TITRE V
-
DISPOSITIONS
RELATIVES À L'EXPÉRIMENTATION
DE DOTATIONS GLOBALES DE
FINANCEMENT
DANS LES SERVICES TUTÉLAIRES
Article
12
Expérimentation de dotations globales de financement
dans les
services tutélaires
Objet : Cet article vise à permettre l'expérimentation, pour une durée de deux ans, d'un mode de financement des services tutélaires fondé sur une dotation globale de financement.
I - Le dispositif proposé
Le financement actuel des mesures de protection des majeurs : une « nébuleuse de dispositions financières »
La multiplicité des dispositions financières relatives à la gestion des mesures de protection des majeurs s'explique par l'élaboration progressive des différents régimes de protection et par le contexte juridique et psychologique dont chacun d'entre eux bénéficiait.
Ainsi, le financement de la tutelle aux prestations sociales pour les adultes par les organismes sociaux s'est naturellement imposé à la suite du précédent que constituait la tutelle aux prestations familiales. En revanche, la curatelle ou le mandat spécial, créations de la loi de 1968, reposaient à l'origine sur le bénévolat de la famille et c'est la raison pour laquelle aucune disposition financière n'avait été retenue.
Les mesures de protection des majeurs
incapables
1. Les mesures de protection prévues par le code civil
Ces mesures reposent sur quatre principes :
- une altération des facultés personnelles (mettant la personne dans l'impossibilité de pourvoir seule à ses intérêts) doit être constatée par un médecin ;
- la mesure doit être nécessaire et subsidiaire compte tenu de l'incapacité civile qu'elle entraîne et de sa légitimité au regard des libertés individuelles ;
- un rôle central est dévolu à la famille et la priorité doit lui être conférée dans l'attribution de la tutelle ;
- l'objet de la mesure doit être la protection de
la personne et des biens de l'incapable.
Trois régimes de
protection
sont prévus par la loi du 3 janvier 1968
12
(
*
)
:
- la sauvegarde de justice : il s'agit d'une mesure temporaire, médicale ou judiciaire, dont l'objectif est préventif. Elle permet à la personne de conserver l'exercice de ses droits mais les actes qu'elle passe sont susceptibles de révision a posteriori ;
- la curatelle : elle concerne les personnes qui, sans être hors d'état d'agir par elles-mêmes, ont besoin d'être conseillées ou contrôlées dans les actes de la vie civile. La personne sous curatelle peut accomplir seule les actes d'administration mais ne pourra effectuer d'acte qui engage son patrimoine sans l'assistance de son curateur. La curatelle peut, sur décision du juge des tutelles, être allégée ou aggravée ;
- la tutelle : elle est ouverte lorsque la personne a besoin d'être représentée de manière continue dans les actes de la vie civile . La personne sous tutelle est déchargée de l'exercice de ses droits (y compris le droit de vote) et ne peut plus passer aucun acte seule.
2. La tutelle aux prestations sociales
Il ne s'agit pas, sur le plan juridique, d'un régime d'incapacité. Cette mesure temporaire a un caractère éducatif et social : son objectif est l'amélioration, via un accompagnement social adapté, des conditions de vie du majeur.
Cette mesure permet au juge des tutelles d'ordonner qu'une
personne qualifiée perçoive elle-même, au lieu et place des
bénéficiaires, tout ou partie des allocations qui leur sont dues,
lorsqu'ils ne les utilisent pas eux-mêmes dans leur intérêt
ou vivent dans des conditions d'alimentation, de logement ou d'hygiène
précaires en raison de leur état mental ou d'une
déficience physique.
Au total, la charge des frais de gestion des mesures de protection dépend de la nature de la mesure prise par le juge et, pour une même mesure, de la personne désignée pour sa gestion :
- lorsque la tutelle (ou la curatelle) est confiée à un proche, ces fonctions sont gratuites, sauf décision contraire du conseil de famille ;
- lorsque la tutelle est confiée à un gérant, la loi prévoit des « émoluments » fixés en pourcentage des revenus de la personne protégée. Si le gérant est préposé de l'établissement (public ou privé) dans lequel le majeur protégé est accueilli, ces émoluments sont versés directement à l'établissement qui en rétrocède une partie aux personnels concernés ;
- lorsqu'il s'agit d'une curatelle ou si la mesure est confiée, aux termes de l' article 499 du code civil , à un mandataire spécial, le juge, en l'absence de règle expresse, fixe la rémunération au cas par cas ou en raisonnant par analogie ;
- lorsqu'il s'agit d'une tutelle ou d'une curatelle d'Etat dont la gestion est déléguée à une association tutélaire, la DDASS fixe un plafond de rémunération. La rémunération de l'organisme tutélaire est financée par un prélèvement progressif sur les ressources du majeur et par une dotation de l'Etat qui verse la différence entre le prix plafond et le prélèvement sur les ressources ;
- enfin, lorsqu'il s'agit d'une mesure de tutelle aux prestations sociales, la prise en charge des frais de gestion incombe aux organismes sociaux débiteurs des prestations concernées ou, dans le cas d'une pluralité d'organismes, à celui qui verse la prestation dont le montant est le plus élevé 13 ( * ) . L'absence de prélèvement sur les ressources du majeur explique son caractère particulièrement attractif, d'autant plus qu'il est possible d'en obtenir le cumul avec une autre mesure de protection.
Le rapport Favard 14 ( * ) conclut ainsi l'analyse du système actuel de financement du dispositif de protection des majeurs : « [Il] se caractérise par un assemblage disparate de réglementations prévoyant des financements tantôt trop restreints, tantôt inégalitaires, tantôt d'une générosité incontrôlée, à moins qu'elles n'omettent au contraire tout financement. »
L'analyse du rapport Favard : un système de financement peu cohérent et souvent inéquitable
Le financement des associations tutélaires à la mesure fait l'objet de nombreuses critiques.
Le système s'avère tout d'abord largement inflationniste , dans la mesure où le seul moyen, pour les associations, d'équilibrer leur budget est de rechercher un nombre croissant de mesures. Or, celles-ci ne correspondent pas nécessairement aux besoins de la personne protégée : on constate notamment un biais en faveur des mesures de tutelle aux prestations sociales, dont le financement est particulièrement avantageux et qui, en « doublon » avec une autre mesure de protection relevant du code civil, permettent en même temps de supprimer tout prélèvement sur les ressources de la personne.
La différenciation des coûts en fonction de la nature de la mesure apparaît par ailleurs peu pertinente , dans la mesure où l'importance du travail demandé dépend moins de la nature de la mesure que des besoins de chaque personne concernée, notamment en termes d'accompagnement.
Du point de vue de l'association elle-même, on constate que les besoins de financement sont, pour une large part, indépendants du nombre de mesures à une date donnée. En revanche, le coût d'une mesure est variable dans le temps, les premiers mois de mise en place représentant la charge de travail la plus importante.
Le système actuel de financement des associations tutélaires est enfin dénoncé comme inéquitable et opaque pour la personne protégée , dans la mesure où, pour une même mesure ou une mesure très proche, sa contribution peut varier de zéro à plus de 8 % de son revenu.
Il en est de même pour la rémunération des tuteurs, comme en témoigne le tableau suivant :
(en francs)
|
Revenu annuel du majeur protégé |
Rémunération annuelle d'une tutelle d'Etat |
Rémunération annuelle d'une tutelle en gérance |
Ecart de rémunération |
|
0 |
8.466 |
0 |
8.466 |
|
50.000 |
8.466 |
1.100 |
7.366 |
|
75.000 |
8.466 |
1.350 |
7.116 |
|
100.000 |
8.466 |
1.600 |
6.866 |
|
125.000 |
8.466 |
1.850 |
6.616 |
|
150.000 |
8.466 |
2.100 |
6.366 |
|
786.600 |
8.466 |
8.466 |
0 |
Source : Rapport d'enquête sur le fonctionnement
du dispositif de protection des majeurs, IGF - IGSJ - IGAS, juillet 1998
Ces critiques ont conduit le groupe de travail interministériel présidé par M. Favard à proposer la mise en place d'un mode de financement des associations tutélaires par dotation globale : « Cette réforme globale du système de financement favoriserait la prise en charge sociale, patrimoniale et juridique des personnes protégées, quelle que soit la nature de la mesure décidée (...) Un avantage décisif du financement global des services gestionnaires des mesures de protection serait de permettre de revenir aux critères légaux de décision : le choix de la mesure par le juge des tutelles serait à nouveau déterminé par les besoins réels de protection du majeur, et non plus, comme actuellement, au moins pour partie, par les modalités de financement de cette mesure. »
Le dispositif proposé : expérimenter une dotation globale, pour financer un service
Le présent article vise à permettre, conformément aux voeux formulés par le rapport Favard, l'expérimentation d'un nouveau mode de financement des services de tutelle, sous la forme d'une dotation globale de financement.
Cette dotation globale a vocation à financer la prise en charge de l'ensemble des mesures de protection des majeurs, qu'elles soient civiles - tutelles, curatelles ou sauvegardes de justice - ou sociales - tutelles aux prestations sociales des adultes -, lorsqu'elles sont confiées :
- à une personne morale publique ou privée : les gérants de tutelle à titre individuel sont donc exclus de cette expérimentation ;
- à un préposé de l'établissement de soins ou de l'établissement social ou médico-social qui accueille la personne protégée : dans ce cas, la dotation est versée à l'établissement.
Elle serait composée de deux parties :
- la première, à la charge de l'Etat, aurait pour vocation de financer les mesures de protection relevant du code civil (tutelle, curatelle et sauvegarde de justice) ;
- la seconde supporterait les frais liés aux mesures de tutelle aux prestations sociales. Elle serait à la charge de l' « organisme auquel incombe dans le département le règlement des frais du plus grand nombre de mesures » , c'est-à-dire, selon les cas, de la caisse d'allocations familiales, de l'organisme débiteur de l'avantage vieillesse, voire des départements ou de l'Etat - même si le terme « organisme » retenu par le présent article paraît peu adapté à ces derniers.
Cette expérimentation a pour objectif de permettre un ajustement de la première dotation globale aux besoins réels des associations, compte tenu de la réalité de leur activité.
Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, la mise en oeuvre définitive du nouveau mode de financement « suppose une analyse détaillée de cette activité et sa traduction précise pour chacun des postes de dépense des budgets afférents (...) L'expérimentation permettra de disposer d'une base de référence sur laquelle la dotation sera ajustée les années suivantes, en fonction de l'activité des associations. »
Or, y compris dans le cadre d'une cotation rénovée prenant mieux en compte le coût réel de gestion de chaque catégorie de mesures, un financement par dotation globale n'est viable que dans la mesure où celle-ci prend en compte d'autres données relatives à l'activité et à la structuration des charges de l'association. Par conséquent, le système d'information des services tutélaires doit être adapté, afin de pouvoir fournir ce type de données.
C'est la raison pour laquelle la durée de l'expérimentation est portée à deux ans. La liste des associations participant à l'expérimentation sera fixée par arrêté.
II - La position de votre commission
Votre commission ne peut que se réjouit de ce qu'un premier pas soit fait en direction d'une réforme du dispositif de protection des majeurs qu'elle appelle de ses voeux depuis de nombreuses années.
Il lui semble toutefois nécessaire de faire quatre observations.
1) Une expérimentation dont la portée ne doit pas être exagérée :
Votre commission observe tout d'abord que la portée de l'expérimentation proposée en matière de financement des associations tutélaires est nécessairement limitée, et ce pour deux raisons principales :
- l'introduction d'une dotation globale ne constitue qu'un des aspects de la réforme du financement des tutelles :
Le groupe de travail sur le financement de la réforme du dispositif de protection juridique des majeurs 15 ( * ) insiste en effet sur deux autres axes : l'harmonisation des financements publics qui suppose une réforme de la cotation des mesures et la généralisation des prélèvements sur les ressources des personnes protégées. En l'absence d'avancées dans ces deux domaines, les informations financières recueillies ne peuvent, en aucun cas, servir de base à la fixation des dotations globales « en régime de croisière ».
Votre commission souligne d'ailleurs la nécessité d'harmoniser au plus vite les règles de cotation des mesures, sous peine - malgré la dotation globale - d'observer une poursuite du dévoiement de la tutelle aux prestations sociales.
- la nature et le contenu même des différentes mesures existantes devraient évoluer, dans le cadre plus global de la réforme des tutelles :
Il est notamment envisagé de substituer à l'actuelle tutelle aux prestations sociales une mesure d'accompagnement budgétaire et social (MABS), sans que le champ de ces deux mesures ne puisse intégralement se recouper : le nombre de MABS à terme et la proportion des transferts entre les actuelles mesures de tutelle aux prestations sociales et les autres dispositifs de protection des majeurs sont difficilement évaluables.
L'expérimentation proposée prend donc un caractère essentiellement technique , visant à apprécier la capacité d'adaptation des associations - en termes de comptabilité analytique en particulier - à la logique d'un mode de financement par dotation globale.
2) Des transferts de charges qui devront à terme être neutralisés :
Votre commission s'est par ailleurs interrogée sur les inévitables transferts de charges qui résulteront de l'application des règles de financement en matière de tutelle aux prestations sociales et qui pèseront, une fois encore, dans une large mesure, sur la branche famille.
Il convient en effet de rappeler que l'interprétation actuelle des articles L. 167-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles conduit à apprécier de façon très large les charges imputables aux caisses d'allocations familiales :
- lorsque la tutelle aux prestations sociales des adultes concernait à l'origine les seuls avantages vieillesse ainsi que quelques prestations nommément désignées 16 ( * ) , les juges des tutelles l'ont progressivement étendue à l'ensemble des prestations familiales. Cette extension, au demeurant légitime au regard des objectifs éducatifs poursuivis par une mesure de tutelle aux prestations sociales, constitue, pour la branche famille une charge qui représentait, en 2001, selon le rapport définitif du groupe de travail précité, 9 millions d'euros ;
- plus encore, alors que l'allocation aux adultes handicapés (AAH) est une prestation versée par les caisses d'allocations familiales pour le compte de l'Etat, c'est la branche famille qui est considérée comme débitrice de la prestation et qui, par conséquent, se voit chargée de financer les frais de tutelle afférents à cette prestation.
Au total, la caisse nationale des allocations familiales est le premier financeur de la tutelle aux prestations sociales, pour un montant de 105 millions d'euros, dont 96 millions au titre de la seule AAH, en 2001 .
La répartition du financement des frais de
tutelle aux prestations sociales :
la branche famille en
première ligne
Plusieurs organismes interviennent pour le financement des tutelles aux prestations sociales adultes aujourd'hui. Ils interviennent en tant que débiteurs de prestations sociales (derniers chiffres disponibles) :
- les CAF : 105 millions d'euros en 2001 dont 96 millions d'euros au titre de la seule AAH ;
- la caisse centrale de mutualité sociale agricole : pour les tutelles aux prestations sociales enfants et tutelles aux prestations sociales adultes : 5,5 millions d'euros en 1998 et 8,5 millions d'euros en 2002 ;
- la CNAV : 6 millions d'euros en 1999; nombre de personnes concernées : 3.640 ;
- la CDC : - allocation spéciale vieillesse : 1,9 million d'euros en 1999 ;
- pour les fonctionnaires des collectivités territoriales : 0,02 million d'euros ;
- les conseils généraux , pour la PSD et l'APA, et après décentralisation, le RMI : montant non connu ;
- la CNAMTS : 3,9 millions d'euros en 1999.
Sources : rapport définitif du groupe de travail
sur le financement
de la réforme du dispositif de protection
juridique des majeurs, juin 2003
L'application des règles prévues par le deuxième alinéa du présent article pour désigner l'organisme débiteur de la dotation globale en matière de tutelle aux prestations sociales ne peut, dès lors, que conduire à mettre à la charge de la branche famille l'ensemble du financement de ces mesures.
Votre commission estime qu'à l'occasion de cette expérimentation - et, en tout état de cause, avant toute généralisation du dispositif - une remise à plat de la participation des différents financeurs devra être menée à bien . Il s'agit non seulement de clarifier les relations financières entre l'Etat et la branche famille mais aussi de réfléchir à la mise en place d'un mécanisme de régularisation ex post des charges incombant aux différents organismes sociaux.
3) L'impératif d'une prise en compte d'objectifs « qualité » :
Votre commission rappelle qu'une des principales critiques faite à l'égard des dispositifs de dotation globale est que ceux-ci ont tendance à être conservateurs et à figer l'activité des services concernés.
Elle ne peut donc que rejoindre la proposition de rapport Favard selon laquelle « des financements incitatifs permettant de prendre en compte l'évolution de la qualité et du dynamisme du service rendu doivent être (...) prévus. » Cela suppose, notamment, une évaluation des associations gestionnaires, qui ne se limite pas à des rendez-vous budgétaires annuels.
Même si la durée de l'expérimentation prévue est trop courte pour qu'on puisse observer un véritable déphasage des budgets alloués aux associations, votre commission estime que ces deux ans doivent être mis à profit pour développer des indicateurs qualitatifs pertinents . Ces indicateurs devront figurer dans le décret fixant les modalités de calcul des dotations globales.
4) L'évaluation, une exigence constitutionnelle tout autant que pratique :
Le recours à l'expérimentation, qui a reçu une consécration constitutionnelle à l'occasion du vote de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, est néanmoins strictement encadré, tant par la Constitution que par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Les règles constitutionnelles
régissant le recours à l'expérimentation
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 93-322 du 28 juillet 1993, a fixé les conditions de la constitutionnalité du recours à l'expérimentation :
- elle doit être limitée dans le temps ;
- elle doit avoir pour objectif la généralisation, à terme, du dispositif ;
- le législateur doit définir « les procédures selon lesquelles elles doivent faire l'objet d'une évaluation conduisant à leur maintien, à leur modification ou à leur abandon. » .
L'article 37-1 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, réaffirme deux d'entre elles : « La loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental. »
Si l'objet et la durée de l'expérimentation prévue par le présent article paraissent suffisamment précis, aucune mention n'est faite, en revanche, de son évaluation et de son éventuelle généralisation.
Au demeurant, plus qu'une exigence constitutionnelle, l'évaluation de cette expérimentation est une nécessité pratique : il importe en effet de pouvoir disposer d'un bilan de l'effet des dotations globales sur le financement des services de tutelle, de l'adaptation du système d'information des opérateurs, des éventuelles difficultés rencontrées, afin d'adapter le dispositif définitif.
C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose d'adopter deux amendements : le premier tend à prévoir, à l'issue des deux ans d'expérimentation, un rapport au Parlement sur les conditions de mise en oeuvre de la dotation globale de financement et sur les perspectives de généralisation de ce dispositif. Le second est un amendement rédactionnel .
Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.
*
* *
Votre commission vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.
* 12 Loi n° 68-5 du 3 janvier 1968 portant réforme du droit des incapables majeurs.
* 13 Cette disposition, prévue initialement au 2° de l'article L. 167-3 du code de la sécurité sociale pour les avantages vieillesse, s'applique, du fait d'une interprétation extensive de cet alinéa, à l'ensemble des prestations (familiales, vieillesse et de solidarité) versées à la personne protégée.
* 14 Rapport définitif du groupe de travail interministériel sur le dispositif de protection des majeurs, présidé par M. Favard, avril 2000.
* 15 Ce groupe de travail, mis en place à la demande de M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a remis son rapport au ministre en juin 2003.
* 16 Il s'agit de l'allocation aux adultes handicapés (article L. 821-5 du code de la sécurité sociale), du revenu minimum d'insertion (article L. 262-45 du code de l'action sociale et des familles), de l'allocation compensatrice pour tierce personne (article L. 245-7 du code de l'action sociale et des familles) et de l'allocation personnalisée d'autonomie (article L. 232-26 du code de l'action sociales et des familles).