Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure

Rapport n° 371 (2001-2002) de M. Jean-Patrick COURTOIS , fait au nom de la commission des lois, déposé le 24 juillet 2002

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N° 371

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juillet 2002

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d' orientation et de programmation pour la sécurité intérieure ,

Par M. Jean-Patrick COURTOIS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Michèle André, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Jacques Larché, Jean-René Lecerf, Gérard Longuet, Mme Josiane Mathon, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 36 , 37 , 52 , 53 et T.A. 2

Sénat : 365 , 373 et 375 (2001-2002)

Sécurité.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 24 juillet 2002, sous la présidence de M. René Garrec, président, la commission des Lois a procédé, sur le rapport de M. Jean-Patrick Courtois, à l'examen du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

Le rapporteur a constaté que, dans un contexte de forte croissance de l'insécurité, le projet de loi donnait des orientations fortes et prévoyait l'allocation de moyens considérables pour inverser la tendance.

Il a ainsi souligné l'effort budgétaire de grande ampleur représenté par la création annoncée de 13 500 emplois dans la police et la gendarmerie nationales et l'allocation de 5,6 milliards d'euros supplémentaires sur cinq ans à ces deux forces.

Il s'est particulièrement félicité de ce que le projet de loi ne se contente pas de prévoir l'allocation aux services de sécurité de moyens humains et financiers supplémentaires, mais donne en outre des orientations permettant de mieux utiliser les moyens existants et entre dans une logique novatrice d'évaluation de la performance de l'action conduite.

Il a notamment salué le rôle accru dévolu aux élus locaux dans la nouvelle architecture de la sécurité intérieure, ainsi que l'organisation de synergies entre les différents services de l'État, à travers le regroupement de la police et de la gendarmerie nationales sous l'autorité du ministre de l'intérieur ou la création des groupes d'intervention régionaux.

Le rapporteur a néanmoins souhaité que la réorganisation territoriale de la police et de la gendarmerie nationales soit effectuée en concertation étroite avec les élus de terrain.

Il a approuvé l'accent mis sur la nécessité de développer l'action judiciaire des services ainsi que l'annonce de mesures législatives de nature à mieux combattre certaines formes de comportements tel le stationnement illégal des gens du voyage, la mendicité agressive ou les regroupements dans les halls d'immeubles.

Il a enfin souligné que les dispositifs proposés s'agissant des constructions immobilières permettraient de rattraper le retard accumulé en la matière.

Considérant que les orientations tracées étaient de nature à mobiliser efficacement les énergies sur tous les fronts de la délinquance afin de garantir aux Français la sécurité à laquelle ils aspirent, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le texte sans modification.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

L'insécurité a atteint dans notre pays un niveau insupportable pour les citoyens. Le message envoyé par les Français lors des dernières élections est sans équivoque : après plusieurs années d'atermoiements, il est temps de mener une politique volontariste.

L'insécurité ressentie par nos compatriotes n'est pas un fantasme comme certains ont « naïvement » pu le croire mais bien une réalité confirmée par des chiffres de la délinquance ayant connu ces dernières années une augmentation sans précédent.

Le présent projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, adopté par l'Assemblée nationale le 17 juillet dernier, sur le rapport de M. Christian Estrosi, donne des orientations fortes et prévoit l'allocation de moyens considérables pour inverser cette tendance.

Comme l'a dit en effet le ministre de l'intérieur, le 26 juin dernier, devant les responsables de la police nationale, « il n'y a pas de fatalité à l'explosion de l'insécurité ».

Ce projet de loi, à la fois ambitieux et réaliste, dessine une nouvelle architecture de la sécurité intérieure permettant d'organiser la synergie des moyens de l'État. Il annonce un effort budgétaire de grande ampleur qui se concrétisera par la création de 13 500 nouveaux emplois dans la police et la gendarmerie nationales et l'allocation de 5,6 milliards d'euros supplémentaires sur cinq ans à ces deux forces.

De même que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice déposé en première lecture devant notre assemblée le 17 juillet dernier ^{1 ( * )} , ce projet met ainsi en oeuvre les engagements du Président de la République en créant les conditions d'une politique efficace de sécurité qui a fait défaut les années précédentes.

Dans la ligne des principes posés par la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995, dont l'application a été hypothéquée par le manque de moyens, il s'attache à rétablir la sécurité, afin que puisse être garanti sur l'ensemble du territoire ce droit fondamental qui est « l'une des conditions de l'exercice des libertés individuelles et collectives » ^{2 ( * )} .

Ce projet de loi a ainsi pour objectif de rétablir la « première des libertés » en luttant sans merci contre l'insécurité, qui, comme l'a fait ressortir le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale, le 3 juillet dernier, apparaît comme la « première des inégalités » puisqu'elle atteint au premier chef les personnes les plus modestes.

I. UNE SITUATION PRÉOCCUPANTE

A. UNE CROISSANCE INSUPPORTABLE DE L'INSÉCURITÉ

1. Une délinquance en accroissement

Avec 4.061.792 faits constatés , l'année 2001 a connu une augmentation inquiétante de 7,69% des crimes et délits, après celle de 5,72% intervenue en 2000.

ÉVOLUTION DÉCENNALE DE LA CRIMINALITÉ EN FRANCE

Années	Nombre d'infractions	Evolution en %	Taux pour 1000 habitants
1991	3.744.112	+ 7,20	66
1992	3.830.996	+ 2,32	67
1993	3.881.894	+ 1,33	67
1994	3.919.008	+ 0,96	67
1995	3.665.320	- 6,47	63
1996	3.559.617	- 2,88	61
1997	3.493.442	- 1,86	60
1998	3.565.525	+ 2,06	61
1999	3.567.864	+ 0,07	61
2000	3.771.849	+ 5,72	64
2001	4.061.792	+7,69	69

Données communiquées par le ministère de l'Intérieur

Le seuil des 4 millions d'infractions constatées a ainsi été franchi pour la première fois.

Les vols représentent un peu moins des deux tiers des infractions. Ils ont augmenté de plus de 8% en 2001.

LES CATÉGORIES D'INFRACTIONS EN 2001

Catégorie	Faits constatés	% du total
Vols	2 522 346	62,01%
Infractions économiques et financières	366 208	9,01%
Atteintes aux personnes	279 610	6,88%
Autres infractions (dont stupéfiants)	893 628	22,00%
Total	4 061 792	100%

Données communiquées par le ministère de l'Intérieur

On rappellera que, sur longue période, les chiffres de la criminalité ont été multipliés par plus de 6 depuis 1950 , la croissance ayant été constante depuis cette date, à des rythmes plus ou moins élevés, avec néanmoins un premier retournement de tendance de 1984 à 1988, et un autre de moindre ampleur de 1994 à 1997. Le seuil de 1 million d'infractions a été atteint en 1969, celui de 2 millions en 1977 et celui de 3 millions en 1982.

Données communiquées par le ministère de l'Intérieur

2. Une délinquance multiforme présentant des caractéristiques inquiétantes

a) Une délinquance de plus en plus violente

La violence affecte de plus en plus les Français dans leur vie quotidienne.

Au sein de la délinquance de voie publique, les coups et blessures volontaires et les vols avec violence ont connu une croissance constante ces quinze dernières années. Ayant été multipliés par plus de deux fois et demi depuis 1988, ils ont continué à augmenter respectivement de 9,47% et de 23,41% en 2001.

Évolution des infractions violentes les plus courantes

Infractions	1988	1992	1996	2000	2001	Évolution 2001/2000	Évolution 2001/1988
Coups et blessures Volontaires	42 512	55 613	75 425	106 484	116 658	+ 9,47%	+174%
Vols avec violence	43 409	60 324	70 031	101 223	124 918	+ 23,41%	+188%

Données communiquées par le ministère de l'Intérieur

b) Une délinquance impliquant un nombre croissant de mineurs

Entre 1997 et 2002, le nombre de mineurs mis en cause est passé de 154 437 à 177 017, soit une augmentation de 14,6%, six fois supérieure à celles des majeurs mis en cause. La part des mineurs dans le total des mis en cause s'élève ainsi à 21,2% en 2001 pour 19,4% en 1997. Elle n'était que de 10% en 1970 et de 13,2% en 1991.

Cette part est particulièrement importante pour les faits de délinquance de voie publique où les mineurs représentent, en 2001, 36,1% des personnes mises en cause.

c) Une délinquance se diffusant sur l'ensemble du territoire

Quatre régions particulièrement urbanisées, Provence-Alpes-Côte-d'Azur, Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais et, surtout, Ile-de-France, concentrent à elles seules plus de la moitié des faits constatés (54%) alors qu'elles ne représentent que 40% de la population.

Cependant, la délinquance, longtemps cantonnée dans les zones urbaines, se diffuse désormais dans les zones périurbaines et dans les zones rurales du fait d'une mobilité accrue des délinquants.

L'augmentation des faits constatés par la gendarmerie est un bon indicateur de cette évolution, dans la mesure où cette arme exerce ses compétences dans les zones périurbaines et les zones rurales couvrant 95% du territoire national et 50% de la population française.

Entre 1997 et 2001, les faits constatés par la gendarmerie nationale (1/3 de l'ensemble des faits) ont ainsi augmenté de 20,3% contre 14,9% pour ceux constatés par la police nationale.

Ce phénomène a été encore plus marqué pendant l'année 2001 et semble se poursuivre en 2002, comme en témoigne l'augmentation de 19,67% des faits constatés par la gendarmerie nationale en mai dernier.

Criminalité globale selon les services de constatation

Service	Nombre d'infractions		Évolution
	2000	2001	2001/2000
Police nationale	2 798 906	2 973 207	6,23%
Gendarmerie nationale	972 943	1 088 585	11,89%
Total	3 771 849	4 061 792	7,69%

Source : ministère de l'intérieur

3. Une délinquance encouragée par une relative impunité

Le taux d'élucidation des crimes et délits témoigne de l'efficacité des services de sécurité.

Or, moins d'un crime ou délit sur quatre est élucidé . Le taux d'élucidation tous services confondus s'élève à 24,92% en 2001. Il est en baisse constante depuis 1991 où il s'établissait à 36,8%. Ce sont les infractions subies le plus couramment par les citoyens qui ont le moins de chance d'être élucidées ^{3 ( * )} .

De plus, d'après les chiffres fournis par la chancellerie, les affaires élucidées sont classées sans suite une fois sur trois du fait de l'encombrement des juridictions. En 2001, 32,1% des affaires élucidées (413 876) ont en effet été classées sans suite malgré le développement de procédures alternatives aux poursuites (19,2% des affaires élucidées).

Enfin, nombre de peines prononcées par les juridictions ne sont jamais exécutées.

Il en résulte une impunité certaine encourageant à la délinquance et provoquant le découragement des citoyens et des forces de sécurité.

B. LA FAILLITE DE LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE L'INSÉCURITÉ

Cette explosion de la délinquance est en grande partie le reflet de l'inadaptation de la politique menée par le précédent gouvernement. Ce dernier n'a pas su mobiliser les moyens nécessaires ni conduire les indispensables réformes d'organisation. Il a en outre imposé à marche forcée une politique de proximité qui s'est révélée être plus un affichage qu'une réalité, au détriment des capacités d'investigation des services.

a) Des moyens insuffisants

Les objectifs d'investissement fixés par la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995 ont été abandonnés. Les investissements ont ensuite été décidés sans vision d'ensemble cohérente.

Malgré une priorité affichée pour la sécurité, les budgets successifs de la police nationale ont connu une progression à peine supérieure à celle de l'ensemble des budgets de l'État. Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2000, la Cour des comptes relève ainsi qu'entre 1997 et 2000, la progression de l'agrégat police a stagné en francs constants, hors dépenses relatives aux adjoints de sécurité.

Dans le même temps, les crédits d'équipement de la gendarmerie ont diminué en valeur réelle.

L'accroissement des effectifs de policiers et de gendarmes a été faible au regard de celui de la délinquance.

Pour la police, la dernière législature a été marquée par un faible nombre de créations d'emplois budgétaires de policiers actifs, les 13 616 créations d'emplois entre 1997 et 2002 s'expliquant essentiellement par l'ouverture de postes d'adjoints de sécurité. Le nombre réel de ces agents n'a cependant jamais atteint l'effectif budgétaire de 20 000, s'établissant à 15 564 au 1 ^er janvier 2002. S'agissant des policiers actifs, actuellement au nombre de 115 683, les créations de postes budgétaires (2 525) sont intervenues la dernière année, l'année 2001 ayant connu une régression de leur effectif par rapport à 1997.

Les recrutements d'emplois administratifs préconisés à hauteur de 5000 par la loi d'orientation du 21 janvier 1995 pour recentrer les policiers sur leurs missions de sécurité n'ont pas dépassé un millier depuis 1997.

Concernant la gendarmerie, on constate une stabilité des effectifs des militaires d'active depuis 1996, leur nombre n'ayant progressé que de 518 unités pour atteindre 80 912 en 2002, alors que les faits de délinquance augmentaient fortement dans les secteurs géographiques placés sous le contrôle de cette arme.

En outre, le gouvernement n'a pas été en mesure d'accomplir les réformes structurelles indispensables.

b) Une politique de proximité hypothéquée par le manque de moyens

L'article 3 de la loi d'orientation sur la sécurité plaçait parmi les orientations permanentes de la politique de sécurité « l'extension à l'ensemble du territoire d'une police de proximité répondant aux attentes et aux besoins des personnes en matière de sécurité ».

Dans la ligne des orientations définies au colloque de Villepinte en octobre 1997, le gouvernement a progressivement généralisé à l'ensemble du territoire une police de proximité.

Cette politique, imposée à marche forcée, n'a pas reçu l'adhésion des personnels ni des administrations de l'Etat comme en témoignent les rapports de l'inspection générale de la police.

En pratique, le gouvernement n'a pas été en mesure de placer sur le terrain les moyens matériels et humains nécessaires à cette politique .

Le Conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999 avait prévu le redéploiement de 1200 policiers par an pendant trois ans au bénéfice des zones sensibles. Dans son rapport sur l'exécution du budget 2000, la Cour des comptes fait ressortir que les 26 départements classés les plus sensibles n'ont en réalité bénéficié en 2000 que de l'affectation de 132 policiers supplémentaires, tous fonctionnaires confondus.

Faute d'effectifs suffisants, la police de proximité a reposé en grande partie sur des adjoints de sécurité, emplois jeunes formés en quelques semaines, dont le statut relève du décret n° 2000-800 du 24 août 2000 et auxquels la loi du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne a accordé des pouvoirs de police judiciaire.

Cette politique allait de pair avec le développement des contrats locaux de sécurité prévus par les circulaires interministérielles des 28 octobre 1997 et 7 juin 1999 avant de recevoir une consécration législative dans la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne. Cosignés par le préfet, le procureur de la République et le ou les maires concernés, ces contrats associent différents partenaires privés, tels les bailleurs sociaux ou les sociétés de transport. Au 15 juillet 2002, 600 contrats avaient été signés et 194 étaient en cours d'élaboration.

Mais ce relatif succès quantitatif cache l'échec qualitatif de nombre de ces contrats . Comme le révèlent les rapports de l'inspection générale de la police nationale, ils ont souvent été conclus sur la base de diagnostics locaux de sécurité insuffisants et ont fait l'objet d'une faible implication des administrations de l'État et d'un suivi insuffisant. Leur articulation avec la politique de la ville apparaît en outre complexe.

Nombre de maires considèrent par ailleurs qu'ils ne disposent pas en la matière d'un pouvoir d'animation suffisant.

Enfin, essentiellement basée sur la prévention et engagée dans un contexte de pénurie de personnels, cette politique de proximité s'est développée au détriment de la présence nocturne et des capacités d'investigation des services de sécurité, contribuant à une baisse d'efficacité de l'activité répressive .

II. DES ORIENTATIONS AMBITIEUSES MAIS RÉALISTES POUR INVERSER LA TENDANCE

Le présent projet de loi traduit la priorité accordée par le gouvernement à la sécurité.

Il ne se contente pas de prévoir l'allocation de moyens humains et financiers supplémentaires aux forces de sécurité. Il donne des orientations permettant de mieux utiliser les moyens existants et entre dans une logique novatrice d'évaluation de la performance de l'action conduite.

Comprenant six articles, il ne comporte que peu de dispositions directement normatives.

A travers les deux premiers articles renvoyant à de volumineuses annexes, il décrit les orientations de la politique de sécurité intérieure et la programmation financière correspondante pour les années 2003-2007.

Les dispositions législatives nécessaires à la mise en oeuvre de ces orientations devraient faire l'objet d'un projet de loi annoncé pour l'automne.

L'article 3 comprend cependant un important dispositif normatif de nature à faciliter et à accélérer la réalisation de certaines opérations immobilières de la police et de la gendarmerie nationales et également de la justice.

Le projet comporte en outre quelques dispositions jugées urgentes.

A. DE NOUVELLES ORIENTATIONS FORTES

L'article premier renvoie à l'annexe I qui fixe les grandes orientations de la politique de sécurité intérieure et retrace les moyens juridiques nouveaux qui devraient permettre une lutte plus efficace contre l'insécurité. Plusieurs points méritent d'être soulignés.

1. Une nouvelle architecture institutionnelle d'ensemble donnant un rôle élargi aux élus locaux

L'annexe décrit la nouvelle architecture institutionnelle mise en place. A côté des instances étatiques de décision à l'échelon national ou départementale, seront créées des instances locales de concertation associant les élus locaux.

a) Les instances étatiques de décision

Les orientations de la politique de sécurité données, au niveau national, par le Conseil de sécurité intérieure (CSI) et le ministre chargé de la sécurité intérieure seront déclinées à l'échelon local par les conférences départementales de sécurité.

• Le Conseil de sécurité intérieure

Traduisant l'importance accordée aux questions de sécurité, le décret n° 2002-890 du 15 mai 2002 a placé le Conseil de sécurité intérieure sous la présidence du chef de l'État. Ce conseil comprend, outre le Premier ministre et le ministre de la sécurité intérieure, le garde des sceaux, le ministre de la défense, le ministre de l'économie et des finances, le ministre du budget et le ministre chargé de l'outre-mer. D'autres ministres peuvent être appelés à y siéger en fonction de l'ordre du jour.

Le secrétaire général du CSI est nommé par le Président de la République et placé auprès de lui ^{(4 ( * ))} .

• La conférence départementale de sécurité

Le CSI et le ministère de l'intérieur seront prolongés, à l'échelon territorial, par des conférences départementales de sécurité qui auront pour objectif de décliner au niveau local les orientations générales de la politique de sécurité.

Ces conférences départementales viennent d'ailleurs d'être instituées par le décret n° 2002-999 du 17 juillet 2002 relatif aux dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance.

Aux termes de ce décret, la conférence départementale de sécurité est présidée conjointement par le préfet et le procureur de la République (un procureur de la République désigné par le procureur général en cas de pluralité de tribunaux de grande instance). Elle comprend, en outre, les responsables départementaux de la police, de la gendarmerie nationale, de l'éducation nationale, des administrations financières et de l'administration du travail et de l'emploi. Elle peut, en tant que de besoin, associer à ses travaux d'autres administrations et entendre des experts.

Elle se réunit au moins une fois par trimestre.

Elle a un rôle de décision, de coordination et d'évaluation des politiques.

Elle est ainsi chargée de mettre en oeuvre dans le département les orientations et les décisions du gouvernement en matière de sécurité intérieure, d'assurer la cohérence de l'action des services de l'État, d'animer la lutte contre l'économie souterraine et les violences urbaines, de tenir les tableaux de bord de l'activité des services et d'évaluer les actions entreprises, de suivre les activités des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance créés par le même décret et d'établir un rapport sur la situation de la délinquance à l'attention du conseil départemental de prévention.

b) Les instances associant les élus locaux

L'annexe précise que « l'ancrage des forces de sécurité dans la démocratie locale » sera assuré grâce à la mise en place de conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance. Elle ajoute que ces conseils locaux conduiront, en matière de prévention de la délinquance, une action de proximité en coordination avec le conseil départemental de prévention. Ces deux conseils ont d'ailleurs été créés par le décret n° 2002-999 du 17 juillet 2002.

• Le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance

Aux termes du décret du 17 juillet 2002, le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) est créé à l'initiative d'un conseil municipal. Plusieurs communes peuvent créer un conseil intercommunal, associant le cas échéant un établissement public de coopération compétent en matière de prévention de la délinquance.

Le conseil est placé sous la présidence du maire ou d'un maire ou, le cas échéant, sous celle du président de l'EPCI membre.

Il comprend, outre le préfet et le procureur de la République, des élus locaux, des représentants des administrations de l'État et des représentants des associations, organismes et professions concernés par les questions de sécurité.

Il se réunit au moins deux fois par an à l'initiative de son président et, de droit, à l'initiative du préfet ou de la majorité de ses membres.

Il est un lieu d'information et d'organisation de la coopération entre les différents intervenants dans le domaine de la sécurité et de la prévention.

En matière de lutte contre l'insécurité, il favorise l'échange d'informations avec les services de l'État auprès desquels il retranscrit les attentes des populations. Il est en retour informé régulièrement des statistiques et de l'évolution de la délinquance dans le ressort territorial.

Au titre de la prévention, il dresse le constat des actions de prévention et définit les objectifs et les actions coordonnées dont il suit l'exécution.

Il constitue ainsi l'enceinte normale d'élaboration, de mise en oeuvre et d'évaluation des contrats locaux de sécurité.

Il se substitue donc aux comités de suivi des contrats locaux de sécurité et aux conseils communaux de prévention de la délinquance institués en 1983 et relevant du décret n° 92-343 du 1 ^er avril 1992.

Son action est conduite en coordination avec celle du conseil départemental de prévention.

• Le conseil départemental de prévention

Aux termes du décret du 17 juillet 2002, un conseil départemental de prévention est obligatoirement créé dans chaque département, sous la présidence du préfet.

Le président du conseil général et le procureur de la République (ou, en cas de pluralité, un procureur de la République désigné par le procureur général) en sont vice-présidents.

Le conseil comprend, en outre :

- des conseillers généraux et des présidents de conseils locaux de sécurité et de prévention ou, à défaut, des maires, désignés par le préfet ;

- des magistrats, dont le président du tribunal de grande instance, un juge des enfants et un juge de l'application des peines ;

- des représentants des services de l'État désignés par le préfet, dont des représentants de la police et de la gendarmerie, de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire, ainsi que des représentants des services du département désignés par le président du conseil général ;

- des personnalités qualifiées désignées conjointement par le préfet et le président du conseil général.

Il se réunit au moins deux fois par an.

Il examine chaque année un rapport sur l'état de la délinquance dans le département qui lui est adressé par la conférence départementale de sécurité et il est informé deux fois par an par le préfet des travaux menés par cette conférence.

Il fait toute proposition et encourage les initiatives en matière de prévention et d'aide aux victimes.

Il dresse chaque année un bilan de l'activité des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance.

A Paris, il est créé un Conseil parisien de sécurité et de prévention de la délinquance. Des conseils pourront en outre être créés dans les arrondissements parisiens pour assurer le suivi des contrats de sécurité d'arrondissement.

• Le droit à l'information des maires

Lors de la discussion du projet de loi sur la sécurité quotidienne, à l'automne dernier, le Sénat avait insisté sur la nécessité pour les maires d'obtenir un véritable droit à l'information en matière de sécurité. Il avait en effet considéré comme anormal que le maire apprenne dans la presse certains événements intervenus dans sa commune et que son information dépende de la qualité de ses relations personnelles avec les responsables des services de sécurité. Le texte de l'annexe organise une information périodique sur la délinquance dans la commune au sein du conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance mais n'apporte pas de précision sur le droit permanent à l'information des maires.

Le décret du 17 juillet 2002 précise cependant que, indépendamment de l'existence d'un conseil local de sécurité et de prévention, les maires sont informés sans délai des actes graves de délinquance commis dans leur commune et qu'ils sont informés au moins une fois par an de l'ensemble des moyens mis en oeuvre par l'Etat dans la commune.

Les élus locaux se verront ainsi dotés d'un véritable droit à l'information sur les questions de sécurité et ils participeront aux politiques de prévention.

Ils ne seront cependant pas dotés d'un pouvoir de commandement opérationnel des forces de sécurité.

Sur proposition du gouvernement, l'Assemblée nationale a détaillé la composition et les missions des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, annonçant ainsi certaines dispositions figurant dans le décret du 17 juillet 2002. Elle a précisé, en outre, que seraient examinées les conditions dans lesquelles les compétences de ces conseils pourraient être étendues, une mission étant confiée à cet effet à un élu.

Il était peu question des polices municipales dans le projet de loi. L'Assemblée nationale a précisé, sur proposition de la commission des Lois, que seraient recherchés les moyens de renforcer l'action des polices municipales .

2. La recherche d'une véritable synergie entre l'ensemble des services de l'État

L'annexe I confirme la volonté du gouvernement de faire travailler ensemble les forces de sécurité. Cette orientation, qui s'est déjà traduite par la création d'un grand ministère de l'intérieur et par celle des groupes d'intervention régionaux, conduit à préconiser une mise en commun des moyens de la police et de la gendarmerie nationales.

a) La création d'un grand ministère de la sécurité intérieure

Conformément aux engagements pris durant la campagne présidentielle a été créé un grand ministère de la sécurité intérieure ayant autorité tant sur la police que sur la gendarmerie nationales, dans le but de mieux conjuguer les efforts des deux forces.

Jusqu'à présent, le ministre de l'intérieur ne dirigeait que les seuls effectifs de la police nationale, les gendarmes relevant du ministère de la défense.

L'article 3 du décret n° 2002-889 du 15 mai 2002 prévoit que, pour l'exercice de ses fonctions, le ministre de la sécurité intérieure est responsable de l'emploi des services de la gendarmerie nationale . Toutefois, il définit ses missions, les conditions de leur accomplissement ainsi que les modalités d'organisation qui en résultent « en concertation » avec le ministre de la défense.

Les gendarmes gardent leur statut militaire et continuent à relever à cet égard du ministre de la défense.

L'article 4 du décret du 15 mai 2002 prévoit également que le ministre de la sécurité intérieure peut faire appel aux directions générales de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, des impôts et des douanes et droits indirects. Ces orientations nouvelles ont d'ailleurs déjà trouvé leur prolongement à travers la mise en place des groupes d'intervention régionaux.

En outre, le décret n° 2002-956 du 4 juillet 2002 a complété le décret d'attribution précité afin de préciser que le ministre de la sécurité intérieure participe à la définition et à la mise en oeuvre de la sécurité routière.

b) La mise en place des groupes d'intervention régionaux (GIR)

Les groupes d'intervention régionaux (GIR) ont été créés au sein de chaque région administrative par circulaire interministérielle, dès le 22 mai 2002, mettant ainsi en oeuvre un engagement du Président de la République.

Composés de policiers, de gendarmes et de fonctionnaires des administrations financières, du travail et de l'emploi, ils ont pour but de lutter en profondeur, dans la durée et de manière pluridisciplinaire, contre l'économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée dans les secteurs urbains et périurbains difficiles.

Vingt huit groupes ont été constitués en métropole dès le mois de juin 2002 ^{5 ( * )} . Deux personnes ont été récemment désignées au sein des directions générales de la police et de la gendarmerie nationales pour assurer leur coordination.

Ces unités sont rattachées, pour 18 d'entre elles, à un service régional de police judiciaire ^{6 ( * )} et, pour les dix autres, à une section de recherche de la gendarmerie nationale. Dans le premier cas, le groupe est commandé par un commissaire de police assisté par un officier de gendarmerie, dans le second cas, par un officier de gendarmerie assisté d'un fonctionnaire de police.

Ils interviennent au niveau départemental à l'initiative conjointe du préfet et du procureur de la République après arbitrage, en cas de requêtes multiples, du préfet de région et du procureur général. En matière d'enquêtes judiciaires, les fonctionnaires et les militaires regroupés en leur sein agissent selon les objectifs définis par l'autorité judiciaire.

Les 28 GIR possèdent une structure permanente restreinte appelée unité d'organisation et de commandement (UOC), composée de policiers et de gendarmes ainsi que d'un fonctionnaire des impôts et d'un fonctionnaire des douanes. Celle-ci dispose de « personnels-ressources » mobilisables en fonction des besoins, dont l'effectif et l'origine peuvent varier selon les régions. Au total, 1582 agents sont concernés, toutes administrations confondues, dont 262 au titre des structures permanentes.

Il a été procédé à une première évaluation de l'activité des GIR le 22 juillet dernier.

L'Assemblée nationale a complété les dispositions de l'annexe I relatives aux GIR en précisant :

- sur proposition de M. Thierry Mariani, que leur compétence s'étendrait à la lutte intérieure contre les réseaux d'immigration clandestine ;

- sur proposition de Mme Christine Boutin, que leur compétence s'étendrait aux délits commis par les gens du voyage justifiant l'intervention de plusieurs administrations ;

- sur proposition de M. Jean-Christophe Lagarde et des membres du groupe UDF, que le maire pourrait faire des propositions concernant leur priorité d'action.

Afin de faciliter les échanges de renseignements entre les personnes collaborant dans ces structures, l'Assemblée nationale a en outre adopté, sur proposition de la commission des Lois, un article 4 bis autorisant la levée du secret professionnel s'imposant aux agents des administrations financières (voir infra).

c) Le rapprochement des moyens de la police et de la gendarmerie nationales

• La logistique

Le texte de l'annexe prévoit la mise en commun de certains moyens logistiques de la police et de la gendarmerie nationales, pouvant se traduire par la passation de marchés publics communs ou une utilisation commune des moyens d'entretien automobile, par exemple, ainsi que le développement de formations communes.

• Les fichiers de police judiciaire

La police nationale et la gendarmerie nationale gèrent chacune leurs propres fichiers de police judiciaire. Il est prévu dans un premier temps un accès réciproque aux fichiers tenus par chacune, et à terme, une architecture intégrée de ces fichiers .

A l'heure actuelle, certains fichiers, tels le fichier des véhicules volés et le fichier des personnes recherchées, sont alimentés de manière distincte par la police et la gendarmerie mais sont consultables dans leur ensemble par les agents des deux institutions.

Certains fichiers restent propres à chaque institution et ne sont pas consultables par l'autre : le système de traitement des infractions constatées (STIC) géré par la police nationale n'est pas compatible techniquement avec son homologue de la gendarmerie nationale, le système JUDEX. Aucun échange de données n'est organisé entre les deux fichiers et les agents de chaque institution ne sont pas juridiquement habilités à consulter le fichier de l'autre .

Cette situation confine à l'absurde. Il convient donc de trouver les moyens techniques et juridiques d'y mettre fin.

• Les réseaux de communication

La police et la gendarmerie ont mis en place deux réseaux de communications cryptées différents, le réseau Rubis pour la gendarmerie et le réseau Acropol pour la police.

Le réseau Rubis est actuellement en service sur l'ensemble du territoire alors que le réseau Acropol est en cours de développement, son achèvement étant prévu pour 2008, à raison de 14 départements couverts par an.

Ces deux réseaux, bien que fondés sur la technologie Tetrapol développée par l'industriel français EADS-Telecom, ne sont pas directement compatibles, notamment parce qu'ils ne fonctionnent pas dans la même bande de fréquences.

Des essais d'interopérabilité ont cependant été menés. Il en ressort qu'il serait possible d'interconnecter les centres de commandements opérationnels de la police et de la gendarmerie. En complément, chaque département pourrait être équipé d'une « valise de rebouclage » permettant de satisfaire des besoins d'interopérablité au niveau d'opérations programmées.

A terme, il est indispensable d'envisager la mise en place d'un réseau unique répondant non seulement aux besoins de la police et de la gendarmerie nationales, mais éventuellement à ceux des services d'incendie et de secours.

3. Une volonté de réorganisation territoriale de la police et de la gendarmerie nationales

Des redéploiements d'effectifs sont envisagés entre les zones de compétence de la police et de la gendarmerie nationales et à l'intérieur de celles-ci.

De tels redéploiements, qui devraient se solder par la fermeture de commissariats ou de brigades de gendarmerie, avaient été proposés par le rapport Carraz-Hyest en 1998 mais s'étaient heurtés à l'opposition conjuguée des élus locaux et des policiers.

Pour la gendarmerie, est mis en avant le concept de communauté de brigades devant permettre de mutualiser les moyens de plusieurs brigades sous un commandement unique.

Nombre de petites brigades, dont l'effectif ne dépasse souvent pas six gendarmes, sont en effet dans l'incapacité d'assurer seules leurs missions.

Lors de son audition, le ministre de l'intérieur a affirmé qu'il ne s'agirait pas d'imposer un plan préétabli mais de définir les meilleures solutions au plus près du terrain en concertation avec les élus locaux .

Il a insisté sur le fait que les réorganisations n'interviendraient pas dans un contexte de pénurie de personnel, puisque de nombreux recrutements étaient envisagés, mais dans le souci d'une meilleure efficacité.

4. Un meilleur équilibre entre la police de proximité et l'action judiciaire

La police de proximité sera confortée et accompagnée par un renforcement de la présence nocturne.

Dans le même temps, l'action judiciaire des services sera amplifiée. Le nombre d'officiers de police judiciaire issus des gardiens de la paix sera augmenté et leur qualification sera mieux prise en compte dans le développement de leur carrière.

La compétence territoriale des officiers de police judiciaire sera étendue à l'ensemble du département, voire, pour certains, à la zone de défense, afin de mieux lutter contre la délinquance itinérante.

La délinquance est en effet de plus en plus mobile. Elle ne s'arrête pas aux limites des circonscriptions de sécurité publique.

Il semble à votre commission, qu'à défaut de reconnaître à tous les officiers de police judiciaire une compétence nationale comme en possèdent les agents affectés dans les offices centraux, ce qui pourrait poser des problèmes de contrôle des agents par l'autorité judiciaire, il serait à tout le moins nécessaire de doter les agents affectés dans les services spécialisés d'investigation, tels notamment les services régionaux de police judiciaire et les sections de recherche de la gendarmerie, d'une compétence judiciaire s'étendant au ressort de la zone de défense ^{7 ( * )} .

Cette extension serait d'ailleurs de nature à régler les difficultés apparues sur le terrain s'agissant de l'habilitation judiciaire des agents affectés dans les GIR.

5. Une utilisation plus rationnelle des compétences

a) Le recentrage des policiers et des gendarmes sur des missions liées à la sécurité

La problématique du recentrage des policiers et des gendarmes sur les missions directement liées à la sécurité avait été soulevée par la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995. Elle n'a pas véritablement évolué depuis. Elle concerne le recrutement d'agents administratifs et la suppression des « tâches indues ».

• Le recrutement d'agents administratifs

Les tâches d'administration et de formation immobilisent inutilement des effectifs opérationnels que le recrutement d'agents administratifs permettrait de reverser sur le terrain. La loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 avait d'ailleurs prévu la création de 5 000 emplois administratifs en cinq ans, mais entre 1995 et 2000, seuls 500 postes ont été effectivement créés.

• La résorption des « tâches indues »

Les forces de sécurité souhaitent par ailleurs être déchargées de certaines contraintes qui obèrent leur capacité opérationnelle, telles les gardes statiques ou le transfèrement des détenus .

Le développement de dispositifs de vidéosurveillance et le transfert de gardes statiques, là où cela est possible, à des agents du secteur privé permettraient de limiter la charge induite par ces gardes.

Une réflexion doit être lancée avec le ministère de la justice sur la possibilité de confier les extractions et le transfèrement des détenus ainsi que la surveillance des détenus hospitalisés à l'administration pénitentiaire. Le projet prévoit que des propositions devront être faites dans le délai de six mois à compter de la publication de la loi.

Aujourd'hui, environ 4.000 policiers et gendarmes sont en effet occupés à temps plein par ces tâches, qui sont susceptibles de paralyser l'action des services de sécurité dans les petites villes où sont implantées des prisons.

Il serait souhaitable de pouvoir procéder localement à des expérimentations, y compris en prévoyant le recours à des sociétés privées dans le cas de détenus non dangereux.

Votre commission s'interroge sur la possibilité d'organiser le déplacement des magistrats eux-mêmes vers les zones de détention. Compte tenu de la charge de travail pesant sur eux, cette possibilité ne pourrait cependant être mise en oeuvre que dans des cas très limités ^{8 ( * )} .

Pourraient également intervenir certains allègements de procédure pénale limitant le nombre de cas où les détenus doivent être obligatoirement présentés à un magistrat. Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice contient d'ores et déjà des dispositions allant en ce sens ^{9 ( * )} .

• L'externalisation de certaines tâches

D'autres tâches, telle la réparation des véhicules automobiles pourraient être externalisées dans la ligne des expériences déjà conduites.

Le développement de l'externalisation exigerait cependant des assouplissement du code des marchés publics, s'agissant notamment de la définition de la personne responsable d'un marché.

b) Une nouvelle doctrine d'emploi des forces mobiles

Les 30 000 hommes des forces mobiles seront utilisés en appui des missions de sécurité quotidienne au plus près de leur casernement dans le prolongement du timide essai de « fidélisation des forces mobiles » déjà initié.

c) La création d'une réserve civile de la police

Une réserve civile de la police nationale sera créée sur le modèle de la réserve existant dans la gendarmerie nationale. Elle permettra d'utiliser en renfort des agents bien formés.

Pendant les cinq années suivant leur départ à la retraite, les fonctionnaires actifs de la police nationale seront ainsi susceptibles d'être appelés, si les circonstances l'exigent, pour accomplir des missions de renfort. Sur la base du volontariat, ils pourront, en outre, participer à des missions de solidarité relevant du soutien social de proximité ou leur permettant de transmettre leurs connaissances à de jeunes policiers.

6. La lutte contre l'insécurité routière placée au rang des priorités

Le renforcement de la lutte contre l'insécurité routière est placée parmi les priorités annoncées.

Avec près de 8 500 morts et plus de 150 000 blessés par an, les résultats de la France en matière de sécurité routière sont en effet inquiétants au regard de ceux des autres grands pays industrialisés.

Le président de la République a d'ailleurs annoncé le 14 juillet 2002, que la « lutte contre l'insécurité routière » constituerait l'un des grands chantiers de son quinquennat.

Quelques jours avant, le décret n° 2002-956 du 4 juillet 2002 avait complété le décret d'attribution du ministre de la sécurité intérieure afin de préciser que ce dernier participe à la définition et à la mise en oeuvre de la politique en matière de sécurité routière.

Le texte prévoit à cet effet un renforcement de l'action répressive de la police et de la gendarmerie nationales ^{10 ( * )} .

Il envisage des circonstances aggravantes aux infractions commises sous l'empire de stupéfiants.

Il préconise, dans la ligne de l'article 14 de la loi d'orientation du 21 janvier 1995, qui n'a jamais reçu application, l'intégration de dispositifs permanents de constatation des infractions dans les infrastructures routières.

La sécurité routière passe également, en tout état de cause, par l'amélioration de la qualité de la voirie et des véhicules.

7. Le développement de moyens juridiques nouveaux

a) Application de certaines dispositions de la loi du 21 janvier 1995

Le texte prévoit la mise en oeuvre de certaines dispositions de la loi du 21 janvier 1995 qui n'ont pas encore reçu application :

- l'article 11 prescrivant des études de sécurité préalables à la construction de bâtiments ;

- l'article 14 prévoyant l'intégration de dispositifs de contrôle des infractions dans les infrastructures routières ;

- l'article 15 prévoyant l'installation sur les véhicules de dispositifs de télédétection des véhicules volés, sachant que cette matière relève désormais de la réglementation européenne.

b) Mesures nouvelles

Le texte prévoit ensuite d'autres mesures tendant au renforcement de l'efficacité des investigations policières  et à une meilleure prise en compte de formes nouvelles de criminalité :

- extension du fichier automatisé des empreintes digitales ;

- accès facilité pour les officiers de police judiciaire à certaines informations détenues par des tiers (établissements financiers, opérateurs de téléphonie mobile) ;

- meilleure protection des témoins et des victimes ;

- prise de mesures permettant de lutter plus efficacement contre le trafic de drogue, le racolage, la mendicité agressive, les regroupements dans les halls d'immeubles, l'envahissement des propriétés privées par les gens du voyage ou l'absentéisme scolaire.

A cet égard, l'Assemblée nationale a prévu, sur proposition de la commission des Finances, de renforcer les sanctions applicables aux gens du voyage stationnant illégalement sur les propriétés publiques ou privées, notamment en permettant la saisie des véhicules .

Votre commission est très sensibilisée à cette question . Elle estime que les maires ayant aménagé ou ayant participé au financement d'une aire d'accueil doivent pouvoir obtenir de manière urgente et automatique l'expulsion des gens du voyage installés sur d'autres terrains publics ou privés situés sur le ressort de leur commune. Elle souhaiterait donc que la procédure d'évacuation forcée des gens du voyage prévue par l'article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage soit accélérée . A l'heure actuelle, le recours à un huissier est obligatoire et la décision est prise contradictoirement en la forme des référés, souvent plusieurs jours après l'installation illégale. Il serait souhaitable de pouvoir obtenir en urgence une ordonnance sur requête qui serait mise à exécution sans délai par les services de sécurité ;

- utilisation par les services de sécurité des objets saisis ;

- prise de mesures techniques permettant de bloquer l'usage des téléphones portables ;

- actualisation de la législation sur les armes ;

- aggravation des sanctions pénales pour les infractions commises sous l'effet de l'alcool ou de produits stupéfiants ;

- aggravation des sanctions pénales pour non respect des arrêtés municipaux.

Ces dispositions seraient présentées au Parlement à l'automne. Certaines, comme l'extension des possibilités d'anonymat des témoins ou l'attribution de l'aide juridictionnelle aux victimes, sont d'ores et déjà inscrites dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice.

8. Une logique d'évaluation des performances

Le texte de l'annexe I précise que sera mise en oeuvre une politique de gestion par objectifs et qu'il sera tenu compte des résultats de cette gestion dans la progression de carrière des agents .

Cette disposition provoque une certaine inquiétude chez les fonctionnaires en l'absence de détermination de critères objectifs de mesure de la performance des agents.

L'article 5 du projet de loi prévoit en outre que l'application de la loi d'orientation fera l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés permettant de mesurer les résultats obtenus par la police et la gendarmerie nationales et de les rapporter aux moyens engagés.

Est ainsi engagée une démarche novatrice d'évaluation des performances des forces de sécurité , sans que soient toutefois précisés les critères d'évaluation retenus ni l'organisme extérieur susceptible de procéder à une telle évaluation.

Sur proposition de la commission des Finances, l'Assemblée nationale a anticipé dès 2003, pour les crédits de la sécurité intérieure, le lien entre la procédure budgétaire et l'évaluation des performances que la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 a institué pour l'ensemble des ministères à compter de 2006.

Elle a donc prévu que des objectifs de performance de la police nationale et de la gendarmerie nationale seraient présentés chaque année dans le cadre du projet de loi de finances initiale et que les résultats feraient l'objet d'une communication au Parlement à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement.

Elle a en outre prévu le dépôt par le Gouvernement d'un rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la loi d'orientation.

Il conviendra également de disposer de chiffres de la délinquance qui reflètent mieux la réalité, dans la ligne des propositions faites par nos collègues, MM. Christophe Caresche et Robert Pandraud, dans leur rapport présenté en janvier 2002 dans le cadre de la mission parlementaire relative à la création d'un observatoire de la délinquance. Dans l'immédiat, le ministre de l'intérieur a indiqué, lors de son audition, qu'il souhaitait garder les statistiques actuelles résultant de la tenue de « l'état 4001 » afin de ne pas être accusé de « casser le thermomètre ».

B. UNE PROGRAMMATION DE MOYENS CONSÉQUENTS

Le présent projet de loi marque un tournant par rapport à la dernière législature en raison de l'ampleur des efforts destinés aux moyens humains et matériels des forces de sécurité intérieure.

L'article 2 et l'annexe II prévoient d'attribuer à la police et à la gendarmerie nationales une enveloppe financière supplémentaire de 5,6 milliards d'euros au cours des cinq prochaines années (2,75 milliards pour la police et 2,85 milliards pour la gendarmerie) permettant notamment de créer 13 500 emplois (7 000 dans la gendarmerie et 6 500 dans la police en plus de la consolidation des 2 162 « surnombres » existants).

L'Assemblée nationale a précisé que ces moyens supplémentaires seraient accordés sur la base des crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2002 ^{11 ( * )} .

1. Les dépenses de personnel

Les dotations supplémentaires affectées aux dépenses de personnel pour l'ensemble de la période 2003-2007 s'élèveront à 2,7 milliards d'euros (1,57 milliard pour la police nationale et 1,13 milliard pour la gendarmerie nationale).

Elles permettront de prendre des mesures catégorielles et de développer l'action sociale enfin d'apporter aux agents la reconnaissance qui leur est due.

Elles permettront également la création de 13 500 emplois supplémentaires, qui seront affectés en priorité :

- à la sécurité de proximité (2 000 emplois dans la police et 4 800 dans la gendarmerie) ;

- au renforcement des capacités d'investigation (1 000 emplois dans la police et 400 dans la gendarmerie) ;

- à la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée (300 emplois dans la police et 300 dans la gendarmerie) ;

- à la protection des frontières (700 emplois dans la police) ;

- à la lutte contre l'insécurité routière (500 emplois dans la police et 700 dans la gendarmerie) ,

- au renforcement des capacités d'administration, de formation et de contrôle (2000 emplois dans la police et 800 dans la gendarmerie).

Il convient de noter qu'indépendamment de ces recrutements supplémentaires, la capacité opérationnelle des forces pourrait être modifiée par plusieurs facteurs :

- le recrutement de personnels administratifs et la réduction des tâches dites indues (gardes statiques, transfèrement des détenus, réparation des véhicules) devraient permettre de gagner des capacités opérationnelles en recentrant les forces de l'ordre sur leurs missions premières au service de la sécurité ;

- en revanche, la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail obèrera la capacité opérationnelle des forces de sécurité. Dans la police nationale, elle sera compensée pour partie par des recrutements supplémentaires et pour partie par des rachats de jours. Les modalités arrêtées par le précédent gouvernement auraient engendré un déficit opérationnel de 4000 hommes. Le rachat de jours supplémentaires, selon des modalités en cours de définition, est envisagé afin de limiter ce déficit.

- l'avenir des dispositifs permettant de recourir aux adjoints de sécurité et aux gendarmes adjoints n'est pas évoqué par le texte.

Le ministre de l'intérieur a estimé lors de son audition que ces personnels avaient fait la preuve de leur utilité et qu'il conviendrait de pérenniser leur emploi sous une forme restant à définir.

2. Un important programme d'investissement

Un important effort supplémentaire est consenti au profit du programme d'équipement : 2,2 milliards d'euros pour la période 2003-2007 , dont 1,02 milliard d'euros pour gendarmerie nationale et 1,18 milliard d'euros pour la police nationale. Ces moyens seront consacrés en priorité :

- au parc immobilier (75 millions d'euros annuels pour la police et 95 millions d'euros pour la gendarmerie),

- à l'achèvement du système de communications cryptées ACROPOL  et à l'interconnexion des réseaux des deux forces (45 millions d'euros annuels),

- à la modernisation des services grâce à l'utilisation des nouvelles technologies (40 millions d'euros annuels pour la police et 30 millions d'euros pour la gendarmerie),

- à la mise à niveau du parc automobile (20 millions d'euros annuels pour la police et 40 millions d'euros pour la gendarmerie),

- à l'équipement individuel de protection des personnels (55 millions d'euros annuels pour la police et 40 millions d'euros pour la gendarmerie).

C. UN ASSOUPLISSEMENT DES RÈGLES JURIDIQUES RELATIVES AUX OPÉRATIONS IMMOBILIÈRES (ART. 3)

L'article 3 contient d'importantes dispositions juridiques permettant d'accélérer la réalisation des opérations immobilières, notamment en favorisant un partenariat avec les collectivités locales.

Il assouplit ainsi les règles de passation des marchés par l'Etat en autorisant la passation d'un marché global, il favorise le pré-financement d'opérations par le secteur privé sur le domaine public et encourage le concours des collectivités locales .

Il autorise en premier lieu l'Etat à passer un marché public global portant à la fois sur la conception, la construction, l'aménagement et l'entretien d'immeubles affectés à la police et à la gendarmerie nationales. Il s'inspire ainsi des possibilités ouvertes au ministère de la Justice par la loi n°87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire tout en les approfondissant. Ce faisant, il déroge à certaines dispositions de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée et évite l'application de l'article 10 du code des marchés publics.

En second lieu, cet article facilite et sécurise le recours à la maîtrise d'ouvrage privée en permettant à l'Etat de conclure avec le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public un bail portant sur des bâtiments à construire pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales comportant une option d'achat au bénéfice de l'Etat, et en autorisant le recours au crédit-bail pour le financement des opérations de construction.

Enfin, cet article comprend plusieurs dispositions encourageant le concours des collectivités locales à la réalisation d'opérations immobilières :

-  il permet aux collectivités locales, jusqu'au 31 décembre 2007, de réaliser des opérations immobilières liées aux besoins de la justice, de la police et de la gendarmerie nationales afin de les mettre à la disposition de l'Etat ;

- il étend, jusqu'au 31 décembre 2007, aux besoins de la justice, de la police et de la gendarmerie nationales, la possibilité existant actuellement pour les collectivités territoriales de passer un bail emphytéotique sur un bien immobilier leur appartenant pour répondre à des besoins d'intérêt général relevant de leur compétence ou pour l'accomplissement d'une mission de service public les concernant ;

- il ouvre enfin droit aux attributions du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) pour les opérations immobilières des collectivités territoriales entreprises avant le 31 décembre 2007 relatives à des bâtiments affectés à l'usage de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales, à condition que les bâtiments concernés soient mis à disposition de l'Etat à titre gratuit .

Ces dispositions n'opèrent pas un transfert aux collectivités locales de la compétence de la construction d'équipements liés à des activités régaliennes . La participation des collectivités locales restera par essence facultative et temporaire. Elle doit permettre un effort supplémentaire et non traduire un désengagement de l'Etat.

Lors de son audition, le ministre de l'intérieur a clairement indiqué devant votre commission que les nouvelles dispositions ouvrant droit aux attributions du FCTVA pourraient être cumulées avec les subventions actuellement accordées aux collectivités qui réalisent des opérations au bénéfice de la gendarmerie nationale. Ces dispositions ont pour objectif de conforter juridiquement certaines pratiques et d'offrir une palette de choix supplémentaires aux collectivités locales qui désirent participer à l'effort en faveur de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales et non de supprimer les incitations actuelles.

D. AUTRES DISPOSITIONS

L'article 4 permet aux gendarmes de bénéficier d'une prolongation d'activité d'un an lorsqu'ils atteignent la limite d'âge de leur grade.

Inspiré d'une disposition prévue par l'article 88 de la loi de finances rectificative n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 au bénéfice des personnels de l'administration pénitentiaire et des corps actifs de la police nationale, il permettra opportunément de ralentir les départs en retraite et de lisser les recrutements dans la gendarmerie.

L'article 4 bis, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de la commission des Lois, permet la levée partielle du secret professionnel s'imposant aux agents des administrations financières, fiscales ou douanières . Il prévoit que ces agents seront tenus, dans le cadre de la lutte contre les trafics illicites, de communiquer les renseignements et documents dont ils disposent aux officiers et agents de police judiciaire.

Cette disposition facilitera le fonctionnement des groupes d'intervention régionaux dans lesquels les policiers et gendarmes collaborent avec des agents provenant des administrations fiscales et financières.

L'article 4 ter , introduit par l'Assemblée nationale , sur proposition du gouvernement, reporte, du 31 décembre 2002 au 31 décembre 2003, le délai au-delà duquel les aménagements de sécurité imposés par la loi du 10 juillet 2000 relative à la sécurité du dépôt et de la collecte de fonds devront avoir été réalisés par les donneurs d'ordre, sous réserve que ces derniers aient déposé un dossier auprès des administrations avant le 31 décembre 2002.

L'article 6 , enfin, habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'extension des dispositions de l'article 3 relatif aux opérations immobilières en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon. L'Assemblée nationale a étendu le champ de cet article à l'application outre-mer de l'article 4 bis relatif à la levée du secret professionnel des agents participant à une enquête.

*

* *

Ces orientations, combinées à celles figurant dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice, s'agissant notamment de la délinquance des mineurs, constituent des engagements forts pris devant la représentation nationale, donc devant les Français. Elles sont de nature à mobiliser les énergies afin de garantir à nos concitoyens le rétablissement d'une sécurité à laquelle ils aspirent.

Dans l'attente du dépôt du projet de loi traduisant les orientations de nature législative retracées dans le présent projet de loi ainsi que de la présentation du projet de loi de finances pour 2003 qui commencera à mettre en oeuvre l'augmentation des moyens programmée, votre commission vous proposera d'adopter le présent projet de loi sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier et annexe I
Orientations de la politique de sécurité intérieure

Cet article approuve les orientations de la politique de sécurité intérieure figurant dans l'annexe I.

Se situant dans la ligne tracée par la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995, l'annexe I retrace les principes généraux guidant la conduite de la politique de sécurité intérieure et décrit les nouveaux moyens juridiques que leur mise en oeuvre impliquera.

Les dispositions législatives correspondantes seront prises dans un projet de loi, annoncé pour l'automne, certaines étant déjà incluses dans le projet de loi de programmation pour la justice.

1. Les principes généraux

Les principes généraux orientant la politique de sécurité sont déclinés sous neuf points.

• Fixer la nouvelle architecture institutionnelle de la sécurité intérieure

La politique de sécurité sera définie au niveau national par le Conseil de sécurité intérieure, présidé par le chef de l'État et par le ministre de la sécurité intérieure.

Elle sera déclinée au niveau local par des conférences départementales.

Les élus locaux seront associés à cette politique à travers les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance et les conseils départementaux de prévention.

Une politique de gestion par objectifs sera instaurée dont les résultats seront pris en compte dans la progression de carrière des fonctionnaires.

Seront créés des offices centraux de police judiciaire chargés de la recherche des malfaiteurs en fuite et de la délinquance itinérante.

Les groupes d'intervention régionaux associeront les services de sécurité et les administrations financières dans la lutte contre l'économie souterraine.

La complémentarité sera recherchée avec l'action des polices municipales et avec les acteurs de la sécurité privée.

• Utiliser de manière plus cohérente et efficace les forces de sécurité intérieure pour faire face aux nouvelles exigences de la sécurité

Dans le cadre d'une nouvelle doctrine d'emploi, les forces mobiles seront mises au service de la sécurité quotidienne.

Une répartition plus rationnelle sera recherchée entre les zones de compétence de la police et celle de la gendarmerie nationale et à l'intérieur de celle-ci.

Il sera mis un terme à l'emploi des policiers et des gendarmes dans des fonctions qui ne sont pas strictement liées à la sécurité.

• Mieux équilibrer la police de proximité et l'action judiciaire des forces de sécurité intérieure

La police de proximité sera consolidée par une présence nocturne renforcée.

L'action judiciaire sera développée grâce :

- à l'augmentation du nombre des officiers de police judiciaire et à la revalorisation de leur compétence ;

- à l'extension de leur zone de compétence au département, voire à la zone de défense ;

- au développement de la police scientifique et technique, grâce au renforcement des moyens et à la mise en cohérence des fichiers et des implantations de police scientifique de la police et de la gendarmerie nationales ;

- à l'adaptation de l'organisation des services de la gendarmerie à l'exigence judiciaire.

• Adapter l'organisation, l'administration et la gestion aux nouveaux enjeux de la sécurité

L'organisation administrative sera modernisée par :

- le regroupement des services régionaux de police judiciaire autour de neuf directions interrégionales ;

- la réorganisation de la gendarmerie en zone périurbaine ;

- une nouvelle organisation de la gendarmerie dans les zones rurales autour du concept de communauté de brigades ;

- la mise en commun de moyens logistiques de la police et de la gendarmerie nationales ;

- l'adaptation de la formation des personnels ;

- la déconcentration des pouvoirs de gestion.

• Donner à la France un rôle moteur dans la coopération européenne et internationale en matière de sécurité intérieure

La France développera la coopération internationale, notamment européenne, pour lutter contre le terrorisme, le crime organisé, le blanchiment et les filières d'immigration clandestine.

Le réseau des attachés de sécurité intérieure à l'étranger sera développé.

La France jouera un rôle moteur dans la création et la mise en place de l'espace européen de sécurité, de liberté et de justice.

Dans ce cadre, elle prendra des initiatives pour parvenir à la définition de règles communes en matière d'asile et d'immigration et participera aux autres réalisations de l'Union européenne (EUROPOL, la composante police de la gestion civile des crises, le collège européen de police, la gestion intégrée des frontières extérieures, les accords de coopération transfrontalière créant les centres de coopération policière et douanière et la future police européenne des frontières).

• Créer une réserve civile de la police

Une réserve civile de la police sera créée sur le modèle de la réserve existant dans la gendarmerie.

Dans les cinq ans suivant leur retraite, les policiers pourront ainsi être appelés en renfort si les circonstances l'exigent.

Sur la base du volontariat, ils pourront participer à des missions de soutien social de proximité, de formation des jeunes policiers ou de médiation en direction des jeunes en difficulté.

• Développer l'accompagnement social au sein de la police et la gendarmerie

Les forces de police et de gendarmerie se verront assurer la reconnaissance et le soutien dont elles ont besoin.

Une attention particulière sera portée au logement des personnels.

Des mesures d'accompagnement seront prévues en direction des familles.

Des incitations seront données pour prolonger la durée en poste des personnels dans les zones sensibles.

• Mieux lutter contre l'insécurité routière

L'action répressive des forces de sécurité sera renforcée à l'égard des infractions au code de la route.

Des incitations seront données aux gestionnaires du réseau routier pour implanter des dispositifs de constatation automatique des infractions.

• Favoriser la prévention et l'insertion sociale

Les forces de sécurité interviendront en amont de la commission des infractions en liaison avec les travailleurs sociaux, notamment en direction des jeunes et en milieu scolaire.

Le partenariat initié à travers les contrats locaux de sécurité sera renforcé.

Sera développée la prévention situationnelle qui tend à réduire les sources d'insécurité en agissant sur l'architecture et l'aménagement de l'espace urbain.

Les réseaux de transport seront humanisés et seront dotés d'équipements de sécurité.

2. Les moyens juridiques nécessaires

a) Achever la mise en application des dispositions de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995

Seront appliquées les dispositions de la loi du 21 janvier 1995 relatives :

- aux études de sécurité préalables aux réalisations d'équipements collectifs et de programmes de construction (art. 11) ;

- aux dispositifs de constatation automatique des infractions au code de la route (art. 14) ;

- aux dispositifs de prévention contre le vol de véhicules, sachant que cette matière relève désormais de la réglementation européenne (art. 15).

b) Donner aux services de sécurité les moyens juridiques nouveaux dont ils ont besoin pour lutter contre certaines formes de criminalité et de délinquance.

• Mesures tendant à restaurer l'autorité et la capacité des agents de l'État à agir

- meilleure protection des personnels ;

- création d'un office chargé de rechercher les délinquants en fuite ;

- simplification des enquêtes judiciaires ;

- élargissement de la compétence territoriale des officiers de police judiciaire ;

- sanctions plus sévères des violences, menaces et outrages à l'égard des dépositaires de l'autorité publique ;

- aggravation des sanctions pénales pour non respect des arrêtés municipaux.

• Mesures tendant au renforcement de l'efficacité des investigations policières

- recours accru aux techniques de vidéo-surveillance ;

- accès facilité pour les officiers de police judiciaire à certaines informations détenues par des tiers (établissements financiers, opérateurs de téléphonie mobile) ;

- utilisation par les services de sécurité des objets saisis ;

- accroissement de l'efficacité des investigations pendant la phase de flagrant délit ou d'enquête préliminaire ;

- utilisation des techniques modernes d'interception des messages et de surveillance ;

- extension du fichier automatisé des empreintes digitales ;

-accès réciproque de la police et de la gendarmerie nationales aux fichiers mis en place par le ministère de l'intérieur et le ministère de la défense ;

- meilleure protection des témoins et des victimes ;

- extension du champ d'application des livraisons surveillées et des infiltrations.

• Mesures tendant à mieux prendre en compte les formes nouvelles de criminalité

- prise de mesures techniques permettant de bloquer l'usage des téléphones portables volés ;

- mise en place d'un dispositif permettant la localisation des véhicules volés ;

- déploiement de moyens automatiques de constatation des infractions au code de la route et accélération du traitement pénal de ces infractions ;

- actualisation de la législation sur les armes ; mise en place d'un fichier national automatisé des personnes interdites d'acquisition ou de détention d'armes ; amnistie aux détenteurs irréguliers d'armes qui les remettraient aux autorités ; levée du secret professionnel des personnes informant les autorités qu'une personne dangereuse pour elle-même ou pour autrui détient une arme ;

- extension des compétences de la Mission nationale de contrôle des précurseurs chimiques (MNCPC) au commerce illicite de produits précurseurs de drogue ;

- développement d'actions de prévention de l'usage des drogues, notamment à l'égard des mineurs ;

- prise en compte judiciaire plus rapide et plus effective de la délinquance des mineurs et extension des permanences de nuit des brigades des mineurs dans les quartiers sensibles ;

- aggravation des sanctions encourues pour non respect de l'obligation scolaire et renforcement du partenariat entre les services de l'éducation nationale, l'institution judiciaire et les forces de sécurité ;

- aggravation des sanctions pénales pour les infractions commises sous l'effet de l'alcool ou de produits stupéfiants ;

- éloignement du territoire des auteurs de racolage actif ou passif de nationalité étrangère ;

- prise de mesures permettant de lutter plus efficacement contre la mendicité agressive, les regroupements dans les halls d'immeubles, l'envahissement des propriétés privées par les gens du voyage, le défaut de permis de conduire et le refus d'obtempérer.

3. Les modifications apportées à l'annexe par l'Assemblée nationale

Outre quelques amendements rédactionnels, l'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au texte de l'annexe.

Sur proposition de M. Jean-Pierre Blazy et des membres du groupe socialiste, elle a insisté sur la nécessité de reconnaître à la victime un véritable statut et sur le devoir de conseil et d'assistance des forces de l'ordre à leur égard.

Cet amendement rejoint d'ailleurs l'esprit des instructions données par le ministre de l'intérieur aux services de sécurité.

Sur proposition de M. Rudy Salles, elle a prévu que les conférences départementales communiqueraient aux maires du département, au président du conseil général et aux parlementaires un rapport annuel sur l'état de la situation de la sécurité dans le département.

Sur proposition du gouvernement, elle a détaillé la composition et les missions des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance , annonçant certaines dispositions figurant dans le décret n° 2002-999 du 17 juillet 2002. Elle a précisé en outre que seraient examinées les conditions dans lesquelles les compétences de ces conseils pourraient être étendues, une mission étant confiée à cet effet à un élu.

S'agissant des groupes d'intervention régionaux (GIR), elle a précisé :

- sur proposition de M. Thierry Mariani, que leur compétence s'étendrait à la lutte intérieure contre les réseaux d'immigration clandestine ;

- sur proposition de Mme Christine Boutin, que leur compétence s'étendrait aux délits commis par les gens du voyage justifiant l'intervention de plusieurs administrations ;

- sur proposition de M. Jean-Christophe Lagarde et des membres du groupe UDF, que le maire pourrait faire des propositions concernant leur priorité d'action.

Sur proposition de M. Michel Sordi, l'Assemblée nationale a prévu que des conventions seraient passées entre les maires et le représentant de l'État pour coordonner l'action des services de sécurité étatiques et celle des gardes champêtres.

Sur proposition de la commission des Lois, elle a prévu que seraient recherchés les moyens de renforcer l'action des polices municipales .

Sur proposition de M. Jean-Christophe Lagarde, elle a prescrit une inscription plus rapide des données dans les fichiers de police judiciaires .

Sur proposition du même auteur, elle a indiqué que les effectifs de sécurité publique devraient être organisés et répartis de façon à correspondre aux zones et aux heures de délinquance .

Sur proposition de M. Rudy Salles, elle a intégré les réseaux de proxénétisme dans les phénomènes transnationaux dont la lutte passe par une coopération entre États.

Sur proposition de la commission des Lois, elle a prévu que les personnels assurant la garde de détenus dangereux devraient être protégés.

Sur proposition de M. Thierry Mariani, elle a prévu un renforcement des moyens consacrés à l'exécution et au suivi des mesures de reconduite à la frontière .

Sur proposition de M. Jérome Rivière, elle a prévu que les dispositifs permettant la localisation des véhicules volés seraient étudiés en liaison avec les opérateurs conventionnés .

Sur proposition de MM. Guy Geoffroy et Alain Marsaud, elle a introduit des dispositions sur la violence en milieu scolaire , prévoyant notamment que les policiers et gendarmes devraient être disponibles aux demandes des proviseurs et que les règlements intérieurs des établissements devraient être de nature à prévenir et à réprimer les dérives de certains élèves.

Sur proposition de M. Jean-Christophe Lagarde, elle a prévu le développement des centres d'accueil des femmes victimes de violences conjugales .

Sur proposition de M. Thierry Mariani, elle a prévu que les auteurs de racolage de nationalité étrangère feraient l'objet d'un retrait définitif de titre de séjour et a prévu que les trafiquants de drogue seraient soumis au même régime.

Sur proposition de la commission des Finances, elle a prévu de sanctionner plus sévèrement le refus d'obtempérer aux injonctions formulées à l'encontre de gens du voyage occupant illégalement la propriété d'autrui , qu'elle soit publique ou privée, notamment par le biais de la confiscation des véhicules .

Elle a enfin, sur proposition de M. Marc Lefur et de la commission des Finances, fixé au gouvernement l'objectif de prévenir les nuisances liées aux rave parties .

*

* *

Votre commission considère que les orientations tracées ouvrent la voie à une politique cohérente et énergique de lutte sur tous les fronts de l'insécurité.

Elle vous propose en conséquence d'adopter sans modification l'article premier et l'annexe I.

Article 2 et annexe II
Programmation des moyens de la sécurité intérieure (2003-2007)

Le présent article approuve la programmation des moyens de la police nationale et de la gendarmerie nationale pour la période 2003-2007 présentée dans l'annexe II.

Cette programmation est ambitieuse par les moyens supplémentaires qu'elle dégage : ce ne sont pas moins de 5,6 milliards d'euros qui seront consacrés aux besoins de la police nationale (à hauteur de 2,75 milliards d'euros ) et de la gendarmerie nationale (à hauteur de 2,85 milliards d'euros ) ^{12 ( * )} au cours de la période considérée.

Le texte initial indiquait que ces moyens s'ajouteraient à la reconduction annuelle des crédits 2002, à l'effet du « point fonction publique » et du glissement-vieillesse-technicité (GVT) sur les dépenses de rémunération ^{13 ( * )} .

Outre des modifications d'ordre rédactionnel permettant d'expliquer les effets de la prise en compte du glissement-vieillesse-technicité, l'Assemblée nationale a précisé que les crédits nécessaires à l'exécution de la programmation prévue par la présente loi, ouverts par les lois de finance entre 2003 et 2007, viendraient renforcer « les crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2002 ». Les crédits inscrits dans la loi de finances rectificative ne font donc pas partie de la base de référence.

Les crédits de référence en 2002 s'élèvent à 3.927 millions d'euros pour la gendarmerie et à 5.149 millions d'euros pour la police.

Crédits accordés pour 2002 à la police et à la gendarmerie
(en millions d'euros)

Crédits accordés	Gendarmerie nationale	Police nationale
Rémunération	2.924	4.337
Fonctionnement	674	659
Equipement	329	153
Total	3.927	5.149

Les crédits supplémentaires inscrits dans la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure se répartiront entre les trois catégories suivantes : un « rebasage budgétaire » ^{1 ( * )} pour la gendarmerie (700 millions d'euros) , des mesures pour l'emploi et les mesures catégorielles (2,7 milliards d'euros) et un programme d'équipement (2,2 milliards d'euros).

Renforcement des moyens de la police et de la gendarmerie
(2003-2007)
(en millions d'euros)

	Police	Gendarmerie
- « Rebasage » budgétaire	-	700
- Emploi et mesures catégorielles	1 570	1 130
- Programme d'équipement dont environ : la modernisation de la gestion immobilière les systèmes de transmission la modernisation des services et du traitement de l'information le parc automobile l'équipement et la protection individuelle des personnels	1 180 375 225 200 100 275	1 020 475 - 150 200 200
TOTAL	2 750	2 850

1. Un renforcement et une meilleure répartition des effectifs

a) Une augmentation sensible des effectifs permise par une hausse significative des dépenses de personnel

2,7 milliards d'euros , dont 1,13 milliard d'euros pour la gendarmerie nationale et 1,57 milliard d'euros pour la police nationale, sont consacrés aux créations d'emplois, au financement de certaines mesures relatives à la situation des personnels.

Par ailleurs, 230 millions d'euros devraient être consacrés « à contribuer au rétablissement des capacités opérationnelles » de la police nationale dans les 1,57 milliard d'euros qui lui sont destinés. Concrètement, il s'agit de compenser l'effet négatif de la réduction du temps de travail sur les effectifs disponibles en procédant à des « rachats de jours » ^{14 ( * )} .

Enfin, conformément aux nouvelles orientations prioritaires de la politique de sécurité intérieure, les mesures relatives à la situation des personnels devront répondre à 4 objectifs principaux : améliorer les capacités d'action judiciaire des services grâce à l'extension et à la revalorisation de la qualification d'officier de police judiciaire, mieux inciter les personnels à rester en poste dans les zones les moins attractives ; reconnaître la pénibilité accrue des métiers de la sécurité intérieure ; renforcer l'encadrement supérieur des forces.

Comme on l'a vu, entre 2003 et 2007, 13.500 emplois supplémentaires vont être créés ^{15 ( * )} . 7.000 emplois nouveaux dans la gendarmerie et 6.500 dans la police seront répartis de la manière suivante :

Renforcement des effectifs dans la police et la gendarmerie
(2003-2007)

	Police	Gendarmerie
- Sécurité de proximité...............................	2.000	4.800
- Renforcement des capacités d'investigations...	1.000	400
- Lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée...............................................	300	300
- Protection des frontières...........................	700	-
Lutte contre l'insécurité routière...................	500	700
Administration, formation et contrôle.............	2.000	800
Total	6.500	7.000

Sur les emplois prévus entre 2003 et 2007, le rythme de recrutement devrait différer entre la police et la gendarmerie, ce qui justifie le montant plus important attribué aux policiers. En effet, les recrutements dans la police devraient être plus concentrés sur le début de la période 2003-2007, tandis que le rythme prévisionnel des recrutements dans la gendarmerie devrait croître rapidement.

A ces créations devraient s'ajouter, dans la police, la décision de « pérenniser » les 2.162 agents recrutés, en principe temporairement, par le précédent Gouvernement afin de compenser le nombre important de départs en retraite.

Ce gain de 11.000 emplois dans la police ajouté aux 7.000 gendarmes nouveaux dégage ainsi un total de 18.000 hommes .

Or, ces augmentations d'effectifs sont essentielles pour les forces de sécurité intérieure. Aujourd'hui, il y a au total, environ 95.000 gendarmes et 145.000 policiers (129.000 sans les adjoints de sécurité).

Répartition des effectifs réels de la gendarmerie
(au 1 ^er décembre 2001)

CORPS	EFFECTIFS
Officiers	3.771
Sous-officiers	76.633
Volontaires	11.915
Civils	1.776
Total	94.095

Répartition des effectifs réels de la police nationale
(1 ^er décembre 2001)

CORPS	EFFECTIFS
Conception et direction	1.965
Commandement et encadrement	15.518
Maîtrise et application	98.306
Sous-total personnels actifs	115.789
Administratifs, techniques, scientifiques et autres	13.055
Adjoints de sécurité	16.153
TOTAL	144.997

Pour la gendarmerie, l'effet des créations d'emplois va être conforté par les dispositions de l'article 4 qui autorisent certains personnels à bénéficier d'une prolongation d'activité au-delà de la limite d'âge de leur grade.

Le présent projet de loi ne se prononce sur le devenir des adjoints de sécurité et de gendarmes adjoints. Devant votre commission, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a indiqué que le dispositif serait pérennisé dans des modalités qui restent à définir.

b) Un accroissement des effectifs des personnels administratifs et la limitation des charges indues des personnels actifs

Environ 2.000 emplois seront créés dans la police nationale et 800 dans la gendarmerie nationale au titre des missions d'administration, de formation et de contrôle.

Ces effectifs supplémentaires doivent répondre à une situation objective de « sous-administration » ^{16 ( * )} des forces de sécurité intérieure. Le ratio des personnels administratifs par rapport aux actifs dans la police française est ainsi inférieur à 10 % contre 30 % en Allemagne et 35 % au Royaume-Uni. Il en résulte une inadéquation des compétences juridiques, budgétaires, de contrôle de gestion et de gestion des ressources humaines.

Par ailleurs, les tâches d'administration et de formation immobilisent des effectifs opérationnels. Grâce aux créations d'emplois administratifs prévues par la présente programmation, au moins 1.000 emplois actuellement occupés par des personnels de statut actif de la police nationale devraient être transférés à des agents administratifs. Les personnels actifs pourraient de nouveau se consacrer pleinement à leurs missions sur le terrain.

De plus, la diminution des gardes statiques, la mise en place de dispositifs de vidéosurveillance et le transfèrement des détenus, là où cela est possible, à des agents relevant d'autres statuts seront développés afin de limiter les « charges indues » des policiers et gendarmes.

c) La poursuite et l'amélioration de la police de proximité

Environ 2.000 emplois dans la police nationale et 4.800 emplois dans la gendarmerie nationale seront créés au titre de la sécurité de proximité.

Aussi, les emplois créés doivent permettre d'améliorer la rapidité de la réaction des forces de sécurité intérieure, de renforcer leur présence sur le terrain (de nuit, notamment) et de consacrer plus de temps à l'information de la population (information des plaignants sur l'état de leur dossier, amélioration de l'accueil...).

Simultanément, le déploiement des effectifs supplémentaires doit tenir compte des spécificités des zones urbaines et périurbaines connaissant une délinquance exceptionnelle et des besoins urgents des départements et territoires d'outre-mer.

d) L'amélioration des capacités d'investigation

1.000 emplois seront créés dans la police nationale et 400 dans la gendarmerie nationale en vue d'accroître la capacité d'investigation des forces de sécurité intérieure. En effet, les services doivent pouvoir mener les enquêtes, identifier les auteurs des délits et des crimes et les déférer à la justice avec efficacité.

Le présent projet de loi devra permettre de renforcer les effectifs des services de police judiciaire ainsi que des unités de recherche et des plates-formes techniques judiciaires de la gendarmerie nationale.

Un effort particulier bénéficiera à l'encadrement des personnels actifs, par un plan de formation visant à augmenter le nombre de gardiens et de gradés accédant à la qualification d'officier de police judiciaire.

Enfin, les moyens en expertises de la police technique et scientifique seront renforcés. Les effectifs des laboratoires de la police technique et scientifique (hors préfecture de police) étaient de 335 fonctionnaires début août 2001.

e) La lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée

Environ 300 emplois dans la police nationale et 300 emplois dans la gendarmerie nationale vont être créés au titre de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée.

Les efforts en matière de recherche et d'exploitation du renseignement, mais aussi le renforcement de la coopération institutionnelle avec nos partenaires seront privilégiés.

f) L'amélioration de la protection des frontières

700 emplois seront créés dans la police nationale au titre de la protection des frontières, dans la maîtrise des flux migratoires et la lutte contre l'immigration clandestine.

Ces objectifs nécessitent en effet le renforcement des effectifs dans les zones les plus sensibles (aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle ; tunnel sous la Manche ; frontière guyanaise) et la poursuite de la coopération avec nos voisins, entamée par le Gouvernement (mise en place de patrouilles mixtes franco-belges ; coopération franco-britannique pour renforcer la sécurité du réseau ferré transmanche).

g) La lutte contre l'insécurité routière

500 emplois seront créés dans la police nationale et 700 dans la gendarmerie nationale au titre de la sécurité routière.

2. Le financement des équipements : un « plan Marshall » pour la sécurité intérieure

Le présent projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure marque un tournant par rapport à la dernière législature en raison de l'ampleur des efforts destinés aux moyens matériels des forces de sécurité intérieure. 2,2 milliards d'euros , dont 1,02 milliard d'euros à la gendarmerie nationale et 1,18 milliard d'euros pour la police nationale, sont inscrits au titre du programme d'équipement (voir tableau infra ). Par rapport à 2002, l'augmentation des crédits d'équipement devrait être de 30 % pour la police nationale (chapitre de fonctionnement 34-41) et de 50 % pour la gendarmerie nationale sur la période 2002-2007 ^{17 ( * )} .

a) La modernisation de la gestion immobilière, une nécessité

Environ 375 millions d'euros pour la police nationale et 475 millions d'euros pour la gendarmerie nationale sont inscrits au titre de la programmation immobilière. Ce qui représente, en moyenne annuelle et en crédits de paiements, 75 millions d'euros pour la police et 95 millions d'euros pour la gendarmerie ^{18 ( * )} .

Le montant des autorisations de programme et crédits de paiement ouverts entre 1998 et 2002 a atteint pour la police respectivement 560,92  et 359,67 millions d'euros et pour la gendarmerie 669,65 et 619,97 millions d'euros.

Les besoins immobiliers des deux forces sont urgents et importants (réhabilitation de parcs immobiliers dégradés, mise à niveau des écoles et unités de formation, amélioration des conditions de garde à vue, amélioration des conditions d'hébergement des gendarmes et des compagnies républicaines de sécurité...).

Concernant la police nationale ^{19 ( * )} (dont le parc immobilier atteint plus de 3,5 milliers de mètres carrés), les surfaces mises en chantier au cours de la programmation seront portées de 45.000 m2 à 100.000m2 par an.

Le présent projet de loi dégage de nouvelles priorités :

- la mise en oeuvre d'un plan de rénovation et de construction spécifique au parc immobilier de la préfecture de police de Paris ;

- l'intensification de l'effort de réservation des logements pour les agents en zone urbaine (hébergement des CRS en Ile-de-France) ;

- la rénovation et l'augmentation des capacités des écoles de formation, aujourd'hui insuffisantes pour accueillir les stagiaires dans des conditions satisfaisantes ;

- l'amélioration des moyens logistiques de la police nationale (futur atelier contrat automobile et extension du Centre de recherches et d'études de la logistique).

Concernant la gendarmerie nationale, la programmation répond à la situation préoccupante du parc immobilier. Il s'agit en fait de permettre aux gendarmes et à leurs familles de bénéficier de conditions de logement conformes aux normes actuelles, ce qui est la contrepartie de la disponibilité permanente des personnels.

3.500 unités de logement seront donc remises à niveau et la capacité de logement domaniale sera augmentée d'environ 4.000 équivalent-unités de logement à échéance 2007.

Par ailleurs, les crédits ouverts seront destinés à l'amélioration des conditions de formation (ouverture de neuf nouvelles unités) et à une meilleure maintenance d'un parc dégradé.

b) Vers une architecture unique des systèmes de transmissions

Le présent projet de loi concentre les efforts budgétaires supplémentaires sur la mise en place du système de transmission de la police nationale (ACROPOL), prévue pour 2008, sa connexion avec le réseau de la gendarmerie nationale (RUBIS) ^{20 ( * )} et son extension aux lieux couverts et souterrains (réseaux de transports urbains, centres commerciaux).

Pour l'achèvement de cette priorité opérationnelle de la police nationale, environ 225 millions d'euros seront engagés sur la période 2003-2007 (45 millions d'euros, en moyenne annuelle et en crédits de paiement).

Le déploiement du réseau ACROPOL, à hauteur de 14 départements par an, doit permettre aux services de police de bénéficier de moyens de communication radio performants et d'une couverture géographique optimisée par rapport à leurs zones d'intervention.

A moyen terme, l'objectif est de parvenir à une architecture unique des transmissions de la police nationale et de la gendarmerie nationale ^{21 ( * )} .

c) La modernisation des services et le rattrapage des retards pris dans l'utilisation des technologies de traitement de l'information

Le présent projet de loi inscrit environ 200 millions d'euros pour la police nationale ( 40 millions d'euros en moyenne annuelle et en crédits de paiement) et 150 millions d'euros pour la gendarmerie nationale ( 30 millions d'euros en moyenne annuelle et en crédits de paiement) pour la période 2003-2007, au titre de la modernisation des services et du traitement de l'information.

Ces efforts importants visent à répondre aux retards pris par la police et la gendarmerie dans le domaine informatique, manifestement incompatibles avec les exigences de leurs missions.

Concrètement, ces crédits vont servir à achever rapidement le câblage des bâtiments et la mise en réseau de postes de travail.

La modernisation des systèmes d'information et de communication est particulièrement une priorité pour la gendarmerie nationale, dont le retard en termes d'échanges de données est manifeste (développement d'Internet (2003) et d'Intranet (2007) dans les unités élémentaires).

L'utilisation des nouvelles technologies de l'information devrait également être développée dans les dossiers de lutte contre la fraude documentaire et de la maîtrise des flux migratoires.

d) L'amélioration de la gestion et la remise à niveau des véhicules des forces de sécurité intérieure

Les crédits supplémentaires destinés au renouvellement des véhicules atteindront environ 100 millions d'euros pour la police nationale ( 20 millions d'euros , en moyenne annuelle, en dépenses ordinaires et crédits de paiement) et 200 millions d'euros pour la gendarmerie nationale ( 40 millions d'euros , en moyenne annuelle, en dépenses ordinaires et crédits de paiement) sur la période 2003-2007.

L'état actuel des véhicules des forces de sécurité intérieure n'est pas satisfaisant. Le parc automobile est vieillissant ^{22 ( * )} et de nombreux véhicules sont indisponibles ^{23 ( * )} , faute de crédits suffisants pour la maintenance.

e) L'adaptation de l'équipement individuel et le renforcement de la protection des personnels

Le présent projet de loi inscrit 275 millions d'euros pour la police nationale ( 55 millions d'euros , en moyenne annuelle, en dépenses ordinaires et en crédits de paiement) et 200 millions d'euros pour la gendarmerie nationale ( 40 millions d'euros , en moyenne annuelle, en dépenses ordinaires et en crédits de paiement) au titre de l'équipement des personnels.

Il s'agit de prendre en compte les priorités suivantes :

- la nécessité de doter les personnels d'uniformes et de tenues mieux adaptés à leurs missions de sécurité publique (« tenues d'investigation ») ;

- la nécessité de renouveler l'armement des personnels ^{24 ( * )} (harmonisation des armes employées par des services comparables ; dotations complémentaires en « flash-balls »...) ;

- la protection des fonctionnaires (60.000 gilets pare-balles vont être acquis par la police nationale et plus de 80.000 par la gendarmerie nationale ; tenues de protection contre le risque nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC)) ;

- l'équipement et la protection des futurs personnels, recrutés sur les crédits de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

f) Le développement du soutien au personnel et de l'action sociale

Le présent projet de loi indique qu'une partie des moyens précités sera spécifiquement consacrée à la politique sociale en faveur des personnels.

Ceci devrait se traduire par une amélioration des conditions de vie et de travail dans les services et par un renforcement des effectifs spécialisés (médecins, infirmiers, psychologues, assistants sociaux...).

3. « Le rebasage budgétaire » : une réponse aux besoins urgents de la gendarmerie nationale

700 millions d'euros ( 140 millions d'euros par an) sont inscrits dans le présent projet de loi au titre du « rebasage des crédits 2002 pour la gendarmerie nationale ».

En fait, il s'agit de régler des difficultés issues de l'insuffisance des crédits accordés à la gendarmerie, récurrente ces dernières années, et de leur sous-évaluation systématique.

Pour répondre à ces sous-budgétisations, les crédits prévus doivent permettre :

- le recrutement effectif des 1.400 gendarmes adjoints volontaires prévus au projet de loi de finances pour 2002 mais « gelés » sur décision du ministère des Finances (en décembre 2001), pour un coût annuel de 24 millions d'euros (8 au titre du fonctionnement et 16 au titre des rémunérations et charges sociales) ;

- la remise à niveau des crédits consacrés aux locations, à hauteur de 51 millions d'euros ^{25 ( * )} ;

- la mise à niveau des indemnités destinées à compenser l'absence d'aménagement et de réduction du temps de travail dans l'Arme, à hauteur de 41 millions d'euros ;

- une remise à niveau, pour la gendarmerie départementale et la gendarmerie mobile, d'autres crédits de fonctionnement ( 24 millions d'euros ). Les autres besoins de la gendarmerie nationale seront pris en compte par des crédits ouverts dans la loi de finances rectificative (apurement de la dette ancienne des loyers).

*

* *

Votre commission estime que ces dispositions prévoient une augmentation considérable des effectifs de la police et de la gendarmerie et le financement d'un programme d'équipement ambitieux susceptibles de répondre au défi de la lutte contre l'insécurité.

En conséquence, elle vous propose d' adopter l'article 2 et l'annexe II sans modification.

Article 3
(art. L. 34-3-1 et L. 34-7-1 du code du domaine de l'Etat, art. L. 1311-2,
L. 1311-4-1 et L. 1615-17 du code général des collectivités territoriales)
Assouplissement des règles de la gestion immobilière
de la police et de la gendarmerie nationales

L'article 3 du présent projet de loi prévoit une série de dispositions juridiques de nature à faciliter et à accélérer les constructions immobilières destinées aux besoins de la justice, de la gendarmerie et de la police nationales.

1. Une situation immobilière dégradée

Ainsi que le dénoncent chaque année les rapporteurs des crédits consacrés à la justice, à la gendarmerie et à la police nationales, la situation immobilière de ces services est très inquiétante.

Le patrimoine immobilier de la gendarmerie , pour sa composante domaniale, compte 780 casernes (620 en métropole et 160 outre-mer), regroupant les locaux de service ainsi que 36.300 logements.

Le renouvellement et le simple maintien en état de ce parc immobilier supposeraient la construction annuelle de 900 unités logements, soit un investissement de 167,6 millions d'euros et des travaux d'entretien de l'ordre de 53,3 millions d'euros, soit 1% environ de la valeur estimée du patrimoine domanial.

De plus, les coûts de construction ont augmenté de près de 20 % en 2001.

L'érosion des dotations depuis plusieurs exercices budgétaires, aggravée par des mesures récurrentes de gel ou d'annulations, entraîne le report des opérations et bien souvent un bouleversement de la programmation avec pour conséquence paradoxale des surcoûts pour le budget de l'Etat (comme le soulignait, ainsi que chaque année, l'avis consacré au budget de la gendarmerie en 2002 par notre excellent collègue, M. Philippe François, par ailleurs rapporteur pour avis au nom de la commission des Affaires étrangères et de la défense sur le présent projet de loi). Ce même rapport appelait ainsi à un véritable « plan Marshall » de l'infrastructure de la gendarmerie et préconisait le recours à la maîtrise d'ouvrage déléguée et à la maîtrise d'oeuvre privée.

S'agissant de la police nationale , les besoins de rénovation et de construction de locaux restent très importants compte tenu des retards accumulés.

Le parc immobilier affecté à la police nationale porte sur une superficie hors oeuvre de 3 millions de m² répartis sur plus de 2.800 sites. 234 seulement d'entre eux ont moins de 10 ans, 1.433 ont entre 10 et 30 ans et 1.083 ont plus de 30 ans. C'est dire si la nécessité de rénovations est importante.

De 1997 à 2001, plus de 105 millions d'euros auront été consacrés à la seule maintenance du parc immobilier. Les services évaluent à 200 millions d'euros en 1999 la dotation annuelle minimale permettant de poursuivre les opérations engagées, d'assurer la maintenance du parc existant et d'étudier le lancement de nouveaux projets, alors que la loi de finances initiale pour 2002 ne prévoyait que 90,4 millions d'euros d'autorisations de programme et 87 millions d'euros de crédits de paiement.

De plus, si la loi d'orientation de 1995 prévoyait de livrer ou de réhabiliter sur cinq ans 608.000 m² de surface de locaux de police, moins de la moitié de l'objectif aura été réalisé.

En outre, les mesures en faveur du logement des policiers restent notoirement insuffisantes (12,2 millions d'euros en autorisations de programme et 13,72 millions de crédits de paiement en 2002) si l'on considère que la politique du logement est un élément essentiel de fidélisation des agents à leur poste, notamment en région parisienne.

2. Des attentes fortes

Ces moyens doivent permettre d'accélérer le rythme des constructions de bâtiments affectés aux services de la police et de la gendarmerie nationales pour donner aux fonctionnaires et militaires des outils et conditions de travail adaptés à leur mission.

Ils visent également à améliorer l'état du patrimoine immobilier de la police et de la gendarmerie nationales et garantir la prise en compte de son entretien et du maintien de sa valeur d'usage dans la durée.

En ce qui concerne la police nationale , outre l'achèvement des grands programmes immobiliers lancés par le gouvernement précédent, cinq nouvelles priorités seront mises en oeuvre :

- la rénovation et l'entretien du parc immobilier trop souvent dégradé, afin notamment d'améliorer les conditions de garde à vue et de mettre aux normes les centres de rétention administrative ;

- la mise en oeuvre d'un plan spécifique de rénovation, de construction des bâtiments de la préfecture de police et de désimbrication des commissariats des immeubles municipaux et de relogement des laboratoires spécialisés ;

- l'augmentation de la capacité des écoles de formation à 8.800 gardiens et adjoints de sécurité et à 800 officiers et leur rénovation ;

- l'augmentation des capacités d'accueil des CRS en poste en Ile-de-France afin de combler le déficit actuel en hébergement ;

- l'amélioration des moyens logistiques de la police nationale.

En ce qui concerne la gendarmerie nationale , le ministère de la défense poursuit une triple orientation :

- privilégier la construction de casernes domaniales (3.500 unités de logement seront remises à niveau et la capacité de logement domaniale sera augmentée d'environ 4.000 unités de logement d'ici 2007), en particulier dans les zones périurbaines où le marché locatif est à la fois limité et coûteux ; stabiliser l'importance du parc dont les collectivités territoriales sont propriétaires ; limiter le recours aux locations externes ;

- mieux maintenir un parc dégradé , les crédits de maintenance étant augmentés de 80 % ;

- améliorer les conditions de formation en ouvrant neuf nouvelles unités de formation.

Pour ce faire, l'article 3 du présent projet de loi propose des dispositifs originaux.

Les deux premiers paragraphes concernent l'Etat tandis que le dernier vise à inciter les collectivités territoriales à participer aux programmes de construction immobilière.

3. Les nouveaux dispositifs applicables à l'État

a) L'extension aux immeubles affectés à la gendarmerie ou à la police nationales de la gestion mixte déjà expérimentée dans les établissements pénitentiaires

Aux termes du paragraphe I de l'article 3 du projet de loi, l'Etat pourra passer avec une personne ou un groupement de personnes de droit public ou privé un marché unique portant à la fois sur la conception, la construction, l'aménagement, l' entretien et la maintenance d'immeubles affectés à la police ou à la gendarmerie nationales.

Il s'agit d'une extension, d'ailleurs aménagée et élargie, des possibilités ouvertes par la loi n° 87-432 du 22 juin 1987, dite « loi Chalandon », relative au service public pénitentiaire.

Cette procédure a déjà été utilisée à titre expérimental pour la construction de l'hôtel de police de Strasbourg, dont la maintenance et l'entretien sont externalisés.

Un marché unique pour plus de rapidité

La passation d'un marché unique vise à raccourcir les délais de réalisation s'imposant au maître d'ouvrage public dans la procédure classique encadrée par la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique. Le découpage de l'opération en plusieurs phases distinctes (étude puis travaux) et les procédures particulières de choix de maître d'oeuvre puis des entreprises, ne permettent pas de livrer une opération immobilière dans un délai inférieur à cinq ou six ans selon la taille du projet.

Or le projet de loi tend à mettre en chantier 100.000 m ² de locaux par an sur la période 2003/2007.

En outre, ceci permettra, dans certains cas très particuliers mettant en cause l'ordre public, de livrer les bâtiments adaptés dans des délais très courts.

La possibilité de passer un marché unique constituait l'une des grandes innovations de la loi de 1987 relative au service public pénitentiaire.

Ce dispositif déroge à l'article 7 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique, qui prévoit que la mission de maîtrise d'oeuvre doit être distincte de celle d'entrepreneur.

Il déroge également à l'article 18 de cette même loi, qui fixe des conditions restrictives à la passation de marchés communs pour la conception et la réalisation des travaux et n'étend pas cette possibilité à l'aménagement ou à l'entretien.

Ainsi, le recours à des marchés portant à la fois sur les études et l'exécution des travaux n'est possible que si « des motifs d'ordre technique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage ». Le décret d'application du 29 novembre 1993 ^{26 ( * )} précise que ces motifs techniques doivent être liés à la destination de l'ouvrage ou à sa mise en oeuvre. Les opérations concernées sont celles « dont la finalité majeure est une production dont le processus conditionne la conception, la réalisation et la mise en oeuvre ainsi que les opérations dont les caractéristiques intrinsèques (dimensions exceptionnelles, difficultés techniques particulières) appellent une exécution dépendant des moyens et de la technicité des entreprises ».

Ces critères ont pu s'appliquer à des stations d'épuration ou des usines d'incinération mais tel n'est pas le cas des immeubles affectés aux besoins de la police ou de la gendarmerie.

Par ailleurs, l'article 18 de la loi du 12 juillet 1985, comme d'ailleurs l'article 2 de la loi de 1987 relative au service pénitentiaire, ne prévoient la passation de contrat de conception-réalisation qu'avec un groupement de personnes de droit privé ou, pour les seuls ouvrages d'infrastructures, avec une personne de droit privé, alors que le présent article permet à l'Etat de contracter avec une personne ou un groupement de personnes de droit public ou privé .

La délégation de l'entretien et de la maintenance pour une plus grande efficacité

L'entretien et la maintenance pourront désormais être externalisés , ce qui constitue une innovation très importante.

En effet, il n'existe actuellement aucune incitation à veiller à la maintenance et à l'entretien des locaux, ces crédits constituant souvent la variable d'ajustement. Or l'investissement ne représente qu'un tiers du coût global d'un bâtiment exploité pendant trente ans, contre les deux tiers pour la maintenance et l'entretien . Les économies faites en investissement engendrent donc des dépenses bien plus importantes en fonctionnement à moyen et long termes.

Or, les bâtiments destinés à la police nationale et à la gendarmerie nationales sont soumis à des contraintes fortes liées à leur utilisation intensive, 24 heures sur 24 et certains de leurs équipements, comme les circulations ou les cellules de garde à vue, sont très sollicités.

La possibilité introduite par le présent projet de loi de confier dès le début de l'opération au même co-contractant une mission globale portant sur la conception, la construction, l'entretien et la maintenance de bâtiments permettra à l'administration, sur la base d'un programme technique détaillé, d'apprécier la pertinence des solutions proposées, la qualité des matériaux mis en oeuvre et l'impact financier de ces choix sur les charges ultérieures de maintenance.

Ce dispositif s'inspire donc de la loi de 1987 relative au service public pénitentiaire en application de laquelle ont été construits dans le cadre du programme dit « 13.000 » (places), de 1990 à 1992, 21 établissements pénitentiaires, les six établissements à gestion mixte du programme « 4.000 places » lancé par Mme Elizabeth Guigou devant être livrés prochainement. Au 1 ^er juillet 2001, 11.614 détenus étaient hébergés dans les établissements pénitentiaires du « programme 13.000 ».

Y sont déléguées la gestion et l'exploitation de l'ensemble des services concourant au fonctionnement des nouveaux établissements, c'est à dire la maintenance, l'entretien et le transport, l'hôtellerie, la restauration et la cantine, l'organisation du travail et de la formation professionnelle et, jusqu'en 2001, la santé.

Les missions de direction, de surveillance et de tenue du greffe restent sous la responsabilité directe des agents de l'Etat, ainsi que la réinsertion et l'acquisition et la maintenance des matériels mobiles de sécurité -armes, radio-communications- qui relèvent par nature de la compétence de l'administration.

Ainsi, le présent projet de loi prévoit que, le cas échéant dans le cadre du même marché, des responsabilités en matière d'entretien des établissements peuvent être confiées à des opérateurs publics ou privés.

Ainsi que l'on a vu précédemment, ce mécanisme s'est révélé particulièrement heureux et l'idée en a été reprise par le précédent Gouvernement avec le programme « 4.000 places ».

En termes de coût, il faut distinguer entre le court et le moyen-long terme.

Ainsi, la comparaison du coût moyen d'un détenu par journée de détention entre le parc classique et le parc à gestion mixte ^{27 ( * )} fait apparaître un surcoût de l'ordre de 8 % pour les établissements pénitentiaires à gestion mixte .

Néanmoins, ce surcoût s'explique par une meilleure qualité des prestations . C'est notamment le cas en ce qui concerne la maintenance des bâtiments et des matériels, la mise aux normes des installations.

Il faut donc apprécier ce facteur coût à moyen et long terme, dans une optique de bonne gestion publique.

Cette nouvelle voie est également expérimentée dans le cadre d'un marché de gestion passé début 2002 consistant à déléguer à une société privée la gestion du parc de la police nationale de quatre départements (Aisne, Oise, Eure et Loir et Vienne). L'année 2002 voit également l'expérimentation par le SGAP de Paris d'un marché de location de longue durée et de maintenance concernant le parc des renseignements généraux et de la police judiciaire.

On peut s'interroger sur la possibilité de transposer un tel dispositif s'agissant de missions régaliennes s'accomplissant dans des commissariats par exemple. Du fait des documents confidentiels qui s'y trouvent, il peut s'avérer délicat d'y faire intervenir du personnel privé. Les possibilités de confinement sont en effet plus délicates à trouver que s'agissant d'établissements pénitentiaires.

Un marché unique soumis au code des marchés publics

Afin de protéger les intérêts de l'Etat, il est prévu de soumettre ce marché au code des marchés publics.

Les dispositions de la loi de 1987 relative au service pénitentiaire, qui soumettaient ces marchés à un appel d'offres avec concours et non au code des marchés publics, ne sont donc pas reprises ici. De plus, le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice actuellement en discussion prévoit également la soumission de ces marchés au code des marchés publics.

Toutefois, par dérogation à l'article 10 de ce code, qui impose à l'acheteur public de dissocier le lot construction du lot maintenance, et par conséquent de passer deux marchés distincts (pour deux lots), l'Etat conservera le droit de choisir son ou ses contractants, en tenant compte de l'équilibre de l'ensemble du marché et non pas lot par lot .

Ceci doit permettre au ministère de juger des offres en coût économique global quel que soit le nombre de lots, et d'attribuer le marché sur cette base, à un seul co-contractant.

Les marchés de fonctionnement régissant les établissements pénitentiaires du « programme 13.000 » en gestion mixte ont débuté en 1990 et devaient initialement s'achever le 3 mars 2001. Leur renouvellement a fait l'objet d'une procédure d'appel d'offres lancée en octobre 1999 (pour les 21 établissements existants et les 6 nouveaux établissements en cours de construction). La procédure a été marquée par le constat d'un manque de concurrence, seules les quatre entreprises actuellement titulaires des contrats ayant déposé une offre. Par conséquent, le ministère de la justice a décidé de déclarer sans suite la procédure engagée en 1999 et d'en mettre en oeuvre une nouvelle.

On peut se demander si les mêmes difficultés vont surgir s'agissant de bâtiments affectés à la gendarmerie et à la police nationales.

Il est en outre précisé que ces marchés globaux ne peuvent pas être passés dans le cas où l'immeuble est financé par location avec option d'achat précédée d'une autorisation temporaire d'occupation du domaine public, par crédit-bail ou dans le cadre d'un bail emphytéotique avec une collectivité territoriale.

b) Favoriser le pré-financement par le secteur privé sur le domaine de l'Etat

Le paragraphe II de cet article vise à permettre le préfinancement privé des bâtiments construits pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales sur le domaine public de l'Etat .

A cet effet, il insère deux nouveaux articles dans le code du domaine de l'Etat  : l'article L. 34-3-1, qui crée un dispositif spécifique de location avec option d'achat et l'article L. 34-7-1, qui autorise le recours au crédit-bail.

La location avec option d'achat

Le 1° du deuxième paragraphe de l'article 3 du projet de loi crée un nouvel article L. 34-3-1 qui autorise l'Etat à délivrer à des opérateurs privés une autorisation d'occupation temporaire de son domaine public en les chargeant de construire des bâtiments pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales qu'il prend ensuite à bail avec une option d'achat.

De telles opérations ont déjà été menées par le ministère de l'intérieur pour la construction de la zone d'attente de Roissy notamment, sur la base des articles L. 34-1 et suivants et R. 57-1 et suivants du code du domaine de l'Etat, dont les modalités d'application ont été précisées par l'avis du Conseil d'Etat du 31 janvier 1995 ^{28 ( * )} .

Cet article L. 34-1 du code du domaine de l'Etat autorise la délivrance d'autorisations d'occupation temporaire du domaine public conférant à leur titulaire un droit réel sur les ouvrages immobiliers qu'il réalise pour l'exercice de l'activité autorisée. Ce droit confère à son titulaire, pour la durée de l'autorisation, les prérogatives et obligations du propriétaire. Le titre fixe la durée de l'autorisation en fonction de la nature de l'activité, des ouvrages autorisés et de leur importance, sans pouvoir excéder 70 ans.

Il est apparu à cette occasion que les modalités de détermination des loyers prévues à l'origine pour la location de bâtiments existants n'étaient pas adaptées s'agissant de bâtiments à construire, car elles ne permettent pas d'intégrer la dimension financière réelle du montage du projet et sont fondées sur la seule valeur locative du marché.

Le loyer versé par l'Etat pour la location des bâtiments construits pourra être fixé en tenant compte de l'amortissement financier et de l'investissement effectué par le bailleur, et non seulement par référence au marché locatif local.

La valeur de rachat des bâtiments sera égale au coût global de l'opération moins les loyers déjà versés. Ces nouvelles possibilités de calcul du loyer versé par l'Etat vont rendre le recours aux dispositions temporaires d'occupation du domaine public beaucoup plus incitatif. Ces dispositions devront être précisées par décret en Conseil d'Etat.

Le projet de loi précise en outre que ces baux comporteront une option d'achat permettant à l'Etat d'acquérir les bâtiments avant le terme fixé par l'autorisation d'occupation.

Cette précision est nécessaire puisqu'à l'heure actuelle, l'article L. 34-3 prévoit que les ouvrages dont le maintien à l'issue du titre d'occupation a été accepté deviennent de plein droit et gratuitement la propriété de l'Etat , francs et quittes de tous privilèges et hypothèques.

S'agissant des modalités de passation du bail , ni la loi du 12 juillet 1985 sur la maîtrise d'ouvrage publique, ni le code des marchés publics, qui ne concerne pas les contrats de location, n'auront vocation à s'appliquer.

Néanmoins, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué, lors de la discussion devant l'Assemblée nationale, qu'afin de protéger les intérêts de l'Etat, la conclusion du bail à construire serait précédée d'une procédure de publicité et de mise en concurrence préalable , qui sera définie par décret en Conseil d'Etat.

C'est d'ailleurs ce qui a été fait s'agissant du centre de rétention administrative de Roissy notamment.

D'autre part, le bail devra préserver les exigences du service public, notamment la continuité du service et les exigences d'accessibilité particulières aux services de police et de gendarmerie, dans des conditions qui seront fixées par un décret en Conseil d'Etat.

Le recours au crédit bail

Le 2° du deuxième paragraphe de cet article insère dans le code du domaine de l'Etat un nouvel article L. 34-7-1 qui autorise à financer par crédit bail les constructions qui seront édifiées sur la base du nouvel article L. 34-3-1 de ce code, c'est à dire les bâtiments à construire par le titulaire pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales.

Est donc prévue une dérogation à l'interdiction figurant au premier alinéa de l'article L. 34-7 du code du domaine de l'Etat pour le titulaire du droit d'occupation de conclure des contrats de crédit-bail pour les ouvrages affectés à un service public et aménagés à cet effet ou affectés directement à l'usage du public ainsi que pour les travaux exécutés pour une personne publique dans un but d'intérêt général .

La possibilité de recourir au crédit bail est réservée aux constructions à usage privé et a été introduite par la loi n° 94-631 du 25 juillet 1994.

On rappellera brièvement que le crédit-bail (leasing) est une technique de financement des investissements mobiliers ou immobiliers principalement utilisée par les entreprises commerciales et industrielles.

Ainsi, le propriétaire d'un immeuble peut en concéder l'usage, à titre professionnel, à une entreprise utilisatrice qui pourra l'acquérir à l'issue d'une période irrévocable de location, moyennant un prix forfaitaire convenu au moment du contrat et qui tient compte du montant des loyers s'appliquant pendant la période de location. La durée de la location correspond en principe à la période d'amortissement fiscal des biens. Le montant du prix de vente de l'immeuble (ou valeur résiduelle) doit toujours être précisé dans le contrat ; il est souvent symbolique.

L'amortissement financier est possible pour l'ensemble des bailleurs, qui peuvent ainsi constituer une provision destinée à faire face à la perte subie à l'échéance des contrats. Dans le cas général où la levée d'option d'achat par le preneur se traduit par la constatation d'une perte par le bailleur, celle-ci est intégralement déductible du résultat imposable.

En tant que technique de financement, le crédit-bail présente l'avantage de permettre un financement à 100 %, ce que n'autoriserait pas un crédit classique.

D'autre part, le crédit-bail est intéressant pour le bailleur en raison de la garantie que représente la propriété de l'immeuble pendant toute la durée de la location.

Lorsque le crédit-bail est utilisé par des investisseurs privés pour des investissements privés il ne nécessite pas d'agrément. En revanche la signature du contrat de crédit-bail est subordonnée à un agrément préalable si ce contrat intervient au bénéfice d'organismes dans lesquels l'Etat, ou l'établissement public gestionnaire du domaine public, apporte un concours financier ou détient, directement ou indirectement, une participation financière lui permettant d'exercer un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion. Cet agrément peut lui être refusé si l'opération se traduit par un accroissement des charges ou une diminution des ressources de l'Etat. Les modalités de cet agrément du contrat de crédit-bail sont précisées par le décret n° 95-595 du 6 mai 1995.

L'agrément est sollicité auprès du ministre du Budget. A défaut de notification d'une décision contraire, l'agrément est réputé accordé à l'expiration d'un délai de 4 mois ^{29 ( * )} .

Dans le cadre d'un financement par crédit-bail, le présent projet de loi prévoit que le contrat comporte des clauses permettant de préserver les exigences du service public.

4. Encourager l'initiative des collectivités territoriales

Le troisième paragraphe de cet article vise à encourager les collectivités territoriales à prendre part au financement et à la construction d'opérations immobilières concernant des bâtiments affectés à l'usage de la justice, de la police et de la gendarmerie nationales .

En effet, il paraît utile de permettre aux collectivités locales qui le souhaitent de financer la construction ou la rénovation de commissariats et de casernements de gendarmerie, alors même que l'Etat, pour des raisons budgétaires, ne peut y pourvoir à un rythme suffisant.

Il s'agit de mesures temporaires qui prendront fin au 31 décembre 2007. Selon les informations fournies à votre rapporteur, ces mesures feront l'objet d'une évaluation avant d'être éventuellement pérennisées.

a) Une contribution notable des collectivités territoriales à la construction de casernes

Si les collectivités territoriales participent de façon encore exceptionnelle à la réalisation de bâtiments affectés à l'usage de la police nationale, elles prennent déjà une part active dans la construction de casernes de gendarmerie qu'elles louent ensuite à l'Etat.

Si le ministère de l'intérieur ne loue que 10% des bâtiments qu'il occupe, 82 % des 4.222 casernes occupées par la gendarmerie en métropole et dans les départements d'outre-mer sont louées, dont 70 % auprès des collectivités territoriales (la moitié environ auprès des départements, l'autre auprès des communes et de leurs groupements).

Au 31 décembre 2000, le parc immobilier de la gendarmerie comptait 83.300 logements, dont 15.000 pris à bail hors caserne. Le tiers environ de ces logements appartient aux collectivités locales (répartis pour moitié entre les communes et les départements).

Les besoins de renouvellement du parc immobilier peuvent être estimés à 1.900 unités logements.

L'intervention des collectivités pour la construction des casernes de gendarmerie repose sur le décret n° 93-130 du 28 janvier 1993 ^{30 ( * )} et sur la circulaire du Premier ministre du 29 janvier 1993 ^{31 ( * )} .

Ces textes prévoient que les collectivités qui s'engagent à assurer la construction de casernes peuvent bénéficier de subventions d'investissement , inscrites au titre VI du budget du ministère de la défense, et percevoir ensuite de la part de l'Etat un loyer plafonné .

L'aide à l'investissement est déterminée en fonction des coûts plafonds des unités logements : 20 % du montant des coûts plafonds pour les opérations réalisées par les communes dont la population est égale ou inférieure à 10.000 habitants et ne bénéficiant pas du concours financier d'autres collectivités territoriales, dans la limite de 20 unités logements, et 18 % s'agissant des communes dont la population est supérieure ou égale à 10.000 habitants, des groupements de communes et des départements, dans la limite de 40 unités logements ^{32 ( * )} .

Le loyer annuel versé par l'Etat aux collectivités territoriales pour la location de bâtiments qu'elles ont fait construire est plafonné à 6 % du coût plafond ou des dépenses réelles toutes taxes comprises, si celles-ci sont inférieures à ce coût plafond, pendant la durée du premier bail d'une durée de neuf ans. La poursuite de la location est possible par baux successifs de même durée et le loyer est alors estimé par les services fiscaux selon la valeur locative réelle des bâtiments concernés, sans pouvoir excéder la variation de l'indice du coût de la construction.

Alors que la construction de nouveaux logements et la rénovation des infrastructures constituent un impératif pour la gendarmerie, les dotations destinées à ce secteur se sont contractées en 2002, puisque les autorisations de programme passent de 132 millions d'euros à 122,3, soit une baisse de 8 %, tandis que les crédits de paiement passent de 127,75 à 121,69, soit une réduction de 5 %.

Par ailleurs, la subvention accordée par l'Etat aux collectivités territoriales pour la construction de casernes a enregistré une légère érosion pour les autorisations de programme et se réduit de 10 % pour les crédits de paiement (de 7,62 millions d'euros à 6,86).

Une circulaire du 10 janvier 1995 a certes assujetti les travaux de construction de gendarmeries à la TVA, mais en compensant cette nouvelle charge par un relèvement du montant des coûts plafond de la construction. L'effet incitatif s'est traduit par une augmentation du nombre de dossiers déposés par les collectivités territoriales à l'agrément de la direction générale de la gendarmerie nationale.

Cependant les moyens financiers consentis par l'Etat n'ont pas été à la mesure du dispositif mis en place. Aux termes de la loi de programmation, les subventions d'investissement accordées aux collectivités territoriales demeurent limitées à une moyenne de 6,1 millions de francs par an. Ce montant devrait être au moins triplé à l'horizon 2005 pour maintenir la capacité de rénovation.

b) Un cadre juridique incitatif

Les dispositifs proposés vont au-delà de la seule offre de concours, mécanisme qui prévoit qu'une personne (privée ou publique) propose au maître d'ouvrage, qui l'accepte, une contribution à l'exécution d'un travail public auquel elle a intérêt. Une commune peut ainsi offrir à l'Etat un terrain propre à permettre la construction d'un établissement d'enseignement.

Le troisième paragraphe de l'article 3 modifie et complète le code général des collectivités territoriales pour développer l'intervention des collectivités locales. Il s'agit bien évidemment de dispositifs incitatifs et non d'un transfert de charges aux collectivités locales. D'ailleurs, ce dispositif n'est prévu qu'à titre temporaire.

Le principe de l'intervention des collectivités territoriales et le possible recours au crédit-bail

Le 2° du troisième paragraphe crée un nouvel article L. 1311-4-1 dans le code général des collectivités territoriales qui s'insère dans le livre III relatif au régime de leurs biens.

Cet article autorise jusqu'au 31 décembre 2007 les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à construire, acquérir ou rénover des bâtiments affectés à la justice, à la police ou à la gendarmerie nationales .

Il ne s'agit donc pas d'un transfert de compétences et ce dispositif demeure strictement optionnel . Il vise à pallier les retards accumulés en matière de gestion et de construction immobilière de la part de l'Etat en permettant à ce dernier de se recentrer sur les priorités précédemment exposées.

Le projet de loi s'inspire en cela des dispositions de l'article 18 de la loi n° 90-587 du 4 juillet 1990 ^{33 ( * )} , qui permet à l'Etat de confier la maîtrise d'ouvrage de bâtiments relevant de l'enseignement supérieur aux collectivités locales sur la base d'une convention conclue entre l'Etat et la collectivité et prévoyant le programme technique, la localisation géographique de l'ouvrage ainsi que les engagements financiers des parties.

Ainsi qu'il était prévu, s'agissant des établissements d'enseignement supérieur, il est indiqué qu'une convention entre l'Etat et la collectivité ou l'établissement propriétaire précise notamment les engagements financiers des parties, le lieu d'implantation de la ou des constructions projetées et le programme technique de construction. Elle fixe également la durée et les modalités de la mise à disposition des constructions, cette dernière précision ne figurant pas dans la loi relative à l'enseignement supérieur précitée.

Ce dispositif déroge donc lui aussi à l'article 2 de la loi de 1985 sur la maîtrise d'ouvrage publique précitée, selon lequel le maître de l'ouvrage est la personne morale pour laquelle l'ouvrage est construit.

Votre rapporteur tient cependant à souligner qu'il importe que cette convention prévoie que l'ensemble des obligations du propriétaire est transféré à l'Etat, en particulier les questions d'entretien et de responsabilité .

S'agissant d'un dispositif transitoire, les travaux devront commencer avant le 31 décembre 2007.

Par parallélisme avec les dispositions introduites pour les opérations réalisées sur le domaine public de l'Etat, le dernier alinéa de l'article L. 1311-4-1 nouveau du code général des collectivités territoriales précise que les constructions initiées par les collectivités territoriales pourront faire l'objet de contrats de crédit-bail . Ces contrats devront également comporter des clauses permettant de préserver les exigences du service public.

Rappelons que toute personne, y compris les collectivités locales, peut consentir un crédit-bail à titre isolé, mais que la pratique habituelle des opérations de crédit-bail est normalement réservée aux entreprises commerciales.

Le bail emphytéotique

Le 1° du troisième paragraphe de l'article 3 procède à la récriture du premier alinéa de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales, qui permet depuis la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 (article 13), aux collectivités territoriales de consentir à des personnes privées des baux emphytéotiques sur les dépendances de leur domaine public à l'exception des voies publiques et de leurs dépendances.

Actuellement, le bail emphytéotique administratif est limité à :

- l'accomplissement pour le compte de la collectivité territoriale d'une mission de service public (unités d'incinération des ordures ménagères...) ;

- ou à la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence (le bail emphytéotique constituant alors une modalité de délégation de service public ou encore de gestion déléguée).

Le projet de loi ouvre un troisième champ d'intervention, à titre temporaire uniquement, afin de permettre aux collectivités locales, jusqu'au 31 décembre 2007, de conclure un bail emphytéotique avec une personne privée en vue de réaliser sur leur domaine une opération immobilière liée aux besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales.

On notera que l'Etat et ses établissements publics sont exclus du bénéfice du bail emphytéotique administratif. L'Etat dispose toutefois, depuis la loi n° 94-631 du 25 juillet 1994, de la faculté d'accorder des autorisations constitutives de droit réel sur son domaine public, dans des conditions plus larges.

Il s'agit d'alléger les contraintes liées à la domanialité publique et notamment l'interdiction de grever de droits réels un terrain appartenant au domaine public, afin de permettre aux personnes privées de constituer une hypothèque pour garantir leurs emprunts et donc de faciliter pour les collectivités le recours à des partenaires privés auxquels elles fournissent le foncier et, avec le foncier, une garantie proposable aux organismes de financement.

Ce dispositif permettra de ne pas grever durablement leur section d'investissement.

La loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 a donc autorisé la constitution d'hypothèques, alors que l'occupant du domaine public ne pouvait envisager d'hypothéquer que ses constructions, avec difficulté d'ailleurs, compte tenu de la précarité de l'occupation du domaine public lui-même.

Or le bail emphytéotique confère au preneur un droit de jouissance beaucoup plus étendu que celui d'un locataire ou d'un usufruitier.

En contrepartie, le preneur peut être tenu de faire édifier des constructions. L'article L. 1311-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que les biens financés par l'occupant régulier du domaine public doivent rester sa propriété, du moins jusqu'à l'expiration de son titre. S'il a fait des améliorations ou des constructions qui augmentent la valeur du fonds, il ne peut ni les détruire, ni réclamer aucune indemnité.

Le bail emphytéotique, prévu par le code rural pour les propriétés agricoles, peut cependant s'appliquer à tous les types d'immeubles quelle qu'en soit la destination et n'obéit pas à beaucoup de contraintes légales. L'article L. 451-1 du code rural se borne à préciser qu'un tel bail « confère au preneur un droit réel susceptible d'hypothèque », un tel droit pouvant être cédé ou saisi et ayant une durée comprise entre 18 et 99 ans.

En dehors des règles générales applicables aux contrats administratifs et des dispositions des articles L. 1311-2 et suivants du code général des collectivités territoriales qui n'ont pas toutes une valeur d'ordre public, le régime juridique du bail emphytéotique administratif s'inscrit dans un cadre de liberté contractuelle.

Néanmoins, s'agissant des baux emphytéotiques administratifs, les droits résultant du bail ne peuvent être cédés qu'avec l'agrément de la personne morale bailleresse et à une personne subrogée au preneur dans les droits et obligations découlant de ce bail et, le cas échéant, des conventions non détachables conclues pour l'exécution du service public ou la réalisation de l'opération d'intérêt général.

L'article L. 1311-3 du code général des collectivités territoriales encadre ainsi strictement la cession du bail emphytéotique en prévoyant un agrément préalable, alors même que l'article L. 451-1 du code rural dispose qu'il peut être cédé librement et saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière.

Ceci vise à assurer une stabilité des conditions contractuelles.

En outre, le droit réel conféré au titulaire du bail, de même que les ouvrages dont il est propriétaire, sont susceptibles d'hypothèque uniquement pour la garantie des emprunts contractés par le preneur en vue de financer la réalisation ou l'amélioration des ouvrages situés sur le bien loué. A peine de nullité, le contrat d'hypothèque doit être approuvé par la collectivité territoriale concernée, qui dispose enfin de la faculté de se substituer à l'emphytéote dans la charge des emprunts, en résiliant ou en modifiant le bail.

De plus, les emprunts contractés par le preneur en vue de financer la réalisation ou l'amélioration des ouvrages situés sur le bien loué sont pris en compte pour la détermination du montant maximal des garanties et cautionnements que la collectivité territoriale bailleresse est autorisée à accorder à une personne privée.

Le montant de la redevance payée par le preneur est libre mais en pratique, on observe qu'en raison des obligations sévères pesant sur le preneur (obligation de mettre en valeur le bien loué, selon des modalités parfois stipulées par le bail), il est peu élevé.

Le législateur de 1988 n'a souhaité imposer aucune formalité de publicité ou de mise en concurrence préalable pour la passation d'un bail emphytéotique administratif, avec ou sans convention d'exploitation non détachable. Cela ressort de la spécificité du bail emphytéotique administratif, contrat soumis à son propre régime légal, à l'instar de ce qui se pratique en matière de conventions d'occupation temporaire du domaine public.

Par comparaison, la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, pour la réalisation de l'opération dite des « prisons privées », avait prévu quasiment à la même époque une procédure spécifique de mise en concurrence sous la forme d'un appel d'offres avec concours.

Le Conseil d'Etat (25 février 1994, SOFAP Marignan Immobilier) a confirmé que le bail emphytéotique administratif était un contrat spécifique non soumis, à ce titre, au code des marchés publics. Il a également estimé qu'il ne constituait pas par lui-même, du moins en cas de mission limitée du preneur, une délégation de service public. Ainsi, les mesures de publicité et de concurrence prévues aux articles 38 et 48 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 ne lui sont en principe pas applicables, ne pouvant l'être que si le bail s'accompagne d'une véritable délégation de service public (avis du 16 juin 1994).

Les collectivités publiques désireuses de conclure un bail emphytéotique administratif peuvent cependant volontairement opter pour l'application d'une procédure de mise en concurrence reposant sur les dispositions du code des marchés publics.

Il s'agit là encore de faciliter le préfinancement privé d'opérations immobilières.

Eligibilité au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée des travaux réalisés par les collectivités territoriales

Le 3° du troisième paragraphe insère un nouvel alinéa à l'article L. 1615-17 du code général des collectivités territoriales, afin de rendre éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) les travaux réalisés par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale pour construire , y compris sur les dépendances de leur domaine public, acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à la disposition de l'Etat pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie .

Les attributions du FCTVA seront toutefois soumises à une double condition :

- les bâtiments devront être mis à disposition de l'Etat à titre gratuit ;

- les travaux devront avoir reçu un commencement d'exécution au plus tard le 31 décembre 2007 .

Il s'agit donc d'une dérogation temporaire aux règles d'éligibilité du FCTVA.

Créé par l'article 13 de la loi n° 75-853 du 13 septembre 1975 de finances rectificative pour 1975, ce Fonds a pour objet de compenser, de manière forfaitaire et globale ^{34 ( * )} , les versements de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) que les collectivités territoriales et leurs groupements sont amenés à effectuer en raison de leurs investissements. En effet, comme les autres personnes morales de droit public, ces derniers ne sont pas en principe assujettis à la TVA. En conséquence, ils ne peuvent pas récupérer cette taxe sur la plupart de leurs investissements et conservent ainsi la charge de la TVA ayant grevé leur achat.

En principe, ne sont éligibles au FCTVA que les dépenses réelles d'investissement grevées de TVA, réalisées par les collectivités bénéficiaires, directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire légalement autorisé, pour leur propre compte et dans le but d'accroître leur patrimoine pour les besoins d'une activité non assujettie à la TVA. Les immobilisations mises à disposition d'un tiers qui ne répondent pas au principe de la patrimonialité de l'opération ne sont pas éligibles.

Le deuxième alinéa de l'article 49 de la loi de finance rectificative pour 1993 avait prévu un régime dérogatoire à ce principe général d'exclusion. Ainsi, ouvraient droit au bénéfice du FCTVA, les dépenses liées à des constructions mises en chantier, acquises à l'état neuf ou ayant fait l'objet d'une rénovation en 1992 ou 1993, pour lesquelles les travaux étaient achevés au plus tard le 31 décembre 1994 ^{35 ( * )} et qui étaient affectées à l'usage de la gendarmerie, à l'habitation principale ou destinées au tourisme social. Ce mécanisme n'a toutefois pas été prorogé.

La dérogation proposée est moins large puisqu'elle vise les constructions mises en chantier, acquises à l'état neuf ou ayant fait l'objet d'une rénovation avant le 31 décembre 2007 qui sont mises à disposition de l'Etat à titre gratuit uniquement.

Elle s'inspire du dispositif mis en place par la loi n° 90-587 du 4 juillet 1990 précitée qui donnait à l'Etat la possibilité de confier à une collectivité territoriale la maîtrise d'ouvrage d'une construction universitaire et, en contre partie, octroyait à la collectivité le bénéfice du FCTVA au titre des travaux engagés dans l'opération.

Initialement réservé aux établissements relevant des ministères de l'enseignement supérieur et de l'agriculture, ce dispositif a été étendu par l'article 40 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité à la construction d'établissements d'enseignement supérieur relevant de l'ensemble des ministères.

Les attributions du FCTVA étant globalisées, il n'a pas été possible d'obtenir un bilan financier de ces opérations.

Il est difficile d'apprécier le nombre de projets de construction auxquels les collectivités territoriales décideront de participer dans le cadre des dispositions proposées par le présent article. En se fondant sur l'observation des propositions faites à l'Etat au cours des trois dernières années, il est raisonnable d'estimer que ce sont quatre à cinq opérations de taille modeste ou moyenne -entre 1 et 5 millions d'euros- qui sont susceptibles d'être réalisées pendant cinq ans. La contribution des collectivités locales apporterait dans cette hypothèse un financement global de l'ordre de 75 à 100 millions d'euros sur la durée de la loi, hors le cas particulier de l'immobilier de la préfecture de police.

Compte tenu de l'effort demandé aux collectivités territoriales, qui devront non seulement financer des travaux incombant à l'Etat mais encore mettre gratuitement les bâtiments à la disposition de ce dernier, votre rapporteur estime qu'à tout le moins, le dispositif proposé aurait pu prévoir un remboursement de la TVA acquittée au titre de l'exercice en cours , comme pour les communautés de communes et les communautés d'agglomération ^{36 ( * )} , et non au titre de la pénultième année.

Ce dispositif ne remet bien entendu pas en cause les procédures existantes de construction par les collectivités locales suivies d'une location à l'Etat à titre onéreux , notamment pour les besoins de la gendarmerie nationale.

De plus, lors de son audition, le ministre de l'intérieur a confirmé que la collectivité pourra toujours obtenir la subvention d'investissement du ministère de la défense tout en ayant droit au FCTVA. Néanmoins, elle ne pourra plus percevoir de loyer .

Il appartiendra à chaque collectivité d'apprécier le dispositif lui paraissant le plus approprié à sa situation, tant au point de vue de la sécurité que de ses finances.

En outre, il serait opportun de préciser les conséquences de cet article concernant les opérations immobilières en cours.

La question de l'extension d'un tel dispositif aux constructions affectées aux polices municipales pourrait également être envisagée.

En conclusion, ces divers dispositifs faisant intervenir maîtres d'ouvrage privés et collectivités locales devraient permettre à l'Etat de se recentrer sur ses missions essentielles de conception, de pilotage et de contrôle.

L' Assemblée nationale n'a pas apporté de modification à cet article.

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d' adopter l'article 3 sans modification .

Article 4
(loi n° 72-662 du 13 juillet 1972,
art. L. 10 et L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite)
Prolongation d'activité de certains personnels de la gendarmerie

Le présent article prévoit que certains militaires de la gendarmerie pourront bénéficier, sur leur demande, sous réserve de l'intérêt du service et de leur aptitude physique, d'une prolongation d'activité pour une année supplémentaire.

Cette mesure s'appliquera aux militaires ayant un grade dont la limite d'âge est de 55 ans. ^{1 ( * )}

Cette disposition étend aux gendarmes précités la possibilité offerte à certains fonctionnaires des corps de surveillance de l'administration pénitentiaire et des corps actifs de la police nationale par l'article 88 de la loi de finances rectificative n° 2001-1276 du 28 décembre 2001.

Le paragraphe I de l'article 88 permet en effet aux fonctionnaires des corps de personnel de surveillance de l'administration pénitentiaire recrutés avant le 31 mai 1996 et âgés de cinquante-cinq ans de poursuivre leur activité, si la durée de leur exercice effectif en position d'activité dans ces corps est inférieure à vingt-cinq ans. Toutefois, cette prolongation ne peut avoir pour conséquence de maintenir les fonctionnaires en activité au-delà de leur soixantième anniversaire.

Il en va de même pour les fonctionnaires des corps actifs de la police nationale (dont la période de services effectifs accomplis est inférieure au nombre maximal d'annuités liquidables dans leur pension). Cette prolongation d'activité est alors soumise à reconduction annuelle par le ministre de l'intérieur.

Le présent article limite la prolongation d'activité dans la gendarmerie nationale à une année supplémentaire. Cette différence peut s'expliquer par le fait que l'article 88 de la loi de finances rectificative pour 2001 a pour finalité de permettre aux personnels concernés de compléter des carrières courtes tandis que, pour la gendarmerie, il s'agit principalement de ralentir les départs en retraite et de lisser les besoins en recrutement (7.000 emplois nouveaux entre 2003 et 2007). Le nombre d'emplois vacants dans les brigades pourrait ainsi être réduit.

Cette prolongation d'activité sera prise en compte pour la constitution et la liquidation du droit à pension (dernier alinéa). Ainsi, le dispositif présenté déroge à l'article L. 10 et à l'article L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite. L'article L. 10 précise en effet que les services accomplis postérieurement à la limite d'âge ne peuvent être pris en compte pour le calcul de la pension tandis que l'article L. 26 bis indique que le maintien en service d'un fonctionnaire, dans l'intérêt du service, au-delà de la limite d'âge, ne donne droit à aucun supplément de liquidation.

Toutefois, il est précisé que la bonification « du cinquième » ^{37 ( * )} prévue à l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite sera réduite à due concurrence de la durée de prolongation d'activité au-delà de la limite d'âge.

Au total, ce dispositif permettra aux personnels concernés de poursuivre, sur le plan indemnitaire comme sur le plan indiciaire, un déroulement de carrière normal.

Cet article devrait donner les moyens à la gendarmerie nationale de profiter de l'expérience et de la compétence de fonctionnaires qualifiés, désireux de prolonger leur activité .

Selon les estimations du ministère de la défense, 20 à 30 % des effectifs concernés seraient intéressés et obtiendraient un maintien en activité pour une année supplémentaire (entre 200 et 300 fonctionnaires chaque année).

Le coût de la mesure sera négligeable. Le surcoût engendré par la rémunération d'activité sera partiellement compensé par l'absence de versement de la pension du militaire maintenu en fonction. La cotisation d'une année supplémentaire se substituera à une annuité gratuite de bonification.

C'est donc une mesure de bon sens complétant efficacement les renforcements d'effectifs prévus à l'article 2.

Votre commission vous propose donc d' adopter l'article 4 sans modification .

Article 4 bis
Levée du secret

Cet article additionnel, qui résulte d'un amendement de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, permet de lever l'obligation de secret des fonctionnaires participant aux enquêtes.

Dans le cadre de la lutte contre les activités lucratives non déclarées portant atteinte à l'ordre public et à la sécurité publique, les agents de la direction générale de la comptabilité publique, de la direction générale des douanes et des droits indirects, de la direction générale des impôts, de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes devront répondre aux demandes des officiers et agents de police judiciaire sur des renseignements ou documents de nature financière, fiscale ou douanière.

Ainsi, ce dispositif assouplit le principe de l'obligation de discrétion professionnelle, inscrit pour les fonctionnaires à l'article 26 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983. Ce dernier indique qu'en dehors des cas expressément prévus par la réglementation en vigueur ou d'une décision expresse de l'autorité dont ils dépendent, ces agents ne peuvent être déliés de leur obligation de discrétion professionnelle.

L'article 226-13 du code pénal, punit d'un an d'emprisonnement et de 100.000 F d'amende la révélation d'une information à caractère secret par son dépositaire.

Il s'agit plus particulièrement de simplifier l'action des nouveaux groupes d'intervention régionaux (GIR) ^{38 ( * )} mis en place dans chaque région administrative par la circulaire interministérielle du 22 mai 2002.

Ces groupes ont pour mission principale de lutter contre l'économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée qui l'accompagnent (trafics, actions violentes concertées...).

Le dispositif voté par l'Assemblée nationale répond à un souci d'efficacité des forces de sécurité intérieure en favorisant la synergie des services de l'État engagés dans la lutte contre l'insécurité.

Votre commission vous propose d' adopter l'article 4bis sans modification.

Article 4 ter
(art. 2 de la loi n° 2000-646 du 10 juillet 2000)
Prorogation du délai de réalisation d'aménagements
sécurisant le transport de fonds

Cet article additionnel, introduit par l'Assemblée nationale sur proposition du gouvernement, reporte, du 31 décembre 2002 au 31 décembre 2003, le délai au-delà duquel les aménagements de sécurité imposés par la loi du 10 juillet 2000 relative à la sécurité du dépôt et de la collecte de fonds devront avoir été réalisés par les donneurs d'ordre.

Il conditionne cependant le bénéfice de ce report au dépôt préalable d'un dossier auprès des administrations avant le 31 décembre 2002.

L'article 2 de la loi du 10 juillet 2000 avait en effet prescrit aux donneurs d'ordre recourant au transport de fonds de réaliser des aménagements de leurs locaux afin de sécuriser l'accès des véhicules de transport et de limiter l'acheminement à pied des valeurs convoyées.

Les aménagements à réaliser ont été déterminés par le décret n° 2000-1234 du 18 décembre 2000. Selon la configuration des locaux et la qualité des donneurs d'ordre, il peut s'agir de sas isolés du public, de trappons permettant l'accolement des véhicules sur la façade des bâtiments, de systèmes de vidéo-surveillance ou d'alarme, de coffres ou de pièces sécurisées.

Aux termes de l'article 3 de la loi du 10 juillet 2000, les personnes physiques encouraient une amende de 100 000 F à défaut de réalisation des aménagements prescrits avant le 31 décembre 2002, la responsabilité des personnes morales étant susceptible d'être engagée.

Lors de l'examen du texte au Sénat, votre commission avait souscrit au dispositif proposé. Le rapporteur, M. Jean-Pierre Schosteck, avait cependant souligné le peu de marge de manoeuvre laissée aux donneurs d'ordre et avait craint des difficultés, s'agissant notamment des agences bancaires ^{39 ( * )} .

Le report proposé par l'article semble justifié compte tenu des contraintes subies par les banques pour le passage à l'euro et de la longueur des démarches d'urbanisme parfois nécessaires pour réaliser les aménagements prescrits.

Votre commission vous propose d' adopter l'article 4 ter sans modification.

Article 5
Évaluation annuelle

Cet article prévoit que l'application de la loi d'orientation fera l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés permettant de mesurer les résultats obtenus par la police et la gendarmerie nationales et de les rapporter aux moyens engagés.

Cette démarche rejoint la philosophie générale de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances qui instaure une présentation des crédits budgétaires par missions et programmes auxquels sont associés des objectifs précis et dont les résultats font l'objet d'une évaluation.

Sur proposition de la commission des Finances, l'Assemblée nationale a anticipé dès 2003, pour les crédits de la sécurité intérieure, le lien entre la procédure budgétaire et l'évaluation des performances prévue par la loi organique pour l'ensemble des ministères à compter de 2006.

Dans l'attente de l'entrée en vigueur de la loi organique, elle a donc prévu, sur le modèle de l'article 51 de cette loi, que des objectifs de performance de la police et de la gendarmerie nationales seraient présentés chaque année dans le cadre du projet de loi de finances initiale.

Sur le modèle de l'article 54 de la loi organique, elle a indiqué que les résultats feraient l'objet d'une communication au Parlement à l'occasion de la présentation du projet de loi de règlement.

Elle a en outre prévu le dépôt par le Gouvernement d'un rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la loi d'orientation.

Est ainsi engagée une démarche novatrice d'évaluation des performances des forces de sécurité, sans que soient toutefois précisés les critères d'évaluation retenus ni l'organisme extérieur susceptible de procéder à une telle évaluation.

La gendarmerie nationale a déjà acquis une certaine expérience de la gestion par objectifs à l'occasion du plan « gendarmerie 2000 » mais la police nationale semble encore éloignée de cet état d'esprit.

Une réflexion est en cours au ministère de l'intérieur s'agissant des critères de performances susceptibles d'être adoptés. Il importe de ne pas se contenter d'indicateurs qui seraient de simples mesures de l'activité des services et non de leur efficacité.

Il conviendra également de disposer de chiffres de la délinquance qui reflètent mieux la réalité, dans la ligne des propositions faites par nos collègues, MM. Christophe Caresche et Robert Pandraud, dans leur rapport présenté en janvier 2002 dans le cadre de la mission parlementaire relative à la création d'un observatoire de la délinquance. Dans l'immédiat, le ministre de l'intérieur a indiqué, lors de son audition, qu'il souhaitait garder les statistiques actuelles résultant de la tenue de « l'état 4001 » afin de ne pas être accusé de « casser le thermomètre ».

L'annexe I reprend l'idée d'évaluation des performances en précisant que sera mise en oeuvre une politique de gestion par objectifs et qu'il sera tenu compte des résultats de cette gestion dans la progression de carrière des agents .

Votre commission vous propose d' adopter l'article 5 sans modification .

Article 6
Application à l'outre-mer

Cet article tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures législatives nécessaires à l'extension et à l'adaptation des dispositions des articles 3 et 4 bis du projet de loi en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

1 - L'application des lois outre-mer

Le principe dit de « l'assimilation législative » s'applique à Saint-Pierre-et-Miquelon , les lois métropolitaines y étant applicables de plein droit.

Néanmoins, l'adoption de dispositions expresses d'extension est parfois requise pour l'extension de dispositions législatives antérieures à 1977. De plus, Saint-Pierre-et-Miquelon étant depuis 1985 une collectivité territoriale à caractère particulier et non plus un département, n'y sont pas applicables les lois dont l'application relève de la compétence du conseil général (urbanisme et fiscalité). En outre, l'archipel ne faisant pas partie de l'Union européenne, l'application de certains textes est impossible, ce qui rend nécessaire une mention expresse d'extension.

Enfin, l'article 24 de la loi statutaire du 11 juin 1985 ayant abrogé la loi de départementalisation du 19 juillet 1976 prévoit l'obligation de consulter le conseil général.

En revanche, les territoires d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte sont régis par le principe dit de la « spécialité législative », qui subordonne l'applicabilité des textes législatifs à l'adoption d'une disposition expresse d'extension.

Seules les lois de souveraineté ^{40 ( * )} , comprenant les lois constitutionnelles ou les lois organiques s'appliquent automatiquement.

Cette obligation d'extension expresse vaut également pour toute modification d'une disposition précédemment rendue applicable ^{41 ( * )} .

Ce principe de spécialité législative trouve, pour les territoires d'outre-mer, son fondement dans l'article 74 de la Constitution aux termes duquel « les territoires d'outre-mer de la République ont une organisation particulière tenant compte de leurs intérêts propres dans l'ensemble des intérêts de la République » et « les autres modalités [que les aspects statutaires] de leur organisation particulière sont définies et modifiées par la loi après consultation de l'assemblée territoriale intéressée » ^{42 ( * )} .

Bien que n'étant plus un territoire d'outre-mer depuis la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998, la Nouvelle-Calédonie continue à être régie par ce même principe de spécialité, encore qu'il ne puisse être déduit qu'indirectement du dernier alinéa de l'article 77 de la Constitution figurant au nouveau titre XIII consacré à cette collectivité sui generis. L'article 90 de la loi organique statutaire du 19 mars 1999 prévoit une obligation de consulter le congrès de Nouvelle-Calédonie ^{43 ( * )} .

En outre, le principe de spécialité législative s'applique toujours à la collectivité départementale de Mayotte . Cependant, la loi n° 2001-606 du 11 juillet 2001 relative au statut de Mayotte a fortement atténué ce principe.

En dehors des lois, ordonnances et décrets qui, en raison de leur objet, sont nécessairement destinés à régir l'ensemble du territoire national, d'autres actes sont également soumis à applicabilité directe : ceux portant sur la nationalité, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités, le droit pénal, la procédure pénale, la procédure administrative contentieuse et non contentieuse, les postes et télécommunications et le droit électoral.

Seront également applicables de plein droit à Mayotte à compter du renouvellement du conseil général en 2007 les lois, ordonnances et décrets portant sur l'organisation et l'administration des conseils généraux et les règles relatives aux juridictions financières, ainsi que la plupart des dispositions modifiant le code de commerce.

A l'instar des conseils généraux des départements d'outre-mer, le conseil général de Mayotte est consulté sur les projets de loi, d'ordonnance ou de décret comportant des dispositions d'adaptation du régime législatif ou de l'organisation administrative de la collectivité.

2 - Le régime juridique des ordonnances

Le Conseil constitutionnel a été amené à préciser la portée de l'article 38 de la Constitution aux termes duquel « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

Le juge a tout d'abord exigé du Gouvernement qu'il spécifie la finalité des mesures qu'il entend prendre sur le fondement de l'habilitation. Dans sa décision n°77-72 DC du 12 janvier 1977 (Election des députés du territoire des Afars et des Issas), le Conseil constitutionnel a précisé que « ce texte doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre » ^{44 ( * )} .

Le Conseil constitutionnel a ensuite exclu du champ de la délégation les mesures relevant de la loi organique (décision n° 81-134 DC du 5 janvier 1982). Cette limite doit être particulièrement mentionnée concernant la législation relative à l'outre-mer dans la mesure où les statuts des territoires d'outre-mer, en vertu de l'article 74 de la Constitution, relèvent de lois organiques. Le champ de l'habilitation ne saurait donc inclure des matières de nature statutaire relevant du domaine de la loi organique. Tel n'est pas le cas ici.

Enfin, l'article 38 de la Constitution ne conçoit la possibilité de la délégation que pour un laps de temps limité . La loi d'habilitation doit fixer la date avant l'expiration de laquelle les ordonnances devront êtres prises ainsi que la date butoir assignée au Gouvernement pour déposer le projet de loi de ratification. Tel est le cas en l'espèce puisqu'il est prévu que les ordonnances devront être prises au plus tard le dernier jour du neuvième mois après la promulgation de la loi, les projets de loi de ratification des ordonnances devant être déposés devant le Parlement au plus tard trois mois après ce premier butoir.

3 - L'habilitation prévue par le présent projet de loi

Le besoin de sécurité est particulièrement patent outre-mer et il est donc primordial que s'y appliquent les mesures annoncées par le Gouvernement.

En fait, seuls les articles 3 et 4 bis du présent projet de loi doivent faire l'objet de mesures d'extension et d'adaptation, les articles 1, 2 et 5 du présent projet de loi n'ayant pas d'effets normatifs directs. En outre, les dispositions de l'article 4 permettant à certains militaires de la gendarmerie atteignant la limite d'âge de leur grade de bénéficier d'une prolongation d'activité sont d'application directe, puisque relatives au statut de la fonction publique et relevant donc à ce titre des lois de souveraineté.

Rappelons que l'article 3 vise à faciliter les constructions immobilières en faveur de la justice, de la police et de la gendarmerie outre-mer. L'article 4 bis, introduit par l'Assemblée nationale, permet la levée du secret professionnel s'imposant aux agents des administrations financières, fiscales ou douanières. Il prévoit que ces agents seront tenus, dans le cadre de la lutte contre les trafics illicites, de communiquer les renseignements et documents dont ils disposent aux officiers et agents de police judiciaire.

Votre commission des Lois s'est souvent prononcée contre le recours aux ordonnances, en ce qu'elles dessaisissent le Parlement de ses compétences et brouillent la lisibilité de l'application des lois outre-mer.

Or, il apparaissait impossible d'obtenir l'avis des assemblées territoriales concernées sur des extensions outre-mer avant l'examen du texte par le Conseil d'Etat, alors même que le Gouvernement s'était engagé à déposer le présent projet de loi sur le bureau de l'Assemblée nationale au début de cette session extraordinaire.

Dans un tel contexte, l'habitation à recourir à des ordonnances paraît donc acceptable.

On rappellera cependant qu'il appartient au Gouvernement de veiller à ce que les projets de loi de ratification soient inscrits le plus rapidement possible à l'ordre du jour des assemblées et que le simple dépôt d'un projet de loi de ratification ne vaut pas ratification implicite. Seule une ratification explicite permet de conférer valeur législative à l'ensemble des mesures prises et constitue donc un gage de cohérence et de sécurité juridique.

Votre commission vous propose d' adopter l'article 6 sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter sans modification le présent projet de loi.

TABLEAU COMPARATIF
ANNEXE
-
ETUDE D'IMPACT

Conformément à la circulaire NOR PRMX 9802600 C du 26 janvier 1998 relative à l'étude d'impact des projets de loi et de décret en Conseil d'Etat, le projet de loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure suscite l'analyse suivante.

ARTICLES 1 ET 2

Ces articles ont pour objet l'approbation des rapports annexés au projet de loi et le principe d'une évaluation annuelle de la mise en oeuvre de la politique de sécurité intérieure, permettant de mesurer les résultats obtenus et de les rapporter aux moyens engagés.

Le principal avantage attendu de ces dispositions est de faire approuver dans le détail par le Parlement les orientations que le gouvernement souhaite donner à la politique de sécurité intérieure au cours des années 2002 à 2007, les moyens qui seront affectés à cette politique et le principe d'une évaluation de ses résultats.

En elles-mêmes, ces dispositions n'ont pas d'impact sur l'ordre juridique. Cependant, plusieurs mesures détaillées à l'annexe I et dont l'approbation de principe est demandée au Parlement feront l'objet, selon leur niveau juridique, de textes réglementaires adoptés par le gouvernement ou de nouveaux projets de dispositions législatives proposés au Parlement.

L'annexe II servira de cadre aux ouvertures de crédits qui seront demandées au Parlement pour la police nationale et la gendarmerie nationale entre 2003 et 2007. Cette annexe décrit par conséquent l'impact financier de la loi.

ARTICLE 3

I IMPACT JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF

L'article III prévoit les dispositifs d'ordre juridique et/ou financier innovants dans la gestion immobilière de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

I.1 ETAT DE LA LÉGISLATION ET DE LA RÉGLEMENTATION APPLICABLES

1.1 Textes législatifs

- Loi n°85-704 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée

- Loi n°94-631 du 25 juillet 1994 complétant le code du domaine de l'Etat et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public de l'Etat (articles L 34-1 à L 34-9 du code du domaine de l'Etat)

- Articles L 1311-2, L. 1311-4 et L 1615-7 du code général des collectivités locales

1.2 Textes réglementaires

- Décret n°86-455 du 14 mars 1986 portant suppression des commissions des opérations immobilières et de l'architecture et fixant les modalités de consultation du service des domaines

- Décret n°93-1270 du 29 novembre 1993 portant application du I de l'article 18 de la loi 85-704 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée

- Décret n°95-595 du 6 mai 1995 complétant le code du domaine de l'Etat et relatif à la constitution de droits réels sur le domaine public de l'Etat (articles R 57-1 à R 57-9 du code du domaine de l'Etat)

- Décret n° 2000-288 du 30 mars 2000 relatif à la gestion et à l'administration de l'infrastructure du ministère de la défense

- Décret n°2001-210 du 7 mars 2001 portant code des marchés publics

1.3 Textes dont s'inspire le projet de loi

- Loi n°87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire

- Loi n°90-587 du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'Etat et des départements concernant les instituts universitaire de formation des maîtres, à la maîtrise d'ouvrage de construction d'établissements d'enseignement supérieur et portant diverses dispositions relatives à l'éducation nationale, à la jeunesse et aux sports

I.2 LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PROJET DE LOI

1°) Article 3.I : extension de la procédure de conception-réalisation à l'aménagement, l'entretien et la maintenance d'immeubles affectés à la police et à la gendarmerie nationales.

L'alinéa I de l'article 3 autorise l'Etat à passer un marché public global portant à la fois sur la conception, la construction, l'aménagement et l'entretien d'immeubles affecté à la police nationale et à la gendarmerie nationale. Il s'inspire des possibilités ouvertes au ministère de la Justice par la loi n°87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire tout en les approfondissant.

Il déroge ainsi à certaines dispositions de la loi n°85-704 de la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée (loi MOP) et apporte des précisions en cas d'allotissement par rapport à l'article 10 du code des marchés publics.

1.1 Principe général de la mesure

Ce dispositif vise à lever deux contraintes majeures qui pèsent sur les projets immobiliers :

1. Les délais de réalisation très longs qui s'imposent au maître d'ouvrage public dans la procédure classique encadrée par la loi MOP. Le découpage de l'opération en plusieurs phases distinctes (étude puis travaux) et les procédures particulières de choix de maître d'oeuvre puis des entreprises, ne permettent pas de livrer une opération immobilière dans un délai inférieur à cinq ou six ans selon la taille du projet.

Même s'ils ne sont pas seuls en cause car ils se conjuguent avec les délais nécessaires au règlement des problèmes fonciers et à la définition des programmes, ces délais sont difficilement compatibles avec la nécessité de mettre en chantier 100 000 m ² de locaux par an sur la période 2003/2007. En outre, le ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et le ministère de la défense doivent être en mesure, dans certains cas très particuliers qui mettent en cause l'ordre public, de livrer les bâtiments adaptés dans des délais très courts.

2. Les difficultés liées à l'entretien et à la maintenance des bâtiments livrés. Les bâtiments destinés à la police nationale et à la gendarmerie nationale sont soumis à des contraintes fortes liées à leur utilisation intensive, 24 heures sur 24 et certains de leurs équipements, comme les circulations ou les cellules de garde à vue, sont très sollicités.

Il convient également de rappeler que dans le coût global d'un bâtiment exploité pendant trente ans l'investissement ne représente qu'un tiers de la dépense tandis que les charges d'entretien et de maintenance s'élèvent aux deux tiers restant.

Dans la situation actuelle, les coûts d'entretien et de maintenance ne sont pas analysés et budgétés avec le même soin que les coûts de construction. Parfois même, des économies sont faites en investissement qui engendreront des dépenses bien plus importantes en fonctionnement.

La possibilité introduite par la loi de confier dés le début de l'opération au même co-contractant une mission globale portant sur la conception, la construction, l'entretien et la maintenance de bâtiments lève cet obstacle. L'administration sera ainsi en mesure, sur la base d'un programme technique détaillé, d'apprécier la pertinence des solutions proposées, la qualité des matériaux mis en oeuvre et l'impact financier de ces choix sur les charges ultérieures de maintenance.

1.2 Conséquences juridiques des modifications proposées

1.2.1 Les dérogations aux dispositions de la loi MOP

L'article 7 de la loi MOP dispose que la mission de maîtrise d'oeuvre est distincte de celle de l'entrepreneur pour la réalisation d'un ouvrage.

L'article 18 quant à lui, conditionne la passation de marchés de conception-réalisation à des motifs d'ordre technique rendant nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage. Ces motifs techniques explicités par le décret d'application n°93-1270 du 29/11/1993 sont « liés à la destination de l'ouvrage ou à sa mise en oeuvre technique ».

Ce même texte définit en outre le champ d'application de la procédure de conception-réalisation qui ne peut porter que sur des opérations « dont la finalité majeure est une production dont le processus conditionne la conception, la réalisation et la mise en oeuvre » ou des opérations « dont les caractéristiques intrinsèques (dimensions exceptionnelles, difficultés techniques particulières) appellent une exécution dépendant des moyens et de la technicité des entreprises ».

Enfin, l'article 18 de la loi ne traite que de la conception-réalisation alors que le ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales souhaite associer à cette procédure l'aménagement, l'entretien et la maintenance future du bâtiment.

Compte tenu des textes actuellement applicables, la mesure proposée se traduit donc par une dérogation aux articles 7 et 18 de la loi MOP.

1.2.2 Inapplication de l'article 10 du code des marchés publics aux futurs marchés

Si le marché est alloti, l'article 10 du code des marchés publics impose à l'acheteur public de dissocier le lot construction du lot maintenance, et par conséquent de passer deux marchés distincts. Cet article ne sera pas opposable aux dispositions de l'article 3.I du projet de loi, qui institue un régime juridique entièrement différent.

Pour permettre au ministère de juger des offres en coût économique global quel que soit le nombre de lots, et d'attribuer le marché sur cette base, à un seul co-contractant, l'article 3.I prévoit explicitement que des offres portant simultanément sur plusieurs lots peuvent faire l'objet d'un jugement global.

2°) Article 3.II : faciliter et sécuriser le recours à la maîtrise d'ouvrage privée

Le deuxième alinéa de l'article 3 introduit une nouveauté dans un dispositif déjà utilisé, celui de la prise à bail de bâtiments construits par le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public constitutive de droits réels, la location étant assortie d'une option d'achat.

2.1 Principe général de la mesure

La mesure proposée a pour objet de surmonter les difficultés juridiques et opérationnelles rencontrées dans la mise en oeuvre des opérations actuellement conduites selon le dispositif de location avec option d'achat. Ces opérations sont réalisées en application des articles L 34-1 et suivants et R 57-1 et suivants du code du domaine de l'Etat, dont les modalités d'application ont fait l'objet de l'avis du Conseil d'Etat du 31 janvier 1995.

Ces opérations ont montré que les modalités de détermination des loyers qui sont adaptées pour la location de bâtiments existants, ne le sont pas pour prendre à bail des bâtiments à construire sous maîtrise d'ouvrage privée, à la demande et sur préconisation de l'Etat, car elles ne permettent pas d'intégrer la dimension financière réelle du montage du projet.

Fondées sur la seule valeur locative du marché à un instant donné, les modalités actuelles conduisent le maître d'ouvrage privé à optimiser le niveau des loyers supportés par l'administration pendant toute la période précédent la date à laquelle le bail fixe la possibilité de lever l'option d'achat, car la valeur de rachat est également fixée par référence au prix du marché au moment où l'administration la fait jouer. L'investisseur peut ainsi réaliser une plus value uniquement liée à ce mode de calcul.

Par ailleurs, le recours au crédit-bail immobilier est proscrit par l'article L 34-7 du code du domaine de l'Etat à la fois pour la réalisation d'ouvrages, de constructions et d'installations affectés à un service public et aménagés à cet effet ou affectés directement à l'usage du public et pour l'exécution de travaux au profit d'une personne publique dans un but d'intérêt général.

2.2 Conséquences juridiques des modifications proposées

L'article 3 alinéa II insère dans le code du domaine de l'Etat un nouvel article L 34-3-1 qui permet à l'Etat de conclure avec le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public un bail portant sur des bâtiments à construire pour les besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales et comportant une option d'achat.

Pour protéger au mieux les intérêts de l'Etat, le principe d'une mise en concurrence des opérateurs privés a été retenu. Aujourd'hui ce n'est pas une obligation puisque les locations ne sont pas des marchés publics. Pour autant, le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a déjà systématisé cette pratique pour les projets en cours. D'autre part, le bail devra préserver les exigences du service public, notamment la continuité du service et les exigences d'accessibilité particulières aux services de police et de gendarmerie, dans des conditions qui seront fixées par un décret en Conseil d'Etat.

Afin de préserver la possibilité de fixer le loyer par référence au coût de l'opération - financement de l'investissement et prise en charge de frais financiers - l'alinéa II de l'article 3 prévoit que le décret en Conseil d'Etat qui fixera ses modalités d'application prévoira notamment les modalités de fixation du bail et les conditions dans lesquelles l'amortissement financier peut être pris en compte.

Enfin, par dérogation à l'article L 34-7 du code du domaine de l'Etat, l'alinéa II de l'article 3 insère dans ce code un article L.34-7-1 qui autorise le financement par crédit bail des constructions de bâtiments pour les besoins de la police et de la gendarmerie nationales.

3) Article 3.III : mieux utiliser les compétences immobilières des collectivités locales

A l'instar de ce qui est déjà prévu par l'article L 1311.2 du code général des collectivités locales pour des opérations relevant de leur compétence, l'article 3 alinéa III permet aux collectivités locales, jusqu'au 31 décembre 2007, de passer un bail emphytéotique sur un bien immobilier leur appartenant en vue de réaliser une opération immobilière liée aux besoins de la justice, de la police nationale ou de la gendarmerie nationale. Cette disposition se traduit par une modification de l'article L 1311.2 du code général des collectivités locales et par une extension du champ d'application du bail emphytéotique, limitée dans le temps aux opérations ayant connu un commencement d'exécution au 31 décembre 2007.

La principale disposition de cet alinéa consiste cependant à autoriser les collectivités locales à construire, acquérir ou rénover des bâtiments affectés à la police nationale et à la gendarmerie nationale. Cette disposition se traduit par l'insertion d'un nouvel article L. 1311-4-1 dans le code général des collectivités territoriales.

Les collectivités locales sont très souvent prêtes à financer la construction, la rénovation des commissariats et des casernements de gendarmerie alors que l'Etat, pour des raisons de plan de charges et de financement, ne peut construire à un rythme suffisant. Concrètement, la loi ouvre la possibilité aux collectivités locales de démultiplier l'action de l'Etat pour des opérations précises sans remettre en cause les compétences respectives en matière de sécurité.

Elle s'inspire en cela des dispositions de l'article 18 de la loi n° 90-587 du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'Etat et des départements concernant les IUFM à la maîtrise d'ouvrage des constructions d'établissements d'enseignement supérieur et portant diverses dispositions relatives à l'éducation nationale, à la jeunesse et aux sports, qui permet à l'Etat de confier la maîtrise d'ouvrage de bâtiments relevant de l'enseignement supérieur aux collectivités locales sur la base d'une convention conclue ente l'Etat et la collectivité et prévoyant le programme technique, la localisation géographique de l'ouvrage ainsi que les engagement financiers des parties.

Le projet de loi reprend le dispositif de la loi du 4 juillet 1990. Il prévoit explicitement la signature d'une convention entre l'Etat et la collectivité concernée définissant précisément les engagements financiers des parties, le lieu d'implantation de la ou des constructions projetées et le programme technique de construction, ainsi que la durée et les modalités de la mise à disposition des constructions.

Enfin, le 3 ^ème paragraphe de l'alinéa III de l'article 3 ouvre aux collectivités le droit à une attribution du FCTVA pour les travaux prévus par le nouvel article L. 1311-4-1, à condition que les bâtiments soient mis à disposition de l'Etat à titre gratuit. Cette disposition se traduit par l'insertion d'un nouvel alinéa dans l'article L. 1615-7 du code général des collectivités territoriales.

I.3 CAPACITÉ DE L'ETAT ET DES COLLECTIVITÉS LOCALES À METTRE EN oeUVRE LES NOUVELLES NORMES

En démultipliant l'action de l'Etat grâce au recours à des maîtres d'ouvrage privés et aux compétences des collectivités locales, les dispositions de l'article 3 recentrent l'Etat sur ses missions essentielles de conception, de pilotage et de contrôle. Les filières immobilières du ministères de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et du ministère de la défense pour ce qui concerne la gendarmerie nationale devront donc s'adapter à ces nouvelles missions. Cela s'effectuera à moyens constants mais au prix d'une importante formation.

Des cahiers des charges types de mise en concurrence et de programmes techniques détaillés qui sont d'ores et déjà en préparation et qui seront opérationnels à la fin de l'année 2002. Le ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales et le ministère de la défense entendent privilégier le partenariat avec les collectivités locales dans le domaine de la sécurité, là où ces collectivités voient un intérêt local à agir et sont prêtes à réaliser rapidement des opérations. Seules y auront recours les collectivités dont les capacités financières et la disponibilité des services techniques seront acquises.

Le mécanisme de la convention prévu au 2 ^ème paragraphe du III de l'article 3 permettra à l'Etat de le vérifier et les incitations financières prévues à cet article faciliteront le financement des projets par les collectivités locales.

II IMPACT SOCIAL, ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE

II.1 PRINCIPES DÉMOCRATIQUES ET RÉPUBLICAINS, INTÉRÊT GÉNÉRAL ET INTÉRÊTS PARTICULIERS EN CAUSE

Le projet de loi aura des effets sociaux non négligeables sur les conditions de vie des personnels en activité de service, notamment pour les militaires de la gendarmerie nationale tenus statutairement d'occuper le logement concédé par nécessité absolue de service, et pour leurs familles.

II.2 EFFETS MICRO ET MACRO ÉCONOMIQUES

En termes économiques et budgétaires, la loi vise à réaliser un important programme d'équipement en faveur de la police nationale et de la gendarmerie nationale. Elle a donc un impact budgétaire important, décrit infra , ainsi qu'un impact favorable sur l'activité du secteur du bâtiment et des travaux publics et sur l'emploi.

La dimension très variable des projets concernés qui s'échelonne de deux à quelques dizaines de millions d'euros et leur répartition sur tout le territoire national permettra de diffuser largement cette injection de financement public et d'autoriser l'accès aux marchés d'entreprises ou de prestataires de toute taille.

II.3 CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES

Pour l'Etat, le projet de loi se traduit par son objet même, par une dépense budgétaire supplémentaire dont le niveau est indiqué dans l'annexe II du projet de loi.

Le montant des AP/CP ouverts entre 1998 et 2002 a atteint pour la police 560,92 M/359,67 M€ et pour la gendarmerie 669,65 M€/619,97 M€ au titre V..

La LOPSI ne fixe pas le montant des autorisations de programme. Mais elle prévoit en crédits de paiement 380 M€ supplémentaires sur les cinq ans à venir et 445,8 M€ supplémentaires pour la gendarmerie.

Pour les collectivités locales, il est difficile de préjuger du nombre de projets auquel elles décideront de participer financièrement dans le cadre de l'article 5.

En se fondant sur l'observation des propositions faites à l'Etat au cours des trois dernières années, il est raisonnable d'estimer que ce sont quatre à cinq opérations de taille modeste ou moyenne- entre 1 et 5 millions d'euros- qui sont susceptibles d'être réalisées chaque année pendant cinq ans.

La contribution des collectivités locales apporterait dans cette hypothèse un financement global de l'ordre de 75 à 100 millions d'euros sur la durée de la loi, hors le cas particulier de l'immobilier de la préfecture de police.

III BILAN COÛTS-AVANTAGES

Par son objet même, la loi crée une obligation pour l'Etat de mettre en oeuvre des moyens financiers supplémentaires importants.

Les avantages qui en sont attendus sont à la hauteur de cet engagement :

• Accélérer le rythme des constructions de bâtiments affectés aux services de la police nationale et de la gendarmerie nationale pour donner aux fonctionnaires et militaires des outils et conditions de travail adaptés à leur mission.

• Améliorer très sensiblement l'état du patrimoine immobilier de la police et de la gendarmerie nationales et garantir la prise en compte, au niveau optimal, de son entretien et du maintien de sa valeur d'usage dans la durée.

En termes opérationnels, les objectifs poursuivis sont :

• Un objectif commun : rénover, adapter et agrandir les écoles de formation de la police nationale et de la gendarmerie nationale.

Pour la police nationale :

• Revoir la répartition des cantonnements et casernements CRS afin qu'ils correspondent mieux aux besoins opérationnels. L'enjeu concerne très directement la région parisienne ou le nombre de cantonnements est très insuffisant.

• Engager un programme immobilier spécifique à la préfecture de police. Il s'agit notamment de désimbriquer les commissariats installés dans des mairies d'arrondissement, de réhabiliter les grands hôtels de police construits dans les années 1970, de construire un nouveau laboratoire de police scientifique et de réorganiser l'ensemble des sites logistiques.

• Mettre aux normes les locaux dits spécifiques (garde à vue et centre de rétention administrative).

• Maintenir la valeur d'usage des bâtiments de police en rénovant et réhabilitant le parc existant.

Pour la gendarmerie nationale :

• Faire diminuer la charge des loyers sur le titre III en accroissant la capacité des logements domaniaux.

• Assurer l'adaptation des logements et des locaux de service aux normes de fonctionnalité et de confort modernes afin d'offrir aux personnels de la gendarmerie des conditions de vie et de travail satisfaisantes, en particulier dans les zones sensibles.

• Mettre à disposition les infrastructures à la formation initiale et à l'amélioration de la formation des forces de la gendarmerie nationale.

• Assurer l'adaptation des locaux techniques, scientifiques et spécifiques aux normes des règles exigées en matière de procédure pénale et assurer la disponibilité opérationnelle des moyens particuliers (aériens, nautiques...).

• Garantir la disponibilité et la pérennité de toutes les infrastructures de la gendarmerie.

ARTICLE 4

I) IMPACT JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF :

I.1 ETAT DE LA LÉGISLATION ET DE LA RÉGLEMENTATION APPLICABLES

1.2 Textes législatifs

• Loi n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires

• Code des pensions civiles et militaires de retraite, notamment en ses articles L.10, L.12 et L.26 bis .

1.4 Textes dont s'inspire le projet de loi

• Article 88 de la loi n° 2001-1276 du 28 décembre 2001 portant loi de finances rectificative pour 2001.

I.2 LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PROJET DE LOI

L'article 4 permet aux personnels qui atteignent la limite d'âge de leur grade (55 ans) de bénéficier d'une prolongation d'activité limitée à un an.

La prolongation d'activité n'est accordée que sur demande des personnels intéressés et sous la double réserve de leur aptitude physique et de l'intérêt du service.

Cette disposition s'inspire de celle que l'article 88 de la loi de finances rectificative pour 2001 a instituée pour certains fonctionnaires de la police nationale et de l'administration pénitentiaire. Contrairement à cet exemple précédent, cependant, la prolongation d'activité est limitée à un an.

II) IMPACT SOCIAL, ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE :

L'article 4 permettra de réduire le nombre des emplois vacants dans les brigades de gendarmerie en réduisant les flux de départ à la retraite de certaines catégories de personnels afin de compenser l'insuffisance des recrutements. Elle aura donc un effet très favorable sur le fonctionnement des brigades.

L'effet budgétaire de cette mesure est négligeable, puisque les personnels concernés entrent dans les effectifs budgétaires et ne sont donc pas maintenus en surnombre. Ils sont maintenus dans un emploi de leur grade et continuent à percevoir leur rémunération d'activité.

En outre, l'effet de la mesure sur le montant de la pension de retraite que recevront ces militaires est neutralisé par la réduction à due concurrence de la bonification prévue à l'article L. 12 i) du code des pensions civiles et militaires de retraite (dite bonification du cinquième).

ARTICLE 5

Cet article prévoit que les mesures prévues par la présente loi feront l'objet d'une évaluation annuelle par une instance extérieure aux services concernés. Cette évaluation permettra de mesurer les résultats obtenus par la police et la gendarmerie nationales et de les rapporter aux moyens engagés.

Cet article ne modifie pas, en tant que tel, l'ordre juridique existant. En revanche, l'évaluation qu'il annonce pourra avoir un impact important sur la qualité et la transparence de la gestion publique et le bon emploi des fonds publics, en fournissant au Parlement, à l'opinion publique et aux gestionnaires une information indépendante sur les résultats obtenus.

Outre l'évaluation d'ensemble des résultats de la sécurité intérieure prévue à l'article 5, deux évaluations supplémentaires seront mises en oeuvre pour le programme immobilier :

• La première au moyen de la procédure spécifique existante d'examen de la dépense immobilière dans le cadre de la préparation des projets de lois de finances.

• La seconde sera réalisée 18 mois après l'entrée en vigueur de la loi pour mesurer l'impact des nouvelles normes juridiques sur le rythme d'engagement et de consommation des crédits prévus par la loi.

* ¹ Projet de loi n° 362 (2001-2002)

* ² Article premier de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité.

* ³ 75,73 % des homicides sont élucidés contre 8 % des cambriolages.

* ( ⁴ ) M. Philippe Massoni a été nommé secrétaire général du CSI le 18 mai 2002.

* ⁵ Dans la région parisienne, un GIR est créé par département de la petite ou grande couronne, Paris étant exclu du dispositif. Outre-mer, toute latitude est laissée aux préfets ou aux autorités pour adapter les dispositions de la circulaire.

* ⁶ Les GIR des départements de la petite couronne parisienne sont rattachés à la direction départementale de police judiciaire correspondante, et ceux de la grande couronne, au service régional de police judiciaire de Versailles.

* ⁷ Il existe actuellement sept zones de défense.

* ⁸ Par exemple vers la zone de rétention administrative de Roissy dans laquelle ont été aménagés des locaux spécifiques devant permettre l'intervention des juges du tribunal de grande instance de Bobigny.

* ⁹ Ce projet de loi permet au président de la chambre de l'instruction de refuser dans certains cas la comparution d'une personne effectuant une demande de mise en liberté. Il supprime en outre l'obligation du débat contradictoire en matière d'aménagement des peines lorsque la demande d'un condamné reçoit l'accord du ministère public.

* ¹⁰ En 2001, 17.501.856 infractions au code de la route ont été constatées, dont 246.162 délits. Sur ces délits, 47 % concernaient l'alcoolémie au volant.

* ¹¹ Ces crédits s'élèvent à 3.927 millions d'euros pour la gendarmerie nationale et à 5.149 millions d'euros pour la police nationale.

* ¹² Cette dotation sera intégrée dans les ressources de la gendarmerie nationale prévues par la prochaine loi de programmation militaire.

* ¹³ Le glissement-vieillesse-technicité combine les effets induits par les entrées et sorties d'effectifs ainsi que les avancements d'échelons et les promotions de grades ou de corps.

L'Assemblée nationale a précisé cette notion en la remplaçant dans le présent article et dans l'annexe II par celle de crédits  «  nécessaires pour faire face aux conséquences, sur le coût des rémunérations, des mesures générales d'augmentation et des ajustements pour tenir compte de la situation réelle des personnels ».

* ¹ Le  «  rebasage des crédits 2002 » est en fait la correction, dans l'urgence, de l'insuffisance des moyens du budget gendarmerie pour 2002 (voir détails p 10).

* ¹⁴ Des discussions sur les modalités de cette compensation sont prévues à l'automne au sein du ministère de l'Intérieur avec les organisations représentatives du personnel.

* ¹⁵ Ces créations sont « nettes », venant s'ajouter au remplacement des départs à la retraite, nombreux dans la période 2003-2007.

* ¹⁶ La loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 avait prévu la création de 4.300 emplois administratifs en cinq ans, mais entre 1995 et 2000, seuls 500 postes ont été effectivement créés.

* ¹⁷ Le contenu du programme du Gouvernement est détaillé en crédits de paiement (CP).

* ¹⁸ Par rapport à 2002, on constate une augmentation de 93 % des autorisations de programme de la police et de 81 % pour la gendarmerie en matière de gestion immobilière.

* ¹⁹ Les crédits supplémentaires de 75 millions d'euros par an s'ajouteront à un socle de 80 millions d'euros en 2002.

* ²⁰ Des essais d'interopérabilité entre les deux réseaux ont lieu depuis novembre 2001. Le réseau RUBIS est en place depuis l'an 2000.

* ²¹ Infrastructure de réseau partagée, qui pourrait prendre la forme d'une extension du réseau ACROPOL.

* ²² En 2000, un quart du parc automobile de la police avait dépassé les critères de réforme.

* ²³ En région parisienne, près d'un véhicule sur trois est immobilisé, du fait du nombre important d'accidents et d'agressions, mais aussi des lenteurs de la réparation.

* ²⁴ Certaines armes en usage ont plus de 50 ans. Par ailleurs, les déboires de la gendarmerie nationale avec les pistolets automatiques utilisés amènent des investissements urgents (120.000 acquisitions prévues).

* ²⁵ 100 millions d'euros avec les crédits prévus en lois de finances rectificative.

* ²⁶ Décret n° 93-1270 du 29 novembre 1993 portant application de l'article 18 de la loi du 12 juillet 1985.

* ²⁷ établie à partir de la comparaison entre les 21 établissements du parc 13.000 en gestion mixte et les 4 demeurés en régie directe par l'Etat, frais de personnels publics inclus et prise en compte de taux d'occupation inférieurs pour les établissements à gestion mixte à ceux des établissements à gestion publique (source : chancellerie).

* ²⁸ Dans son avis du 31 janvier 1995, le Conseil d'Etat a estimé que l'Etat pouvait confier au titulaire d'une occupation temporaire de son domaine public la réalisation d'un ouvrage pour le prendre à bail avec option d'achat sur la base de l'article L. 34-1 du code du domaine de l'Etat.

* ²⁹ Il est adressé au trésorier-payeur général quand le montant global de l'investissement financé par crédit-bail est inférieur à 3 millions d'euros hors taxes. Dans ce cas, le silence pendant 2 mois équivaut à agrément.

* ³⁰ Décret relatif aux modalités d'attribution de subventions aux collectivités territoriales pour la construction de casernements de gendarmerie.

* ³¹ Circulaire relative aux conditions de prise à bail par l'Etat des locaux destinés aux unités de gendarmerie départementale édifiés par les collectivités territoriales.

* ³² Le coût de référence utilisé pour le calcul de la subvention est le coût plafond de l'unité logement. Il correspond à un logement nu (75 % de l'unité logement) et à une quote-part de locaux de service et techniques (25 % de l'unité logement). La valeur du coût de référence est fixée depuis le 19 avril 2002 à 131.400 euros dans le cas général et à 143.500 euros pour les opérations réalisées en Ile-de-France, dans les îles non reliées au continent et dans les départements d'outre-mer. Elle est actualisée trimestriellement par le directeur général des impôts en fonction des variations de l'indice du coût de la construction publié par l'INSEE.

* ³³ relative aux droits et obligations de l'Etat et des départements concernant les IUFM, à la maîtrise d'ouvrage des constructions d'établissements d'enseignement supérieur et portant diverses dispositions relatives à l'éducation nationale, à la jeunesse et aux sports.

* ³⁴ Aux termes de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, les attributions du FCTVA sont déterminées en appliquant aux dépenses réelles d'investissement des collectivités locales un taux forfaitaire fixé à 15,482 % à compter de 2003.

* ³⁵ Le délai d'achèvement des travaux a été reporté au 31 décembre 1995 par l'article 72 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

* ³⁶ Article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales.

* ¹ Les grades concernés sont les suivants :

- pour les officiers :le grade de capitaine.

-pour les sous-officiers : les grades de gendarme, maréchal des logis chef, adjudant, adjudant-chef.

* ³⁷ La bonification « du cinquième » est égale au cinquième du temps de service accompli et est accordée à tous les militaires ayant accompli au moins quinze ans de services effectifs ou radiés pour cause d'invalidité, dans la limite de cinq annuités.

* ³⁸ Sous le commandement d'un officier de police ou de gendarmerie, les groupes d'intervention régionaux sont composés, outre des fonctionnaires de police et des militaires de la gendarmerie, d'un représentant de la douane et des services fiscaux.

* ³⁹ Voir rapport n° 427 (1999-2000)

* ⁴⁰ Catégorie doctrinale définie de manière imprécise notamment par la circulaire du Premier ministre du 21 avril 1988 relative à l'application des textes législatifs outre-mer qui fait référence aux lois qui, « en raison de leur objet sont nécessairement destinées à régir l'ensemble du territoire de la République », et fournit une liste non exhaustive.

* ⁴¹ Conseil d'Etat, arrêt du 9 février 1990 « Elections municipales de Lifou »

* ⁴² Le Conseil constitutionnel a, par sa décision n° 94-342 DC du 7 juillet 1994, précisé la portée de l'obligation de consulter l'assemblée territoriale intéressée ; les dispositions législatives devant faire l'objet d'une extension expresse nécessitent en principe une consultation préalable, sauf lorsque la disposition concernée « n'introduit, ne modifie ou ne supprime aucune disposition spécifique ».

* ⁴³ « Le congrès est consulté par le haut-commissaire, avant leur examen par le Conseil d'Etat, sur les projets de loi et sur les projets d'ordonnance, lorsqu'ils introduisent, modifient ou suppriment des dispositions spécifiques à la Nouvelle-Calédonie. Le congrès dispose d'un délai d'un mois pour rendre son avis.(...) Le congrès est également consulté, dans les mêmes conditions, avant leur adoption en première lecture par la première assemblée saisie, sur les propositions de loi comportant de telles dispositions. ».

* ⁴⁴ Cependant, ainsi que l'a précisé dans sa décision n° 86-207 DC du 25 juin 1986 le Conseil constitutionnel, le Gouvernement, s'il a l'obligation d'indiquer « le domaine d'intervention » des mesures envisagées, ne peut être « tenu de faire connaître la teneur des ordonnances qu'il prendra ».