Projet de loi de finances pour 2003 : Aide au développement

B. LES MOYENS DE FONCTIONNEMENT (TITRE III)

1. Les imperfections de l'agrégat

Depuis la mise en oeuvre du décret du 20 décembre 1998 portant fusion des services relevant des affaires étrangères et de l'ancien ministère de la coopération, il est devenu plus difficile d'identifier clairement les moyens spécifiquement affectés à la coopération avec les pays en développement . Le « bleu » 2003 précise d'ailleurs que « le ministère des affaires étrangères se caractérise par une certaine fongibilité des moyens et une rapide rotation des effectifs entre administration centrale et réseau à l'étranger, d'une part, ainsi que par la polyvalence des structures, des coûts et des effectifs, notamment à l'étranger, d'autre part. »

L'agrégat « Personnel, moyens et équipement des services » comporte une « mission » de « coopération internationale », dont les instruments sont la DGCID, le service des affaires francophones, les services d'action culturelle et de coopération des postes diplomatiques et l'AEFE. Les moyens, objectifs et résultats (efficacité socio-économique, qualité des prestations) de la coopération dans le cadre de cet agrégat ne sont pas définis, à la différence de l'action consulaire et du pôle de gestion transversale. Il apparaît cependant que 26% des effectifs réels du ministère, soit 2 319 emplois (dont près des trois quarts à l'étranger) étaient en 2001 affectés à la coopération . Cette part est légèrement inférieure à celle de l'administration générale du Quai d'Orsay (« pôle de gestion transversale »), mais serait plus élevée si l'on y intégrait les recrutements locaux et 325 agents des alliances françaises, qui ne figurent pas dans l'agrégat.

2. Evolution globale : la hausse des crédits du ministère profite en réalité aux actions de coopération

Le rapprochement de la « grille » définie par les « jaunes » et des crédits inscrits aux « bleus » permet d'établir le tableau suivant :

Crédits inscrits au budget des Affaires étrangères au titre de la coopération entre les Etats en développement - Dépenses de fonctionnement (DO + CP)
	LFI 2002		PLF 2003		Evolution 2002/ 2003 (%)
	M€	% des crédits du MAE	M€	% des crédits du MAE
Services centraux dont :	32,15	14,7	32,76	14,8	1,9%
- rémunérations, cotisations et prestations	21,20	14,6	21,61	22,1	1,9%
- moyens généraux des services	10,65	15,4	10,85	15,5	1,9%
- équipement administratif (titre V)	0,30	6,6	0,30	9,7	0,0%
Services déconcentrés et établissements à l'étranger dont :	302,83	N.D.	291,02	23,4	-3,9%
- rémunérations, cotisations et prestations	115,30	22,5	117,48	21,6	1,9%
- subventions aux établissements publics	95,95	28,5	104,25	28,5	8,7%
- établissements culturels, de coopération et de recherche (1)	58,62	73,5	37,82	73,5	-35,5%
- moyens généraux des services	13,55	9,9	13,81	5,7	1,9%
- équipement administratif (titre V)	19,41	42,4	17,66	40,4	-9,0%
Délégations auprès d'organisations intergouvernementales	4,44	N.S.	4,52	N.S.	1,8%
Total pour le seul titre III	319,71	21,3%	310,34	20,1%	-2,9%
Evolution à périmètre constant (2)	319,71		338,54		5,9%
Source : commission des finances, à partir des "bleus" et "jaunes" 2002 et 2003.
(1) La baisse de ce chapitre (37-95) correspond à un transfert de rémunérations de 28,2 millions d'euros vers le chapitre 42-15 ("coopération internationale et développement"). (2) En annulant le transfert sus-mentionné dans les données pour 2003.
N.B : les rubriques "services déconcentrés" et "établissements" ont été regroupées pour obtenir des périmètres homogènes en 2002 et 2003.

Avec une progression globale de 2,9 %, l'évolution des crédits du titre III de l'ensemble du ministère (qui tient compte du transfert du titre III vers le titre IV de 28,2 millions d'euros de crédits de rémunération des personnels mis à la disposition des alliances françaises) paraît supérieure à celle des crédits de fonctionnement affectés aux actions de coopération, qui diminuent de 2,9 %. Toutefois si l'on annule l'effet du transfert mentionné précédemment, la hausse des crédits du titre III est de 4,8 % pour le ministère et de 5,9 % pour les actions de coopération, dont 5,4 % pour les services et établissements déconcentrés. Ainsi la hausse des crédits des affaires étrangères trouve bien sa traduction dans la coopération et le développement, après que ces dernières eurent été pour le moins délaissées dans les lois de finances antérieures.

Parmi les mesures nouvelles dont bénéficie le ministère, celles plus spécifiquement dédiées à la coopération et au développement sont rares et incluent, outre les traditionnelles mesures de revalorisation salariale, une rationalisation du réseau (effectifs et fonctionnement) de l'AEFE, qui se traduit par une révision des services votés de 6,4 millions d'euros ^{11 ( * )} , mais est compensée par 37,93 millions d'euros de mesures nouvelles (réforme du statut des agents, valorisation des bourses, réouverture d'établissements à Kaboul et Alger), soit une augmentation globale pour cette agence de 7,7 %.

Les établissements culturels et de recherche à l'étranger voient leur situation préservée (la dotation du chapitre 37-95, hors transfert relatif aux alliances françaises, reste inchangée), mais le processus de rénovation des centres et instituts engagé depuis deux ans ne pourra être poursuivi que par des redéploiements internes au chapitre. En outre on observe comme en 2002 un décalage entre le « bleu », qui affecte l'ensemble de ces 151 établissements à la mission « coopération culturelle et scientifique » (qui recouvre également les 204 Alliances françaises aidées par le ministère), et le « jaune », qui attribue à la coopération 73,5 % des subventions de fonctionnement à ces établissements. C'est bien la conception chiffrée du « jaune » qui prévaut puisque près du tiers des établissements du réseau sont situés dans des pays développés. En termes de montants affectés au cours de l'exercice 2002, les principales villes bénéficiaires sont les suivantes :

Principales subventions de fonctionnement versées aux établissements culturels en 2002 (en euros)
Ville d'implantation	Montant
Beyrrouth	1 465 800		Berlin	779 800
Hanoi	1 084 900		Meknes	731 800
Phnom Penh	1 006 200		Vienne	696 400
Rabat	972 700		Alger	609 800
Mexico	952 900		Budapest	617 600
Le Caire	874 000		Johannesburg	603 700
Tunis	857 300		Varsovie	600 700
Rome	789 900		Damas	580 100
Source : ministère des affaires étrangères

La réflexion du ministère s'oriente aujourd'hui vers la reconnaissance d'une fonction de coopération dévolue aux établissements, afin de leur permettre de multiplier les cofinancements et partenariats, et le cas échéant de participer aux appels d'offres des organisations multilatérales. La possibilité d'accorder l' autonomie financière aux services de coopération et d'action culturelle est également étudiée. A l'horizon 2005, c'est une forme unique d'établissement qui est envisagée, avec des « centres de coopération et d'action culturelle » qui seraient dotés de l'autonomie financière.

Parmi les trois établissements publics subventionnés par le ministère (l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger - AEFE - l'Office français de protection des réfugiés et apatrides - OFPRA - et l'Office universitaire et culturel français pour l'Algérie - OUCFA), seuls l'AEFE et l'OUCFA s'inscrivent réellement dans l'aide au développement . Les dépenses relatives à l'OUCFA sont intégralement comptabilisées dans l'aide au développement, mais sont nulles en 2003. La quote-part retenue par le « jaune » pour l'AEFE indique en outre que 31 % des 158 000 élèves scolarisés par cette agence relèvent vraiment de la coopération, soit environ la moitié des élèves étrangers. Il faut également rappeler que la réforme du statut du personnel de l'AEFE engendre des besoins importants et une situation financière actuellement tendue.

Enfin au sein des crédits affectés aux « moyens généraux des services », les dépenses relatives à la Commission coopération développement sont intégralement reconduites, et celles consacrées au Haut Conseil à la Coopération Internationale , dont votre rapporteur avait souligné le traitement très favorable l'année dernière, s'inscrivent en baisse de 26,1 %. Il n'en demeure pas moins que cet organisme n'a pas fait la preuve de son utilité, ni de sa légitimité comme porte-parole de la société civile.

* ¹¹ Selon le ministre des affaires étrangères, cette révision serait probablement étalée sur plusieurs années et pourrait inclure le déconventionnement des établissements où les élèves français sont peu nombreux.