TABLEAU COMPARATIF
ANNEXE
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ETUDE
D'IMPACT
Conformément à la circulaire NOR PRMX 9802600 C du 26 janvier 1998 relative à l'étude d'impact des projets de loi et de décret en Conseil d'Etat, le projet de loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure suscite l'analyse suivante.
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ARTICLES 1 ET 2 |
Ces articles ont pour objet l'approbation des rapports annexés au projet de loi et le principe d'une évaluation annuelle de la mise en oeuvre de la politique de sécurité intérieure, permettant de mesurer les résultats obtenus et de les rapporter aux moyens engagés.
Le principal avantage attendu de ces dispositions est de faire approuver dans le détail par le Parlement les orientations que le gouvernement souhaite donner à la politique de sécurité intérieure au cours des années 2002 à 2007, les moyens qui seront affectés à cette politique et le principe d'une évaluation de ses résultats.
En elles-mêmes, ces dispositions n'ont pas d'impact sur l'ordre juridique. Cependant, plusieurs mesures détaillées à l'annexe I et dont l'approbation de principe est demandée au Parlement feront l'objet, selon leur niveau juridique, de textes réglementaires adoptés par le gouvernement ou de nouveaux projets de dispositions législatives proposés au Parlement.
L'annexe II servira de cadre aux ouvertures de crédits qui seront demandées au Parlement pour la police nationale et la gendarmerie nationale entre 2003 et 2007. Cette annexe décrit par conséquent l'impact financier de la loi.
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ARTICLE 3 |
I IMPACT JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF
L'article III prévoit les dispositifs d'ordre juridique et/ou financier innovants dans la gestion immobilière de la police nationale et de la gendarmerie nationale.
I.1 ETAT DE LA LÉGISLATION ET DE LA RÉGLEMENTATION APPLICABLES
1.1 Textes législatifs
- Loi n°85-704 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée
- Loi n°94-631 du 25 juillet 1994 complétant le code du domaine de l'Etat et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public de l'Etat (articles L 34-1 à L 34-9 du code du domaine de l'Etat)
- Articles L 1311-2, L. 1311-4 et L 1615-7 du code général des collectivités locales
1.2 Textes réglementaires
- Décret n°86-455 du 14 mars 1986 portant suppression des commissions des opérations immobilières et de l'architecture et fixant les modalités de consultation du service des domaines
- Décret n°93-1270 du 29 novembre 1993 portant application du I de l'article 18 de la loi 85-704 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée
- Décret n°95-595 du 6 mai 1995 complétant le code du domaine de l'Etat et relatif à la constitution de droits réels sur le domaine public de l'Etat (articles R 57-1 à R 57-9 du code du domaine de l'Etat)
- Décret n° 2000-288 du 30 mars 2000 relatif à la gestion et à l'administration de l'infrastructure du ministère de la défense
- Décret n°2001-210 du 7 mars 2001 portant code des marchés publics
1.3 Textes dont s'inspire le projet de loi
- Loi n°87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire
- Loi n°90-587 du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'Etat et des départements concernant les instituts universitaire de formation des maîtres, à la maîtrise d'ouvrage de construction d'établissements d'enseignement supérieur et portant diverses dispositions relatives à l'éducation nationale, à la jeunesse et aux sports
I.2 LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PROJET DE LOI
1°) Article 3.I : extension de la procédure de conception-réalisation à l'aménagement, l'entretien et la maintenance d'immeubles affectés à la police et à la gendarmerie nationales.
L'alinéa I de l'article 3 autorise l'Etat à passer un marché public global portant à la fois sur la conception, la construction, l'aménagement et l'entretien d'immeubles affecté à la police nationale et à la gendarmerie nationale. Il s'inspire des possibilités ouvertes au ministère de la Justice par la loi n°87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire tout en les approfondissant.
Il déroge ainsi à certaines dispositions de la loi n°85-704 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée (loi MOP) et apporte des précisions en cas d'allotissement par rapport à l'article 10 du code des marchés publics.
1.1 Principe général de la mesure
Ce dispositif vise à lever deux contraintes majeures qui pèsent sur les projets immobiliers :
1. Les délais de réalisation très longs qui s'imposent au maître d'ouvrage public dans la procédure classique encadrée par la loi MOP. Le découpage de l'opération en plusieurs phases distinctes (étude puis travaux) et les procédures particulières de choix de maître d'oeuvre puis des entreprises, ne permettent pas de livrer une opération immobilière dans un délai inférieur à cinq ou six ans selon la taille du projet.
Même s'ils ne sont pas seuls en cause car ils se conjuguent avec les délais nécessaires au règlement des problèmes fonciers et à la définition des programmes, ces délais sont difficilement compatibles avec la nécessité de mettre en chantier 100 000 m 2 de locaux par an sur la période 2003/2007. En outre, le ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et le ministère de la défense doivent être en mesure, dans certains cas très particuliers qui mettent en cause l'ordre public, de livrer les bâtiments adaptés dans des délais très courts.
2. Les difficultés liées à l'entretien et à la maintenance des bâtiments livrés. Les bâtiments destinés à la police nationale et à la gendarmerie nationale sont soumis à des contraintes fortes liées à leur utilisation intensive, 24 heures sur 24 et certains de leurs équipements, comme les circulations ou les cellules de garde à vue, sont très sollicités.
Il convient également de rappeler que dans le coût global d'un bâtiment exploité pendant trente ans l'investissement ne représente qu'un tiers de la dépense tandis que les charges d'entretien et de maintenance s'élèvent aux deux tiers restant.
Dans la situation actuelle, les coûts d'entretien et de maintenance ne sont pas analysés et budgétés avec le même soin que les coûts de construction. Parfois même, des économies sont faites en investissement qui engendreront des dépenses bien plus importantes en fonctionnement.
La possibilité introduite par la loi de confier dés le début de l'opération au même co-contractant une mission globale portant sur la conception, la construction, l'entretien et la maintenance de bâtiments lève cet obstacle. L'administration sera ainsi en mesure, sur la base d'un programme technique détaillé, d'apprécier la pertinence des solutions proposées, la qualité des matériaux mis en oeuvre et l'impact financier de ces choix sur les charges ultérieures de maintenance.
1.2 Conséquences juridiques des modifications proposées
1.2.1 Les dérogations aux dispositions de la loi MOP
L'article 7 de la loi MOP dispose que la mission de maîtrise d'oeuvre est distincte de celle de l'entrepreneur pour la réalisation d'un ouvrage.
L'article 18 quant à lui, conditionne la passation de marchés de conception-réalisation à des motifs d'ordre technique rendant nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage. Ces motifs techniques explicités par le décret d'application n°93-1270 du 29/11/1993 sont « liés à la destination de l'ouvrage ou à sa mise en oeuvre technique ».
Ce même texte définit en outre le champ d'application de la procédure de conception-réalisation qui ne peut porter que sur des opérations « dont la finalité majeure est une production dont le processus conditionne la conception, la réalisation et la mise en oeuvre » ou des opérations « dont les caractéristiques intrinsèques (dimensions exceptionnelles, difficultés techniques particulières) appellent une exécution dépendant des moyens et de la technicité des entreprises ».
Enfin, l'article 18 de la loi ne traite que de la conception-réalisation alors que le ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales souhaite associer à cette procédure l'aménagement, l'entretien et la maintenance future du bâtiment.
Compte tenu des textes actuellement applicables, la mesure proposée se traduit donc par une dérogation aux articles 7 et 18 de la loi MOP.
1.2.2 Inapplication de l'article 10 du code des marchés publics aux futurs marchés
Si le marché est alloti, l'article 10 du code des marchés publics impose à l'acheteur public de dissocier le lot construction du lot maintenance, et par conséquent de passer deux marchés distincts. Cet article ne sera pas opposable aux dispositions de l'article 3.I du projet de loi, qui institue un régime juridique entièrement différent.
Pour permettre au ministère de juger des offres en coût économique global quel que soit le nombre de lots, et d'attribuer le marché sur cette base, à un seul co-contractant, l'article 3.I prévoit explicitement que des offres portant simultanément sur plusieurs lots peuvent faire l'objet d'un jugement global.
2°) Article 3.II : faciliter et sécuriser le recours à la maîtrise d'ouvrage privée
Le deuxième alinéa de l'article 3 introduit une nouveauté dans un dispositif déjà utilisé, celui de la prise à bail de bâtiments construits par le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public constitutive de droits réels, la location étant assortie d'une option d'achat.
2.1 Principe général de la mesure
La mesure proposée a pour objet de surmonter les difficultés juridiques et opérationnelles rencontrées dans la mise en oeuvre des opérations actuellement conduites selon le dispositif de location avec option d'achat. Ces opérations sont réalisées en application des articles L 34-1 et suivants et R 57-1 et suivants du code du domaine de l'Etat, dont les modalités d'application ont fait l'objet de l'avis du Conseil d'Etat du 31 janvier 1995.
Ces opérations ont montré que les modalités de détermination des loyers qui sont adaptées pour la location de bâtiments existants, ne le sont pas pour prendre à bail des bâtiments à construire sous maîtrise d'ouvrage privée, à la demande et sur préconisation de l'Etat, car elles ne permettent pas d'intégrer la dimension financière réelle du montage du projet.
Fondées sur la seule valeur locative du marché à un instant donné, les modalités actuelles conduisent le maître d'ouvrage privé à optimiser le niveau des loyers supportés par l'administration pendant toute la période précédent la date à laquelle le bail fixe la possibilité de lever l'option d'achat, car la valeur de rachat est également fixée par référence au prix du marché au moment où l'administration la fait jouer. L'investisseur peut ainsi réaliser une plus value uniquement liée à ce mode de calcul.
Par ailleurs, le recours au crédit-bail immobilier est proscrit par l'article L 34-7 du code du domaine de l'Etat à la fois pour la réalisation d'ouvrages, de constructions et d'installations affectés à un service public et aménagés à cet effet ou affectés directement à l'usage du public et pour l'exécution de travaux au profit d'une personne publique dans un but d'intérêt général.
2.2 Conséquences juridiques des modifications proposées
L'article 3 alinéa II insère dans le code du domaine de l'Etat un nouvel article L 34-3-1 qui permet à l'Etat de conclure avec le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public un bail portant sur des bâtiments à construire pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales et comportant une option d'achat.
Pour protéger au mieux les intérêts de l'Etat, le principe d'une mise en concurrence des opérateurs privés a été retenu. Aujourd'hui ce n'est pas une obligation puisque les locations ne sont pas des marchés publics. Pour autant, le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a déjà systématisé cette pratique pour les projets en cours. D'autre part, le bail devra préserver les exigences du service public, notamment la continuité du service et les exigences d'accessibilité particulières aux services de police et de gendarmerie, dans des conditions qui seront fixées par un décret en Conseil d'Etat.
Afin de préserver la possibilité de fixer le loyer par référence au coût de l'opération - financement de l'investissement et prise en charge de frais financiers - l'alinéa II de l'article 3 prévoit que le décret en Conseil d'Etat qui fixera ses modalités d'application prévoira notamment les modalités de fixation du bail et les conditions dans lesquelles l'amortissement financier peut être pris en compte.
Enfin, par dérogation à l'article L 34-7 du code du domaine de l'Etat, l'alinéa II de l'article 3 insère dans ce code un article L.34-7-1 qui autorise le financement par crédit bail des constructions de bâtiments pour les besoins de la police et de la gendarmerie nationales.
3) Article 3.III : mieux utiliser les compétences immobilières des collectivités locales
A l'instar de ce qui est déjà prévu par l'article L 1311.2 du code général des collectivités locales pour des opérations relevant de leur compétence, l'article 3 alinéa III permet aux collectivités locales, jusqu'au 31 décembre 2007, de passer un bail emphytéotique sur un bien immobilier leur appartenant en vue de réaliser une opération immobilière liée aux besoins de la justice, de la police nationale ou de la gendarmerie nationale. Cette disposition se traduit par une modification de l'article L 1311.2 du code général des collectivités locales et par une extension du champ d'application du bail emphytéotique, limitée dans le temps aux opérations ayant connu un commencement d'exécution au 31 décembre 2007.
La principale disposition de cet alinéa consiste cependant à autoriser les collectivités locales à construire, acquérir ou rénover des bâtiments affectés à la police nationale et à la gendarmerie nationale. Cette disposition se traduit par l'insertion d'un nouvel article L. 1311-4-1 dans le code général des collectivités territoriales.
Les collectivités locales sont très souvent prêtes à financer la construction, la rénovation des commissariats et des casernements de gendarmerie alors que l'Etat, pour des raisons de plan de charges et de financement, ne peut construire à un rythme suffisant. Concrètement, la loi ouvre la possibilité aux collectivités locales de démultiplier l'action de l'Etat pour des opérations précises sans remettre en cause les compétences respectives en matière de sécurité.
Elle s'inspire en cela des dispositions de l'article 18 de la loi n° 90-587 du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'Etat et des départements concernant les IUFM à la maîtrise d'ouvrage des constructions d'établissements d'enseignement supérieur et portant diverses dispositions relatives à l'éducation nationale, à la jeunesse et aux sports, qui permet à l'Etat de confier la maîtrise d'ouvrage de bâtiments relevant de l'enseignement supérieur aux collectivités locales sur la base d'une convention conclue ente l'Etat et la collectivité et prévoyant le programme technique, la localisation géographique de l'ouvrage ainsi que les engagement financiers des parties.
Le projet de loi reprend le dispositif de la loi du 4 juillet 1990. Il prévoit explicitement la signature d'une convention entre l'Etat et la collectivité concernée définissant précisément les engagements financiers des parties, le lieu d'implantation de la ou des constructions projetées et le programme technique de construction, ainsi que la durée et les modalités de la mise à disposition des constructions.
Enfin, le 3 ème paragraphe de l'alinéa III de l'article 3 ouvre aux collectivités le droit à une attribution du FCTVA pour les travaux prévus par le nouvel article L. 1311-4-1, à condition que les bâtiments soient mis à disposition de l'Etat à titre gratuit. Cette disposition se traduit par l'insertion d'un nouvel alinéa dans l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales.
I.3 CAPACITÉ DE L'ETAT ET DES COLLECTIVITÉS LOCALES À METTRE EN oeUVRE LES NOUVELLES NORMES
En démultipliant l'action de l'Etat grâce au recours à des maîtres d'ouvrage privés et aux compétences des collectivités locales, les dispositions de l'article 3 recentrent l'Etat sur ses missions essentielles de conception, de pilotage et de contrôle. Les filières immobilières du ministères de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et du ministère de la défense pour ce qui concerne la gendarmerie nationale devront donc s'adapter à ces nouvelles missions. Cela s'effectuera à moyens constants mais au prix d'une importante formation.
Des cahiers des charges types de mise en concurrence et de programmes techniques détaillés qui sont d'ores et déjà en préparation et qui seront opérationnels à la fin de l'année 2002. Le ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et le ministère de la défense entendent privilégier le partenariat avec les collectivités locales dans le domaine de la sécurité, là où ces collectivités voient un intérêt local à agir et sont prêtes à réaliser rapidement des opérations. Seules y auront recours les collectivités dont les capacités financières et la disponibilité des services techniques seront acquises.
Le mécanisme de la convention prévu au 2 ème paragraphe du III de l'article 3 permettra à l'Etat de le vérifier et les incitations financières prévues à cet article faciliteront le financement des projets par les collectivités locales.
II IMPACT SOCIAL, ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE
II.1 PRINCIPES DÉMOCRATIQUES ET RÉPUBLICAINS, INTÉRÊT GÉNÉRAL ET INTÉRÊTS PARTICULIERS EN CAUSE
Le projet de loi aura des effets sociaux non négligeables sur les conditions de vie des personnels en activité de service, notamment pour les militaires de la gendarmerie nationale tenus statutairement d'occuper le logement concédé par nécessité absolue de service, et pour leurs familles.
II.2 EFFETS MICRO ET MACRO ÉCONOMIQUES
En termes économiques et budgétaires, la loi vise à réaliser un important programme d'équipement en faveur de la police nationale et de la gendarmerie nationale. Elle a donc un impact budgétaire important, décrit infra , ainsi qu'un impact favorable sur l'activité du secteur du bâtiment et des travaux publics et sur l'emploi.
La dimension très variable des projets concernés qui s'échelonne de deux à quelques dizaines de millions d'euros et leur répartition sur tout le territoire national permettra de diffuser largement cette injection de financement public et d'autoriser l'accès aux marchés d'entreprises ou de prestataires de toute taille.
II.3 CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES
Pour l'Etat, le projet de loi se traduit par son objet même, par une dépense budgétaire supplémentaire dont le niveau est indiqué dans l'annexe II du projet de loi.
Le montant des AP/CP ouverts entre 1998 et 2002 a atteint pour la police 560,92 M/359,67 M€ et pour la gendarmerie 669,65 M€/619,97 M€ au titre V..
La LOPSI ne fixe pas le montant des autorisations de programme. Mais elle prévoit en crédits de paiement 380 M€ supplémentaires sur les cinq ans à venir et 445,8 M€ supplémentaires pour la gendarmerie.
Pour les collectivités locales, il est difficile de préjuger du nombre de projets auquel elles décideront de participer financièrement dans le cadre de l'article 5.
En se fondant sur l'observation des propositions faites à l'Etat au cours des trois dernières années, il est raisonnable d'estimer que ce sont quatre à cinq opérations de taille modeste ou moyenne- entre 1 et 5 millions d'euros- qui sont susceptibles d'être réalisées chaque année pendant cinq ans.
La contribution des collectivités locales apporterait dans cette hypothèse un financement global de l'ordre de 75 à 100 millions d'euros sur la durée de la loi, hors le cas particulier de l'immobilier de la préfecture de police.
III BILAN COÛTS-AVANTAGES
Par son objet même, la loi crée une obligation pour l'Etat de mettre en oeuvre des moyens financiers supplémentaires importants.
Les avantages qui en sont attendus sont à la hauteur de cet engagement :
• Accélérer le rythme des constructions de bâtiments affectés aux services de la police nationale et de la gendarmerie nationale pour donner aux fonctionnaires et militaires des outils et conditions de travail adaptés à leur mission.
• Améliorer très sensiblement l'état du patrimoine immobilier de la police et de la gendarmerie nationales et garantir la prise en compte, au niveau optimal, de son entretien et du maintien de sa valeur d'usage dans la durée.
En termes opérationnels, les objectifs poursuivis sont :
• Un objectif commun : rénover, adapter et agrandir les écoles de formation de la police nationale et de la gendarmerie nationale.
Pour la police nationale :
• Revoir la répartition des cantonnements et casernements CRS afin qu'ils correspondent mieux aux besoins opérationnels. L'enjeu concerne très directement la région parisienne ou le nombre de cantonnements est très insuffisant.
• Engager un programme immobilier spécifique à la préfecture de police. Il s'agit notamment de désimbriquer les commissariats installés dans des mairies d'arrondissement, de réhabiliter les grands hôtels de police construits dans les années 1970, de construire un nouveau laboratoire de police scientifique et de réorganiser l'ensemble des sites logistiques.
• Mettre aux normes les locaux dits spécifiques (garde à vue et centre de rétention administrative).
• Maintenir la valeur d'usage des bâtiments de police en rénovant et réhabilitant le parc existant.
Pour la gendarmerie nationale :
• Faire diminuer la charge des loyers sur le titre III en accroissant la capacité des logements domaniaux.
• Assurer l'adaptation des logements et des locaux de service aux normes de fonctionnalité et de confort modernes afin d'offrir aux personnels de la gendarmerie des conditions de vie et de travail satisfaisantes, en particulier dans les zones sensibles.
• Mettre à disposition les infrastructures à la formation initiale et à l'amélioration de la formation des forces de la gendarmerie nationale.
• Assurer l'adaptation des locaux techniques, scientifiques et spécifiques aux normes des règles exigées en matière de procédure pénale et assurer la disponibilité opérationnelle des moyens particuliers (aériens, nautiques...).
• Garantir la disponibilité et la pérennité de toutes les infrastructures de la gendarmerie.
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ARTICLE 4 |
I) IMPACT JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF :
I.1 ETAT DE LA LÉGISLATION ET DE LA RÉGLEMENTATION APPLICABLES
1.2 Textes législatifs
• Loi n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires
• Code des pensions civiles et militaires de retraite, notamment en ses articles L.10, L.12 et L.26 bis .
1.4 Textes dont s'inspire le projet de loi
• Article 88 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 portant loi de finances rectificative pour 2001.
I.2 LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PROJET DE LOI
L'article 4 permet aux personnels qui atteignent la limite d'âge de leur grade (55 ans) de bénéficier d'une prolongation d'activité limitée à un an.
La prolongation d'activité n'est accordée que sur demande des personnels intéressés et sous la double réserve de leur aptitude physique et de l'intérêt du service.
Cette disposition s'inspire de celle que l'article 88 de la loi de finances rectificative pour 2001 a instituée pour certains fonctionnaires de la police nationale et de l'administration pénitentiaire. Contrairement à cet exemple précédent, cependant, la prolongation d'activité est limitée à un an.
II) IMPACT SOCIAL, ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE :
L'article 4 permettra de réduire le nombre des emplois vacants dans les brigades de gendarmerie en réduisant les flux de départ à la retraite de certaines catégories de personnels afin de compenser l'insuffisance des recrutements. Elle aura donc un effet très favorable sur le fonctionnement des brigades.
L'effet budgétaire de cette mesure est négligeable, puisque les personnels concernés entrent dans les effectifs budgétaires et ne sont donc pas maintenus en surnombre. Ils sont maintenus dans un emploi de leur grade et continuent à percevoir leur rémunération d'activité.
En outre, l'effet de la mesure sur le montant de la pension de retraite que recevront ces militaires est neutralisé par la réduction à due concurrence de la bonification prévue à l'article L. 12 i) du code des pensions civiles et militaires de retraite (dite bonification du cinquième).
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ARTICLE 5 |
Cet article prévoit que les mesures prévues par la présente loi feront l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés. Cette évaluation permettra de mesurer les résultats obtenus par la police et la gendarmerie nationales et de les rapporter aux moyens engagés.
Cet article ne modifie pas, en tant que tel, l'ordre juridique existant. En revanche, l'évaluation qu'il annonce pourra avoir un impact important sur la qualité et la transparence de la gestion publique et le bon emploi des fonds publics, en fournissant au Parlement, à l'opinion publique et aux gestionnaires une information indépendante sur les résultats obtenus.
Outre l'évaluation d'ensemble des résultats de la sécurité intérieure prévue à l'article 5, deux évaluations supplémentaires seront mises en oeuvre pour le programme immobilier :
• La première au moyen de la procédure spécifique existante d'examen de la dépense immobilière dans le cadre de la préparation des projets de lois de finances.
• La seconde sera réalisée 18 mois après l'entrée en vigueur de la loi pour mesurer l'impact des nouvelles normes juridiques sur le rythme d'engagement et de consommation des crédits prévus par la loi.