N° 232
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
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Annexe au procès-verbal de la séance du 2 avril 2003 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, relatif aux assistants d'éducation ,
Par M. Philippe RICHERT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Jacques Legendre, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, André Vallet, Jean-Marie Vanlerenberghe, Marcel Vidal, Henri Weber.
Voir les numéros:
Assemblée nationale (12 e législ.) : 640 , 694 et T.A. 108
Sénat : 229 (2002-2003)
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Éducation nationale. |
I. UNE RÉFORME INCONTOURNABLE
Les fonctions de surveillance et d'encadrement au sein des établissements scolaires sont actuellement assurées par deux catégories de personnels, les aides éducateurs, emplois-jeunes de l'éducation nationale, présents dans les établissements primaires et secondaires, et les maîtres d'internat - surveillants d'externat (MI-SE), qui n'exercent que dans les collèges et lycées.
En raison de la disparition imminente des premiers, du caractère anachronique des seconds, et des difficultés liées à la juxtaposition des statuts, il est aujourd'hui nécessaire d'engager une réforme d'ensemble d'une fonction devenue centrale au sein du service public de l'éducation nationale, et essentielle pour la qualité de vie et de travail dans les établissements, dans le contexte actuel de montée des violences scolaires.
A. UN STATU QUO IMPOSSIBLE
Il n'est ni possible ni souhaitable de maintenir en l'état les dispositifs existants, aides éducateurs et MI-SE, les uns étant voués à disparaître avec la fin du programme emplois-jeunes et les autres relevant d'un statut archaïque devenu inadapté.
1. Les aides éducateurs, emplois-jeunes de l'éducation nationale : un dispositif en voie d'extinction
a) Un programme conçu dès l'origine comme temporaire
Recrutés de manière massive dans l'éducation nationale, sous le nom d'aides éducateurs, ces « emplois-jeunes » sont entrés en fonction de façon précipitée dès l'automne 1997, avant même la promulgation de la loi n° 97-940 du 16 octobre 1997 relative au développement d'activités pour l'emploi des jeunes 1 ( * ) , dans le cadre du programme « nouveaux services - nouveaux emplois » destiné aux jeunes de 18 ans à moins de 26 ans.
Bénéficiant d'un contrat de droit privé d'une durée de cinq ans, ils ont été 95 000 jeunes à répondre à des « besoins émergents » ou non satisfaits au sein des écoles et établissements du second degré. Ils sont encore aujourd'hui 62 000 aides éducateurs sous contrat, 36 000, soit 42 % d'entre eux, exerçant au sein des établissements du premier degré.
Alors que les contrats de 20 000 aides éducateurs recrutés dès 1997 arrivent aujourd'hui à leur terme sans que rien n'ait été prévu par le Gouvernement précédent, il devient urgent de mener une réflexion sur le devenir des fonctions exercées et de s'interroger sur l'opportunité de les pérenniser.
En effet, dès le lancement du dispositif, et à la différence des autres acteurs du programme emplois-jeunes, le ministère de l'éducation nationale ne s'était pas inscrit dans une logique de pré-recrutement (les mesures d'intégration directe n'étant pas envisagées) et l'avait annoncé clairement dans la circulaire de mise en place du dispositif : « les personnes aujourd'hui recrutées n'ont pas vocation à occuper durablement cette fonction. Leur professionnalisation en vue d'accéder à un emploi durable dans le secteur public ou le secteur privé constituera donc un élément clé du dispositif ». 2 ( * )
Le précédent ministre, M. Jack Lang, le répétait d'ailleurs sans ambiguïté en juin 2001, en annonçant des mesures visant à assurer aux jeunes en fonction une préparation concrète à un futur métier : « dès le début de cette opération, il a été clairement précisé aux aides éducateurs qu'ils ne seraient pas maintenus au-delà des cinq ans de leur contrat ».
Dans ce cadre là, les fonctions d'aides éducateurs étaient conçues comme une étape permettant d'acquérir une expérience professionnelle et des compétences variées, une période transitoire aidant les jeunes en insertion professionnelle à constituer et réaliser un projet cohérent en vue de favoriser leur accès à l'emploi.
Certes, l'article 4 de la loi n° 2002-1095 du 29 août 2002 portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise, a décidé que les contrats qui arrivaient à échéance avant le 30 juin 2003 seraient prolongés jusqu'à cette date, mesure qui concerne 18 000 aides éducateurs.
Toutefois, ces dispositions, qui répondent à une situation d'urgence, n'apportent pas de solution réelle quant aux modalités de sortie du dispositif. En outre, la décision d'inciter les aides éducateurs à prendre leurs congés payés avant la fin de leur contrat, soit en mai ou juin, est déjà source de problèmes, puisqu'elle signifie un départ avant même la fin de l'année scolaire.
b) Un bilan critique
- Selon un rapport du Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) 3 ( * ) , l'émiettement des activités exercées par les aides éducateurs (six activités différentes en moyenne, dont trois de manière régulière) , ainsi que les contours flous de leurs missions, constituent une entrave à la professionnalisation de leurs fonctions, et donc à leur pérennisation :
« Il apparaît ainsi qu'un « emploi » d'aide éducateur est d'abord un emploi du temps aussi chargé qu'émietté . (...) De surcroît, les configurations d'activité sont souvent incohérentes. (...) Cette polyactivité, actuellement dominante, est doublement préjudiciable . A court terme, elle entrave le processus de professionnalisation des activités, car elle ne permet pas aux aides éducateurs d'en approfondir certaines. A moyen terme, elle écarte toute perspective de professionnalisation de la fonction , c'est-à-dire d'évolution vers un emploi-métier susceptible d'être pérennisé.
De même que les difficultés d'intégration des aides éducateurs pèsent sur la professionnalisation de la fonction, la polyactivité handicape en retour l'intégration des aides éducateurs au sein des établissements . Elle brouille en effet la visibilité de leur action et, pour cette même raison, elle ne facilite pas la préparation de leur avenir professionnel . »
- De plus, les difficultés d'insertion rencontrées par de nombreux jeunes à la sortie du dispositif mettent l'accent sur une lacune fondamentale du programme en matière de formation , alors que celle-ci en constituait l'un des volets. La circulaire du 30 mars 1998 prévoyait en effet la mise en place pour chaque jeune d'un entretien de bilan de compétences, d'une aide à la définition et la concrétisation de plans de formation, d'une aide à la recherche d'emploi, de partenariats avec divers organismes de formation (universités, GRETA 4 ( * ) , IUFM, CNED 5 ( * ) ...). A cet effet, un crédit de 200 heures de formation par an, porté ensuite à 400 heures, leur était attribué.
Or, en 2001, 40 % des aides éducateurs n'ont suivi aucune formation, environ les deux tiers en 1999 6 ( * ) . De ce fait, les chances d'accès à un emploi à la sortie du dispositif sont très inégales, le niveau de qualification des jeunes y jouant en particulier un rôle discriminant. Seuls 53 % des titulaires du seul bac obtiennent un emploi à la sortie, et il s'agit pour un tiers d'un contrat aidé. Or ce sont actuellement les jeunes les moins qualifiés (fin 2001, 55 % des aides éducateurs sont uniquement bacheliers), qui arrivent en fin de contrat sans perspective d'emploi stable et durable.
- Enfin, les aides éducateurs souffrent du manque de reconnaissance de leur expérience , alors qu'ils sont nombreux à être parvenus à mobiliser des connaissances et à se forger des compétences à l'utilité reconnue. Les derniers décrets relatifs à la mise en place de la validation des acquis de l'expérience n'ont en effet été pris que fin 2002 7 ( * ) et un certain nombre d'aides éducateurs n'ont donc pas pu en bénéficier. De plus, si une troisième voie d'accès aux concours de l'éducation nationale leur est ouverte, elle ne leur est pas exclusivement réservée.
2. Les maîtres d'internat - surveillants d'externat : un statut anachronique et inadapté
50 000 MI-SE (l'équivalent de 41 000 emplois à temps plein), des étudiants exclusivement, exercent dans les établissements du second degré les fonctions de surveillance.
Or les statuts qui portent leur création, très contraignants, datent des années 1930, et ne sont plus aujourd'hui en mesure ni de répondre aux besoins des établissements, ni à ceux des étudiants-surveillants, afin qu'ils puissent concilier de façon satisfaisante poursuite d'études universitaires et « pionnicat ».
a) Un cadre juridique obsolète
Aux termes de l'article L. 935-1 du code de l'éducation, les MI-SE sont des agents publics non titulaires .
Le cadre juridique les régissant ne repose pas sur un statut unique mais sur deux statuts distincts :
- le décret du 11 mai 1937 , issu de la loi du 3 avril 1937, codifiée à l'article L. 935-2 du code de l'éducation, pour les maîtres d'internat ;
- le décret du 27 octobre 1938 pour les surveillants d'externat .
Ces textes établissent que les MI-SE exercent des « fonctions essentiellement temporaires » (art. 1 er ). Ils sont nommés par le recteur et exercent d'abord en qualité d'intérimaire (dans une limite de deux ans et avec une période probatoire de six mois). Après un an d'exercice, ils peuvent être nommés stagiaires par le recteur, situation leur donnant accès à certains avantages du statut des fonctionnaires.
Les candidats étudiants doivent être bacheliers et être âgés d'au moins 19 ans.
Répondant à un objectif initial de pré-recrutement, le statut des maîtres d'internat prévoit qu'ils « sont tous tenus de poursuivre des études orientées vers l'acquisition d'une profession » et que par ailleurs « à égalité de titres, une priorité sera accordée aux candidats aux carrières de l'enseignement » (art. 1 er ).
De façon encore plus exclusive et explicite, l'article 2 du décret de 1938 réserve les fonctions de surveillant d'externat aux candidats « se destinant aux carrières de l'enseignement ».
Les deux statuts issus des décrets précités fixent des obligations de service distincts entre les maîtres d'internat et les surveillants d'externat :
- Le service des surveillants d'externat , qui s'étend sur 32 heures hebdomadaires, comprend d'une part la surveillance des études, des récréations, de la permanence et des mouvements, d'autre part, la garde des élèves à la cantine et enfin, les services scolaires à l'intérieur ou à l'extérieur de l'établissement (« écritures administratives », comptabilité...). En cas d'absence d'un professeur, ils assurent la surveillance des élèves et peuvent même, si leurs titres le permettent, assurer l'enseignement du professeur absent.
En pratique, leur service est systématiquement ramené à 28 heures par semaine, ce qui inclut l'abattement qu'autorise la circulaire de 1968 précitée indiquant que « dans le service hebdomadaire, quatre heures donnant lieu à une responsabilité pédagogique particulière, seront décomptées 2 heures pour 1 heure ».
Leurs fonctions cessent de plein droit après sept ans 8 ( * ) de service effectif, ou si l'intéressé a plus de 29 ans au début de l'année scolaire.
- En ce qui concerne les maîtres d'internat , leur service comprend 34 heures hebdomadaires, consacrées principalement au service de nuit, depuis le départ des externes et jusqu'à l'entrée des élèves en classe le lendemain matin.
Ils assurent également la surveillance des élèves le mercredi après-midi et le dimanche, jusqu'à concurrence de sept heures.
Leurs fonctions cessent de plein droit à l'issue d'une durée de services effectifs variant de trois à sept ans 9 ( * ) , en fonction des diplômes universitaires qu'ils obtiennent.
Dans les deux cas, les services sont fixés en accord avec les intéressés, de façon à être le plus continus possible. Les surveillants bénéficient de cinq demi-journées de liberté dans les villes où sont implantés les établissements d'enseignement supérieur fréquentés et de six demi-journées dans les villes éloignées de ces centres ; ces demi-journées sont consécutives dans la mesure du possible.
b) Un statut inadapté
Plusieurs raisons plaident aujourd'hui en faveur d'une refonte et d'une rénovation, toujours reportée jusqu'à présent, d'un dispositif reconnu unanimement comme archaïque, qui n'est plus en mesure de satisfaire aux besoins des établissements et aux contraintes des étudiants.
- L'ancienneté de ces textes contribue en premier lieu, et de façon évidente, à justifier un « toilettage » du statut des MI-SE, établi à une époque où, d'une part, les lycées implantés en centre-ville étaient proches des universités et où, d'autre part, une moindre assiduité aux cours était requise de la part des étudiants. Or les nombreuses implantations de collèges et lycées au cours de l'explosion scolaire du dernier demi-siècle, et l'assiduité désormais requise par les études universitaires (Travaux dirigés, partiels...) rendent aujourd'hui très difficiles l'exercice simultané d'un emploi de surveillant à plein temps et la poursuite d'études universitaires.
- Dès lors, le mode et les critères de recrutement apparaissent parfois trop rigides. D'une part, le recrutement par les recteurs ne permet pas de répondre de façon efficace aux besoins parfois spécifiques exprimés au quotidien au sein de chaque établissement. D'autre part, la stricte exclusivité réservée aux étudiants, qui répond certes à l'inspiration « méritocratique » de la fonction de surveillant (une circulaire du 25 novembre 1938 précisait à cet égard que les postes « doivent être attribués à des jeunes gens laborieux et ayant donné des preuves de leur volonté de labeur, pour les aider temporairement dans la préparation d'examens et de concours ») , n'est pas toujours appropriée. En effet, les rectorats éprouvent parfois des difficultés de recrutement, principalement dans les établissements éloignés des centres universitaires (vacance qui pose problème dans le cadre de la politique de relance des internats) mais aussi dans certains établissements de la région parisienne réputés sensibles, que les étudiants préfèrent éviter en faveur d'autres types d'emplois.
- Ainsi, un rapport de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) 10 ( * ) commandé en 1999 par M. Claude Allègre, Ministre de l'éducation nationale, appelait à « une refonte d'ensemble » du dispositif, en soulignant que « la qualité du service susceptible d'être assuré par de jeunes étudiants n'est plus compatible avec les exigences posées par l'encadrement des élèves dans la plupart des établissements actuels » . Rappelons en effet que, selon une étude publiée par le ministère de l'éducation nationale en 2000 11 ( * ) , un surveillant d'externat sur deux et deux maîtres d'internat sur cinq travaillent à temps complet (34 % des SE et un MI sur sept exerçant un service à mi-temps).
Leurs emplois du temps sont ainsi davantage conçus en fonction des contraintes de leurs études que des besoins des établissements, absences qui posent parfois problème pour assurer un encadrement suffisant, notamment, lors des sessions d'examens universitaires (aujourd'hui organisées en semestre).
Il semble toutefois que les critiques formulées par l'Inspection générale dans ce même rapport sur les difficultés de concilier un emploi de MI-SE et des études universitaires 12 ( * ) sont particulièrement sévères. Votre rapporteur n'est pas persuadé en effet que le taux de réussite universitaire des surveillants soit très inférieur à celui d'autres étudiants modestes, livreurs de pizza ou autres employés d'établissements de restauration rapide...
- Enfin, l'existence, pour les MI-SE, de deux régimes juridiques distincts est contraignante pour la gestion de ces personnels, et l'adaptation aux besoins des établissements. Cette distinction, qui introduit une certaine imperméabilité entre les deux fonctions, est contredite en pratique par le recours fréquent à l'exercice de « services mixtes ». Cette situation se développe par conséquent en dehors de toute base réglementaire. Il convient donc de s'interroger sur le maintien d'une telle dualité statutaire qui crée une situation de vide juridique et oblige les académies ou des établissements à procéder à des « bricolages », les exposant à un risque évident de contentieux.
* 1 Mise en place par les circulaires du ministère de l'éducation nationale du 16 décembre 1997 et du 20 mars 2000 dans les EPLE et les écoles et du 23 juin 1998 pour les Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM).
* 2 circulaire n° 97-263 - BO n° 1 janvier 1998
* 3 CEREQ, « Professionnalisation et devenir des emplois-jeunes », Septembre 2000
* 4 groupement d'établissements publics locaux d'enseignement qui fédèrent leurs ressources humaines et matérielles pour organiser des actions de formation continue pour adultes
* 5 Centre national d'enseignement à distance
* 6 Etude du CEREQ n° 190, « Les emplois-jeunes de l'éducation nationale : un dispositif de transition professionnalisante », octobre 2002
* 7 Décrets n° 2002-1459 et n° 2002-1460 du 16 décembre 2002
* 8 Cette durée, initialement fixée à six ans (l'article 935-2 du code de l'éducation mentionne ainsi pour les maîtres d'internat une durée maximum de six ans, susceptible d'être prolongée exceptionnellement un an), a été portée à sept ans par la circulaire n° IV-6838 du 1 er octobre 1968, laquelle organise le régime actuellement applicable en matière d'obligation de service ; cette circulaire a en outre réduit les horaires de service effectif des MI-SE.
* 9 Voir note bas de page précédente.
* 10 « Le recrutement et l'insertion des MI-SE », IGAEN, avril 1999.
* 11 « Les maîtres d'internat et surveillants d'externat », Direction de la Programmation et du Développement, février 2000.
* 12 le rapport précité de l'IGAEN établit un bilan « sombre » de la réussite universitaire et de l'insertion professionnelle des MI-SE : « La qualité des études poursuivies est médiocre et, en tout état de cause, le plus souvent mal prise en compte dans la gestion de même que dans la manière de servir ».