ANNEXE
I
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LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
Dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif aux assistants d'éducation, votre rapporteur a procédé aux auditions suivantes :
- Mme Françoise MALLET , conseiller technique au cabinet du ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche
- M. Marc DOUAIRE , secrétaire national du SGEN-CFDT
- M. Gérard ASCHIERI , secrétaire général de la FSU
- Mme Gisèle JEAN , secrétaire générale du SNES-FSU
- Mme Dominique PAPIN, Vice-présidente de la fédération PEEP (Parents d'élèves de l'enseignement public)
- M. Philippe GUITTET, Secrétaire général du SNPDEN (Syndicat national des personnels de direction de l'éducation nationale)
- Mme Fabienne LECERF et Mme Eliane LANCETTE , membres du SNUIPP-FSU (Syndicat national unitaire des instituteurs, professeurs des écoles et PEGC).
ANNEXE
II
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ETUDE D'IMPACT CONCERNANT LE PROJET DE LOI RELATIF AUX ASSISTANTS
D'ÉDUCATION
(Etude transmise par les services
du Premier ministre le
26 février 2003)
I. IMPACT JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF :
A. Situation actuelle
Deux catégories de personnels non titulaires assurent actuellement des fonctions d'encadrement des élèves distinctes de celles confiées aux personnels titulaires, dans les établissements du second degré et écoles primaires publics :
- Les maîtres d'internat et les surveillants d'externat (MI-SE).
Les MI-SE sont des agents non titulaires en vertu du 6° de l'article 3 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, repris par l'article L. 935-1 du code de l'éducation, par dérogation à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
Le cadre juridique régissant les MI-SE, qui repose sur une loi du 3 avril 1937, codifiée à l'article L. 935-2 du code de l'éducation et sur deux décrets du 11 mai 1937 (pour les MI) et du 27 octobre 1938 (pour les SE), n'est plus aujourd'hui adapté.
D'abord pour des raisons assez évidentes liées à l'ancienneté de ces textes.
Ensuite, parce que rien ne justifie plus aujourd'hui la coexistence de deux régimes juridiques distincts pour les MI et pour les SE, qui complexifie la gestion de ces personnels. Cette situation a notamment pour effet de ne pas rendre réglementairement possible la définition de postes à service mixte de MI et de SE, ce qui serait pourtant très utile dans un certain nombre de cas.
Par ailleurs, ce dispositif ne répond plus complètement aux besoins de surveillance qui s'expriment aujourd'hui dans les établissements scolaires : absence des étudiants pendant les périodes précédant les examens et faible implication dans leurs fonctions, difficultés de recrutement de MI-SE dans les établissements éloignés des centres universitaires, définition des emplois du temps des surveillants davantage en fonction des contraintes de leurs études que des besoins des établissements. Les difficultés rencontrées par l'institution sont aggravées par l'impossibilité de procéder de manière satisfaisante à des remplacements de MI-SE compte tenu de la rigidité de la réglementation.
Enfin, le dispositif n'est pas satisfaisant pour les étudiants-surveillants eux-mêmes. Le service des MI-SE à temps complet est peu compatible avec la poursuite d'études supérieures. Un rapport de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche d'avril 1999 constatait les difficultés des MI-SE à poursuivre leurs études dans de bonnes conditions.
- Les aides éducateurs.
Ce dispositif, mis en place en application de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes, a été conçu pour une durée limitée et arrive progressivement à son terme dès 2003, les contrats de droit privé des intéressés ayant été conclus pour une durée de soixante mois.
Les deux dispositifs de MI-SE et des aides éducateurs ne peuvent donc être maintenus en l'état.
B - Réforme proposée :
La réforme proposée tire les enseignements des deux dispositifs évoqués ci-dessus. Il est envisagé de confier à une même catégorie de personnels les activités exercées auparavant dans des cadres juridiques séparés. En effet, les fonctions exercées par les MI-SE et les aides éducateurs, au-delà de la diversité des tâches qu'elles recouvrent, sont fondamentalement liées à l'encadrement des élèves.
Le projet de loi crée ainsi une nouvelle catégorie d'agents publics non titulaires recrutés par les établissements publics d'enseignement : les assistants d'éducation, amenés à remplacer progressivement les MI-SE et les aides éducateurs.
Le statut de droit public a été retenu dans la mesure où le statut de salarié de droit privé tel qu'il est appliqué aux aides éducateurs s'est révélé source de difficultés en raison, en particulier, de l'inapplicabilité à des salariés d'établissements publics d'un certain nombre de dispositions du code du travail, relatives notamment aux conventions collectives, à la représentation collective ou à l'exercice des droits syndicaux.
Un cadre juridique mieux adapté aux besoins des établissements et des personnels souhaitant poursuivre des études universitaires est mis en place.
Le dispositif envisagé comporte une définition des fonctions des assistants d'éducation garantissant leur polyvalence ; ces derniers pourront ainsi non seulement assurer les tâches prioritaires de surveillance, mais également les principales fonctions d'encadrement et d'animation exercées aujourd'hui par les aides éducateurs à la fois dans les écoles et les établissements du second degré. Cette polyvalence intéresse non seulement les établissements, qui pourront avoir recours à des personnels susceptibles d'intervenir pour l'ensemble des fonctions évoquées ci-dessus, mais aussi les agents recrutés dans ce cadre, qui pourront ainsi être mieux impliqués dans le fonctionnement de l'établissement. Le principe de polyvalence des agents emporte également la possibilité d'exercice des fonctions en dehors du temps scolaire, notamment dans le cadre de dispositifs comme « l'école ouverte ».
Le projet de loi prévoit un recrutement par les établissements scolaires, afin de permettre à ceux-ci d'embaucher des agents au profil précisément adapté à leurs besoins spécifiques. Les assistants d'éducation peuvent être appelés à exercer leurs fonctions dans un ou plusieurs établissements scolaires. De même, la nécessité pour les écoles de disposer également de personnels assistant l'équipe éducative conduit à prévoir que les assistants d'éducation peuvent être appelés à effectuer tout ou partie de leur service dans une ou plusieurs écoles, compte tenu des besoins appréciés par l'autorité administrative, et dans la mesure où celles-ci, dépourvues de personnalité juridique, ne peuvent recruter elles-mêmes des personnels.
En outre, la possibilité pour les collectivités territoriales d'avoir recours aux assistants d'éducation est explicitement prévue, pour les activités susceptibles d'être organisées par ces collectivités dans les écoles ou établissements scolaires, dans les conditions définies par le code de l'éducation.
Afin de préserver les intérêts des étudiants, la durée maximale de l'engagement est fixée à six ans, ce qui permet, comme pour les MI-SE, la poursuite d'études longues ; il est en outre envisagé de permettre l'accès de ces personnels aux concours internes de recrutement, notamment dans les corps des personnels de l'enseignement : dans cette perspective, la durée de trois ans du contrat initial permet de satisfaire à la conditions d'ancienneté requise pour se présenter à ces concours. Pour les personnels non étudiants, la durée de l'engagement leur permettra d'acquérir une expérience professionnelle utile pour l'accès à un emploi ultérieur ; cette activité professionnelle est en outre susceptible d'être valorisée pour l'acquisition de diplômes d'enseignement supérieur ou d'enseignement technologique ou professionnel.
Enfin, l'adhésion des établissements d'enseignement à l'assurance chômage pour couvrir le risque de chômage des assistants d'éducation permettra de confier la gestion et la charge de son indemnisation aux organismes responsables.
II - IMPACT SOCIAL, ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE
A - Impact social et économique
Le dispositif préserve un cadre de recrutement d'agents non titulaires principalement destiné aux étudiants, qui bénéficieront ainsi de ressources leur permettant de financer leurs études, y compris pour l'accomplissement de cursus de longue durée. Le recrutement des étudiants sera en effet prioritaire. Il convient également de souligner que les étudiants pourront suivre leurs études dans de bonnes conditions, dans la mesure où le mi-temps sera encouragé, la rémunération pouvant dans ce cas être complétée par l'attribution de bourses sur critères sociaux. Le nombre d'étudiants concernés par le dispositif devrait être supérieur à celui des MI-SE actuels lorsque les assistants d'éducation auront remplacé ces derniers. En tout état de cause, les étudiants bénéficiant actuellement du statut MI-SE pourront mener leur engagement jusqu'à son terme.
Cependant, ce dispositif permettra également de recourir, dans les établissements des zones rurales très éloignés des centres universitaires, aux demandeurs d'emploi non étudiants, en particulier les jeunes peu diplômés qui pourront ainsi trouver une opportunité d'insertion professionnelle.
B - Impact budgétaire
Les assistants d'éducation seront rémunérés sur la base de l'indice minimum de la fonction publique (prévu par le décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 modifié) soit, depuis le 1 er juillet 2001, l'indice brut 244 (indice majoré 261).
Cette rémunération correspond, compte tenu de la valeur du point (52,4933 € à compter du 1 er décembre 2002) à un coût d'emploi annuel charges comprises de 19 610 € par agent.
Pour 16 000 assistants d'éducation, le coût budgétaire serait de 313,76 € en année pleine.
Ce coût sera financé par la diminution du nombre des aides éducateurs de 6 000 par rapport à ce qui est prévu en loi de finances 2003, par les crédits dégagés du fait de la suppression de 5 600 MI-SE et par une mesure budgétaire nouvelle.
III - BILAN COÛTS - AVANTAGES
Le projet de loi permet la création d'une nouvelle catégorie d'agents non titulaires dont les caractéristiques répondent aux besoins des établissements scolaires tout en garantissant la prise en compte des contraintes propres aux étudiants.