Sécurité financière

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 12 mars 2003 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l' examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général , sur le projet de loi n° 166 (2002-2003), de sécurité financière .

M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est tout d'abord félicité que la procédure d'urgence n'ait pas été déclarée pour l'examen du projet de loi de sécurité financière. Il a estimé que le précédent de la loi relative aux nouvelles régulations économiques avait mis en évidence le caractère inadapté de cette procédure en matière de législation financière.

Le rapporteur a considéré que le projet de loi constituait à la fois un aboutissement, une étape et un signal. Un aboutissement car il concrétisait plusieurs réformes mûries de longue date, telle la création de l'Autorité des marchés financiers, appelée de ses voeux par la commission des finances dès 1994 et dont le principe avait été voté trois fois par le Sénat au cours des deux dernières années. Une étape car le droit financier était une matière mouvante, caractérisée par la multiplicité des normes et de leurs sources, à laquelle le législateur national devait s'adapter. Il a insisté sur le raccourcissement des « cycles législatifs » en matière financière, en constatant que plus de vingt années s'étaient écoulées entre la création de la Commission des opérations de bourse en 1967 et les grandes réformes de la fin des années quatre-vingt et que, par ailleurs, la loi de modernisation des activités financières de 1996 était intervenue moins de dix ans après celles-ci et que, depuis cette date, les lois relatives à l'épargne et à la sécurité financière (ESF), aux nouvelles régulations économiques (NRE) ou encore la loi relative aux mesures urgentes à caractère économique et financier (MURCEF), s'étaient succédées à intervalle rapproché.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général , a considéré que le projet de loi était un signal en direction des épargnants désorientés dans un contexte boursier dégradé. Il a jugé utiles toutes les mesures en matière de transparence et de gouvernement d'entreprise de nature à redonner confiance aux investisseurs.

Le rapporteur a estimé qu'il convenait d'aborder le projet de loi de sécurité financière de manière ambitieuse, pour répondre aux attentes, mais qu'il fallait dans le même temps faire preuve de modestie et se garder de toute « naïveté ». Il a indiqué que les principaux axes de sa réflexion avaient été le renforcement de la régulation, la préservation de la compétitivité du système financier français et la définition de principes, de préférence à des raisonnements en fonction de cas particuliers.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par M. Philippe Marini, rapporteur général.

La commission a adopté l'article premier (l'Autorité des marchés financiers- AMF) et l'article 2 (statut et missions de l'AMF) sans modification.

A l'article 3 (structure et composition des instances dirigeantes de l'AMF), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer la présence au collège de l'AMF d'un membre de la Cour des comptes.

A l'article 4 (règles de procédure relatives à la prise de décision), la commission a adopté un amendement relatif à la présence du commissaire du gouvernement auprès de l'AMF.

A l'article 5 (prévention des conflits d'intérêts, secret professionnel et moralité), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 6 (délégations), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 7 (personnels et ressources), la commission a adopté huit amendements tendant à instaurer une procédure d'avis concerté pour la nomination du secrétaire général de l'AMF, mettre en place des institutions représentatives du personnel au sein de l'AMF, créer au profit de l'AMF une contribution financière sur les conseillers en investissements financiers, créer au profit de l'AMF une contribution financière sur tous les émetteurs faisant appel public à l'épargne, prévoir que les décrets fixant les taux des taxes perçues par l'AMF sont pris sur avis du collège, soumettre les personnels de l'AMF à une « commission de déontologie » ad hoc, créée au sein du collège, et apporter, pour deux d'entre eux, des précisions rédactionnelles.

A l'article 8 (pouvoir réglementaire et de décision individuelle), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, et Paul Loridant , la commission a adopté un amendement permettant au règlement général de l'AMF de définir les conditions d'activité des analystes financiers. Puis elle a adopté un amendement encadrant le recours au décret, en cas de carence de l'AMF.

Puis la commission a adopté l'article 9 (contrôles et enquêtes) sans modification.

A l'article 10 (champ des contrôles et des enquêtes de l'AMF), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Yann Gaillard, Paul Loridant et François Marc , la commission a adopté un amendement soumettant au contrôle de l'AMF les analystes financiers et les agences de notation, ainsi qu'un amendement rédactionnel.

La commission a adopté l'article 11 (modalités d'exercice du pouvoir de contrôle et d'enquête de l'AMF) et l'article 12 (mesures d'urgence) sans modification.

A l'article 13 (pouvoirs d'injonction directe et de saisine du Tribunal de grande instance), la commission a adopté un amendement tendant à rétablir la compétence du président du Tribunal de grande instance de Paris pour connaître des exceptions d'illégalité soulevées contre le règlement général de l'AMF à l'occasion d'une saisine par l'AMF pour prendre des mesures urgentes.

A l'article 14 (pouvoir de sanction), la commission a adopté cinq amendements tendant à supprimer la possibilité pour la commission des sanctions de nommer un rapporteur parmi ses membres, faire entrer dans le champ du pouvoir de sanction de l'AMF les analystes financiers et les agents de notation, prévoir que le rapporteur de la commission des sanctions n'assistait pas au délibéré de ladite commission, articuler, en matière de répression des délits boursiers, la procédure de sanction de l'AMF et les poursuites pénales afin de limiter les cas de concomitance des procédures, et apporter une précision rédactionnelle.

Puis la commission a adopté un article additionnel après l'article 14 tendant à centraliser l'instruction et le jugement des délits boursiers au Tribunal de grande instance de Paris.

A l'article 15 (exercice des droits de la partie civile), la commission a adopté deux amendements tendant, d'une part, à permettre à l'AMF de demander au procureur de la République du Tribunal de grande instance de Paris la mise en mouvement de l'action publique et, d'autre part, à exclure l'obtention par l'AMF de dommages-intérêts, lorsqu'elle se porte partie civile dans le cadre de cet article.

Puis la commission a adopté les articles 16 (réclamation, conciliation et médiation), 17 (article 40 du code de procédure pénale et avis à juridiction), et 18 (coopération internationale) sans modification.

A l'article 19 (voies de recours contre les décisions de l'AMF), la commission a adopté un amendement tendant à établir un « bloc de compétence » au profit du juge judiciaire pour l'ensemble des recours dirigés contre les sanctions infligées par l'AMF.

A l'article 20 (dispositions pénales), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 21 (comité consultatif du secteur financier), la commission a adopté deux amendements, l'un de nature rédactionnelle et l'autre de coordination avec le dispositif proposé à l'article 22.

A l'article 22 (comité consultatif de la législation et de la réglementation financières), la commission a adopté un amendement tendant à créer un comité de législation et de la réglementation financières qui reprenait notamment le pouvoir normatif actuellement détenu par le comité de la réglementation bancaire et financière.

A l'article 23 (régime des salariés membres des comités consultatifs), la commission a adopté un amendement de coordination avec l'amendement adopté à l'article 22.

A l'article 24 (transfert au ministre, du pouvoir normatif du Comité de la réglementation bancaire et financière), la commission a adopté un amendement de suppression de cet article, par coordination avec l'amendement adopté à l'article 22.

A l'article 25 (Comité des entreprises d'assurances), la commission a adopté trois amendements tendant à assurer un parallélisme dans les compositions du comité des entreprises d'assurance et du comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, apporter une précision rédactionnelle et supprimer des dispositions du code des assurances devenues obsolètes .

A l'article 26 (missions et composition de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance - CCAMIP), la commission a adopté quinze amendements tendant à conférer la personnalité morale à la CCAMIP, tirer, pour quatre d'entre eux, les conséquences de ce nouveau statut, apporter, pour sept d'entre eux, des précisions de nature rédactionnelle, prévoir que le secrétaire général de la commission de contrôle était nommé après avis de la commission, supprimer la mention dans la loi d'un secrétaire général adjoint et instaurer un taux de contribution pour frais de contrôle distinct pour les organismes mutualistes qui n'exercent pas d'activité d'assurance.

A l'article 27 (pouvoirs de contrôle de la CCAMIP), la commission a adopté un amendement de coordination avec un amendement adopté à l'article 26.

A l'article 28 (dispositions diverses relatives à la CCAMIP), la commission a adopté deux amendements de précision rédactionnelle.

A l'article 29 (prise en compte de la création de la CCAMIP dans les codes de la sécurité sociale et de la mutualité), la commission a adopté un amendement de coordination avec un amendement adopté à l'article 28.

A l'article 30 (rapprochement de la Commission bancaire et de la CCAMIP), la commission a adopté un amendement tendant à permettre au président la CCAMIP d'être représenté à la Commission bancaire.

La commission a adopté l'article 31 (marché des titres de créances négociables) sans modification.

Puis la commission a adopté deux articles additionnels après l'article 31 concernant les mécanismes de compensation et de résiliation des créances et des dettes, élargissant l'accès à ces mécanismes.

La commission a adopté l'article 32 (agrément des prestataires de services d'investissement) et l'article 33 (tenue de compte-conservation) sans modification.

Après l'article 33 , la commission a adopté un article additionnel tendant à fixer des principes déontologiques pour les analystes financiers et une obligation de conservation des documents préparatoires des services de recherche financière et des agences de notation.

A l'article 34 (application aux acteurs de la gestion financière des obligations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 35 (dispositions diverses), la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle ainsi que deux amendements de coordination avec l'amendement adopté à l'article 22.

A l'article 36 (continuité des règlements), la commission a adopté un amendement de coordination avec l'amendement adopté à l'article 22.

A l'article 37 (diverses abrogations), la commission a adopté trois amendements de coordination avec les amendements adoptés aux articles 19, 21, 22 et 23.

A l'article 38 (mesures transitoires), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 39 (nouveau régime du démarchage bancaire ou financier), la commission a adopté treize amendements tendant à :

- compléter la liste des opérations et services susceptibles de faire l'objet de démarchage par l'insertion de la fourniture par les conseillers en investissements financiers de prestations de conseil,

- modifier les critères de définition des investisseurs exclus du champ du démarchage, en substituant au critère quantitatif prévu par le texte du projet de loi un critère qualitatif d'investisseur professionnel,

- inclure dans le champ du démarchage les prises de contact, sollicitées ou non, s'exerçant dans les locaux des services financiers des sociétés de crédit contractuellement liées aux entreprises de grande distribution, dès lors que ces locaux sont situés sur le même lieu ou à proximité immédiate du magasin de grande surface dans lequel le consommateur effectue ses achats,

- exclure du champ du démarchage les propositions de contrats de crédits affectés, de ventes à tempérament et de location-vente ou location avec option d'achat,

- inclure certaines catégories de mutuelles dans la liste des personnes habilitées à procéder au démarchage,

- étendre et préciser les exceptions au régime du démarchage prévues au bénéfice des dispositifs d'épargne salariale,

- préciser le champ de l'habilitation au démarchage financier des conseillers en investissements financiers,

- étendre les obligations d'information des démarcheurs à l'égard de leurs mandants,

- apporter une précision rédactionnelle,

- par coordination, mentionner l'autorité qui sera chargée de procéder à l'enregistrement en tant que démarcheurs des salariés et mandataires des mutuelles habilitées,

- inclure dans le champ du démarchage deux types de produits non cotés,

- renforcer les garanties de bonne compréhension par la personne démarchée de l'offre qui lui est proposée,

- préciser les conditions financières de l'offre contractuelle que le démarcheur a obligation de soumettre à la personne démarchée.

Puis la commission a adopté les articles 40 (régime des infractions pénales relatives au démarchage), et 41 (dispositions diverses), sans modification.

A l'article 42 (nouveau régime des conseillers en investissements financiers), la commission a adopté six amendements tendant à :

- faire préciser par le règlement général de l'AMF, et non par un décret, les dispositions relatives aux conditions de compétence des conseillers en investissements financiers,

- préciser que le contrat d'assurance en responsabilité civile professionnelle couvrait les manquements des conseillers en investissements financiers à leurs obligations professionnelles,

- insérer un devoir d'adéquation de l'offre du conseiller en investissements financiers aux besoins et objectifs de leurs clients,

- contraindre les conseillers en investissements financiers à s'interdire toute initiative susceptible de laisser croire à la clientèle qu'ils pouvaient exercer des activités pour lesquelles ils n'étaient pas agréés,

- obliger les conseillers en investissements financiers à communiquer aux clients l'étendue et la nature juridique des engagements qui les liaient à d'autres prestataires,

- faire préciser par le règlement général de l'Autorité des marchés financiers les modalités de transmission des fichiers qui étaient constitués par les associations professionnelles agréées.

A l'article 43 (sanctions disciplinaires applicables aux conseillers en investissements financiers), la commission a adopté un amendement tendant à apporter une précision rédactionnelle sur les personnes visées par les sanctions.

Puis la commission a adopté sans modification les articles 44 (sanctions pénales applicables aux conseillers en investissements financiers), 45 (modification de la liste des actifs éligibles des organismes de placement en valeurs mobilières (OPCVM) et autorisation de l'utilisation des dérivés de crédit), 46 (suppression de l'obligation d'émettre des parts d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières à tout moment de la vie de l'OPCVM), et 47 (introduction d'une « étanchéité financière » entre les différents compartiments d'un fonds à compartiments).

Après l'article 47 , la commission a adopté un article additionnel ouvrant la possibilité de créer différentes catégories de parts ou actions au sein d'un OPCVM.

Puis la commission a adopté sans modification les articles 48 (suppression de la distinction entre les sociétés de gestion collective et les sociétés de gestion de portefeuille), 49 (adhésion au mécanisme de garantie des titres de l'ensemble des prestataires de services d'investissement, à l'exception des sociétés de gestion de portefeuille), et 50 (mesures relatives aux émetteurs et gestionnaires de monnaie électronique et d'autres moyens de paiement).

A l'article 51 (aggravation des sanctions disciplinaires et pécuniaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant la profession de change manuel), la commission a adopté un amendement tendant à préciser que les dirigeants de droit ou de fait d'une société de change manuel qui avait fait l'objet d'une sanction pécuniaire étaient tenus solidairement au paiement de cette sanction.

Puis la commission a adopté sans modification les articles 52 (extension des possibilités d'échange d'information entre les autorités de régulation françaises et leurs homologues étrangères), et 53 (extension aux entreprises d'investissement de certaines dispositions applicables aux établissements de crédit en matière de contrôle de la structure du capital).

A l'article 54 (encadrement de la dissolution anticipée des établissements de crédit et des entreprises d'investissement), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer une référence inutile.

Puis la commission a adopté les articles 55 (garantie de la rémunération de l'administrateur provisoire ou du liquidateur d'un prestataire de services d'investissement) et 56 (suppression de la situation hebdomadaire de la Banque de France), sans modification.

A l'article 57 (le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages), elle a adopté un amendement qui supprime une distorsion de concurrence entre entreprises d'assurance agréées en France et entreprises non agréées en France à raison des recours intentés par le fonds de garantie contre les responsables d'accidents de la circulation.

A l'article 58 (gestion et financement des majorations de rentes par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 59 (transposition de la IVe directive à l'assurance automobile), la commission a adopté sept amendements rédactionnels.

Après l'article 59 , la commission a adopté une division additionnelle intitulée « dispositions diverses » et deux articles additionnels tendant à préciser le champ des actions en responsabilité que pouvaient intenter les fonds de garantie à l'encontre des dirigeants de droit ou de fait des établissements pour lesquels ils interviennent et à renforcer les obligations auxquelles était soumise la publicité pour le crédit à la consommation. M. Jean Arthuis, président , a alors souligné que les crédits renouvelables étaient parfois gagés par l'aide sociale, et qu'il serait donc souhaitable d'étendre les pouvoirs des commissions de surendettement. Il s'est également félicité de ce que les questions du surendettement et du crédit à la consommation suscitaient au sein de la commission un large consensus.

Puis la commission a adopté l'article 60 (création d'une division en tête du titre II du livre VIII du code de commerce) sans modification.

A l'article 61 (création d'une division regroupant les dispositions relatives au contrôle et à l'organisation de la profession), après l'intervention de M. Jean Arthuis, président , la commission a adopté six amendements : un amendement de clarification des missions du Haut conseil du commissariat aux comptes et un amendement de coordination, un amendement précisant la durée du mandat des membres du Haut conseil, un amendement supprimant les suppléants dans cette même autorité, un amendement prévoyant l'institution de commissions consultatives spécialisées, et un amendement rédactionnel concernant la consultation des commissions régionales de commissaires aux comptes.

Puis la commission a adopté l'article 62 (création d'une division regroupant les dispositions relatives au statut des commissaires aux comptes), l'article 63 (création de deux divisions regroupant respectivement les dispositions relatives à l'inscription et la discipline d'une part, à la déontologie et l'indépendance d'autre part), et l'article 64 (dispositions relatives à l'inscription et à la discipline), sans modification.

A l'article 65 (dispositions tendant à prévenir les conflits d'intérêt), la commission a adopté six amendements : un amendement de codification, deux amendements rédactionnels concernant les prestations de services fournies par les commissaires aux comptes et les réseaux, un amendement étendant la séparation de l'audit et du conseil aux prestations fournies à des groupes de sociétés, et un amendement de coordination terminologique.

A l'article 66 (procédure de désignation des commissaires aux comptes et modification de l'organisation du commissariat), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président et François Marc , la commission a adopté cinq amendements : un amendement rédactionnel, un amendement supprimant l'interdiction faite aux dirigeants et administrateurs salariés de voter pour la désignation des commissaires aux comptes dont la nomination était proposée à l'assemblée générale, un amendement interdisant de déroger à la durée du mandat de commissaire aux comptes pour l'allonger au delà de six exercices, un amendement disposant que les commissaires aux comptes devaient, dans le cas du « co-commissariat », mettre en oeuvre des moyens comparables pour l'examen des comptes et enfin un amendement de coordination.

Puis la commission a adopté l'article 67 (disposition de coordination), l'article 68 (information sur le montant des honoraires versés aux commissaires aux comptes), l'article 69 (coordination), l'article 70 (incompatibilité avec le commissariat aux apports), et l'article 71 (abrogations de dispositions du code de commerce), sans modification.

A l'article 72 (relations entre l'Autorité des marchés financiers et les commissaires aux comptes des personnes faisant publiquement appel à l'épargne), la commission a adopté un amendement disposant que les commissaires aux comptes devaient alerter l'AMF de tout fait ou décision de nature à entraîner un refus de certification des comptes.

A l'article 73 (dispositions transitoires), la commission a adopté un amendement corrigeant une erreur de référence.

Puis la commission a adopté l'article 74 (dispositions de coordination) et l'article 75 (modification de références) sans modification.

Avant l'article 76 , la commission a adopté un article additionnel inscrivant dans le code de commerce le comité des comptes et lui fixant une organisation et des missions précises, tout en conservant son caractère facultatif.

A l'article 76 (information des actionnaires sur les méthodes de travail du conseil d'administration ou du conseil de surveillance), la commission a adopté quatre amendements : deux amendements pour simplifier la procédure de rapport sur le contrôle interne et les méthodes de travail du conseil d'administration ou du conseil de surveillance, ce rapport était un rapport joint au rapport annuel, et deux amendements rédactionnels.

Après l'article 76 , la commission a adopté un article additionnel permettant aux statuts des sociétés par actions simplifiées de prévoir les conditions dans lesquelles une ou plusieurs personnes pouvaient exercer les pouvoirs de représentation conférés au président de ces sociétés.

A l'article 77 (amélioration de l'information des actionnaires en vue de la tenue de l'assemblée générale), la commission a adopté un amendement rédactionnel tendant à prévoir une « communication » des projets de résolutions des actionnaires, plutôt qu'une « diffusion » de ceux-ci.

A l'article 78 (rapport du commissaire aux comptes sur les méthodes et procédures de contrôle interne), la commission a adopté, par coordination avec les amendements adoptés à l'article 76, un amendement rédactionnel disposant que le rapport des commissaires aux comptes serait un rapport joint à leur rapport général.

A l'article 79 (publicité de certains mouvements de titres concernant une personne faisant appel public à l'épargne), la commission a adopté trois amendements : un amendement étendant à étendre l'obligation de publicité sur les transactions de titres détenus par les dirigeants et mandataires sociaux aux transactions sur les instruments financiers à terme sur ces titres, un amendement précisant que les personnes soumises également à l'obligation de publicité étaient les personnes ayant des liens personnels étroits avec les dirigeants et mandataires sociaux conformément à la directive européenne sur les abus de marché, enfin un amendement corrigeant une erreur de référence.

A l'article 80 (régime des conventions courantes conclues à des conditions normales), la commission a adopté un amendement visant à supprimer l'obligation de communication des conventions courantes conclues à des conditions normales.

A l'article 81 (abrogation des dispositions relatives à la déclaration de franchissement de seuils des intermédiaires inscrits) la commission a adopté un amendement de coordination.

A l'article 82 (droit d'ester en justice des associations d'investisseurs), après l'intervention de M. Jean Arthuis, président , la commission a adopté un amendement tendant, d'une part, à maintenir la procédure d'agrément des associations d'investisseurs agréées, tout en l'allégeant et en prévoyant des conditions d'honorabilité et de compétence des dirigeants de ces associations, et d'autre part à permettre à ces associations agréées de recourir à des moyens de publicité. Par ailleurs des associations détenant plus de 5 % des droits de vote ou 1% pour les entreprises dont la valeur du capital est très élevée, pourraient également agir en justice.

Après l'article 82 , la commission a adopté un article additionnel tendant à obliger les gérants de capitaux à exercer leurs droits de vote dans les assemblées générales ou, à défaut, de motiver leur choix.

Puis la commission a adopté l'article 83 (harmonisation), et l'article 84 (application aux dirigeants d'établissements publics de l'Etat exerçant une activité industrielle et commerciale de la législation sur le cumul des mandats sociaux) sans modification.

Après l'article 84 , la commission a adopté un article additionnel tendant à harmoniser le régime des dérogations au cumul des mandats dans le cadre du périmètre de la consolidation entre les sociétés à conseil d'administration et les sociétés duales.

Puis la commission a adopté l'article 85 (définition du périmètre de consolidation) sans modification.

A l'article 86 (extension du champ des établissements publics soumis à l'obligation de désigner un commissaire aux comptes), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer la disposition au terme de laquelle la désignation de commissaires aux comptes dans les établissements publics de l'Etat devrait intervenir au plus tard au 1 ^er janvier 2006, cette disposition étant déjà prévue à l'article 87.

Puis, la commission a adopté l'article 87 (extension du champ de l'obligation d'établir des comptes consolidés pour les groupes publics) sans modification.

A l'article 88 (application outre-mer), la commission a adopté un amendement de suppression d'une référence inutile.

La commission a alors adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.