II. DES RÉFORMES IMPORTANTES
A. CONCERNANT LES AIDES AUX ENTREPRISES
1. Les crédits de restructuration et de reconversion industrielles
a) Les critiques de la Cour des comptes
En application de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances 10 ( * ) , votre commission des finances a demandé à la Cour des comptes au titre de l'année 2002 la réalisation de quatre enquêtes dont une relative aux actions de développement, de restructuration et de reconversion industriels du secrétariat d'Etat à l'industrie depuis 1995 11 ( * ) . La commission des finances a reçu en décembre 2002 communication de cette enquête, qui a donné lieu à référé auprès du ministère délégué à l'industrie le 20 janvier 2003.
Cette communication sur la gestion passée de certains crédits du secrétariat d'Etat à l'industrie, d'une sévérité indéniable, a pris un relief tout particulier dans le contexte de la mise en place de la « cellule de veille interministérielle en charge des plans sociaux », et après la survenance de plusieurs plans sociaux particulièrement douloureux (Moulinex, Metaleurop). Aussi la commission des finances a-t-elle organisé le 6 mai 2003 l'audition de Mme Nicole Fontaine , ministre déléguée à l'industrie, en présence de M. François Logerot , Premier Président, de M. Bertrand Fragonard , Président de la deuxième chambre et de M. Jean-Loup Arnaud , Conseiller-maître, représentant la Cour des comptes.
Au cours de cette audition, les magistrats de la Cour des comptes ont souligné la complexité des circuits administratifs, due à la multiplicité des services et organismes compétents, et ses conséquences en termes de définition d'une politique industrielle cohérente. Ils ont regretté un manque de clarté dans la définition des aides aux entreprises , ce manque donnant lieu à un « saupoudrage » au détriment d'une vue d'ensemble. Ils ont relevé des irrégularités et des défaillances dans la mise en oeuvre des mesures de reconversion et de restructuration, en particulier l'absence, dans certains cas, de respect des obligations communautaires en matière d'aides d'Etat . Ils ont enfin, tout en reconnaissant les conditions difficiles dans lesquelles intervenaient les pouvoirs publics, posé la question de l'efficacité des aides accordées, constatant notamment des effets d'aubaine significatifs.
Le tableau ci-après retrace les moyens inscrits en loi de finances au titre des différentes interventions examinées au début et à la fin de la période sous revue (1995 et 2000), sans référence à une nomenclature instable ; afin de mettre en lumière l'évolution au cours des dernières années, les données du projet de loi de finances pour 2003 sont également présentées.
Crédits de paiement en loi de finances
|
(en millions d'euros) |
||||
|
|
Loi de finances 1995 |
Loi de finances 2000 |
Projet de LF 2003 |
2003/1995 (%) |
|
Accompagnement d'ATOUT |
- |
2,97 |
3,19 |
|
|
« Autres actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises » |
8,69 |
5,19 |
5,16 |
- 40,7 |
|
Développement industriel régional, dont : |
118,3 |
107,17 |
98,33 |
- 16,9 |
|
- procédures diverses |
82,32 |
74,4 |
72,93 |
- 11,4 |
|
- ATOUT |
35,98 |
26,53 |
17,4 |
- 51,6 |
|
- UCIP |
- |
6,25 |
8 |
|
|
Restructuration-reconversion, dont : |
71,68 |
39,03 |
35 |
- 51,2 |
|
- actions hors CIRI gérées en centrale |
6,89 |
10,37 |
10 |
45,1 |
|
- CIRI |
24,39 |
4,57 |
- |
- 100 |
|
- FIBM |
26,68 |
15,24 |
21 |
- 21,3 |
|
- FIL |
13,72 |
8,84 |
3,95 |
- 71,2 |
|
TOTAL |
198,68 |
154,37 |
141,68 |
- 28,7 |
ATOUT : Aide à la diffusion technologique
FIBM : Fonds d'industrialisation des besoins miniers
FIL : Fonds d'industrialisation de la Lorraine
UCIP : Utilisation collective d'Internet par les PMI
CIRI : Comité interministériel de restructuration industrielle
La Cour des comptes a relevé sur l'ensemble des lignes budgétaires examinées de très nombreuses imputations budgétaires contestables (financement indirect de personnels en poste dans l'administration, confusion entre aides à l'investissement et au fonctionnement, entre subventions et avances remboursables, soutien « hors champ industrie... », etc...).
D'autres irrégularités couvraient, en fait, des montages de cofinancement implicites. La Cour des comptes, rejoignant en cela les remarques formulées depuis plusieurs années par votre rapporteur spécial, a également critiqué la complexité de l'administration des aides concernées.
« Le partage des compétences entre les deux principales directions concernées du ministère de l'Industrie, la DIGITIP (direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes, ex. DGSI) et la DARPMI (direction de l'action régionale et de la petite et moyenne industrie), - notait-elle - n'est pas vraiment défini, à commencer par leurs intitulés respectifs : la DARPMI est compétente pour les PMI, mais la DIGITP le reste pour l'ensemble de l'industrie, PMI comprises, et garde à ce titre le contrôle de la procédure UCIP ... La répartition entre elles des dossiers de subventions gérés en administration centrale conduit à des incohérences ; c'est ainsi que les conventions avec l'APRODI sont signées par la DIGITIP alors que le contrôle de l'association est assuré par la DARPMI. Au niveau déconcentré - poursuivait-elle - les services sectoriels de la DIGITIP continuent à intervenir dans la définition des volets de la procédure ATOUT, alors même que les DRIRE, qui appliquent la procédure, n'ont guère de contacts qu'avec la DARPMI ».
Le tableau ci-après propose une synthèse des circuits administratifs divers que suivent les dossiers selon leur imputation budgétaire. A bien des égards, la complexité de cette organisation entraîne des situations critiquables : dilution des responsabilités, pratiques non conformes aux textes...
Les circuits administratifs
|
|
Chapitre 44-80 et fraction non déconcentrée du chapitre 64-92 |
Procédures déconcentrées du chapitre 64-92 hors ATOUT |
Procédure ATOUT |
Crédits de restructuration-reconversion hors CIRI |
Crédits CIRI |
FIBM |
FIL |
|
Instruction |
Services de l'Industrie (DIGITIP ou DARPMI, sauf exceptions) |
DRIRE |
DRIRE ; parfois chargés de mission APRODI |
DIGITIP (aides aux entreprises), DARPMI (opérations diverses), occasionnellement autres (DGEMP), interventions « off » du SG-CIRI |
SG-CIRI et rapporteur |
Situation variable selon les bassins : selon les cas, CdF, associations de développement local ou services de l'Etat |
SGAR |
|
Décision |
CGAI ; comité ad hoc (UCIP) ; ministre de (secrétaire d'Etat à) l'Industrie sur sa « réserve » |
Préfet après délibération du comité régional des aides |
Ministre de (secrétaire d'Etat à) l'Industrie (instructions expresses) ; parfois décision interministérielle (« bleu ») ou instruction du cabinet du Premier ministre |
Délibération écrite du CIRI ; éventuellement décision interministérielle (« bleu ») ou instruction du cabinet du Premier ministre |
Préfets de région ou de département |
Préfet de région (sans passage en comité des aides) |
|
|
Engagement (signature de la convention) et suivi administratif |
Services de l'Industrie (DIGITIP ou DARPMI, sauf exceptions) |
DRIRE |
DRIRE ; APRODI (statistiques, échéanciers de remboursement...) |
Services de l'Industrie (DIGITIP ou DARPMI, sauf exceptions) |
CdF |
Préfet (assisté par le SGAR) |
|
|
Ordonnancement |
DPMA |
DRIRE |
DPMA |
||||
A l'échelon régional, la Cour des comptes soulignait, par ailleurs, la coexistence de nombreux services déconcentrés de l'Etat ou de ses établissements publics ayant une vocation « d'animation économique » en matière d'aides au conseil et au recrutement comme en matière d'aides à l'investissement.
Elle estimait que le partage des rôles entre DRIRE, délégations régionales de l'ANVAR et DRRT (délégations régionales à la recherche et à la technologie) restait parfois incertain.
Dans la mesure où la Lorraine bénéficie déjà au titre des procédures DRIRE de moyens abondants par rapport à la moyenne nationale, elle s'interrogeait sur la pérennisation d'un outil financier supplémentaire spécifique, le « FIL » (Fonds d'industrialisation de la Lorraine).
Elle notait la constitution d'organes collégiaux informels en vue d'assurer un minimum de coordination des actions des multiples intervenants.
La Cour des comptes a, par ailleurs, déploré que l'action du ministère de l'industrie se caractérise par un recours très fréquent au niveau national comme au niveau local à des « organismes relais » (APRODI, sociétés locales de conversion...) qu'il charge de gérer tel ou tel type d'interventions. « Cette pratique - notait-elle - constitue une réponse à l'insuffisance de moyens administratifs et surtout à la difficulté de les redéployer pour faire face aux besoins ». Mais, outre qu'il appartient en principe aux administrations d'assurer leurs missions avec leurs moyens propres, la Cour des comptes a relevé les conséquences dommageables de ces pratiques, selon les cas : contournement de la réglementation des marchés publics, de l'annualité budgétaire ; diversité et opacité des conditions de rémunération des opérateurs relais ; perte de lisibilité budgétaire (difficulté à suivre l'affectation et la consommation des crédits)...
L'analyse des dossiers d'aides de restructuration montrait ensuite - selon la Cour des comptes - que la gestion et le suivi administratifs étaient souvent défaillants et le souci des intérêts financiers de l'Etat très insuffisant.
L'efficacité des interventions se trouvait enfin mise en doute par la Cour des comptes. Elle soulignait que le poids de l'encadrement communautaire limitait les taux de subvention susceptibles d'être octroyés et déclarait que « la multiplication de dossiers d'aides d'un montant limité conduit à s'interroger sur l'utilité d'un tel « saupoudrage », non que la faiblesse des dossiers individuels soit en elle-même critiquable, puisqu'il s'agit de PMI, mais du fait de l'absence de priorités sectorielles, géographiques ou thématiques claires ». En outre, les rapports d'évaluation disponibles montraient selon elle d'importants effets d'aubaine et un impact incertain sur le développement des entreprises. La Cour des comptes estimait que les critères d'intervention étaient rarement liés à des considérations d'ordre économique mais surtout à des « considérations d'ordre public ».
Dès lors, au vu de ces analyses, il n'était pas étonnant que le taux de survie des entreprises aidées par l'Etat restât faible : environ 40 % des engagements pris en compte ont été effectués au profit d'entreprises qui avaient ensuite déposé leur bilan. En y ajoutant les engagements au bénéfice d'entreprises en grave difficulté aujourd'hui, on dépassait 50 % d'engagements dans ce qui semblait être des « causes perdues ». La Cour des comptes concluait en rendant compte du caractère tardif de la plupart des interventions, écrivant sur une note pessimiste que « la prévisibilité de moins en moins grande des secteurs ou entreprises menacées de crise grave ne laisse que peu de chances aux entreprises d'apprendre à agir plus en amont. Une politique plus adaptée consisterait à orienter le développement des bassins d'emploi pour éviter les spécialisations trop grandes, potentiellement dangereuses ».
b) Les réponses de la ministre de l'industrie
En réponse aux observations de la Cour des comptes, Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie a souligné que la communication de la Cour des comptes portait sur la gestion passée du secrétariat d'Etat à l'industrie . Elle a, notamment, insisté sur le fait que les crédits de son ministère ne comportait plus de crédits qui serviraient à financer des politiques sectorielles de soutien artificiel à l'activité industrielle ; mais elle a déclaré néanmoins vouloir renforcer l'efficacité et la clarté de son action. Elle a, en conséquence, présenté des pistes de réforme dans la gestion des crédits et dans l'organisation administrative de son ministère, parmi lesquelles la fusion de deux directions majeures (DIGITIP et DARPMI ), et de nombreuses mesures de décentralisation, conformément à la politique engagée par le gouvernement.
Elle a fait valoir ensuite que les crédits contrôlés par la Cour des comptes, de manière globale, répondaient en réalité à des objectifs différents : d'une part favoriser le développement industriel, d'autre part faciliter les mutations industrielles. Elle a fait observer que ces crédits ne représentaient qu'une part des crédits dont disposait son département ministériel, la majeure partie visant à contribuer au financement de programmes de recherche et de développement industriels ou à la diffusion de technologies innovantes dans le tissu industriel français.
Répondant à certaines analyses générales de la Cour des comptes, elle a montré en premier lieu, en ce qui concernait les compétences respectives du ministère des affaires sociales et du ministère délégué à l'industrie, que l'intervention du ministère de l'industrie permettait de renforcer le dispositif d'accompagnement social, car les dispositions légales d'accompagnement social ne s'appliquaient plus en cas de redressement judiciaire. Elle a attiré l'attention sur le fait que, si ces moyens exceptionnels figuraient dans le budget du ministère des affaires sociales, ils seraient sollicités de façon systématique par les partenaires sociaux, les élus et les administrateurs judiciaires et ne pourraient plus être réservés à la gestion des crises majeures. Elle a considéré que le rôle de l'Etat n'était pas de se substituer à l'entreprise, mais de chercher, avec les collectivités territoriales concernées, la réaction adaptée.
Elle a souscrit, en second lieu, aux analyses de la Cour des comptes relatives à la nécessité de simplifier l'organisation administrative actuelle. Précisant que le projet de loi de finances pour 2004 prévoirait pour son ministère le principe d'un remplacement sur deux départs à la retraite, elle a annoncé que, sur les quatre directions d'administration centrale que comptait son département ministériel, deux directions, la Direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes (DIGITIP) et la Direction de l'action régionale et de la petite et moyenne industrie (DARPMI), seraient fusionnées à l'été 2003 et que, dans le cadre de la décentralisation, les aides individuelles aux entreprises seraient transférées aux régions pour gagner en efficacité.
Elle a souligné, en troisième lieu, que le recours aux organismes privés extérieurs à l'administration, pour la mise en oeuvre des politiques d'aides à l'industrie, contesté par la Cour des comptes, avait un caractère exceptionnel et limité, et que désormais, le recours à des organismes-relais (notamment des sociétés de conversion) ne serait plus systématiquement privilégié. En effet - a-t-elle précisé - un nouveau dispositif mieux adapté a été mis en place, comprenant un appel au financement bancaire, une garantie publique et le recours à un prestataire de conseil ayant un mandat limité dans le temps et utilisant le mode de gestion des délégations de service public. Mme Nicole Fontaine a, de plus, précisé que certains programmes gérés par des organismes-relais pourraient être transférés aux régions en 2004.
Elle a déclaré, en quatrième lieu, ne pas partager l'analyse de la Cour des comptes selon laquelle la situation sociale et économique en Lorraine ne justifiait plus le maintien du dispositif spécifique que constituait le fonds d'industrialisation de la Lorraine (FIL). Elle a, en effet, fait valoir que le déclin des grandes industries traditionnelles de la région se poursuivait et noté les difficultés de certaines activités de reconversion.
En cinquième lieu, Mme Nicole Fontaine a nuancé le constat de la Cour des comptes notant l'insuffisance de la consommation de certains crédits, en indiquant qu'au rythme actuel de consommation des crédits en 2003, les montants initialement prévus ne seraient pas suffisants.
En conclusion, elle a fait part, dans la perspective de la préparation du budget pour 2004, de son recours à un expert indépendant pour permettre de mieux faire correspondre ses priorités d'actions avec les moyens disponibles.
A la veille de la publication de ce rapport ont été publiées les conclusions d'une enquête de l'inspection générale de l'industrie et du commerce sur l'action du ministère en matière de reconversion dont une synthèse est reproduite dans l'encadré ci-après.
Synthèse du rapport de l'Inspection générale de l'industrie et du commerce sur l'action du ministère en charge de l'industrie en matière de reconversion industrielle
Cette étude a porté à la fois sur les crédits mis en oeuvre par le ministère (chapitre 64-96 et 64-93-30) et sur l'action des sociétés de conversion qui y sont liées (Sodie, Sofirem, Finorpa).
Les principales conclusions de ce travail sont les suivantes :
1°) L'action du MINEFI en matière de reconversion industrielle s'est toujours située en aval d'une filière profondément touchée mais a changé de nature avec l'évolution de la structure de l'industrie . On est passé du traitement des problèmes posés par une région de mono-industrie traditionnelle « lourde », à des zones dont le tissu est composé de PME et à des crises locales dues à des entreprises dominantes sur un bassin restreint.Parallèlement, le nombre de zones frappées et donc de demandeurs d'intervention s'est accru.
Actuellement 31 zones sont couvertes par les sociétés de conversion sur l'ensemble du territoire, zones de taille très diverses, depuis la totalité de la région Nord par Finorpa jusqu'à des petits bassins comme l'Ariège.
2°) Les crédits du MINEFI apparaissent de moins en moins consacrés à la restructuration industrielle proprement dite et davantage orientés vers le reclassement du personnel.
L'ensemble des crédits mobilisés (engagés) par le Département sur ces 6 dernières années à été de 343 millions d'euros soit 50 millions d'euros par an toutes lignes budgétaires confondues. Sur ce montant global 79 millions d'euros (soit 23 %) consacrés à la restructuration proprement dite (hors naval) ont été gérés directement par l'administration centrale.
Le « traitement social » a été budgétairement important mais est exceptionnel. L'effort a porté essentiellement sur les congés de conversion et sur le financement des cellules de reclassement. Il est intervenu en dernier recours, en complément des procédures du ministère des affaires sociales, en cas de défaillance des entreprises.
Par ailleurs, tous les interlocuteurs ont souligné la flexibilité donnée par cette ligne budgétaire (64-96 art. 12) sans équivalent dans le budget de l'Etat .
3°) Concernant le devenir des salariés concernés par les restructurations , les résultats sur les dossiers sensibles étudiés montrent que 90 % des personnels licenciés ont trouvé une solution sociale ou économique ; 75 % en moyenne des personnes disponibles sur le marché du travail ont été reclassées grâce à l'action des cellules mises en place localement et chargées de trouver une solution individuelle à chacun.
Ce pourcentage dépasse de 15 à 25 % celui des antennes locales de l'emploi, obligatoires lorsqu'un plan social important est mis en oeuvre (cf. dernier rapport de la DARES). Il faut cependant reconnaître que chaque opération a sa spécificité et son traitement propre.
4°) Du point de vue de la réindustrialisation, politique mise en oeuvre par les sociétés de conversion, c ette action a permis de créer en moyenne 8.000 emplois par an , toutes sociétés confondues. Ceci permet, en général, d'aider, sur le moyen terme à la création d'un nombre d'emplois équivalent à celui supprimé dans les zones concernées. Globalement, 80 % des objectifs de création annoncés sont réalisés.
Chaque emploi créé par les sociétés de conversion coûte en moyenne 3.000 euros par personne, partagé en frais de gestion de la société pour 1.500 euros et autant pour l'action elle-même. Cette estimation peut différer légèrement selon les opérateurs et selon les moments puisqu'il est bien plus difficile en période de crise d'obtenir de bons résultats.
5°) La politique et les effets sont différents selon les zones :
- lorsque l'effort porte sur un bassin spécifique et pour une crise ponctuelle, on constate que les objectifs globaux de création d'emplois sont atteints dans les temps de manière générale ;
- lorsqu'il s'agit de zones en crise industrielle continue, les objectifs sont atteints ou le seront avec un décalage. Mais la poursuite fréquente de la dégradation sur la même période annule sans doute la perception des effets positifs. Il s'y ajoute le fait que les implantations importantes sont devenues extrêmement rares : il s'agit d'extensions ou de créations de PME.
D'une manière plus générale, l'action des sociétés de conversion doit s'apprécier en tant qu'accélérateur du dynamisme propre du bassin et non pas comme il est cru trop souvent, par le fait de faire venir des entreprises ex nihilo.
Le bilan favorable que l'on peut dresser de l'action menée par le Département montre que le succès en matière de reconversion et de réindustrialisation suppose des moyens importants, disponibles immédiatement, une coordination des différents acteurs et un engagement politique fort du donner d'ordres final.
c) Les suites données à ce débat
Les mesures annoncées par Mme la Ministre ont effectivement été prises :
- la DGITIP et la DARPMI sont en train d'être fusionnées et la DECAS (Direction des entreprises commerciales artisanales et de services) devrait désormais exercer seule la tutelle sur les chambres de commerce et d'industrie ;
- l'APRODI, en charge de la promotion et de la diffusion des technologies auprès des PMI depuis 1969 est supprimée (elle employait 24 personnes et son budget était de 2,8 millions d'euros). La gestion de la procédure ATOUT est transférée, en conséquence, à l'ANVAR (voir encadré), en attendant le transfert aux régions, dans le cadre de la décentralisation, de toutes les aides individuelles aux entreprises ;
La procédure ATOUT
L'ANVAR se voit confier la gestion de la procédure ATOUT de diffusion des technologies (nouvel article 40 du chapitre 66-02), qui a mobilisé, en 2002, les moyens suivants, dans quatre principaux domaines.
- en revanche, le FIL est maintenu, Mme la Ministre jugeant cet instrument adapté au soutien des opérations de redéploiement économique dans une région où le tissu des PME - PMI demeure fragile. Mais il est envisagé de décentraliser cette procédure et d'en confier la responsabilité à la région Lorraine.
Par ailleurs, on note une nette amélioration de la consommation des crédits du chapitre 64-96 (reconversion et restructuration industrielles), dont la faiblesse sur la période 1996-2001 avait été dénoncée par la Cour des comptes.
2. La restructuration des moyens consacrés au soutien de la recherche et de l'innovation
a) Le transfert à l'ANVAR de la gestion de certaines aides à la modernisation de l'industrie.
L'ANVAR se voit confier l'exécution de dépenses, engagées auparavant par les services du ministère de l'industrie, en plus de celles qu'elle assumait déjà. Il s'agit de crédits consacrés, respectivement, à la recherche industrielle et à l'innovation dans leur ensemble, aux activités concernant plus particulièrement les technologies pétrolières et gazières, et, enfin à la diffusion des techniques. Les moyens correspondants sont regroupés en un seul chapitre.
Ainsi se trouve mise en oeuvre l'une des intentions du « plan innovation » du gouvernement, tendant à faire de l'ANVAR un « animateur de réseau » des aides à l'innovation en faveur des PME-PMI.
L'Agence se voit ainsi conférer le droit au remboursement des avances consenties, qui ne seront plus versées au budget de l'Etat, et celui de récupérer des subventions attribuées sous des conditions qui ne seraient plus respectées. Elle exercera les prérogatives relatives au contrôle de la bonne exécution de leurs obligations par les bénéficiaires des aides octroyées (cf. article 26 du présent projet de loi de finances).
Créée par la loi n° 67-7 du 3 janvier 1967, l'Agence Nationale de Valorisation de la Recherche (ANVAR) est un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) doté, en tant que tel, de l'autonomie financière.
L'agence a pour mission :
- de soutenir le développement industriel et la croissance par l'innovation et de contribuer à la mise en valeur des résultats de la recherche scientifique et technique, principalement auprès des PME ;
- de mobiliser les financements nécessaires à la croissance des entreprises, en complément de ses propres moyens (auprès de l'Union européenne, des collectivités territoriales), notamment par l'apport de son expertise (recherche de fonds propres, évaluation de projets, mises en relation avec des partenaires).
Pour réaliser ces objectifs, l'ANVAR a distribué, en 2002, 4.227 aides d'un montant global de 300 millions d'euros.
L'établissement s'efforce d'utiliser ses moyens :
- de façon coordonnée, en tenant compte des autres interventions qui vont dans le même sens (l'ANVAR facilite la participation des PME françaises au sixième PCRD 12 ( * ) , les aide à trouver des partenaires pour la réalisation de leurs projets, notamment dans le cadre d'Eurêka 13 ( * ) , participe aux réseaux thématiques nationaux de recherche...) ;
- au plus près du terrain, par l'intermédiaire de ses 25 délégations régionales ;
- en augmentant l'effet de levier de ses propres financements par la mobilisation d'autres ressources (fonds d'investissements, bourses, crédits européens, collectivités locales, etc.).
Les modes d'intervention de l'ANVAR se sont diversifiés puisque celle-ci, à côté de ses avances remboursables, accorde aussi des aides en fonds propres aux jeunes entreprises sous la forme de bons de souscription d'actions (BSA).
Priorité ayant été donnée à la création d'entreprises (environ 40 % des aides), l'agence est la cheville ouvrière de l'organisation du concours national de création d'entreprises de technologies innovantes et développe des partenariats avec les incubateurs et les fonds d'amorçage. Elle facilite le financement des activités des PME éligibles par les FCPI (Fonds commun de placement dans l'innovation).
L'ANVAR multiplie ainsi les partenariats et les conventions (y compris avec des universités et des collectivités locales).
Ses capacités, renforcées, d'expertises sont susceptibles d'aider à la réalisation de projets dans leurs différentes phases et dans les secteurs les plus variés.
Répartition sectorielle 2002 en nombre d'aides accordées
L'efficacité de l'agence est avérée, comme en témoignent :
- le nombre, de plus en plus important, d'actions qui lui sont déléguées par des tiers (études de projets, aides au recrutement...), pour un montant de 56 millions d'euros en 2002 (37,7 millions d'euros au 31 juillet 2003) ;
- le maintien de son soutien à la naissance de jeunes entreprises innovantes lorsque, comme en 2001 et 2002, les autres financements publics ne parviennent pas à compenser le désengagement des investisseurs privés spécialisés en capital risque (- 50 % en 2001, - 20 % au premier semestre 2002).
b) Une concentration de moyens bienvenue mais incomplète
Sont regroupés au sein du chapitre 66-02 « Recherche industrielle innovation et compétitivité des entreprises » du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, outre les crédits habituels de l'ANVAR (actions en faveur de l'innovation et subventions d'équipement), d'autres moyens, dont la gestion est désormais confiée également à l'agence.
Il s'agit de dépenses, figurant dans trois nouveaux articles de ce chapitre, qui concernent :
- la compétitivité des entreprises (article 30) ;
- la diffusion des techniques (article 40) ;
- la recherche sur les technologies pétrolières et gazières (article 50).
Ces créations d'articles nouveaux s'effectuent par transfert de crédits en provenance de lignes budgétaires anciennes qui se trouvent donc supprimées.
|
Correspondance des nomenclatures 2003 et 2004 |
|
|
Ligne budgétaire d'origine
|
Chapitre 66-02* - recherche industrielle innovation et
compétitivité des entreprises
|
|
Chapitre 66-01 article 80 : développement de la recherche industrielle et innovation |
Article 30 * : fonds de compétitivité des entreprises |
|
Chapitre 64-92 (développement régional des PMI) article 20 : Diffusion des techniques -recherche |
Article 40 : diffusion des techniques - Recherche |
|
Chapitre 62-92 (actions dans les domaines de l'énergie
et des matières premières)
|
Article 50 : réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières |
|
* libellés modifiés |
|
Le regroupement de crédits ainsi opéré est opportun dans la mesure où :
- il améliore la lisibilité du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en ce qui concerne les crédits de l'industrie ;
- il confie la gestion des crédits correspondants à un organisme efficace, proche du terrain ;
- il traduit ainsi les intentions exprimées par le gouvernement dans le « plan innovation », d'une part, dans « l'Acte II de la décentralisation », d'autre part.
Présenté, en Conseil des ministres, le 11 décembre 2002, le « Plan Innovation », commun aux ministères délégués respectivement à l'industrie, et à la recherche et aux nouvelles technologies, prévoyait en effet une « mise en cohérence sur le plan local » des aides à l'innovation, sous l'égide de l'ANVAR, en faveur des collectivités.
Dans chaque région pourraient être mis en place une instance régionale d'orientation et un fonds de l'innovation, dont les aides seraient instruites et gérées par l'ANVAR pour le compte des collectivités intéressées.
Le fait que l'agence demeure un établissement national rendrait cohérent l'ensemble de ces pratiques en assurant la diffusion des meilleures d'entre elles sur tout le territoire.
Le présent projet de loi de finances amorce la réalisation des objectifs de ce plan.
Il est prévu que le nouveau contrat pluriannuel entre l'Etat et l'ANVAR, qui entrera en vigueur en 2004, tienne compte des nouvelles missions ainsi confiées à l'agence.
Ce développement, avec l'aide de l'ANVAR, des interventions des régions en faveur de l'innovation s'inscrit dans la perspective ouverte par « l'Acte II » de la décentralisation et par le projet de loi relatif aux responsabilités locales.
Le rôle des régions en matière de coordination des interventions économiques locales doit être renforcé et certains des moyens financiers que l'Etat y consacre leur être transférés, notamment dans le cadre des contrats de plan.
Les actions de l'Etat seront, en conséquence, davantage déconcentrées. Le transfert à l'ANVAR et à ses délégations régionales de la responsabilité de l'exécution des dépenses décrites plus haut, effectuées auparavant par les services des grandes directions du ministère de l'industrie, correspond à cette logique.
Le regroupement, au profit des délégations de l'ANVAR, de moyens auparavant mis en oeuvre par deux directions du ministère de l'industrie et la fusion en cours de ces dernières constituent indéniablement des mesures qui vont dans le bon sens.
Une certaine dispersion des interventions des services déconcentrés de l'Etat en faveur du développement industriel des régions, à travers l'innovation et la recherche, n'en demeurera pas moins.
La Cour des comptes vient, du reste, de dresser un bilan mitigé de la déconcentration de certains services de l'Etat, dénonçant l'insuffisance de coopération interministérielle entre les services au niveau local, et l'absence de mise en commun des moyens entre les services.
Qu'en sera-t-il en ce qui concerne le soutien à l'innovation et à la recherche au niveau régional ?
Tous les crédits concernés, loin s'en faut, n'ont pas été transférés à l'ANVAR, notamment ceux des chapitres suivants des agrégats de l'industrie :
- chapitre 44-80 article 10 : actions d'accompagnement de la politique de l'innovation ;
- chapitre 64-92 article 10 : actions de développement industriel régional en faveur des PMI (hors diffusion) ;
- chapitre 64-96 article 30 : reconversion des zones minières ;
- article 40 : industrialisation de la Lorraine.
Aux côtés des délégations de l'ANVAR, continueront, en outre, à oeuvrer en même temps :
- les DRIRE (directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement), pour le développement industriel et technologique des PMI 14 ( * ) ;
- les directions régionales de la recherche et de la technologie ;
- d'innombrables organismes de transferts de technologie.
N'aurait-il pas pu être envisagé de confier à l'ANVAR l'ensemble des aides à la modernisation aux PMI y compris la part d'activité des DRIRE consacré au développement industriel et technologique ? Ces dernières pourraient, dans ces conditions, ne plus relever que de la tutelle du ministère de l'écologie, sachant que leur tâche relative au contrôle des véhicules peut être externalisée.
Cela supposerait cependant de confier à ce ministère la responsabilité exclusive de la politique des risques industriels (y compris en matière de contrôle des installations nucléaires de base).
B. CONCERNANT LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
1. Les insatisfactions de votre rapporteur spécial quant à la présentation actuelle des crédits
a) Des imputations critiquables demeurent
Le rattachement aux agrégats du ministère de l'industrie de crédits sans aucun lien avec la politique industrielle paraît critiquable.
On peut citer :
- l'aide au transport de la presse ;
- l'entretien des oléoducs de l'OTAN ;
- la sûreté nucléaire, dans son aspect militaire ;
- les prestations sociales aux anciens mineurs, etc.
Un effort devra être entrepris, dans le cadre de la LOLF, afin de distinguer les missions qui relèvent d'une véritable politique industrielle de celles qui pourraient ressortir :
- de l'écologie (par exemple en ce qui concerne la dépollution de certains sites, les risques industriels..) ;
- de la recherche (quel partage entre recherche fondamentale, appliquée et innovation ?) ;
- de la solidarité nationale (reclassement des salariés d'entreprises sinistrées ou aide qui leur est apportée).
L'ensemble (y compris les dotations en capital et les charges de la dette des entreprises politiques) des crédits réellement consacrés à l'industrie devrait être regroupé
b) Un ensemble flou d'agrégats
Votre rapporteur spécial reproche essentiellement à l'actuel découpage des agrégats relatifs à l'industrie le caractère très hétérogène du n° 23 qui s'intitule « Action sur l'environnement et le développement de la compétitivité des entreprises ».
On y trouve, d'une part, des crédits qui pourraient figurer dans l'agrégat 22 parce qu'ils concernent le développement des PMI, d'autre part, des dépenses qui n'ont que peu de liens entre elles (formation, régulation, normalisation), voire avec une quelconque politique industrielle (transport de presse, médiateur postal).
La Cour des comptes, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001, partage cette appréciation, évoquant le regroupement des créd its de politique industrielle « dans des assemblages quelque peu hétéroclites », particulièrement en ce qui concerne le n° 23.
c) Une lisibilité insuffisante
Le rapporteur spécial des crédits de l'industrie demeure, plus que jamais, un « chasseur d'agrégat ». Les changements de périmètre et de nomenclature compliquent sa tâche. L'agrégat 23 (environnement et compétitivité des entreprises) fait figure, comme l'a déjà fait valoir votre rapporteur, de « bric à brac ».
Il faut espérer que l'application de la loi organique précitée ne sera pas seulement mise à profit pour faciliter la gestion des services (fongilibité des dotations) mais aussi pour clarifier la présentation des crédits par des regroupements significatifs en missions, programmes et actions.
La Cour des comptes a dénoncé aussi, dans le rapport précité, le caractère « sommaire » des indicateurs d'activités, figurant dans le bleu, qui témoignent d'un passage encore inachevé d'une culture de moyens à une culture de résultats.
Il conviendrait, en particulier de perfectionner ceux qui doivent permettre de mesurer l'efficacité des actions d'aide à la modernisation et à l'innovation des entreprises.
d) Des rattachements non justifiés
N'aurait-il pas pu être procédé -dès avant le vote de la loi organique- à des transferts vers d'autres budgets des crédits qui ne relèvent pas, à l'évidence, de la politique industrielle du gouvernement ?
C'est ainsi que l'aide au transport postal pourrait être inscrite, comme les autres dépenses de soutien à la presse, dans les moyens des services généraux du Premier ministre.
Pourquoi, par ailleurs, ne pas faire incomber aux charges communes, le financement des prestations de retraite spécifique de certains mineurs des secteurs non charbonniers ou d'agents d'anciens services publics d'outre-mer et du Maghreb 15 ( * ) ?
Pour des raisons, probablement historiques, dont la logique échappe à votre rapporteur, le chapitre 46-93 des crédits de l'industrie consacre en effet :
- un article (10) au versement d' indemnités de chauffage et de logement (PCL) aux retraités des mines autres que de charbon (article 10) : pourquoi seulement ces prestations ? pourquoi, à partir du budget de l'industrie ? pourquoi les houillères ne sont-elles pas concernées ?
- un autre (20) a la prise en charge des pensions de retraite de base, des indemnités de raccordement (préretraites complémentaires) et des prestations de chauffage et de logement dues à des retraités anticipés et normaux et veuves de retraités de certaines mines ( hors houillères ) et ardoisières en activité ;
- une troisième (30) à la prise en charge et aux garanties de retraite des anciens agents français des établissements publics 16 ( * ) , offices et sociétés concessionnaires de services publics d'Algérie, du Maroc, de Tunisie et d'outre-mer.
Pour quelles raisons, enfin, des dépenses concernant la défense sont-elles rattachées au budget de l'industrie (entretien des oléoducs de l'OTAN) ou transitent-elles par lui (recherches à finalité militaire du CEA) ?
2. Des perspectives de changement à peine esquissées
a) Une réponse tardive
Votre rapporteur n'a reçu qu'après l'examen par votre commission des crédits de l'industrie, l'état (peu abouti !) des réflexions en cours, au sein des services du MINEFI, sur l'application de la loi organique précitée relative aux lois de finances .
Outre une mission « gestion et contrôle des finances publiques et du ministère », une mission de « politique économique » est envisagée comportant, notamment :
- un programme de développement durable des entreprises ;
- un programme séparé concernant la régulation et le contrôle réalisés par des autorités administratives.
Le programme de développement durable des entreprises, très vaste, comprendrait des actions sectorielles (énergie, postes et télécommunications...). Il engloberait la prévention des pollutions et des risques technologiques et les crédits de recherche industrielle.
La réponse apportée aux questions de votre rapporteur estime que « la scission des crédits du développement durable des entreprises qu'entraînerait la création d'une mission interministérielle recherche rendrait cette politique moins opérationnelle ».
Elle juge ainsi préférable, de façon contestable, « de privilégier un cadre de gestion ministérielle opérationnel par rapport à l'identification budgétaire de politiques transversales », faisant valoir que « chaque mission interministérielle (de ce point de vue il n'y en aurait aucune !) conduira à constituer des programmes ministériels privilégiant des enjeux transversaux plutôt que la cohérence de gestion des politiques ministérielles » (on est loin de la réforme de l'Etat !).
Les actions de ce grand programme de développement durable seraient bien proches des agrégats actuels de l'industrie : énergie, accompagnement des mutations industrielles, crédits de recherche industrielle et de diffusion des innovations technologiques, contribution à la création d'un environnement favorable au développement des entreprises industrielles, si ce n'est qu'il distinguerait une composante spécifique « développement des télécommunications, des postes et de la société et de l'information » et inclurait les actions en faveur des PME du commerce et de l'artisanat... et des professions libérales (!).
De façon quelque peu contradictoire, il est affirmé d'un côté que « la budgétisation par finalités conduit à placer dans les programmes les emplois » (ce qui semble un bonne chose) mais qu'il convient d'éviter « la multiplication des structures de gestion » et d'assurer une enveloppe budgétaire propre aux services transversaux qui subsisteraient et conserveraient des missions de gestion opérationnelle.
Toutefois le périmètre du programme « pilotage, gestion, évaluation et contrôle du MINEFI » serait sensiblement inférieur à celui de l'actuel agrégat 31 « administration générale ».
Ainsi, les éventuelles actions supports seraient définies par défaut et présenteraient un caractère résiduel .
Aucune expérimentation n'a été menée au sein des services du ministère de l'industrie et rien n'est dit sur le contrôle de gestion, le pilotage par objectifs, les indicateurs de résultats.
La réponse spécifie que « dans l'attente d'une doctrine interministérielle stabilisée, aucune décision n'a été prise sur la déclinaison des programmes du MINEFI en budgets opérationnels ».
La structuration des programmes qui vient d'être évoquée n'est donc pas validée.
b) Les réflexions de votre rapporteur spécial
Votre rapporteur spécial partage les inquiétudes de notre collègue député Hervé Novelli, chargé des mêmes fonctions au sein de la commission des finances de l'Assemblée nationale, au sujet du caractère trop vaste et hétéroclite du programme de développement durable des entreprises envisagé. Comme lui, il souscrit en revanche à l'idée d'un programme spécifique dédié aux autorités administratives indépendantes.
La précision de l'autorisation parlementaire ne doit pas être remise en cause par la fongibilité des moyens, ni sa cohérence par le flou des programmes.
Votre rapporteur spécial souhaite pour sa part la reconstitution d'un ministère de plein exercice chargé de l'application de la politique industrielle gouvernementale dans son ensemble .
Il ne nie pas pour autant les avantages qui ont pu résulter - et ne seraient pas nécessairement remis en cause par l'option qu'il préconise - du rapprochement entre services chargés respectivement de l'industrie, des finances ou du commerce extérieur.
Mais pourquoi un programme voué à l'industrie comprendrait-il des actions en faveur des professions libérales ou de la Poste ?
En revanche, il existe de vrais problèmes :
- d'articulation avec certains comptes spéciaux du Trésor (par exemple, le compte 902-24 concernant certains actifs d'entreprises industrielles) ;
- de frontières avec, d'une part, une éventuelle mission interministérielle de la recherche (un programme de l'industrie pourrait conserver des actions de simple diffusion ou transfert de technologies) et, d'autre part, une hypothétique mission environnementale dont pourrait relever la prévention des pollutions et des risques industriels...
* 10 Cet article dispose que « la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution comporte notamment : ... 2° La réalisation de toute enquête demandée par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle. Les conclusions de ces enquêtes sont obligatoirement communiquées dans un délai de huit mois après la formulation de la demande à la commission dont elle émane, qui statue sur leur publication ».
* 11 Rapport d'information de votre rapporteur spécial n° 322 (2002-2003).
* 12 Programme cadre européen de recherche et de développement.
* 13 Initiative européenne de coopérations entre entreprises aidées financièrement par les Etats.
* 14 Lors de son audition conjointe avec des magistrats de la Cour des comptes, devant votre commission des finances, au sujet des crédits de restructuration et de reconversion industrielles, le 6 mai 2003, Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'industrie, a cependant annoncé un prochain transfert de ces aides aux régions, dans le cadre de la décentralisation.
Il est d'ores et déjà envisagé d'externaliser la mission de contrôle des véhicules industriels que les DRIRE effectuent pour le compte du ministère des transports. Ces dernières se contenteraient de superviser ces tâches.
* 15 - Mines fermées : prestations chauffages et logement ;
- Mines en activité (fer et autres métaux, potasses, ardoisières) : prestations diverses ;
- Retraites d'anciens agents français d'organismes concessionnaires de services publics d'Algérie, du Maroc, de Tunisie et d'outre-mer.
* 16 Mines et industries électriques et gazières.