N° 73
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
Annexe au procès verbal de la séance du 20 novembre 2003
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 11
ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE :
INDUSTRIE
Rapporteur spécial : M. Jean CLOUET
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 (2003-2004)
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Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Les crédits de l'industrie comportent des dotations « indues » (aide au transport postal à la presse, médiateur postal, prestations sociales à d'anciens mineurs, entretien des oléoducs de l'OTAN...) qui n'ont rien à voir avec une quelconque politique industrielle.
Ils ne constituent pas, d'autre part, à proprement parler, un véritable budget, notamment pace qu'ils ne comprennent pas les dépenses de personnel et de fonctionnement des services du ministère délégué.
Votre rapporteur attend de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances la renaissance d'un authentique ministère chargé de l'ensemble de la politique industrielle.
Il s'inquiète à cet égard de l'hypothèse actuellement évoquée de la constitution d'une vaste mission de « développement durable des entreprises » (concernant aussi la Poste et les professions libérales...), structurée en actions rappelant les agrégats actuels, et du maintien de services de gestion « transversaux ».
L'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter de la date de dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre 2003.
A cette date, 90 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial, ce qui constitue un très net progrès par rapport à l'année 2002, mais parmi les réponses manquantes figuraient celles à des questions particulièrement importantes (mise en oeuvre de la LOLF, exécution budgétaire 2002 et 2003...).
I. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE L'INDUSTRIE EN 2004
A. VUE D'ENSEMBLE
1. Des agrégats inchangés
Les crédits de l'industrie sont regroupés dans cinq des 17 agrégats que compte le « bleu » du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à savoir les numéros :
18 - Services de l'action régionale pour la sécurité et la compétitivité industrielle (DRIRE)
21 - Energie et matières premières
22 - Développement des PMI, recherche industrielle et innovation
23 - Action sur l'environnement et le développement de la compétitivité des entreprises
24 - Accompagnement des mutations industrielles
2. Une organisation des services et des organismes relais en cours de réforme
Ces crédits financent les dépenses des services suivants :
- les DRIRE (Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement), pour la partie de leur activité considérée comme concernant l'industrie (c'est à dire hors prévention des pollutions et des risques 1 ( * ) ). Il s'agit, essentiellement du développement industriel et technologique des PMI et de divers contrôles techniques (dont celui des installations nucléaires de base) ;
- la DGEMP (direction de l'énergie et des matières premières) ;
- la DGSNR (Direction de la sûreté nucléaire et de la radioprotection), créée en 2002 ;
- enfin, la DIGITIP (Direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes) et la DARPMI (Direction de l'action régionale et de la petite et moyenne industrie), qui sont en train d'être fusionnées .
En dehors de ses propres services, au sein de l'administration centrale et aux échelons déconcentrés (pas seulement dans les DRIRE), le ministère délégué à l'industrie a recours, pour mettre en service sa politique, à des organismes relais (sociétés de conversion, progressivement remplacée par des prestataires de conseils, agences comme l'ANVAR...) ainsi qu'à des instruments spécifiques (en Lorraine, dans les bassins miniers). Certaines actions sont menées en partenariat avec les collectivités locales dans le cadre des contrats de plan Etat-régions . Le soutien à la recherche s'effectue souvent à travers des réseaux . L'ensemble du dispositif de gestion et de distribution des aides considérées est en cours d'évaluation et de réforme en ce qui concerne non seulement les restructurations, comme suite aux observations de la cours des comptes, mais aussi les aides à la modernisation des PMI, à la recherche et à l'innovation et la tutelle des chambres de commerce et d'industrie (voir plus loin).
L'objectif est de concilier une meilleure efficacité, une diminution des effectifs, et une gestion déconcentrée et décentralisée des dossiers, au plus près des réalités industrielles .
3. Des ensembles de dépenses peu significatifs
a) Une récapitulation incomplète et peu satisfaisante de l'ensemble des crédits de politique industrielle
Il doit être souligné d'entrée :
- d'une part que les crédits du ministère délégué ne représentent pas, loin s'en faut, l'ensemble des moyens de la politique industrielle de l'Etat 2 ( * ) tout en finançant des actions qui n'ont aucun rapport avec elle (voir plus loin) ;
- d'autre part, n'incluent pas les crédits de personnel et de fonctionnement des services susmentionnés, à l'exception des DRIRE.
Pour autant, toutes les dépenses relatives à l'industrie de ces directions régionales ne sont pas entièrement recensées dans l'agrégat 18, ni même dans les agrégats de l'industrie 3 ( * ) .
En outre, des transferts (en provenance du budget de la défense, pour le financement de certaines recherches du CEA) ou des reports (notamment au titre de la recherche industrielle et de l'innovation) viennent modifier, dans des proportions importantes, les crédits inscrits dans la loi de finances initiale.
Dans ces conditions, les montants, indiqués ci-après, des différents agrégats ne sont guère significatifs, d'autant que le n° 23 (environnement et compétitivité des entreprises), fait office de « fourre-tout ; on y trouve des dépenses relatives à la fois aux télécommunications (formation d'ingénieurs, gestion des fréquences, régulations), à la poste (aide au transport de la presse), ainsi qu'à l'industrie dans son ensemble (écoles des mines, normalisation, subventions et études, etc...).
b) Le poids particulier de certaines grosses dotations
Comme les années précédentes, le poids particulièrement lourd de certaines dotations mérite d'être souligné telles celles consacrées :
- dans l'agrégat 21 (énergie)
au CEA : 360,2 millions d'euros ;
à l'Institut français du pétrole (IFP) : 200 millions d'euros.
- dans l'agrégat 24 (mutations)
à Charbonnages de France : 453,7 millions d'euros.
Ensemble, ces subventions représentent près de 40 % des crédits de l'industrie (39 %), pas loin du tiers (31,4 %) pour le Commissariat à l'énergie atomique et Charbonnages de France à eux seuls.
Les charges liées à l'apurement de notre passé minier (aide à la cessation des activités extractives, remise en état des sites, indemnisations et prestations aux anciens mineurs) restent, notamment, encore importantes (plus du cinquième du total des dépenses considérées).
B. APERÇU THÉMATIQUE
1. La traduction budgétaire des principales missions du ministère délégué
Le tableau ci-après donne une idée des dépenses consacrées par le ministère (en dehors des frais de fonctionnement de ses services) à l'accomplissement de ses trois principales missions qui sont :
- d'assurer l'approvisionnement en énergie de l'économie et de la population dans les meilleurs conditions (de coût, d'indépendance, de respect de l'environnement) ;
- d'optimiser l'avenir industriel de la France, en veillant à la formation des personnels de nos entreprises et en favorisant leur développement à travers, notamment, leurs activités de recherche et d'innovation ;
- enfin, d'aider aux restructurations ou à la reconversion des secteurs ou des zones géographiques les plus en difficulté.
2. Des mouvements contrastés
Le contenu de chaque thème est légèrement différent de celui des agrégats budgétaires du « bleu » en ce qui concerne l'énergie d'une part, le soutien à la recherche et aux investissements des PMI, d'autre part (auquel ont été rattachés, par exemple, les crédits du RTPG qui, dans le « bleu », figurent dans l'agrégat 21).
Les principales évolutions concernent :
- en valeur absolue , par ordre d'importance :
positivement
* le soutien à la compétitivité des entreprises (+ 19,7 %) sous l'effet de la budgétisation, conforme à la loi organique du 1 er août 2001 4 ( * ) relative aux lois de finances (LOLF), des ressources (26,8 millions d'euros) de différents centres techniques industriels 5 ( * ) ;
* la création d'une ligne, dotée de 25 millions d'euros, pour l'aide aux jeunes entreprises innovantes ;
* l'augmentation (+ 10,7 millions d'euros), bien que faible en pourcentage (+ 2,13 %), de la subvention à Charbonnages de France (CDF).
négativement
* l'ensemble des crédits affectés au « Soutien à la recherche et aux investissements des PMI » (- 47,7 millions d'euros), pour des raisons techniques (l'ANVAR, dont le rôle est accru, récupèrera des remboursements d'avances reversés auparavant au budget général, et le FRT 6 ( * ) du ministère de la recherche financera directement certains programmes).
- en pourcentage :
* les crédits finançant la procédure ATOUT de diffusion des techniques diminuent fortement, comme suite à la suppression de l'APRODI (- 49 %) qui entraîne des économies de coûts de fonctionnement ;
* pour la deuxième année consécutive, ceux du RTPG (ex FSH) connaissent, eux aussi, une réduction drastique (- 39 %).
C. VENTILATION DÉTAILLÉE
1. De nombreuses modifications d'affectation et de nomenclature
a) Les changements d'imputation de certaines dépenses
- Le chapitre 66-02, qui correspond aux crédits de l'ANVAR change d'intitulé et se nomme désormais « Recherche industrielle, innovation et compétitivité des entreprises ».
Il se voit affecter, par la création en son sein de deux nouveaux articles (40 et 50), les lignes budgétaires correspondant, respectivement, au financement :
* de la procédure ATOUT (ce qui entraîne la suppression de l'article 20 du chapitre 64-92 « Actions de développement industriel régional en faveur des PMI ») ;
* du RRTPG 7 ( * ) (d'où la disparition de l'article 30 du chapitre 62-92 « Actions dans le domaine de l'énergie »).
L'agence, en plus de la continuation de ses propres dépenses actuelles, gèrera celles afférentes à ces deux types d'actions.
- Par ailleurs, le chapitre 66-01 et son article unique 80 « Recherche industrielle et innovation » cessent d'exister et sont transférés en un nouvel article 30 « Fonds de compétitivité des entreprises », créé au sein du chapitre susmentionné 66-02.
L'ensemble des programmes de recherche industrielle stratégiques se trouve donc financé à partir de ce seul chapitre et le rôle de l'ANVAR est considérablement accru.
b) Les créations de lignes budgétaires nouvelles
Sont créés par ailleurs, indépendamment des transferts qui viennent d'être évoqués, des articles entièrement nouveaux au sein de chapitres existants ou des chapitres qui n'existaient pas auparavant :
* article 30 « Groupement européen d'établissements d'enseignement supérieur » du chapitre 43-01 (actions d'incitation et de formation) ;
* chapitre 44-81 « Compensation de l'allégement des charges patronales des jeunes entreprises innovantes » ;
* article 30 « Réhabilitation du site de Salsigne » du chapitre 57-91 qui s'intitule désormais « Travaux de sécurité et de réhabilitation et expropriation sur les anciens sites miniers ».
c) Les suppressions
Sont supprimées deux lignes budgétaires relatives à l'UCIP 8 ( * ) (article 30 du chapitre 64-92) et à l'APRODI 9 ( * ) (article 20 du chapitre 44-80 « Subventions à différents organismes et aux actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises »). Il en va de même de l'article 10 (Contributions aux organismes de P&T dans les TOM) du chapitre 41-10 dont l'intitulé change (cf. plus loin).
d) Les changements d'intitulés
En dehors de ceux déjà évoqués ci-dessus, des changements d'intitulé affectent certains postes de la nomenclature budgétaire actuelle pour tenir compte, par exemple du fait que la CRE (chapitre 37-08) n'est plus seulement chargée de l' électricité et se nomme donc désormais « Commission de régulation de l' énergie ».
Le chapitre 41-10 s'appelle désormais « Subventions à des collectivités territoriales et organismes publics et internationaux ».
2. Récapitulation complète
a) Le recensement des crédits propre à votre rapporteur spécial
Le tableau ci-après établit un classement des différentes dépenses (hors DRIRE) du ministère délégué, plus détaillé et différent des répartitions par agrégat et par thème qui précèdent.
Pour l'essentiel, les dépenses de « l'agrégat fourre-tout » n° 23 sont éclatées puis regroupées selon leur objet (formation, postes et télécommunications, normes et qualité...).
Celles de l'article 10 du chapitre 44-80 (accompagnement de la politique de l'innovation) en ont été extraites pour être rattachées à l'une des deux composantes (innovation et recherche) en lesquelles a été scindé l'agrégat 22, la deuxième concernant les PMI et le développement local.
b) Principales variations
En dehors des principaux changements, déjà évoqués, liés, notamment au regroupement des crédits d'aide à l'innovation et à la recherche ou à la budgétisation des ressources de certains CTI, on remarque :
- une progression des moyens des autorités de régulation (la CRE surtout et, dans une moindre mesure, l'ART) ;
- la poursuite de l'augmentation des moyens des écoles des mines (en partie pour des raisons techniques, s'agissant de certaines indemnités) ;
- l'effritement de la dotation du CEA inscrite au titre IV.
D'autres variations, fortes en pourcentage mais faibles en valeur absolue (observatoires...), correspondent à des ajustements aux besoins réels constatés. Beaucoup de lignes budgétaires sont en stagnation, eu égard à la situation actuelle des finances publiques...
Le déclin, programmé, des aides à la contribution navale se poursuit et on s'interroge sur les raisons de l'augmentation de la subvention à Charbonnages de France, en diminution l'an dernier (si les dépenses de réhabilitation des logements miniers sont en augmentation, les loyers ne devraient-ils pas être réajustés en conséquence ? Quelles sont, par ailleurs, les raisons de l'augmentation des avantages en nature versés à certains personnels et pourquoi les prestations de chauffage continuent-elles à être versées en espèce ?).
3. Exécution des dépenses pour l'industrie en 2002 et 2003
Comme les années précédentes, on constate :
- d'énormes reports au chapitre 66-01 (développement de la recherche industrielle et de l'innovation) :
100 millions d'euros en 2002
à peu près la même somme en 2003
soit, en 2002, à peu près la moitié de la dotation inscrite dans la loi de finances initiale !
- au chapitre 64-96 (restructurations industrielles), les reports 2001 sur 2002 sont moins importants, en valeur absolue (50 millions d'euros environ), mais représentent plus du double des crédits inscrits en loi de finances initiales pour 2002 ;
- les autorisations de programme en stock au chapitre 62-92 « Actions dans les domaines de l'énergie » (ADEME, CEA) sont extrêmement substantielles : 558,6 millions d'euros.
50 millions d'euros de crédits (ce qui est peu) ont été gelés en 2003 et, au total, les annulations ont porté sur 46,7 millions d'euros en autorisations de programme et 64,7 millions d'euros en crédits de paiement.
Comme précédemment, le CEA bénéficie, via les crédits de l'industrie, de transferts importants en provenance du budget de la défense (de l'ordre de 145 millions d'euros) en cours d'exercice pour financer des études pourtant à finalité exclusivement militaire !
De nouveaux problèmes de « calibrage » de dotations apparaissent concernant les dotations destinées :
- à l'ANF (Agence nationale des fréquences) : le taux de consommation des autorisations de programme au 24 octobre 2003 était de 5 % ;
- l'après-mines (chapitre 57-91) ;
- les prestations à des mineurs pensionnés : 14,3 millions d'euros gelés en 2003 et 16 millions d'euros reportés sur 2004. Taux de consommation de 14,83 % en octobre 2003 ;
- les écoles des mines (chapitre 36-10) : 17,8 millions d'euros gelés en 2003, 16,25 millions d'euros reportés sur 2004, 1,2 million d'euros d'annulations. En 2004, le chapitre 31 94 (Indemnités et allocations diverses) doit augmenter de 4,5 millions d'euros, mesure qualifiée de « rebasage technique ».
Votre rapporteur spécial déplore de n'avoir eu connaissance de ces données relatives à l'exécution des dépenses pour l'industrie que la veille de leur examen par votre commission des finances.
* 1 Cette composante de l'action des DRIRE s'exerce sous l'autorité et avec les moyens des ministères de l'écologie et de développement durable.
* 2 Qui mobilisent par ailleurs des ressources spécifiques pour les dotations en capital et la dette des entreprises publiques (comptes spéciaux du Trésor) ou le financement de mesures d'aides aux salariés des entreprises en difficulté (affaires sociales).
* 3 Les moyens des DRIRE consacrés à la politique de l'après-mines, figurent dans l'agrégat 24 (mutation). 74 agents de ces services déconcentrés sont comptabilisés dans l'agrégat 31 du MINEFI « Administration générale et dotations communes ».
* 4 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001.
* 5 Les CPDE (Comités professionnels de développement économique).
* 6 Fonds de la recherche technologique.
* 7 Réseau de recherche sur les technologies pétrolières et gazières.
* 8 UCIP : utilisation collective d'Internet par les PME.
* 9 APRODI : association pour la promotion et le développement industriel.