N° 398
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002
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Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 3 août 2002 Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 septembre 2002 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l' Agence internationale de l' énergie atomique relatif à l'application de garanties en France,
Par M. Michel PELCHAT,
Sénateur,
(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Michel Caldaguès, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Robert Del Picchia, Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, André Ferrand, Philippe François, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Henri Torre, André Vallet, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.
Voir le numéro :
Sénat : 199 (2001-2002)
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Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le présent projet de loi a pour objet d'autoriser la ratification du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique et l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) relatif à l'application de garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998.
L'AIEA a été créée en 1957 pour promouvoir l'utilisation de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques. Elle a mis en place un régime de garanties internationales dont la portée a été confortée en 1970, lors de l'entrée en vigueur du traité de non-prolifération nucléaire (TNP). Ce dernier fait obligation à tous les Etats non dotés d'armes nucléaires de déclarer et de placer sous le contrôle de l'AIEA leurs matières nucléaires, en vue d'assurer le respect de leur engagement de ne pas développer d'armes nucléaires. A cette fin, les Etats parties au TNP ont été invités à conclure avec l'AIEA des accords dits « de garanties ».
Le régime des « garanties » de l'AIEA constitue ainsi une pièce essentielle du dispositif de non-prolifération nucléaire, aux côtés du TNP, des traités internationaux relatifs à l'interdiction complète des essais nucléaires et aux zones exemptes d'armes nucléaires, des contrôles à l'exportation mis en place par les fournisseurs nucléaires et des accords élaborés spécifiquement pour certains pays.
La révélation, en 1991, de l'existence d'un programme nucléaire militaire en Irak, en dépit de l'accord de garanties souscrit par ce pays avec l'AIEA, puis les difficultés rencontrées avec la Corée du Nord pour le contrôle de ses activités nucléaires, ont conduit à l'adoption, en 1993, d'un programme de renforcement des garanties internationales de non-prolifération.
L'un des volets de ce programme vise à développer les capacités de surveillance et de contrôle de l'AIEA en vue de mieux prévenir la prolifération nucléaire. Dans ce but, les différents Etats liés à l'AIEA par un accord de garanties sont encouragés à signer avec cette dernière un protocole additionnel complétant le régime existant.
Reconnu par le TNP comme un Etat disposant d'armes nucléaires, la France n'avait pas l'obligation de soumettre les matières nucléaires qu'elle détient au contrôle de l'AIEA. Toutefois, comme les quatre autres puissances nucléaires reconnues, elle a souhaité signer, sur une base volontaire, un accord de garanties avec l'AIEA, en vue de contribuer à la politique de non-prolifération.
Cet accord de garanties, signé en juillet 1978, est entré en vigueur en septembre 1981, onze années avant que la France n'adhère au TNP.
Dans le même esprit, la France a souhaité pleinement s'associer au renforcement du régime de garanties en souscrivant à un protocole additionnel qui a été signé en septembre 1998.
Votre rapporteur effectuera tout d'abord une présentation du rôle de l'AIEA dans la non-prolifération nucléaire, notamment au travers des accords de garanties conclus avec les Etats parties au TNP.
Il évoquera ensuite la position actuelle de la France à l'égard des garanties de l'AIEA et les novations apportées par le protocole additionnel.
I. L'AIEA ET LE RÉGIME DES GARANTIES INTERNATIONALES DE NON-PROLIFÉRATION NUCLÉAIRE
C'est en 1953, à l'initiative du Président Eisenhower, qu'a été lancée l'idée d'un agence internationale chargée d'encourager l'utilisation de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques et de contrôler les matières nucléaires afin d'en prévenir l'usage militaire.
Les discussions engagées les années suivantes permirent de concrétiser ce projet. Le statut de l' Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) était adopté à New-York le 26 octobre 1956 et entrait en vigueur le 29 juillet 1957.
L' AIEA est une organisation intergouvernementale autonome qui compte aujourd'hui 134 Etats membres . Bien que n'étant pas au sens strict une institution spécialisée des Nations-Unies, elle entretient avec l'ONU des liens étroits, au travers notamment des rapports qu'elle transmet chaque année à l'Assemblée générale et, le cas échéant, au Conseil de sécurité.
L'AIEA siège à Vienne. Une Conférence générale, composée de tous les Etats-membres, tient une réunion annuelle au mois de septembre, la direction de l'Agence relevant d'un Conseil des gouverneurs, composé de 35 Etats-membres, dont 13 sont désignés en leur qualité de pays les plus avancés dans le domaine nucléaire parmi tous les membres. Enfin, l'AIEA dispose d'un secrétariat permanent d'environ 2.200 agents.
Son statut assigne à l'AIEA deux objectifs fondamentaux :
- encourager et faciliter le développement et l'utilisation de l'énergie nucléaire à des fins pacifiques, mission qui se traduit par des actions de coopération, de diffusion de technologies et de mise au point de standards de sûreté nucléaire ;
- garantir que les produits fissiles spéciaux 1 ( * ) ne sont pas utilisés de manière à servir à des fins militaires.
Le rôle de l'AIEA dans la non-prolifération nucléaire a été conforté par le traité de non-prolifération (TNP) . Négocié à partir de 1957, ce traité a été signé le 1 er juillet 1968 et il est entré en vigueur le 5 mars 1970. En vertu de l'article III du traité 2 ( * ) , l'AIEA est chargée de contrôler l'usage pacifique des matières nucléaires dans les pays parties au traité qui ne sont pas dotés d'armes nucléaires .
Concrètement, ce contrôle de l'AIEA s'exerce dans le cadre d' accords de garanties qu'elle passe avec les différents pays concernés. C'est ce régime international de garanties que l'AIEA entend renforcer depuis une dizaine d'années, en vue de lutter plus efficacement contre la prolifération nucléaire.
A. LES ACCORDS DE GARANTIES DE L'AIEA
Le régime international de non-prolifération nucléaire repose sur un ensemble complexe de traités internationaux, complétés par des accords spécifiques à certains pays.
Au traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) s'ajoutent les différents traités créant des zones exemptes d'armes nucléaires 3 ( * ) et le traité sur l'interdiction complète des essais nucléaires, signé en 1996 mais non encore en vigueur. Par ailleurs, un certain nombre de pays exportateurs de technologies ou de matières nucléaires ont mis en place des régimes de contrôle à l'exportation 4 ( * ) . Enfin, des régimes spécifiques ont été mis en place dans deux cas particuliers : la Russie, en vue de faire face aux problèmes liés au démantèlement de l'arsenal nucléaire de l'ex-URSS, et la Corée du Nord.
Les accords de garanties et les contrôles de l'AIEA constituent également une pièce essentielle de la politique de non-prolifération nucléaire. Si 50 Etats parties au TNP n'en ont pas encore souscrit, l'objectif est bien d'atteindre une couverture universelle afin que chaque Etat du monde adhère au mécanisme de contrôle de l'usage des matières et installations nucléaires de l'AIEA.
1. Les principes généraux du régime de garanties internationales
Le régime des garanties internationales de non-prolifération a été créé avec l'AIEA, en 1957. Sa portée est restée dans un premier temps limitée, ces garanties ne s'appliquant à l'origine que dans trois cas : lorsqu'un pays recevait des matières nucléaires, du matériel ou toute autre aide par l'intermédiaire de l'AIEA, lorsqu'un accord bilatéral ou multilatéral prévoyait l'application des garanties et enfin lorsqu'un Etat demandait, à titre volontaire, à être soumis à ces garanties.
Ce régime des garanties n'a pris sa pleine signification qu'avec l'entrée en vigueur du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires en 1970.
Rappelons que ce traité oblige les Etats n'ayant pas fait exploser d'armes nucléaires au 1 er janvier 1967 à ne pas fabriquer ou acquérir de telles armes. En application de l'article III, tout Etat non doté d'armes nucléaires qui est partie au TNP s'engage à ce que l'AIEA vérifie l'exécution de cette obligation . Ces Etats non dotés d'armes nucléaires ont contracté l'obligation de soumettre aux garanties de l'AIEA toutes leurs matières nucléaires, afin de donner l'assurance que ces matières ne seront pas « détournées vers des armes nucléaires ou d'autres dispositifs explosifs nucléaires ».
Des modèles d'accords de garanties généralisées ont été élaborés par des experts et adoptés par l'AIEA. Il s'agit, à travers ces modèles, d'établir un cadre juridique approprié et identique pour tous les signataires. Le dernier en date, l'INFCIRC/153, a été corrigé en 1983. En vue d'inciter le plus grand nombre d'Etats non dotés d'armes nucléaires à adhérer au régime de contrôle, il demeure, sur certains aspects, en retrait par rapport aux dispositions prévues dans les statuts de l'AIEA.
Ce modèle d'accords de garanties repose essentiellement sur l'analyse de la comptabilité des matières nucléaires déclarées . Il s'agit à la fois d'examiner les rapports comptables transmis par les pays signataires et de vérifier physiquement que ces rapports correspondent avec les matières présentes dans les installations déclarées.
* 1 Les produits fissiles spéciaux sont définis comme ceux qui résultent des activités d'enrichissement (uranium 233 et uranium 235) ou de retraitement (plutonium 239).
* 2 Voir en annexe le texte de l'article III du TNP.
* 3 Traités de Tlatelolco (Amérique Latine), de Rarotonga (Pacifique Sud), de Bangkok (Asie du Sud-Est) et de Pelindaba (Afrique).
* 4 Comité Zangger instaurant un régime spécifique pour les exportations à destination des Etats qui ne sont pas parties au TNP ; groupe des fournisseurs nucléaires (ex-Club de Londres), renforçant le régime précédent en l'étendant à tous les Etats, adhérents ou non au TNP, et en complétant la liste des produits et technologies contrôlées.