III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS : ADOPTER SANS MODIFICATION LE TEXTE VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Votre commission des Lois tient à souligner l'intérêt de la démarche expérimentale et à clarifier les termes du débat avant de proposer d'adopter sans modification le projet de loi organique dans sa rédaction issue de l'Assemblée nationale.
A. SOULIGNER L'INTÉRÊT DE LA DÉMARCHE EXPÉRIMENTALE
L'expérimentation constitue une pratique fréquente au service de la modernisation des politiques publiques. Elle a été encadrée par la jurisprudence avant d'être consacrée dans la Constitution.
1. Une pratique fréquente au service de la modernisation des politiques publiques
L'expérimentation permet de tester une nouvelle mesure à une petite échelle afin d'en mesurer les avantages et les inconvénients, de l'améliorer avant de l'adopter, ou d'y renoncer si elle s'avère peu pertinente. Elle permet également de dissiper les craintes et de lever les réticences que suscite souvent toute perspective de changement. Mieux acceptée, la réforme peut alors plus rapidement et plus pleinement produire ses effets.
Les expérimentations peuvent être menées sur tout ou partie du territoire et porter sur un ou plusieurs dispositifs. Certaines sont conduites par l'Etat, d'autres par les collectivités territoriales.
• Les expérimentations conduites par l'Etat
La réglementation nouvelle peut, tout d'abord, être instituée sur l'ensemble du territoire pour une durée limitée à l'issue de laquelle un bilan est effectué pour décider de son éventuelle prorogation . Ainsi conçue, l'expérimentation a connu en France un développement assez lent.
La loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 instituant le revenu minimum d'insertion en constitue l'illustration majeure. Si la reconduction du dispositif était, dès 1988, évidente, le caractère expérimental de la loi et l'évaluation qui en a été faite ont permis d'apporter de nombreuses améliorations lorsque la législation a été pérennisée par la loi n° 92-522 du 29 juillet 1992.
Auparavant, la loi « Debré » n° 59-1557 du 31 décembre 1959 sur l'enseignement privé, la loi n° 75-17 du 17 janvier 1975 relative à l'interruption volontaire de grossesse, la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979 sur la réforme de la fiscalité locale ou encore la loi « Auroux » n° 82-689 du 4 août 1982 relative aux libertés des travailleurs dans l'entreprise avaient également prévu des mesures expérimentales.
L'expérimentation peut également n'être menée que sur une partie du territoire. Il s'agit alors de tester un dispositif qui doit, à terme, être étendu.
Une expérimentation portant sur une nouvelle organisation des services de l'Etat fut ainsi engagée en 1962 : limitée à quatre départements, la Corrèze, l'Eure, la Seine-Maritime et la Vienne, elle fut étendue à l'Isère l'année suivante puis à l'ensemble du territoire en 1964. Une nouvelle expérimentation, en cours actuellement, consiste à mettre en place une gestion globalisée des crédits des préfectures en déléguant aux représentants de l'Etat une enveloppe fongible comprenant, outre le budget de fonctionnement, les crédits de personnel et d'équipement. Après avoir concerné quatre préfectures en 2000, cette réforme a été étendue à dix puis à quatre autres préfectures respectivement en 2001 et en 2002. La loi de finances pour 2003 prévoit une application du dispositif expérimental à 29 préfectures, soit un tiers de l'ensemble. Un bilan de l'expérimentation sera réalisé cette année, avant sa généralisation probable en 2004.
D'autres expérimentations ont eu des effets directs sur les administrés. Tel a été le cas de la réforme de la tarification sanitaire et sociale, conduite dans deux régions par un décret du 15 janvier 1988 puis étendue à l'ensemble du territoire par la loi du 23 janvier 1990, de l'introduction des chèques services pour les employeurs de salariés à domicile, ou des modulations de tarifs appliqués par la SNCF pour le TGV Nord-Europe.
Dans le domaine technique, la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire dispose, dans son article 20, que le schéma des télécommunications définit « les conditions dans lesquelles l'Etat peut favoriser la promotion de services utilisant des réseaux interactifs à haut débit, à travers notamment la réalisation de projets expérimentaux ». La loi du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et services de l'information confirme également que des expérimentations peuvent être autorisées, par dérogation aux dispositions législatives, en vue de favoriser le développement des infrastructures et des services de télécommunications et de communication audiovisuelle. A cet effet, les projets doivent « présenter un intérêt général, apprécié au regard de leur degré d'innovation, [...], de leur impact potentiel sur l'organisation sociale et le mode de vie, ainsi que l'association des utilisateurs à leur élaboration et à leur mise en oeuvre ».
• Les expérimentations conduites par les collectivités territoriales
L'expérimentation à l'échelon local a connu un développement particulièrement important dans le cadre des lois de décentralisation, à l'initiative des collectivités territoriales ou de l'Etat.
En 1986, le conseil général d'Ille-et-Vilaine a mis en place un complément local de ressources, qui a préfiguré la loi instaurant un revenu minimum d'insertion. Ce même département a également créé, en 1988, une dotation globale de développement intercommunal tendant à favoriser le partage des ressources entre les communes, qui a partiellement inspiré les mécanismes de péréquation institués par les lois du 6 février 1992 et du 31 décembre 1993.
La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, complétée par la loi du 13 février 1997 portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France », a prévu le transfert aux régions candidates des compétences relatives à l'organisation des transports ferroviaires collectifs de voyageurs dans le cadre régional. La loi elle-même fait mention de l'expérimentation en indiquant que « les régions concernées par l'expérimentation sont autorités organisatrices des services régionaux de voyageurs de la Société nationale des chemins de fer français ».
La loi du 24 janvier 1997 instituant la prestation spécifique dépendance a quant à elle été adoptée après une expérimentation lancée, à l'initiative de votre commission des Affaires sociales, par la loi du 25 juillet 1994, dont l'un des articles disposait que « des conventions conclues entre certains départements, des organismes de sécurité sociale et, éventuellement d'autres collectivités territoriales définissent, dans le cadre d'un cahier des charges établi, au plan national, par le ministre chargé des affaires sociales, les conditions de la mise en oeuvre de dispositifs expérimentaux d'aide aux personnes âgées dépendantes ».
La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a également eu recours à l'expérimentation pour confier aux collectivités territoriales, principalement aux régions, de nouvelles compétences en matière portuaire, aéroportuaire et culturelle. Dans un délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, les collectivités candidates à l'expérimentation devaient signer des conventions avec l'Etat sur les modalités de transfert. En 2006, un rapport dressant le bilan de l'expérimentation devait être établi par l'Etat et les collectivités territoriales. Aucune expérimentation n'a toutefois été engagée dans le délai prescrit par la loi.