'est la liberté » !
« Puis, lors du colloque de Villepinte en 1997, le parti socialiste qualifiait la sécurité comme l'une des priorités de la législature. Pourtant, en 2002, le candidat socialiste à l'élection présidentielle reconnaissait sa « naïveté » dans ce domaine et préconisait alors la construction de centres fermés pour les jeunes délinquants les plus dangereux.
« C'est pourquoi, sous la précédente législature, certaines réformes avaient été engagées, comme la mise en oeuvre de la police de proximité. Celle-ci était prévue par la loi d'orientation de 1995. Néanmoins, les moyens de nos forces de sécurité ont décliné, en particulier à cause des « 35 heures », tandis que la loi relative à la présomption d'innocence alourdissait leurs tâches et les procédures.
« La lutte contre l'insécurité nécessite une volonté politique forte, exprimée par une majorité unie. Sur ce sujet, les citoyens n'acceptent pas les divergences philosophiques à l'intérieur d'un gouvernement. Ils supportent encore moins l'opposition entre police et gendarmerie, d'une part, Justice, d'autre part. Pour eux, prévention et sanction sont des éléments indissociables pour assurer leur sécurité. (...)
« Votre rapporteur pour avis souligne l'importance qu'il y a, au delà des moyens nouveaux, de donner aux forces de sécurité le soutien moral et politique indispensable à la réussite de la lutte contre l'insécurité. A cet égard, le présent projet de loi constitue également un signal fort, qui rompt la spirale des espoirs déçus. Il s'agit, à travers ce soutien, de resserrer les liens entre les forces de sécurité intérieure et nos concitoyens, afin que ces forces ne soient plus perçues comme un élément antagoniste mais comme un élément rassurant de notre environnement quotidien » 6 ( * ) .
Dans un contexte d'augmentation à long terme des statistiques de la délinquance, il convient ainsi d'observer que les données disponibles pour le premier semestre 2003 montrent une inversion de tendance , même si la délinquance reste à un niveau encore beaucoup trop élevé.
A la fin du premier semestre 2003, le nombre d'infractions avait diminué de 4,16 % par rapport à la même période au cours de l'année 2002. La diminution était particulièrement marquée pour les destructions et les dégradations de biens (- 9,01 %), les vols (- 6,35 %) et les homicides ou les tentatives d'homicide (- 12,87 %), plus limitée pour les infractions économiques et financières (- 0,37 %). En revanche, les crimes et les délits contre les personnes ont augmenté de 5,68 %, parmi lesquels les atteintes aux moeurs ont progressé de 0,35 %.
Le budget 2004 propose des augmentations de crédit à hauteur de 3,5 % (I), conformément aux orientations fixées par la loi de programmation et d'orientation pour la sécurité intérieure (II). L'évolution des effectifs traduits des redéploiements au profit des forces de sécurité, police nationale et sécurité civile (III). Afin de préparer la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les objectifs fixés s'inscrivent dans le cadre de missions envisagées à l'échelle interministérielle et d'une réflexion en termes d'indicateurs de performance et de résultats (IV).
I. UN BUDGET EN AUGMENTATION DE 3,5 %
A. LA POURSUITE DE L'AUGMENTATION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA SÉCURITÉ
Le budget de la sécurité inscrit au projet de loi de finances pour 2004 constitue une priorité de l'action gouvernementale, dans un contexte budgétaire pourtant resserré : à périmètre constant, les crédits de la sécurité s'élèvent à 10,08 milliards d'euros, en progression de 3,5 %.
Evolution du budget de la sécurité et de l'administration (hors frais des élections)
(en milliards d'euros)
B. LA RÉPARTITION DES CRÉDITS PAR NATURE
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires continuent de représenter la majeure partie des crédits demandés : leur part s'élève à 94,9 % des moyens budgétaires affectés à la sécurité et à l'administration.
Répartition des moyens de paiement
(en millions d'euros)
|
|
DO |
CP |
Total moyens de |
||
|
|
Titre III |
Titre IV |
Titre V |
Titre VI |
Paiement |
|
Administration territoriale |
1.126,4 |
- |
32,9 |
- |
1.159,3 |
|
Sécurité civile |
201,2 |
14,3 |
76,7 |
45,0 |
337,2 |
|
Police nationale |
5.496,3 |
- |
247,5 |
19,2 |
5.763,0 |
|
Administration générale |
3.129,7 |
81,5 |
21,8 |
0,5 |
3.233,5 |
|
Total |
9.953,5 |
95,8 |
379,0 |
64,7 |
10.493,0 |
Au sein des dépenses ordinaires, les dépenses de personnel (8,38 milliards d'euros en 2004, en hausse de 8,5 %) représentent près de 82 % des moyens de la sécurité intérieure et de l'administration du ministère.
Répartition des dépenses de personnel
(en milliards d'euros)
|
|
Dépenses de personnel |
Dépenses totales |
Part des dépenses de personnel |
|||
|
|
LFI 2003 |
PLF 2004 |
LFI 2003 |
PLF 2004 |
LFI 2003 |
PLF 2004 |
|
Administration territoriale |
0,58* |
0,87 |
1,12 |
1,16 |
52 % |
75 %* |
|
Sécurité civile |
0,09 |
0,09 |
0,32 |
0,34 |
28 % |
27 % |
|
Police nationale |
4,50 |
4,71 |
5,45 |
5,76 |
83 % |
82 % |
|
Administration générale** |
2,59 |
2,71 |
2,84 |
2,97 |
91 % |
91 % |
|
Total* |
7,76 |
8,38 |
9,74 |
10,23 |
80 % |
82 % * |
* Les dépenses de personnel des préfectures globalisées ne sont pas incluses en 2003, ce qui, compte tenu de la généralisation de la globalisation des crédits des préfectures en 2004, fausse évidemment les comparaisons d'une année sur l'autre.
** Hors frais des élections.
Les dépenses de fonctionnement (hors personnel) inscrites au titre III, en dehors des frais d'élection, s'élèvent à plus de 1,42 milliard d'euros dans le projet de budget pour 2004.
Evolution des moyens de fonctionnement (hors frais des élections)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2003 |
PLF 2004 |
|
Administration territoriale* |
177,6 |
258,0 |
|
Sécurité civile |
103,6 |
108,0 |
|
Police nationale |
712,9 |
790,6 |
|
Administration générale** |
157,8 |
259,5 |
|
Total ** |
1.151,9 |
1.416,1 |
* Les dépenses de personnel des préfectures globalisées sont incluses, ce qui, compte tenu de la généralisation de la globalisation des crédits des préfectures en 2004, fausse évidemment les comparaisons d'une année sur l'autre.
** Hors frais des élections.
Après l'absence d'élections nationales en 2003, les crédits inscrits pour les élections en 2004 passent quant à eux de 78,4 millions d'euros en 2003 à 259,5 millions d'euros pour 2004.
Les dépenses d'intervention du titre IV, qui ne concernent que l'administration générale et la sécurité civile, progressent légèrement (+ 2,0 %) à 95,8 millions d'euros (contre 93,9 millions d'euros en 2002), soit une évolution quasi nulle compte tenu de l'inflation.
Concernant les dépenses ordinaires, votre rapporteur spécial relève que la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) devrait permettre des redéploiements , au sein de dépenses qui constituent l'essentiel des ressources inscrites au budget de la sécurité.
2. Les dépenses en capital
Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit une accélération des dépenses en capital en crédits de paiement (443,7 millions d'euros, soit + 14,2 %) et une décélération en autorisations de programmes (508,3 millions d'euros, soit - 3,7 %). La part des crédits de paiement dans les crédits demandés pour la sécurité et pour l'administration du ministère s'élèverait ainsi à 4,2 % en 2004, contre 4,0 % en 2003 et 2,6 % en 2002.
Répartition des dépenses d'investissement de l'Etat en matière de sécurité intérieure et d'administration du MISILL
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2003 |
PLF 2004 |
Evolution 2004/2003 |
|||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Administration territoriale |
52,8 |
26,4 |
31,7 |
32,9 |
- 40 % |
+ 25 % |
|
Sécurité civile |
111,1 |
117,4 |
127,7 |
121,7 |
+ 15 % |
+ 4 % |
|
Police nationale |
322,0 |
233,7 |
314,9 |
266,7 |
- 2 % |
+ 14 % |
|
Administration générale |
42,1 |
11,3 |
34,0 |
22,3 |
- 19 % |
- 47 % |
|
Total |
528,0 |
388,6 |
508,3 |
443,7 |
- 3,7 % |
+14,2 % |
Compte tenu de la forte augmentation des crédits de paiement en 2003 (+ 58 %), les évolutions en 2003-2004 contrastent avec la stagnation des investissements au cours de la législature 1997-2002 (soit + 1,2 % par an en moyenne en valeur en crédits de paiement, et + 0,4 % par an en moyenne en volume 7 ( * ) ).
Votre rapporteur spécial souligne que ces évolutions différenciées entre les crédits de paiement et les autorisations de programmes traduisent la mise en oeuvre accélérée de décisions d'investissement trop longtemps différées.
La progression des crédits de paiement en capital devrait notamment bénéficier en 2004 aux opérations de rénovation et de modernisation du patrimoine mobilier de la police nationale et, dans le domaine de la sécurité routière, à l'acquisition de nouveaux équipements de contrôle automatisé de la vitesse des véhicules, à hauteur de 30 millions d'euros figurant sur un chapitre budgétaire distinct (chapitre 34-42) .
En ce qui concerne la sécurité civile , le renouvellement de la flotte des aéronefs, composée de 31 appareils au 1 er janvier 2003, se poursuit : outre la poursuite de la livraison des hélicoptères EC 145, le remplacement des deux avions bombardiers d'eau Fokker, âgés de 31 ans, est également prévu.
Cette augmentation des moyens implique une meilleure gestion administrative : à cet effet, le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des collectivités locales a commencé en 2000 un recensement de son patrimoine immobilier et mis en place des démarches expérimentales (dites « plans locaux de patrimoine ») dans six départements au quatrième trimestre 2002.
* 1 Sénat, rapport pour avis n° 375 (2001-2002).
* 2 « Délinquance des mineurs - la République en quête de respect », rapport n° 340 (2001-2002).
* 3 Cette délinquance d'exclusion a été définie par M. Denis Salas, lors de son audition par la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs, comme « une délinquance de masse, territorialisée, essentiellement liée à des parcours de désinsertion durable dans lesquels des groupes familiaux tout entiers vivent dans l'illégalité et dans des cultures de survie, dans des modalités de précarité extrêmement importantes les conduisant insensiblement vers la déviance ou vers la délinquance ».
* 4 La notion d'incivilité peut être définie comme un « comportement sans gêne et provocateur, source de perturbation et d'exaspération dans la vie quotidienne des cités. Par exemple, rassemblements au pied de l'immeuble, attitudes menaçantes, bruits dans les halls, déplacements en bande, présence de chiens » (rapport de la mission interministérielle sur la prévention et le traitement de la délinquance des mineurs remis au Premier ministre le 16 avril 1998 par Christine Lazerges et Jean-Pierre Balduyck), ou encore comme « tout comportement contraire aux règles habituelles de la sociabilité », ou « toutes les manifestations traduisant une dégradation du lien social et ne recevant pas de réponse pénale » (Guide pratique des contrats locaux de sécurité, IHESI, 1998).
* 5 Cité dans les Cahiers français n° 308 : Etat, société et délinquance, « Les politiques de sécurité : la politique de « tolérance zéro » et ses controverses », Sébastien Roché, p. 76.
* 6 Sénat, rapport pour avis n° 375 (2001-2002), extraits p. 3-5.
* 7 Déflaté de l'indice des prix de la formation brute de capital fixe (FBCF).