Proposition de loi visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes

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Rapport n° 168 (2002-2003) de M. Dominique LARIFLA , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 6 février 2003

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N° 168

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 6 février 2003

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi de M. Bernard JOLY, visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes ,

Par M. Dominique LARIFLA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir le numéro :

Sénat : 77 ( 2002-2003)

Santé publique.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi de M. Bernard Joly vise à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes, principalement en interdisant la vente des produits du tabac aux mineurs de moins de 18 ans.

Cette proposition reprend une précédente initiative sénatoriale datant de l'examen, en 1990, de la « loi Evin ». Elle est récemment redevenue d'actualité, en raison des problèmes récurrents soulevés par le tabagisme des jeunes, et s'inspire de divers dispositifs existants, notamment à l'étranger.

Compte tenu de ce précédent, et au regard des impératifs de santé public et de la nécessaire protection de notre jeunesse contre une substance désormais publiquement dénoncée comme toxique, votre commission souscrit au principe même de l'interdiction de vente du tabac aux mineurs, même si elle n'ignore pas le vaste débat auquel donne lieu, aujourd'hui encore, une telle mesure.

Afin de renforcer son effectivité et son efficacité, elle vous propose toutefois de préciser et de compléter, sur certains points qui lui paraissent essentiels, la rédaction initiale de cette proposition de loi.

I. L'INTERDICTION DE VENTE DE TABAC AUX MINEURS : UNE PROPOSITION D'ORIGINE SÉNATORIALE QUI, RÉCEMMENT REDEVENUE D'ACTUALITÉ, S'INSPIRE DE DIVERS DISPOSITIFS EXISTANTS

A. UNE PROPOSITION D'ORIGINE SÉNATORIALE

L'interdiction de vente de tabac aux mineurs vise principalement à diminuer la consommation tabagique des jeunes, à éviter l'expérimentation et la consommation régulière, à un âge où l'installation des dépendances s'effectue de manière durable, et à signifier aux adultes que la vente libre du tabac en France ne constitue pas, pour autant, un encouragement à la consommation d'une substance toxique.

Cette proposition n'est pas nouvelle dans notre pays. En 1990, en effet, à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme (« loi Evin »), le Sénat a adopté, sur proposition de sa commission des Affaires sociales, un amendement interdisant la vente de tabac aux jeunes de moins de 16 ans , sur le modèle de la législation applicable aux boissons alcooliques. Cette disposition a été finalement rejetée en commission mixte paritaire , au motif, notamment, qu'elle serait inapplicable dans les faits et susceptible de favoriser le développement de la contrebande.

La lutte contre le tabagisme des jeunes s'est donc inscrite, au cours de la dernière décennie, dans le cadre plus général de la lutte contre le tabac, tel que défini par la « loi Evin » (interdiction de la publicité directe ou indirecte en faveur du tabac, règles relatives à l'étiquetage et à la teneur en goudron, protection des non-fumeurs, etc.).

La proposition d'une interdiction spécifique de la vente de tabac aux mineurs est, toutefois, récemment redevenue d'actualité, à l'initiative, notamment, de la veuve d'un fumeur et de diverses associations de lutte contre le tabagisme.

Plusieurs propositions de lois et rapports officiels se sont ainsi prononcés à ce sujet au cours de ces dernières années. On mentionnera principalement :

- le rapport au secrétaire d'Etat à la santé du Professeur B. Roques, sur la dangerosité des drogues (1999) ;

- le rapport à M. le Premier ministre sur la « Politique de santé et (la) fiscalité du tabac » de M. A. Recours (1999), dans lequel ce dernier se déclare en faveur de cette interdiction afin, notamment, de lutter contre l'accoutumance précoce ;

- le rapport du groupe de travail relatif à la vente de tabac aux mineurs de moins de 16 ans , constitué en 2000 à la demande du Premier ministre de l'époque, et présidé par Mme Nahoum-Grappe, chercheuse en sciences sociales au Centre national de la recherche scientifique et à l'Ecole des hautes études en sciences sociales.

Par ailleurs, dans son rapport de janvier dernier, la commission d'orientation sur le cancer préconise, notamment, l'interdiction de la vente du tabac aux mineurs de moins de 16 ans.

De même, la commission européenne a adopté, en juin 2002, une recommandation, relative à la « Prévention du tabagisme et à des initiatives visant à renforcer la lutte anti-tabac », et qui vise, notamment, à restreindre l'accès des enfants et des adolescents aux produits du tabac .

Enfin, selon les informations communiquées au rapporteur de votre commission, le Gouvernement envisagerait de prévoir l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs dans le cadre du prochain projet de loi de programmation quinquennale de santé publique . Cette mesure correspondrait à la volonté du Gouvernement de relancer une lutte active contre le tabagisme, dont la forte augmentation du prix des cigarettes, intervenue à la faveur de l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, est l'expression la plus récente et la plus significative.

Toutes ces initiatives s'expliquent par le maintien, à un niveau élevé, de la consommation de tabac chez les jeunes et par le fait que l'adolescence est un âge déterminant en ce qui concerne « l'enracinement » du tabagisme.

B. LA CONSOMMATION DE TABAC CHEZ LES JEUNES : UNE RÉALITÉ TOUJOURS PRÉOCCUPANTE

Selon les résultats de l'enquête « European school survey project on alcohol and other drugs » (ESPAD), réalisée en milieu scolaire dans une trentaine de pays européens, la consommation de tabac par les jeunes Français s'établissait, en 1999, au-dessus de la moyenne de leurs homologues européens . Deux jeunes européens sur trois ( 69 % ) âgés de 16 ans ont ainsi admis avoir fumé au moins une cigarette au cours de leur vie, et un sur trois ( 37 % ) au cours des 30 jours précédant l'entretien. En France, ces proportions sont, respectivement, de 72 % et de 44 % . En revanche, la consommation d'alcool par les jeunes Français, qu'elle soit occasionnelle ou régulière, s'établit en dessous de la moyenne des pays européens (cf : graphique ci-après) .

Consommation des jeunes Français de 16 ans comparée à celle de l'ensemble
des pays d'Europe participant à l'enquête ESPAD 99 (en %)

-

Source : enquête ESPAD

Par ailleurs, le « baromètre santé 2000 », réalisé par le Comité français d'éducation pour la santé (CFES), permet notamment d'établir que :

- 36,7 % des jeunes Français de 12 à 25 ans déclarent fumer , ne serait-ce qu'occasionnellement. Cette proportion passe de 8,5 % pour les 12-14 ans à 40,9 % pour les 15-19 ans , et atteint un maximum de 47,6 % chez les 20-25 ans ;

- 4,1 % des 12-14 ans déclarent fumer régulièrement (c'est-à-dire au moins une cigarette par jour), contre 33,2 % chez les 15-19 ans et 40,4 % chez les 20-25 ans ;

- 36,8 % des garçons de 12 à 25 ans déclarent fumer, contre 36,5 % chez les filles. Toutefois, les adolescentes de 12-14 ans fument plus que les garçons du même âge (11,6 % des filles contre 5,3 % des garçons) ;

- en moyenne, les jeunes fumeurs de 12 à 25 ans déclarent avoir fumé leur première cigarette à 14 ans et demi , et avoir commencé à fumer régulièrement un peu après 16 ans . Un délai moyen d'un an et demi à deux ans s'écoule ainsi entre la première cigarette et le tabagisme régulier.

L'adolescence est donc bien l'âge crucial où se prennent, en matière de tabagisme, les « mauvaises habitudes » .

Ainsi, selon une étude de l'INSEE ^{1 ( * )} :

« La plupart des fumeurs actuels et anciens fumeurs déclarent avoir commencé à vraiment fumer à l'adolescence : environ un quart d'entre eux fumait déjà quotidiennement à 15 ans, la moitié à 17 ans et neuf sur dix à 22 ans. Chez les hommes, quel que soit leur âge actuel, l'âge de début du tabagisme quotidien se situe principalement avant 20 ans ; cela est vrai aussi chez les femmes les plus jeunes, alors que chez les femmes plus âgées, les âges d'entrée sont plus étalés.

« Il semblerait que le début de tabagisme quotidien soit plus précoce parmi les jeunes générations, surtout chez les femmes. Néanmoins, il convient de relativiser cette différence. En effet, on peut penser que les personnes plus âgées n'ont qu'un souvenir approximatif de l'âge de leur début et que, compte tenu de la mortalité précoce des fumeurs, ceux qui ont commencé à fumer très jeunes ne sont peut-être plus là pour témoigner. »

C. UNE PROPOSITION QUI S'INSPIRE DE DIVERS DISPOSITIFS EXISTANTS, NOTAMMENT À L'ÉTRANGER

Dans ce contexte, la proposition visant à interdire en France la vente de tabac aux mineurs s'inspire :

- d'une part, des législations étrangères interdisant la vente de tabac aux mineurs ;

- et, d'autre part, des mesures déjà prises, dans notre pays, pour assurer la protection des mineurs contre l'alcoolisme.

1. Les principaux exemples étrangers

Sur quinze Etats-membres de l'Union européenne, six disposent de législations portant interdiction (Finlande, Suède) ou restriction de la vente de tabac aux mineurs. Par ailleurs, en Autriche, la majorité des régions interdisent, en l'absence de législation nationale, la vente de tabac aux mineurs et, comme en Allemagne, des interdictions de fumer en public sont édictées à leur encontre.

En règle générale, 16 ans est l'âge limite qui est retenu pour l'application de ces restrictions ou de ces interdictions. Seules la Finlande et la Suède ont porté cet âge à 18 ans (cf : tableau ci-après).

Les interdictions ou les restrictions de vente de tabac
aux mineurs dans l'Union européenne

(source : rapport du groupe de travail sur l'interdiction
de vente de tabac aux mineurs de moins de 16 ans)

Etats-membres	Âge limite
Espagne	16 ans
Finlande	18 ans
Irlande	16 ans
Italie	14 ans
Royaume-Uni	16 ans
Suède	18 ans

Au Canada , une loi fédérale de 1997 « réglementant la fabrication, la vente, l'étiquetage et la promotion des produits du tabac » dispose, en son article 8, qu'il est interdit « dans des lieux publics ou des lieux où le public a normalement accès, de fournir des produits du tabac à un jeune » âgé de moins de dix-huit ans.

Aux Etats-Unis , enfin , le congrès a renforcé en 1992 sa législation interdisant la vente de tabac aux mineurs, en conditionnant notamment l'octroi des aides fédérales aux efforts entrepris, par les autorités locales, afin d'en rendre l'application effective ( « amendement Synar » ).

2. La législation française relative à l'interdiction de vente d'alcool aux mineurs

La législation française de protection des mineurs contre l'alcoolisme date, quant à elle, des années 1950 et a été actualisée depuis, notamment dans le cadre de la « Loi Evin ». Les dispositions législatives et réglementaires correspondantes sont relativement complexes, comme l'illustre le tableau ci-après :

La protection des mineurs contre l'alcool en France

(source : site internet de l'association nationale de prévention de l'alcoolisme)

	PRÉSENCE DANS LES DÉBITS		DÉBITS À CONSOMMER SUR PLACE
Age	Sans alcool	Avec alcool	Licence I Boissons du 1 ^er groupe	Licence II Boissons du 1 ^er & 2 ^e groupe	Licence III Boissons du 1 ^er , 2 ^e & 3 ^e groupe	Licence IV Boissons du 5 ^e groupe
- 13 ans	OUI accompagné	OUI accompagné	OUI	NON	NON	NON
13 à 16 ans	OUI	OUI accompagné	OUI	NON	NON	NON
16 à 18 ans	OUI	OUI	OUI	OUI Vente à crédit interdite	NON	NON
+ 18 ans	OUI	OUI	OUI	OUI Vente à crédit interdite	OUI Vente à crédit interdite	OUI Vente à crédit interdite

Age	Lieux de vente	DEBITS A EMPORTER
		Petite licence à emporter		Licence à emporter
		Boissons du 1 ^er groupe	Boissons du 1 ^er et 2 ^e groupes	Toutes les boissons
- 16 ans	Débits de boissons	OUI	NON	NON
+ 16 ans	Épiceries, grandes surfaces, magasins spécialisés...	OUI	OUI	OUI vente à crédit interdite

L'essentiel de ces dispositions peut être résumé de la manière suivante :

Conformément aux dispositions de l'article L. 3342-1 du code de la santé publique : « Dans les débits de boisson et tous commerces ou lieux publics, il est interdit de vendre ou d'offrir à titre gratuit à des mineurs de moins de seize ans des boissons alcooliques à consommer sur place ou à emporter. »

La même interdiction s'applique, pour certaines boissons alcooliques, aux mineurs âgés entre 16 et 18 ans (article L. 3342-2 du code précité) .

Il est également interdit « de recevoir dans les débits de boissons des mineurs de moins de seize ans qui ne sont pas accompagnés de leur père, mère, tuteur ou tout autre personne de plus de dix-huit ans en ayant la charge ou surveillance. Toutefois, les mineurs de plus de treize ans, même non accompagnés, peuvent être reçus dans les débits de boissons assortis d'une licence de première catégorie » (article L. 3342-3).

Le non-respect de ces interdictions, ou le fait de faire boire jusqu'à l'ivresse un mineur, sont punis d'une amende. Si ces infractions s'ajoutent à d'autres, déjà constatées, aux dispositions pénales visant à réprimer l'ivresse publique, elles sont alors punies d'une amende aggravée et d'une peine d'un an d'emprisonnement (articles L. 3353-3 et L. 3353-4 du code de la santé publique) .

II. L'INTERDICTION DE VENTE DE TABAC AUX MINEURS : UNE MESURE QUI, EN DÉPIT D'UN VASTE DÉBAT SUR SON OPPORTUNITÉ ET SON EFFICACITÉ, PARAÎT DE NATURE À RENFORCER LA LUTTE CONTRE LE TABAGISME DANS NOTRE PAYS ET À LAQUELLE IL CONVIENT, DÈS LORS, DE DONNER FORCE DE LOI

A. UNE MESURE DONT L'OPPORTUNITÉ ET L'EFFICACITÉ FONT, AUJOURD'HUI ENCORE, L'OBJET D'UN VASTE DÉBAT

Le principe même de l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs est loin de faire l'unanimité , tant en France qu'à l'étranger.

Contrairement à ce que l'on pourrait penser, ce débat dépasse d'ailleurs les « clivages » habituels : certains experts, et non des moindres, de la lutte contre le tabagisme s'y déclarent ainsi opposés, alors que la plupart des grandes marques de tabac y sont, quant à elles, favorables.

Dans le cadre de ce débat, divers arguments sont avancés afin de mettre en doute l'utilité d'instaurer, dans notre pays, une interdiction de vente du tabac aux mineurs , et notamment :

- l'interdiction de vente de tabac aux mineurs renforcerait « l'attrait de l'interdit » , auquel sont particulièrement sensibles les adolescents, et peut les inciter, de ce fait, à fumer ;

- elle serait impossible à faire respecter, compte tenu des difficultés pratiques de sa mise en oeuvre (difficultés, sinon impossibilité, pour les débitants de tabac, de vérifier l'âge du mineur; effectifs limités des forces de l'ordre qui doivent, en outre, se consacrer à d'autres tâches...). Cette interdiction sera, dès lors, interprétée par les jeunes, au mieux comme une mesure purement symbolique, au pire comme une hypocrisie de la part des adultes (qui pourront, de leur côté, continuer à acheter librement leur tabac) ;

- elle serait inefficace , comme semble le démontrer l'évaluation, encore très parcellaire, des résultats des expériences étrangères ;

- elle pourrait être aisément contournée grâce à la complicité d'amis, de frères (ou de soeurs) plus âgés, voire des parents ;

- elle serait rendue obsolète par le progrès technique , des sites Internet, parfois implantés à l'étranger, pouvant désormais permettre aux jeunes d'acheter leurs cigarettes en dehors d'un débit de tabac ;

- elle favoriserait le développement de la contrebande, des trafics et de l'insécurité , notamment dans les zones urbaines sensibles (agressions ou cambriolages des débitants de tabac) ;

- elle « légitimerait », a contrario, la consommation de tabac par les adultes , ce qui expliquerait, notamment, le soutien de la plupart des industriels du tabac à l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs (leur appui à cette interdiction leur permettant, en outre, de « redorer leur blason » à peu de frais auprès de l'opinion publique) ;

- elle compliquerait, enfin, la tâche des débitants de tabac, tout en les rendant seuls responsables des infractions éventuelles (il s'agit, en effet, d'une interdiction de vente , et non d'une interdiction de fumer qui serait applicable aux mineurs). Dans le cadre des travaux du groupe de travail sur l'interdiction de la vente du tabac aux mineurs de moins de 16 ans, la Confédération des débitants de tabac a donc fait part de « son extrême réserve à l'égard d'une loi répressive dont les buralistes seraient les seuls à subir les effets. »

B. UNE MESURE QUI PARAÎT NÉANMOINS DE NATURE À RENFORCER LA LUTTE CONTRE LE TABAGISME DANS NOTRE PAYS

Votre commission ne prétend pas ignorer les objections ou les interrogations, parfois légitimes, ainsi exprimées à l'encontre de l'interdiction de la vente du tabac aux mineurs dans notre pays. Elle est néanmoins favorable à cette interdiction , et ce pour diverses raisons tenant tant au fond (l'objectif poursuivi) qu'à la forme (les difficultés supposées de mise en oeuvre) de la mesure envisagée, à savoir :

- cette interdiction permet de dissuader, même imparfaitement, les jeunes de se mettre à fumer à un âge où ils sont particulièrement vulnérables , et où se détermine leur (futur) comportement d'adulte à l'égard du tabac. Il paraît, à cet égard, nécessaire de souligner que, selon l'INSEE ^{2 ( * )} , 65 % des fumeurs nés entre 1967 et 1986, et 66 % des fumeuses de la même tranche d'âge, ont commencé à fumer avant leur 17 ^ème anniversaire ;

- elle permet ainsi de lutter « à la racine » contre le tabagisme , qui fait environ 100.000 morts par an dans notre pays ;

- elle donne aux débitants de tabac un fondement juridique, qui leur fait aujourd'hui défaut, pour pouvoir refuser de vendre du tabac aux mineurs. En effet, le débitant qui refuserait, en l'état actuel de la législation et de la jurisprudence, de vendre du tabac à un mineur pourrait se voir condamné pour « refus de vente » ;

- elle renforce, et conforte, la légitimité des interdits formulés par les parents en ce qui concerne la consommation de tabac par leurs enfants ;

- elle bénéficie du soutien de l'opinion publique , comme semblent l'attester divers sondages ^{3 ( * )} . L'acceptation de cette interdiction par le corps social, condition essentielle de son respect, serait donc aujourd'hui une réalité ;

- elle conduit, nécessairement, les adultes à s'interroger sur leur propre consommation de tabac (et, notamment, quand il ne leur sera plus possible d'envoyer leurs enfants acheter des cigarettes pour leur propre compte) ;

- loin d'être « hypocrite », cette interdiction renforce, au contraire, la cohérence de la règle sociale aux yeux des jeunes : le tabac, publiquement dénoncé comme étant une substance toxique, ne serait plus, désormais, en vente libre pour les mineurs, à l'instar de l'alcool et des drogues illicites. En effet, et comme le souligne à juste titre M. le Professeur Gérard Dubois, président d'honneur du Comité national contre le tabagisme : « On ne peut expliquer que le tabac est le seul produit de consommation courante qui tue la moitié de ses fidèles consommateurs et le laisser en libre accès aux mineurs » ;

- sauf à être totalement irresponsables, il est fort peu probable que les grands frères (et soeurs), les parents, ou les débitants de tabac aident les mineurs à se procurer du tabac ;

- les inévitables difficultés pratiques de sa mise en oeuvre ne sont pas, en toute hypothèse, supérieures à celles que l'on rencontre déjà pour faire respecter l'interdiction de vente d'alcool aux mineurs, dont personne ne remet pourtant en cause le principe et la nécessité . Bien au contraire, les modalités particulières de la commercialisation du tabac dans notre pays, par l'intermédiaire exclusif d'un réseau de débitants, qui sont des préposés de l'administration des douanes, liés à celle-ci par un « traité de gérance », paraît garantir une application relativement stricte de l'interdiction de vente des produits du tabac aux mineurs.

En outre, et selon les propres termes de leurs représentants professionnels, les débitants de tabac sont des commerçants de proximité, qui connaissent de vue environ 80 % de leur clientèle.

Bien entendu, l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs ne prétend pas parvenir, à elle seule, à éradiquer le tabagisme des jeunes. Il s'agit, à l'évidence, d'une mesure parmi d'autres, contribuant à renforcer l'efficacité de la politique de santé publique mise en oeuvre en ce domaine.

Cette interdiction devra donc nécessairement s'inscrire dans le cadre d'une action plus générale visant, notamment, à faire respecter les dispositions législatives déjà existantes en matière de lutte contre le tabagisme.

Par ailleurs, son succès dépend également de la pleine et entière collaboration des débitants de tabac. Or, l'entrée en vigueur de cette interdiction se traduira pour les débitants, non seulement par la nécessité de gérer, au quotidien, des situations parfois difficiles, mais également par une diminution de leur chiffre d'affaires (qu'il s'agisse du chiffre d'affaires sur le tabac ou de celui réalisé sur les ventes qui y sont généralement associées, telles la confiserie ou les cartes téléphoniques).

La définition réglementaire des modalités d'application de la présente proposition de loi devra donc s'attacher :

- à assurer la formation et l'information des débitants de tabac ;

- et à leur garantir de justes compensations financières qui pourraient, comme cela a déjà été suggéré, prendre la forme d'une revalorisation de la remise brute qui leur est accordée lors de la vente de tabac.

Sous réserve de ces observations, votre commission estime donc qu'il convient, dès à présent, de donner force de loi à l'interdiction de vente de tabac aux mineurs.

C. UNE INTERDICTION À LAQUELLE IL CONVIENT DONC, DÈS À PRÉSENT, DE DONNER FORCE DE LOI

1. La proposition de loi soumise au Sénat

La proposition de loi de M. Bernard Joly vise à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes :

- d'une part, en interdisant, dans les débits de tabac ou tous commerces ou lieux publics, la vente ou l'offre à titre gratuit des produits du tabac à des mineurs de moins de dix-huit ans (article premier) . La rédaction de cette disposition reprend celle déjà en vigueur, dans le code de la santé publique, pour la protection des mineurs contre l'alcoolisme ;

- d'autre part, en faisant prendre en charge par l'assurance maladie, et pour les mineurs de moins de dix-huit ans, les substituts nicotiniques ayant pour but l'arrêt du tabac (article premier) . Une compensation financière est prévue pour l'assurance maladie, par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

En outre, « une sensibilisation au risque tabagique est organisée, sous forme obligatoire, dans les classes de l'enseignement primaire et secondaire » (article 2) .

2. Les propositions de votre commission

Votre commission souscrit au principe même de cette proposition de loi.

Elle estime toutefois nécessaire d'apporter plusieurs aménagements au dispositif ainsi proposé en ce qui concerne :

a) L'application à seize ans, au lieu de dix-huit ans, de l'âge limite de l'interdiction de vente de tabac aux mineurs

Cette limite est déterminée par référence aux autres législations européennes et à la législation française de protection des mineurs contre l'alcoolisme. En outre, une interdiction à caractère général, s'appliquant brutalement à tous les mineurs de moins de dix-huit ans, pourrait entraîner des réactions, parfois violentes, de rejet ou de contestation de la part des grands adolescents, dont certains sont déjà dépendants à l'égard du tabac. Elle serait ainsi susceptible de remettre en cause, aux yeux de l'opinion publique, l'utilité de ce type de mesures.

b) La définition de sanctions applicables aux contrevenants de l'interdiction de vente de tabac aux mineurs de moins de seize ans

A défaut de sanctions, cette interdiction ne serait, en effet, qu'une mesure purement symbolique. Notre jeunesse ne pourrait pas, alors, la prendre au sérieux. Elle serait même à bon droit de dénoncer, en ce domaine, l'hypocrisie des adultes. Votre commission vous propose donc de définir ces sanctions sur le modèle de celles qui sont prévues pour la protection des mineurs contre l'alcoolisme, et par la réglementation relative à l'accès des mineurs dans les salles de cinéma.

c) L'impossibilité de décider immédiatement, et en toute connaissance de cause, la prise en charge, par l'assurance maladie, des substituts nicotiniques en faveur des mineurs de moins de dix-huit ans

En effet, les (rares) études disponibles ne permettent pas, pour l'instant, d'établir l'efficacité, ni même l'intérêt médical, d'une telle prise en charge. En outre, aucune évaluation financière n'a encore été réalisée à ce sujet. Votre commission estime donc préférable, dans un premier temps, de demander au Gouvernement de procéder à ces évaluations et d'en remettre les conclusions au Parlement dans un délai de trois mois suivant la promulgation de la loi.

*

* *

Votre commission vous propose d'adopter ses conclusions sur la proposition de loi qui, par la définition d'un dispositif simple et adapté, devrait contribuer à renforcer l'efficacité de la lutte contre le tabagisme.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Interdiction de la vente ou de l'offre à titre gratuit
des produits du tabac aux mineurs de moins de seize ans

Cet article interdit la vente ou l'offre à titre gratuit des produits du tabac aux mineurs de moins de seize ans, dans les débits de tabac, et tous commerces ou lieux publics. Sa rédaction s'inspire directement de celle de l'article L. 3342-1 du code de la santé publique, relatif à l'interdiction de la vente d'alcool aux mineurs.

Les « produits du tabac » sont définis à l'article L. 3511-1 du code de la santé publique. Il s'agit des « produits destinés à être fumés, prisés, mâchés ou sucés, dès lors qu'ils sont, même partiellement, constitués de tabac, ainsi que les produits destinés à être fumés même s'ils ne contiennent pas de tabac, à la seule exception des produits qui sont destinés à un usage médicamenteux. »

Par rapport à la proposition de loi initiale, votre commission estime préférable de fixer l'âge limite de l'interdiction à seize ans, au lieu de dix-huit ans , et ce pour les raisons suivantes :

- l'interdiction de vente de tabac aux mineurs a pour objectif de dissuader ces derniers de commencer à fumer et à s'engager, de manière habituelle, dans la voie du tabagisme. Or, les études disponibles démontrent que la période déterminante se situe, en ce domaine, dans les toutes premières années de l'adolescence . L'âge moyen de la première cigarette est ainsi évalué à quatorze ans et demi, le tabagisme chronique « s'installant » ensuite dans un délai d'un an à un an et demi ^{4 ( * )} . Par ailleurs, selon l'INSEE, 65 % des fumeurs (et 66 % des fumeuses) né(e)s entre 1967 et 1986 auraient commencé à fumer avant leur dix-septième anniversaire . Jusqu'à seize ans, le tabagisme paraît donc pouvoir être combattu efficacement par l'interdiction de vente de tabac aux mineurs. En revanche, cette efficacité paraît plus sujette à caution en ce qui concerne les « grands adolescents » de plus de seize ans, pour qui fumer est déjà, dans la majorité des cas, devenu une dépendance ;

- une interdiction à caractère général, s'appliquant brutalement à l'ensemble des mineurs, pourrait entraîner des réactions, parfois violentes, de rejet ou de contestation de la part de ces grands adolescents, et serait ainsi susceptible de compromettre, aux yeux de l'opinion publique, l'intérêt même de ce type de mesure ;

- l'âge de seize ans est traditionnellement retenu dans la législation française comme celui d'une première « émancipation » des mineurs , celui à partir duquel ils sont autorisés à prendre, de manière relativement autonome, certaines décisions personnelles. Pour cette raison, le Sénat avait d'ailleurs adopté, à l'occasion de l'examen de la « loi Evin » en 1990, et sur proposition de votre commission, une interdiction de vente de tabac pour les mineurs de moins de seize ans ;

- enfin, il est généralement plus facile d'identifier « du premier coup d'oeil » un mineur de moins de seize ans que de pouvoir déterminer, sans hésitation, l'âge exact d'un grand adolescent . L'application concrète de l'interdiction sera ainsi plus aisée, notamment pour les débitants de tabac, qui n'auront pas, alors, besoin de demander systématiquement aux mineurs la production d'un document attestant de leur âge réel.

Par ailleurs, et toujours par rapport à la proposition de loi initiale, votre commission n'a pas retenu le principe d'une prise en charge, par l'assurance maladie, des substituts nicotiniques en faveur des jeunes de moins de dix-huit ans.

Ces substituts nicotiniques sont en vente libre en pharmacie depuis 1999.

Tout en comprenant les préoccupations de l'auteur de la proposition de loi à ce sujet, votre commission estime qu'il n'est pas possible de décider immédiatement, et sans une réflexion plus approfondie, de faire prendre en charge, par l'assurance maladie, les substituts nicotiniques pour les mineurs de moins de dix-huit ans.

En effet, personne n'est aujourd'hui en mesure de préciser le coût, pour l'assurance maladie, de cette prise en charge qui se verrait opposer, en toute hypothèse, l'irrecevabilité financière au titre de l'article 40 de la constitution, une telle mesure ayant pour conséquence d'augmenter les charges publiques.

Par ailleurs, selon les informations communiquées au rapporteur de votre commission à l'occasion de ses auditions, les (rares) études réalisées à ce sujet tendent à démontrer que ces substituts demeurent inopérants chez les adolescents, à la différence de ce que l'on constate chez les adultes. Personne ne peut, pour l'instant, expliquer un tel constat, qu'il conviendrait donc d'analyser de manière plus précise.

Enfin, les experts de la lutte contre le tabagisme soulignent l'inefficacité d'une prise en charge générale des substituts nicotiniques pour un ensemble indifférencié de fumeurs. Cette prise en charge doit être, selon eux, « ciblée » en fonction de critères sanitaires et sociaux dont la détermination dépasse, de beaucoup, le problème des seuls mineurs.

Votre commission estime donc que l'on ne dispose pas, actuellement, des éléments financiers et scientifiques qui permettraient de donner, en toute connaissance de cause, un avis favorable à cette proposition de prise en charge.

Votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi rédigé.

Article 2
Sensibilisation, dans le cadre scolaire, des mineurs au risque tabagique

Cet article pose l'obligation d'une sensibilisation des mineurs au risque tabagique dans l'enseignement primaire et secondaire.

Votre commission approuve cette initiative, la mise en oeuvre de l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs devant s'accompagner d'un effort d'information et de pédagogie, afin d'en faire comprendre les raisons aux intéressés.

Pour des raisons de cohérence formelle, elle ajoute toutefois cette disposition à l'article L. 3511-9 du code de la santé publique, qui pose déjà le principe général d'une information sanitaire sur les méfaits du tabac dans les établissements scolaires et à l'armée.

Votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi rédigé.

Article 3 (nouveau)
Sanctions applicables en cas de vente ou d'offre à titre gratuit de produits du tabac aux mineurs de moins de seize ans

Dans sa rédaction initiale, la proposition de loi ne prévoit pas de sanctions à l'encontre des contrevenants à l'interdiction de vente de tabac aux mineurs.

Votre commission estime, au contraire, nécessaire de définir de telles sanctions (dans le chapitre II du titre unique du livre V du code de la santé publique, relatif aux dispositions pénales applicables en matière de lutte contre le tabagisme) . A défaut de sanctions, cette interdiction ne serait, en effet, qu'une mesure purement symbolique. Notre jeunesse ne pourrait pas, alors, la prendre au sérieux. Elle serait même à bon droit de dénoncer, en ce domaine, l'hypocrisie des adultes.

Ces sanctions s'inspirent donc, directement, des règles concernant, d'une part, la protection des mineurs contre l'alcoolisme et, d'autre part, l'accès des mineurs aux salles de cinéma. Une première infraction sera punie d'une amende de 3.750 euros. Une récidive sera punie d'un an d'emprisonnement et de 7.500 euros d'amende.

Sont également prévues :

- une sanction particulière à l'encontre des débitants de tabac qui se sont rendus coupables de récidive : ceux-ci perdraient également le droit d'exercer leur activité (résiliation du traité de gérance conclu avec l'administration des douanes) ;

- une exemption de peine en faveur des « contrevenants de bonne foi » qui se sont laissés abuser sur l'âge du mineur, cette règle existant déjà dans le cadre de l'interdiction de la vente d'alcool aux mineurs (article L. 3353-5 du code de la santé publique) et de la réglementation de l'accès aux mineurs aux salles de cinéma (décret n° 92-445 du 15 mai 1992) .

Votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi rédigé.

Article 4 (nouveau)
Evaluation de l'intérêt, en termes de santé publique,
et du coût de la prise en charge, par l'assurance maladie,
des substituts nicotiniques en faveur des mineurs

Les raisons pour lesquelles votre commission estime ne pas pouvoir approuver, dans l'immédiat, la prise en charge, par l'assurance maladie, des substituts nicotiniques en faveur des mineurs de moins de dix-huit ans ont été exposées ci-dessus (cf : article premier) .

Afin, d'une part, de pas négliger cette « arme » potentielle dans la lutte contre le tabagisme et, d'autre part, de disposer des données objectives permettant au Parlement de se prononcer à ce sujet dans les meilleurs délais, elle vous propose toutefois de demander au Gouvernement un rapport évaluant l'intérêt et le coût de cette prise en charge dans un délai de trois mois suivant la promulgation de la présente loi .

Votre commission vous propose d'adopter le présent article ainsi rédigé .

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION
SUR LA PROPOSITION DE LOI

Article premier

Il est inséré, après l'article L. 3511-2 du code de la santé publique, un article L. 3511-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 3511-2-1. - Il est interdit de vendre ou d'offrir gratuitement, dans les débits de tabac et tous commerces ou lieux publics, des produits du tabac à des mineurs de moins de seize ans. »

Article 2

L'article L. 3511-9 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Dans le cadre de l'éducation à la santé, une sensibilisation au risque tabagique est organisée, sous forme obligatoire, dans les classes de l'enseignement primaire et secondaire. »

Article 3

Il est inséré, après l'article L. 3512-1 du code de la santé publique, un article L. 3512-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 3512-1-1. - La vente ou l'offre à titre gratuit, dans les débits de tabac et tous commerces ou lieux publics, de produits du tabac à des mineurs de moins de seize ans est punie de 3.750 euros d'amende.

« En cas de récidive, l'infraction est punie d'un an d'emprisonnement et de 7.500 euros d'amende.

« Si la récidive est le fait d'un débitant de tabac, cette peine s'accompagne de la résiliation de son traité de gérance.

« Dans les cas prévus au présent article, le prévenu pourra prouver qu'il a été induit en erreur sur l'âge du mineur. S'il fait cette preuve, aucune peine ne lui sera applicable de ce chef. »

Article 4

Dans un délai de trois mois après la promulgation de la présente loi, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport évaluant, d'une part, l'intérêt, en termes de santé publique, de la prise en charge, par l'assurance maladie, des substituts nicotiniques en faveur des mineurs de moins de dix-huit ans et, d'autre part, le coût de cette mesure.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

PAR LE RAPPORTEUR

LE MARDI 4 FÉVRIER 2003

Mme Sylviane Ratte , chargée de mission Tabac à la Ligne nationale contre le cancer

M. Michel Arnaud , président, et M. Jean-Paul Vaslin , délégué général à la Confédération des débitants de tabac de France

Professeur Gérard Dubois , président d'honneur du Comité national contre le tabagisme

Mme Véronique Nahoum-Grappe , présidente du groupe de travail relatif à l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs de moins de seize ans

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 6 février 2003, sous la présidence de M. Nicolas About, président , la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Dominique Larifla sur la proposition de loi n° 77 (2002-2003) visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes.

M. Dominique Larifla, rapporteur , a présenté les grandes lignes de son rapport (cf. avant propos).

M. Gilbert Chabroux a fait part de sa perplexité en ce qui concerne l'efficacité et l'effectivité de l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs, qui relève, selon lui, d'une approche trop partielle. Il a estimé que la lutte contre le tabagisme devait s'inscrire dans un cadre plus général et s'attacher, notamment, à garantir la protection des non-fumeurs et à renforcer les mesures réellement dissuasives, telle l'augmentation régulière du prix du tabac.

M. Alain Vasselle, évoquant l'exemple de l'Allemagne cité par le rapporteur, s'est interrogé sur les règles régissant dans notre pays, notamment pour les mineurs, la possibilité de fumer en public. Ayant souligné les effets pervers auxquels pourrait donner lieu l'entrée en vigueur d'une interdiction de vente de tabac aux mineurs, il a également estimé qu'il est nécessaire de déterminer avec précision les avantages et les inconvénients des mesures de cet ordre avant d'en envisager l'adoption.

M. Alain Gournac a avoué sa perplexité quant aux multiples difficultés pratiques auxquelles donnera lieu l'application de l'interdiction de vente de tabac aux mineurs. Il a estimé que cette interdiction ne pourra qu'inciter les jeunes à vouloir braver l'interdit et, donc, à se mettre à fumer. Il a regretté, par ailleurs, que d'autres fléaux qui menacent la jeunesse, comme les drogues illicites, ne fassent pas l'objet d'actions prioritaires. D'une manière plus générale, il a exprimé sa crainte que l'adoption de telles mesures législatives, qui ne sont généralement pas appliquées, aboutisse à priver la loi de toute autorité aux yeux de nos concitoyens.

M. Jean-Louis Lorrain a attiré l'attention du rapporteur sur les conclusions de la commission d'évaluation de la « loi Evin », notamment en ce qui concerne les problèmes liés au contrôle de l'identité des mineurs. Il a également souhaité l'harmonisation, au niveau européen, de la lutte contre le tabagisme et la contrebande, cette dernière affectant plus particulièrement les régions frontalières de notre pays, avant de s'interroger sur le rôle de certains fabricants de tabac en ce domaine. Enfin, il a estimé que la lutte contre le tabagisme des mineurs ne pouvait se limiter à des mesures ponctuelles comme l'interdiction de vente, mais devait, plutôt, s'inscrire dans le cadre d'une démarche globale et cohérente de santé publique.

En réponse, M. Dominique Larifla, rapporteur, a notamment fait part des observations suivantes :

- si l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs ne prétend pas résoudre, à elle seule, le problème complexe du tabagisme des jeunes, elle permet, néanmoins, « d'attaquer le mal à la racine » ;

- son succès et son efficacité devront, bien entendu, être renforcés par d'autres mesures et, notamment, le respect des interdictions de fumer en milieu scolaire. A cet égard, on ne peut donc que regretter qu'il ait fallu près de dix ans à l'éducation nationale pour publier une circulaire d'application de la « loi Evin » ;

- dix ans après l'adoption de cette loi, l'opinion publique paraît désormais prête à accepter ce type de mesure ;

- sans sous-estimer les difficultés liées à l'appréciation de l'âge des mineurs par les débitants de tabac, il convient de rappeler que ces derniers sont des commerçants de proximité, connaissant « de visu » environ 80 % de leur clientèle selon les propres termes de leurs représentants professionnels. Dès lors, le rôle pédagogique des débitants auprès des jeunes sera essentiel pour le succès du dispositif prévu ;

- le Gouvernement réfléchissait également, dans le cadre du projet de loi de programmation quinquennale de santé publique, à la question de l'interdiction de la vente de tabac aux mineurs associée à d'autres mesures de lutte contre le tabagisme.

M. Nicolas About, président , a rappelé que le Sénat avait déjà adopté, en 1990, une disposition visant à interdire la vente de tabac aux mineurs de moins de seize ans. Il a également indiqué que le débat parlementaire devrait permettre de préciser la position du législateur à ce sujet, que ce soit lors de l'examen de la proposition de loi ou du projet de loi de programmation.

Puis la commission a adopté les propositions du rapporteur qui constituent les conclusions de la commission sur la proposition de loi .

TABLEAU COMPARATIF

* ¹ « Les relations au tabac sont multiples » - INSEE première - juin 2002

* ² Etude précitée : « Les relations au tabac sont multiples »

* ³ « Interdiction de vente des produits du tabac aux mineurs : plus de deux Français sur trois y sont favorables » -sondage réalisé en mai 2000 à la demande du Comité national contre le tabagisme.

* ⁴ « Baromêtre santé 2000 » Centre français d'éducation pour la santé.