B. PRINCIPALES RÉFORMES ENVISAGÉES
1. Mesures en faveur du logement
L'objectif du gouvernement au cours des cinq prochaines années est de réaliser 200.000 réhabilitations lourdes, d'effectuer 200.000 opérations de démolition-reconstruction et de construire près 80.000 logements sociaux neufs par an (contre environ 40.000 actuellement).
Plusieurs mesures doivent permettre d'atteindre cet objectif :
- instauration d'un « guichet unique » pour l'engagement des crédits (sous la forme d'un comité d'engagement réunissant l'ensemble des partenaires) ;
- réforme de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (il s'agirait notamment de réformer le système actuel de pénalités, et de permettre la reconstruction de logements dans les zones où ils ont été démolis, afin d'éviter la désertification de ces quartiers) ;
- réforme du régime des copropriétés privées, afin de faciliter leur transformation en logements sociaux pour les plus dégradées d'entre elles.
Les modalités de financement de cette politique doivent encore être déterminées. Selon les estimations du gouvernement, elle coûterait entre 20 et 40 millions d'euros. Une partie de cette somme serait fournie par les organismes HLM, dont les moyens pourraient être mutualisés.
Il y a un an, votre rapporteur spécial déplorait l'insuffisance du dispositif en matière de restructuration de l'habitat, les blocages institutionnels et financiers en matière de construction-démolition et les effets pervers des dispositions de l'article 55 de la loi « solidarité et renouvellement urbain ». Il ne peut donc qu'approuver les orientations annoncées par le ministre délégué.
2. La relance des zones franches urbaines
Ensuite, les zones franches urbaines (ZFU) doivent être relancées. Ainsi qu'on a eu l'occasion de le souligner, à législation inchangée, l'impossibilité pour de nouvelles entreprises d'entrer dans ce dispositif depuis le début de l'année 2002, jointe à l'extinction « en sifflet » des exonérations des entreprises bénéficiaires, devrait réduire en 2003 les concours publics en faveur de la ville de l'ordre de 75 millions d'euros. Compte tenu de l'effet fortement positif des ZFU sur l'emploi dans les zones concernées, une telle diminution ne semble pas acceptable.
Ainsi, le président de la République a demandé à Troyes, le 14 octobre 2002, « que soit donnée une impulsion nouvelle au développement des zones franches urbaines ».
A l'occasion de son audition, le 22 mai 2002, par la commission des affaires économiques du Sénat, M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, avait « préconisé une nouvelle analyse quantitative et qualitative des effets des ZFU, notamment afin de comprendre leurs disparités » et s'était « déclaré convaincu de la nécessité de renouveler des dispositifs d'aides de cette nature » 17 ( * ) .
a) Les propositions de notre collègue Pierre André
Dans un récent rapport d'information 18 ( * ) , notre collègue Pierre André fait dix propositions visant à relancer les zones franches urbaines :
- prendre l'attache de la Commission européenne afin de définir un nouveau régime d'encadrement compatible avec le droit européen de la concurrence ;
- clarifier les comptes de la politique de la ville ;
- mettre en oeuvre un système efficace d'évaluation des ZFU à l'échelon infra-communal, en associant les services de l'emploi et les services fiscaux, l'INSEE, les URSSAF, les ASSEDIC, les chambres de métiers et les chambres de commerce pour procéder à une évaluation du dispositif ;
- améliorer l'employabilité des chômeurs et notamment des jeunes ;
- étendre à toutes les personnes qui résident dans des zones concernées par la politique de la ville et à celles qui sont éligibles dans ce cadre aux aides européennes, la possibilité d'être décomptées dans le calcul de la clause de 20 % d'embauche locale ;
- donner aux URSSAF des instructions tendant à une mise en oeuvre des textes avec discernement, en cas de circonstances exceptionnelles consistant en des difficultés spécifiques de recrutement ;
- permettre aux ZFU encore dotées de disponibilités foncières, de valoriser celles-ci au cours des prochaines années ;
- définir un dispositif d'allègement des charges en profitant de la souplesse octroyée par le régime du de minimis (faculté d'accorder des aides dès lors qu'elles ne représentent, en moyenne, pas plus de 100.000 euros par entreprise sur trois ans), afin de soutenir les très petites entreprises du commerce et de l'artisanat ;
- appliquer aux URSSAF le principe selon lequel les positions qu'elles ont prises sur l'interprétation de la loi s'imposent ensuite à elles en prévoyant que lorsqu'elles refusent de répondre, c'est l'interprétation du redevable de bonne foi qui prévaut, à l'instar de ce qui est prévu, pour les services fiscaux, par l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales ;
- venir en aide aux entreprises commerciales situées dans les ZFU, notamment en leur facilitant l'accès aux assurances.
Votre rapporteur spécial estime que ces propositions sont intéressantes et doivent faire l'objet d'un examen approfondi.
b) La réforme envisagée par le gouvernement
Selon les indications fournies à votre rapporteur spécial, la réforme des zones franches urbaines envisagée par le gouvernement présenterait un double aspect.
Tout d'abord, l'extinction du dispositif actuel se ferait d'une manière moins brutale :
- dans les zones franches ayant démarré tardivement (notamment à cause de problèmes immobiliers), de nouvelles entreprises pourraient entrer dans le dispositif pendant encore quelques années ;
- la sortie « en sifflet » serait plus progressive, conformément à ce qu'avait proposé votre commission des finances à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances initiale pour 2002.
Ensuite, une nouvelle génération de zones franches urbaines serait mise en place, à partir de l'année 2004. Au moins 30 nouvelles zones seraient créées. La DIV a indiqué à votre rapporteur spécial que la commission européenne ne semblait pas hostile à un tel dispositif. Cependant, du point de vue du droit communautaire, les zones franches urbaines permettent aux entreprises qui s'y implantent de bénéficier d'un avantage concurrentiel. C'est pourquoi la commission européenne a subordonné l'acceptation du dispositif actuel à la condition que celui-ci ne couvre que 1 % de la population au maximum. Ainsi, il pourrait être difficile de prolonger le dispositif actuel, qui couvre déjà 1 % de la population, tout en créant un nouveau dispositif.
Nos collègues députés ont envisagé la création de « zones franches immobilières ». Selon la DIV, une telle mesure serait particulièrement intéressante dans le cas de l'immobilier d'entreprise.
Compte tenu du fort impact des ZFU sur l'emploi dans les zones concernées, votre rapporteur spécial ne peut qu'approuver de telles orientations.
* 17 Bulletin des commissions, semaine du 20 mai 2002.
* 18 Pierre André, Les zones franches urbaines : un succès et une espérance, rapport n°354, commission des affaires économiques, juillet 2002.