Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2001

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES


I. - MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ

ARTICLE 18

Création d'un dispositif temporaire de soutien de l'investissement

Commentaire : le présent article, qui s'inscrit dans le cadre du « plan de consolidation de la croissance » annoncé par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, propose de permettre aux entreprises de majorer de 30 % les dotations aux amortissements correspondant aux douze premiers mois suivant la réalisation de certains investissements réalisés ou commandés entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002.



I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE MESURE DE SOUTIEN TEMPORAIRE DE L'INVESTISSEMENT

Le présent article propose d'ouvrir aux entreprises la possibilité de majorer de 30 % les dotations aux amortissements pratiquées au titre des douze premiers mois suivant l'acquisition ou la fabrication des biens éligibles à l'amortissement dégressif (cf. encadré ci-après), à condition que ces biens :

- soient acquis ou fabriqués entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002 ;

- ou bien fassent l'objet, entre ces deux dates, d'une commande ferme assortie du versement d'acomptes d'un montant au moins égal à 10 % du montant total de la commande et que leur acquisition ou leur fabrication intervienne avant le 31 décembre 2003.

Le présent article précise toutefois fort logiquement que cette faculté est exclusive du bénéfice d'un régime d'amortissement exceptionnel sur douze mois, comme ceux prévus par les articles du code général des impôt 39 AB à AF (amortissements exceptionnels des matériels destinés à économiser l'énergie et des équipements de production d'énergies renouvelables, ainsi que des véhicules électriques, GNV et GPL), 39 quniquies DA (équipements de réduction du bruit), 39 quinquies E (immeubles destinés à l'épuration des eaux industrielles) et 39 quinquies F (lutte contre la pollution atmosphérique et utilisation rationnelle de l'énergie), ainsi que par l'article 7 du projet de loi de finances initiale pour 2002 (amortissement exceptionnel des matériels et des bâtiments construits pour abriter des laboratoires confinés affectés à la recherche contre certaines maladies) et à l'article 19 de la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (amortissement exceptionnel des matériels de paiement en euros).

En revanche, les contribuables pourraient cumuler le bénéfice de la mesure proposée avec celui des dispositifs prévoyant des majorations des coefficients de l'amortissement dégressif, notamment ceux des articles 39 AA (matériels destinés à économiser l'énergie et équipements de production d'énergies renouvelables) et 39 CA (financement par « GIE » fiscaux) du code général des impôts, ainsi que de l'article 71 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 portant loi d'orientation sur la forêt (pour les entreprises de première transformation du bois).

Le régime de l'amortissement dégressif

On peut rappeler que l'amortissement dégressif permet aux entreprises industrielles et commerciales soumises au régime du bénéfice réel normal ou simplifié, aux entreprises commerciales imposées selon le régime de la déclaration contrôlée et aux entreprises agricoles relevant d'un régime de bénéfice réel ou transitoire d'amortir plus rapidement certains biens, énumérés par l'article 22 de l'annexe II du code général des impôts, qu'elles ont fabriqués ou acquis neufs.

Ce système est facultatif, l'entreprise pouvant avoir intérêt à l'amortissement linéaire, mais l'option est irrévocable.

En ce cas, les annuités d'amortissement se calculent comme suit :

annuité = valeur résiduelle du bien à amortir x taux d'amortissement linéaire x coefficient d'amortissement dégressif,

où le taux d'amortissement linéaire est lui même égal à la valeur initiale du bien, divisée par sa durée normale d'amortissement.

Depuis l'entrée en vigueur de l'article 9 de la loi de finances initiale pour 2001, les coefficients d'amortissement dégressif sont désormais fixés par l'article 39 A du code général des impôts, alors qu'ils étaient auparavant fixés par l'article 24 de l'annexe II au code général des impôts.

Pour les biens acquis ou fabriqués à partir du 1 ^er janvier 2001, ces coefficients s'élèvent ainsi à :

- 1,25 lorsque leur durée normale d'utilisation est de trois ou quatre ans ;

- 1,75 lorsque cette durée est de cinq ou six ans ;

- 2,25 lorsque cette durée est supérieure à six ans.

Exemple d'application du régime de l'amortissement dégressif

Par exemple, soit une entreprise qui achète au premier janvier un matériel d'une valeur de 100.000 euros, dont la durée normale d'utilisation est de 5 ans, de sorte que le taux de l'amortissement linéaire est de 20 %.

Si elle choisissait un amortissement linéaire, elle pourrait doter chaque année pendant cinq ans 20.000 euros aux amortissements, correspondant à 20 % de la valeur initiale.

Si elle choisit l'amortissement dégressif, l'annuité est égale la première année d'amortissement à 100 000 euros x 20 % (coefficient d'amortissement linéaire) x 1,75 (coefficient d'amortissement dégressif), soit à 35.000 euros.

La valeur nette comptable résiduelle à la fin de la première année est donc de 65.000 euros.

La seconde année d'amortissement, l'annuité est égale à 65.000 euros x 20 % x 1,75, soit à 22.750 euros, d'où une valeur nette comptable résiduelle de 42.250 euros à la fin de l'année, etc.

A la fin des cinq années, pour éviter que la dernière annuité, qui représente le solde de l'amortissement, ne soit plus élevée que l'avant dernière, l'entreprise a par ailleurs le droit de pratiquer à la clôture des deux derniers exercices une annuité correspondant à la moitié de la valeur restant à amortir au terme de la troisième année.

Au total, ce dispositif confère un avantage de trésorerie aux investissements sous forme de biens amortissables.

Exemple d'application du dispositif proposé

Dans l'exemple précédent, si l'entreprise choisit de bénéficier du dispositif proposé par le présent article pour un bien acquis au premier janvier 2002, elle pourra constituer en 2002, soit la première année d'amortissement, des dotations aux amortissements à hauteur de 35.000 euros x (1 + 30 %), soit de 45.500 euros.

Il en résultera donc pour cette entreprise un avantage de trésorerie supplémentaire en 2003 , au titre de l'impôt sur les sociétés dû à raison de l'exercice 2002, à hauteur de (45.500 euros - 35.000 euros) x le taux marginal effectif de l'impôt, qui dépend de son régime d'assujettissement (impôt sur le revenu ou impôt sur les sociétés).

En revanche, la valeur nette comptable résiduelle à la fin de 2002 ne serait plus que de 55.500 euros, au lieu de 65.000 euros, de sorte que l'annuité d'amortissement serait égale la seconde année d'amortissement (en 2003) à 55.500 euros x 20 % x 1,75, soit à 19.425 euros, au lieu de 22.750 euros, d'où une perte de trésorerie en 2004 au titre de l'impôt sur les sociétés du à raison de l'exercice 2003, etc.

B. LE PRÉSENT ARTICLE PROPOSE DE RATIFIER UN DISPOSITIF DÉJÀ MIS EN OEUVRE

Comme le relevait non sans humour le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale dans son rapport sur le présent projet de loi de finances rectificative ^{37( * )} : « la mesure proposée par le présent article a été annoncée par le gouvernement, à la tribune de l'Assemblée nationale, le 16 octobre 2001. Fait rare dans l'histoire de la législation fiscale, elle a été d'application dès le lendemain du discours ».

En effet, l'instruction fiscale du 29 octobre 2001 signée par la secrétaire d'Etat au budget (4 D-2-01, B.O.I. n° 196 du 5 novembre 2001)  expose que « cette mesure sera présentée au Parlement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2001. Toutefois, elle pourra être immédiatement appliqué e pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 17 octobre 2001 et avant l'entrée en vigueur de cette loi sur le fondement de la présente instruction et en application de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales ».

Il convient toutefois de rappeler que l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales prévoit seulement que « lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas rapporté à la date des opérations en cause, elle ne peut poursuivre aucun rehaussement en soutenant une interprétation différente ».

Or, comme le souligne encore le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale : « dans le cas actuel, l'instruction précitée peut difficilement être considérée comme un texte fiscal, puisqu'elle n'a été adoptée par aucune instance compétente en matière fiscale, à savoir le pouvoir législatif, dont relèvent par nature les règles relatives aux impositions, ou le pouvoir exécutif sur habilitation législative, ou, aux termes de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 encore applicable, en matière de taxes parafiscales ».

Au total le présent article propose en fait de ratifier une mesure déjà mise en oeuvre sur des fondements incertains .

Cela étant, la diligence exceptionnelle mise en oeuvre par l'administration fiscale pour traduire par voie d'instruction les intentions du législateur permet à celui-ci d'en appréhender pleinement les effets : l'instruction précitée fournit en effet des précisions utiles sur les conditions d'application du présent dispositif telles qu'envisagées par l'administration.

On peut ainsi noter que :

- « la mesure temporaire est susceptible de s'appliquer aux biens achetés dont le transfert de propriété est intervenu entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002, quelle que soit la date de leur livraison effective » (point 17 de l'instruction) ;

- « pour les biens construits par l'entreprise elle-même ou avec l'aide de sous-traitants et de façonniers, la date à retenir est celle de l'achèvement du bien » (point 18 de l'instruction) ;

- « la commande ferme s'entend de l'engagement irrévocable de l'entreprise, sans réserve ou condition autre que résolutoire, à acquérir le bien auprès du fournisseur auquel la commande est adressée. La date à retenir pour l'application de la mesure est celle à laquelle le bon de commande ou tout autre document en tenant lieu est reçu par le fournisseur » (point 22 de l'instruction) ;

- « les versements d'acomptes minima de 10 % du montant de la commande [s'entendent] du prix hors taxe du bien en cause. Ces versements peuvent intervenir indifféremment lors de la commande ou après celle-ci. La date à retenir pour l'application de la mesure est celle de la réception effective des sommes en cause par le fournisseur. Ainsi, en cas de paiement d'acomptes par chèque ou par traite, le versement doit être considéré comme effectué à la date d'encaissement du chèque ou de l'échéance de la traite. » (points 24 et 25 de l'instruction) ;

- « s'agissant des biens fabriqués par l'entreprise elle-même pour son propre compte, il y a lieu de considérer qu'en l'absence de commande ferme passée à un tiers portant réalisation du bien, la mesure temporaire est susceptible de s'appliquer aux biens dont la fabrication a commencé entre le 17 octobre 2001 et le 31 mars 2002 et pour lesquelles les dépenses engagées au cours de cette même période représentent au moins 10 % du prix de revient du bien » (point 27 de l'instruction) ;

- « la décision [des entreprises d'appliquer ou non la mesure] est prise par les entreprises concernées à la clôture du premier exercice au titre duquel elle est susceptible de s'appliquer. Elle est matérialisée par la constatation régulière en comptabilité, au titre de l'exercice en cause, de la dotation aux amortissements afférente aux biens concernés » (point 31 de l'instruction) ;

- « ... dans tous les cas où la période de douze mois suivant l'acquisition ou la fabrication du bien éligible s'échelonne sur plusieurs exercices, la majoration est appliquée à tout ou partie de la dotation aux amortissements de chacun des exercices en fonction du nombre de mois de cette période compris dans l'exercice considéré » (point 35 de l'instruction).

Il convient de souligner que la rédaction retenue par le présent article et les précisions énoncées par l'instruction précitée relatives aux modalités de commande, s'efforcent de tirer quelques leçons des difficultés de mise en oeuvre de dispositifs temporaires semblables, comme l'aide fiscale à l'investissement décidée en 1975, qui consistait en une déduction à hauteur de 10 % du montant des commandes effectuées entre le 30 avril 1975 et le 7 janvier 1976, et qui s'était traduite par un abondant contentieux (notamment lorsque les commandes avaient été modifiées ou rectifiées avant leur exécution).

On peut toutefois s'interroger sur la simplicité et la sécurité juridique du présent dispositif pour les entreprises , par exemple lorsque leur fournisseur tarde à encaisser leur chèque d'acompte et dépasse pour ce faire le délai limite du 31 mars 2002 ...

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ NE SERA COÛTEUX QU'EN 2003 !

Le présent dispositif s'analyse comme une mesure de soutien conjoncturel de l'investissement des entreprises au troisième trimestre de 2001 et surtout au premier trimestre de 2002.

A certains égards, ce dispositif constitue un « coup de maître ».

Il convient en effet de rappeler que la plupart des mesures de relance budgétaire diffusent relativement lentement dans l'économie, de sorte qu'elles présentent un coût immédiat pour les finances publiques, tout en ne stimulant l'activité qu'avec retard.

Or, en l'espèce, c'est l'inverse qui se produit : le présent dispositif pourrait soutenir l'investissement au premier trimestre de 2002, c'est à dire avant les échéances électorales à venir, alors qu'il ne pèsera pour l'essentiel sur le budget de l'Etat qu'en 2003, c'est à dire après ces échéances électorales .

En effet, compte tenu de ce que le présent dispositif ne confère aux entreprises bénéficiaires qu'un avantage de trésorerie différé et temporaire (comme le montre l'exemple détaillé dans l'encadré supra ), le coût budgétaire de la mesure serait selon les calculs effectués par la direction de la législation fiscale de seulement 61 millions d'euros (400 millions de francs) en 2002, mais de 732 millions d'euros (4.800 millions de francs) en 2003 .

En revanche, la mesure conduirait à des gains budgétaires pour les années suivantes, à hauteur de 601 millions d'euros en 2004, 78 millions en 2005, 38 millions d'euros en 2006, etc.

Ces estimations reposent notamment sur les hypothèses suivantes :

- durée moyenne d'amortissement : 7 ans, durant lesquels le coût de la mesure réside dans l'écart entre la déduction des amortissements avec des coefficients de 2,25 et 2,925 (= 2,25×1,3). Les taux applicables sur les douze premiers mois (les coefficients ayant pour base un taux linéaire de 14,28 %) sont donc de 32,14% (coefficient 2,25) et 46,44 % (coefficient 2,925) ;

- prorata temporis pour tenir compte de l'étalement des acquisitions la première année : 12,5 % ;

- pourcentage des secteurs ne pouvant bénéficier du dégressif (logiciels informatiques) : 7,2 % ;

- pourcentage des amortissements comptabilisés en dégressif : 24 % ;

- pourcentage des amortissements dégressifs comptabilisés par des entreprises bénéficiaires : 68 % ;

- taux d'imposition moyen IR-IS confondus : 33,6 % ;

- répartition 90 % à l'IS (avec effet acompte) 10 % à l'IR (avec coefficient de recouvrement de 0,95) ;

- incidence de la mesure en 2001 sur les exercices clos à compter du 1 ^er septembre 2001 (90 %).

B. LES EFFETS DU PRÉSENT DISPOSITIF SERONT EN TOUT ÉTAT DE CAUSE TRÈS LIMITÉS À TRÈS COURT TERME

Les estimations précédentes sont évidemment fragiles. Elles fournissent toutefois des ordres de grandeur pertinents. On peut ainsi apprécier à partir de ces estimations l'ordre de grandeur de l'avantage actualisé résultant du présent dispositif pour les entreprises : avec un taux d'actualisation de 6 %, cet avantage actualisé s'élèverait à environ 71 millions d'euros (soit 464 millions de francs) en 2002.

En d'autre terme, l'impact actualisé du présent dispositif équivaut à environ :

- à 0,04 % de l'investissement des entreprises en 2001 ;

- à 0,005 % du produit intérieur brut (PIB) de 2001 ;

- à l'abaissement pendant une seule année de 0,05 point du taux de l'impôt sur les sociétés.

Ces comparaisons soulignent que l'effet du présent dispositif sera en tout état de cause modeste à très court terme.

C. LE PRÉSENT DISPOSITIF POURRAIT ENTRAINER DES EFFETS PERVERS À MOYEN TERME

Par surcroît, l'expérience montre que ce type de mesure n'a pour l'essentiel que des effets de calendrier et ne soutient aucunement l'investissement à moyen terme, au contraire : la mesure proposée par le gouvernement pourrait certes avancer au premier trimestre la réalisation du programme d'investissement des entreprises pour 2002, mais au prix d'une contraction plus forte de l'investissement à partir du deuxième trimestre, ce qui risque de perturber encore davantage l'activité des secteurs concernés.

Votre rapporteur général avait d'ailleurs adressé dès le 15 novembre 2001 à M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, un courrier lui demandant de bien vouloir transmettre des informations en possession de ses services :

- les estimations du coût budgétaire direct du dispositif établies par la direction de la législation fiscale ;

- « les études collectées ou produites par la direction de la prévision relatives à l'efficacité économique ou au coût pour les finances publiques des dispositifs d'amortissement exceptionnel provisoires et des dispositifs de relance analogues mis en oeuvre par le passé en France ou dans d'autres pays de l'Union européenne ».

Votre rapporteur général a reçu le 7 décembre 2001 un courrier en réponse signé par Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget.

Ce courrier transmet effectivement la fiche de chiffrage de la mesure établie par l'administration fiscale.

En fait d'évaluations de dispositifs antérieurs semblables réalisées ou collectées par la direction de la prévision, ce courrier se contentait toutefois seulement de communiquer :

- un recensement bref (deux pages) et purement descriptif des principaux dispositifs de soutien temporaire à l'investissement mis en oeuvre en France depuis 1966 ;

- une brève étude (trois pages) réalisée par la direction de la prévision sur l'impact sectoriel du présent dispositif, qui concluait que ses effets seraient proportionnellement plus favorables aux grandes entreprises et relativement concentrés sur certains secteurs pour lesquels le poids des investissements susceptibles d'être amortis de manière dégressive rapporté au chiffre d'affaires est relativement élevé (activités immobilières, agriculture, sylviculture, pêche, industrie et biens intermédiaires, transports et télécommunications).

En conséquence, on peut affirmer que :

- le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ne dispose pas d'évaluation ex post de la majoration d'un point des coefficients de l'amortissement dégressif pour les investissements réalisés entre le 1 ^er février 1996 et le 31 janvier 1997 ;

- que les conclusions du neuvième rapport du Conseil national des impôts (1987) relatives aux dispositifs de soutien temporaire de l'investissement demeurent pleinement d'actualité.

Or, à l'issue d'une étude très détaillée de l'efficacité des dispositifs temporaires de soutien de l'investissement, ce rapport formulait des conclusions extrêmement critiques à l'encontre des dispositifs de soutien temporaire de l'investissement tels que celui proposé par le présent article (cf. encadré ci-après).

L'efficacité des dispositifs de soutien temporaire de l'investissement critiquée
par le Conseil national des impôts (1987)

En premier lieu, le neuvième rapport du Conseil national des impôts procédait au recensement des mécanismes d'incitation à l'investissement utilisés entre 1966 et 1985 :

- les dispositifs de déduction calculée sur le montant de l'investissement (notamment en 1966, 1968 et 1975) ;

- le dispositif de déduction calculée sur l'excédent d'investissement net réalisé par rapport à l'exercice précédent (en 1979-1980) ;

- enfin, le dispositif d'amortissement exceptionnel mis en oeuvre entre 1983 et 1985.

On peut remarquer que ce dernier dispositif, en vigueur entre le 1 ^er janvier 1983 et le 31 décembre 1985 était, quoique plus ambitieux, extrêmement similaire dans son principe à celui présenté par le présent article, puisqu'il consistait majorer la première annuité d'investissement d'au minimum 40 % (ce taux étant porté à 42 % + quatre points par année normale d'utilisation au delà de dix ans, pour les biens pour lesquels cette durée était supérieure ou égale à dix ans).

En d'autres termes, le plan de consolidation de la croissance proposé en 2001 par M. Fabius semble trouver son inspiration dans les mesures de relance mises en oeuvre par M. Mauroy en 1982-1983 ...

En second lieu, le rapport rappelait les effets des dispositifs d'aide à l'investissement sur principaux déterminants de l'investissement (la demande anticipée, la contrainte de solvabilité des entreprises, le coût relatif des facteurs capital et travail et la profitabilité de l'investissement), et concluait à cet égard :

- « il est clair que l'effet des incitations fiscales sur la demande anticipée est inexistant, sinon indirectement, pour les producteurs de biens d'équipement qui peuvent escompter un accroissement des demandes qui leur seront adressées. Mais encore faudrait-il pour ces derniers que l'incitation soit durable » ;

- « les incitations fiscales à l'investissement ont une influence sur la contrainte de solvabilité, dans la mesure où elles réduisent le coût de l'investissement, facilitant son financement. Mais un allégement du taux de l'impôt sur les sociétés détend également la contrainte de solvabilité » ;

- la baisse du coût relatif du capital par rapport au travail résultant d'un dispositif d'aide à l'investissement « ... ne peut avoir un effet notable que si elle est considérée comme durable par les entreprises » ;

- « les incitations fiscales à l'investissement influent évidemment sur la rentabilité anticipée de l'investissement en allégeant le coût du capital. [Cependant] la fiscalité peut agir beaucoup plus simplement sur la profitabilité des investissements par un abaissement du taux de l'impôt sur les sociétés... [Certes], en théorie, les incitations fiscales à l'investissement pourraient exercer un effet plus immédiat et plus important que l'abaissement du taux de l'impôt sur les sociétés en profitant immédiatement aux entreprises déficitaires et en s'appliquant aussi aux entreprises individuelles, dans la mesure où l'avantage consenti est réservé aux entreprises qui investissent [et] dans la mesure où elles accélèrent la substitution du capital au travail. Cependant, l'abaissement du taux de l'impôt sur les sociétés est préférable à moyen terme du point de vue de l'allocation des ressources vers les activités et les projets les plus rentables. De plus, il constitue une mesure neutre du point de vue du choix entre les facteurs capital et travail ».

Puis le rapport présentait le résultat de quelques observations empiriques relatives à certains dispositifs d'incitation à l'investissement. Ces observations permettaient notamment de souligner :

- les effets de calendrier des mesures de soutien temporaire de l'investissement. Ainsi, l'évolution des commandes constatée avant, pendant et après l'aide fiscale de 1975 met en évidence « une très forte augmentation des commandes en

1975, celles-ci dépassant de beaucoup les commandes prévues, qui a eu comme contrepartie un niveau de commandes en 1976 bien inférieur à celui de 1974 » et des délais de livraison « anormalement longs » ;

- l'importance des effets d'aubaine ;

- les effets inéquitables de mesures de soutien temporaire de l'investissement : « [en effet], les investissements des petites et moyennes entreprises étant nécessairement très irréguliers, seules celles des petites et moyennes entreprises pour lesquelles la période de l'aide coïncide avec une phase de renouvellement des équipements peuvent en bénéficier de manière significative ».

Ainsi, la dépense fiscale liée au dispositif de majoration des coefficients de l'amortissement dégressif entre 1983 et 1985 « a profité, pour une part importante, à un petit nombre d'entreprises : [en 1984], huit entreprises ont pratiqué à elles seules 22,6 % des amortissements dérogatoires ».

Le rapport du Conseil national des impôts procédait ensuite à une synthèse des études économétriques relatives aux dispositifs de soutien temporaire de l'investissement :

- selon une étude réalisée par la direction de la prévision, « la qualité statistique des coefficients est insuffisante pour pouvoir conclure sur l'importance des effets des aides fiscales », sauf pour la mesure mise en oeuvre en 1975, dont le coût représentait toutefois 0,76 % du PIB ;

- selon une étude réalisée par l'observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), « l'impact sur l'investissement de ces procédures a toujours été inférieur à la dépense fiscale correspondante dont il représenterait environ 80 % en moyenne, sauf pour la mesure de 1979-1980, calculée sur l'accroissement de l'investissement ». En outre, « comme l'indique l'OFCE, l'impact des incitations fiscales résulte autant de l'effet d'incitation de la déduction que de l'effet de désincitation de sa suppression ; ainsi le niveau de l'investissement à l'issue de la procédure aurait peut-être été plus élevé si celle-ci n'avait pas été mise en oeuvre. Le taux de 80 % d'investissement supplémentaire par rapport à la dépense fiscale, qui traduit déjà un coefficient multiplicateur inférieur à 1, serait donc plutôt un majorant du taux réel ».

Enfin, le rapport du Conseil national des impôts s'interrogeait sur les modalités concrètes de la prise de décision d'investissement dans les entreprises et concluait à cet égard :

« l'enquête auprès des responsables d'entreprise a montré, par ailleurs, que les investissements des entreprises importantes font l'objet d'une programmation pluriannuelle dans le cadre d'une stratégie à plus ou moins long terme. Dans ces conditions, une incitation fiscale temporaire risque de conduire davantage à un ajustement du plan pour remplir les conditions qu'à des investissements supplémentaires.

Certes, les petites et moyennes entreprises ne procèdent, au contraire, que rarement à une véritable planification de leurs investissements. Mais leurs équipements étant moins nombreux et moins diversifiés que ceux des grandes entreprises, elles investissent de manière irrégulière, n'ayant pas nécessairement le besoin ni la capacité financière d'investir pendant la période de l'aide fiscale, si celle-ci est temporaire.

Ainsi les aides fiscales conjoncturelles apparaissent assez inéquitables vis-à-vis des petites et moyennes entreprises. De plus, la connaissance des possibilités offertes par les aides fiscales temporaires s'avère assez faible parmi ces entreprises ».

La conclusion d'ensemble du Conseil national des impôts était ainsi la suivante :

« De fait, les études empiriques réalisées en France et à l'étranger montrent que les aides fiscales à l'investissement ne peuvent avoir un effet significatif que si elles sont :

- massives , donc très coûteuses ;

- durables , alors qu'elles ont toujours eu, en France, un caractère conjoncturel pour éviter les phénomènes d'anticipation de commandes ou d'investissements et l'utilisation des aides en priorité pour l'acquisition d'équipements légers [et] pour qu'elles ne profitent pas essentiellement aux grandes entreprises, les petites et moyennes entreprises investissant de manière moins régulière et étant toujours moins bien informées des modifications de la législation fiscale »

D. LE PRÉSENT DISPOSITIF TÉMOIGNE TOUTEFOIS D'UNE PRISE DE CONSCIENCE TARDIVE DU SIGNAL DÉFAVORABLE ADRESSÉ À L'INVESTISSEMENT PAR L'ARTICLE 9 DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2001

Il convient de rappeler que l'article 9 loi de finances initiale pour 2001 avait réformé le régime d'amortissement dégressif dans un sens exactement inverse à celui du présent dispositif.

En effet, cet article avait réduit de 0,25 point les coefficients de l'amortissement dégressif pour les biens acquis à compter du 1 ^er janvier 2001.

Initialement estimé à 350 millions d'euros (2,3 milliards de francs), le gain budgétaire afférent pour 2002 a été révisé à la baisse à 300 millions d'euros (2,0 milliards de francs) dans le fascicule des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances initiale pour 2002.

Votre rapporteur général avait alors observé que les nouveaux coefficients proposés pour l'amortissement dégressif se comparaient encore avantageusement avec les coefficients retenus dans les autres pays européens, mais que le périmètre des biens amortissables était relativement restreint en France par rapport à la plupart des pays européens, nombre de nos partenaires permettant l'amortissement d'actifs incorporels, comme la clientèle ou les marques.

En outre, il s'était étonné du contraste entre :

- d'un côté, le discours de M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui estimait que le projet de loi de finances pour 2001 devait « inciter les entreprises  à investir » ^{38( * )} ;

- de l'autre, une mesure pénalisante pour l'investissement. En effet, selon les calculs de la direction de la législation fiscale, la baisse des coefficients de l'amortissement dégressif équivalait à renchérir de 1,24 % le coût à un an des investissements éligibles.

Compte tenu de cet effet particulièrement défavorable sur l'investissement en une période où il convenait au contraire de le soutenir, votre commission avait estimé que cette mesure de rendement était particulièrement inopportune, et le Sénat avait adopté un amendement portant suppression de la baisse des taux de l'amortissement dégressif .

L'Assemblée nationale avait toutefois rétabli le texte dans la rédaction initialement proposée par le gouvernement.

Votre rapporteur général est aujourd'hui au regret de constater que les craintes exprimées l'an passé par le Sénat étaient fondées.

En effet, l'investissement des entreprises était particulièrement dynamique en l'an 2000, puisqu'il a progressé en volume de 1,6 % au premier trimestre, de 2,5 % au deuxième trimestre, de 2,2 % au troisième trimestre et de 2,5 % au quatrième trimestre.

Mais l'investissement des entreprises s'est très fortement ralenti dès le premier semestre de 2001 (+ 0,3 % au premier trimestre et + 0,4 % au deuxième trimestre, selon la note de conjoncture d'octobre 2001 de l'INSEE).

En outre, selon l'INSEE, l'investissement des entreprises pourrait se contracter au troisième trimestre de 2001 (-0,4 %), comme au quatrième trimestre (- 0,1 %).

Au total, la progression de l'investissement s'est donc effondrée dès le début de l'année 2001, soit bien avant les événements du 11 septembre 2001.

Sans que l'on puisse préjuger d'un lien de causalité, il convient ainsi de souligner que la baisse des taux de l'amortissement dégressif est intervenue au pire moment.

Le gouvernement semble d'ailleurs en avoir pris conscience, même si le présent dispositif arrive bien tard et que si le présent article ne saurait compenser le signal défavorable qu'a constitué la baisse pérenne des coefficients de l'amortissement dégressif prévue par la loi de finances initiale pour 2001

C'est pourquoi le Sénat a adressé un véritable signal de soutien pérenne à l'investissement en rapportant dans le cadre de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2002 la baisse des taux de l'amortissement dégressif instituée par le projet de loi de finances initiale pour 2001 .

E. LE LÉGISLATEUR EST QUOI QU'IL EN SOIT CONTRAINT D'ADOPTER LE PRÉSENT DISPOSITIF

S'agissant en revanche du présent dispositif, les marges de manoeuvre du législateur sont désormais très faibles.

En effet, votre rapporteur général a indiqué supra que cette mesure était d'ores et déjà appliquée sur le fondement de l'instruction fiscale du 29 octobre 2001. Ainsi, de nombreuses entreprises ont déjà arrêté leurs comptes en constituant leurs dotations aux amortissements conformément au dispositif proposé par le présent article.

D'un point de vue économique, cette « entrée en vigueur » quelque peu anticipée était inévitable dès lors que le gouvernement avait décidé de recourir à une mesure temporaire de soutien de l'investissement. En effet, dans le cas contraire, les entreprises auraient différé leurs projets d'investissement de quelques semaines.

Ces observations n'ôtent évidemment rien au caractère archaïque et contestable d'une mesure insuffisante, inefficace et attentatoire aux prérogatives du législateur.

Cependant, sauf à accroître le désarroi de nos entreprises, le Parlement n'a plus d'autre choix que d'adopter conforme le présent dispositif.

Il convient d'ailleurs de préciser que le rétablissement pérenne des coefficients de l'amortissement dégressif à leur niveau de l'an 2000 adopté par le Sénat dans le cadre du projet de loi de finances pour 2002 n'est nullement incompatible avec le présent dispositif de soutien temporaire de l'investissement, et tendrait même au contraire à en amplifier les effets.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 bis (nouveau)

Amortissement exceptionnel sur douze mois des installations de sécurité réalisées ou commandées par des PME avant le 31 mars 2002

Commentaire : le présent article propose la création, au profit des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 7,5 millions d'euros, d'un régime optionnel d'amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de la date de leur mise en service des installations de sécurité destinées à assurer la sécurité des entreprises ou la protection du personnel réalisées ou commandées avant le 31 mars 2002.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article est issu d'un amendement présenté par notre collègue député Gérard Bapt, soutenu par la commission des finances de l'Assemblée nationale et adopté par l'Assemblée nationale malgré l'avis défavorable du gouvernement , qui n'en a d'ailleurs pas levé le gage.

Il propose la création d'un nouveau régime optionnel d'amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de leur mise en service :

- des installations de sécurité « destinées à assurer la sécurité de l'entreprise ou la protection du personnel » ;

- réalisées ou commandées avant le 31 mars 2002 ;

- dans des entreprises dont le chiffres d'affaires est inférieur à 7,5 millions d'euros.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission se félicite de l'intention exprimée par l'Assemblée nationale au travers de cette initiative.

Il convient en effet de souligner que notre collègue député Gérard Bapt avait motivé son amendement par la double nécessité d'aider les très petites entreprises au moment du passage à l'euro et de soutenir l'investissement, tandis que le gouvernement avait motivé son refus par l'existence du dispositif de soutien temporaire à l'investissement proposé par l'article 18 du présent projet de loi de finances rectificative pour 2001.

En adoptant le présent article, l'Assemblée nationale témoigne ainsi d'une triple prise de conscience :

- de l'insuffisance du dispositif de soutien temporaire à l'investissement annoncé par le gouvernement dans le cadre du « plan de consolidation de la croissance » et proposé par l'article 18 du présent projet de loi de finances rectificative pour 2001 ;

- de l'insuffisance des mesures prises pour faciliter le passage des petites et moyennes entreprises à l'euro (notamment du dispositif d'amortissement exceptionnel des moyens de paiement en euros prévu par la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes à caractère économique et financier) ;

- enfin, plus généralement, de l'insuffisance des mesures prises par le gouvernement pour assurer la sécurité de nos concitoyens, notamment lors des opérations de conversion en euros des pièces et billet en francs.

Cela étant, la rédaction du présent article est sans doute quelque peu maladroite .

Certes, contrairement à ce qu'avait indiqué le gouvernement lors des débats à l'Assemblée nationale, le bénéfice du dispositif proposé ne se cumulerait pas avec celui de l'article 18 précité. En effet, le dernier alinéa de l'article 39 AA ter que l'article 18 propose d'insérer dans le code général des impôts précise que la mesure de majoration temporaire des coefficients de l'amortissement dégressif est exclusive de l'application, pour l'amortissement du même bien, des dispositifs autorisant l'amortissement exceptionnel sur douze mois.

Il convient cependant d'observer que  la rédaction du présent article définit « les très petites entreprises » comme étant celles dont le chiffre d'affaires est inférieur à 7,5 millions d'euros , alors que :

- l'ordonnance n° 2000-916 du 19 octobre 2000 a converti à 7,63 millions d'euros le seuil de 50 millions de francs de chiffre d'affaires habituellement retenu par la législation fiscale pour définir les petites et moyennes entreprises ;

- le code général des impôts prévoit par ailleurs, pour apprécier ce seuil de chiffre d'affaires, de rapporter la période d'imposition, s'il y a lieu, à douze mois, afin de prendre le compte la situation particulière des entreprises dont l'exercice a été inférieur ou supérieur à douze mois ;

- par surcroît, certaines dispositions du code général des impôts, à l'instar de la réglementation communautaire, ne retiennent comme PME que les entreprises qui satisfont à un critère d'indépendance.

Par ailleurs, le fait de limiter le dispositif aux installations « réalisées ou commandées » avant le 31 mars 2002 est en fait :

- très restrictif s'agissant des installations dont l'entreprise a significativement commencé la réalisation avant le 31 mars, sans pour autant la parachever ;

- très extensif au contraire pour les installations commandées par l'entreprise. En effet, rien n'interdit à une entreprise de commander d'ici au 31 mars 2002 des installations destinées à être livrées tout au long de la prochaine décennie, surtout si elle s'accorde avec ses fournisseurs pour pouvoir, le cas échéant, résilier ses commandes sans frais. De même, le dispositif ne prévoit aucun « garde fous » contre les commandes antidatées. Par contraste, il convient de souligner que la rédaction proposée par le gouvernement pour le dispositif de soutien temporaire à l'investissement proposé par l'article 18 évite ces écueils puisqu'elle vise les biens « ayant fait l'objet d'une commande ferme assortie du versement d'acomptes d'un montant au moins égal à 10 % du montant total de la commande et dont l'acquisition ou la fabrication intervient avant le 31 décembre 2003 ».

Enfin, la rédaction du présent dispositif soulève quatre autres séries de questions : le délai de trois mois d'ici au 31 mars est-il réaliste, compte tenu des délais d'information et de décision des entreprises concernées ? La notion d'installation de sécurité destinée à assurer la sécurité de l'entreprise ou la sécurité du personnel est-elle opérante ? Est-il légitime de limiter le bénéfice du dispositif aux seules PME alors que les coûts de sécurité liés au passage à l'euro sont pour une large part supportés par des moyennes et grandes entreprises (établissements financiers, sociétés de transport de fonds, etc.) ? Enfin, ne faudrait-il pas prévoir une date de départ ?

Votre rapporteur général craint de ne pouvoir résoudre l'ensemble de ces difficultés : la rédaction du présent article doit donc être parfaite au cours de la navette.

Afin que la discussion puisse se poursuivre , votre commission vous propose ainsi, dans un premier temps, d'adopter un amendement consistant à substituer le seuil de 7,63 millions d'euros de chiffre d'affaires au seuil de 7,5 millions d'euros proposé par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 18 ter (nouveau)

Reconduction du crédit d'impôt formation

Commentaire : le présent article propose de reconduire le crédit d'impôt formation pour les années 2002 à 2004.

I. LE CRÉDIT D'IMPÔT FORMATION

A. UN DISPOSITIF QUI ARRIVE À ÉCHÉANCE LE 31 DÉCEMBRE 2001

Le crédit d'impôt pour dépenses de formation (CIF) est régi par les dispositions de l'article 244 quater C du code général des impôts.

Il a été initialement mis en place par l'article 69 de la loi de finances pour 1988, et a été depuis modifié et reconduit à plusieurs reprises, en dernier lieu par la loi de finances pour 1999, jusqu'au 31 décembre 2001.

Les entreprises imposées selon un régime réel et les titulaires de bénéfices non commerciaux soumis au régime de la déclaration contrôlée peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt pour les dépenses de formation professionnelle engagées en sus de leurs obligations légales ainsi que pour les dépenses d'accueil d'élèves en stage.

Afin de bénéficier de ce crédit, les entreprises doivent de façon irrévocable opter pour ce régime. En sont donc exclues, les entreprises qui ont renoncé au crédit d'impôt après avoir initialement opté pour celui-ci.

Les dépenses ouvrant droit à crédit d'impôt formation sont les seules dépenses de formation professionnelle visées au Livre IX du code du travail (« De la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente » ) qui excèdent la participation obligatoire ainsi que les dépenses engagées au titre de l'accueil d'élèves en stage.

Par ailleurs, viennent en diminution de la base de calcul les subventions publiques reçues à raison des opérations ouvrant droit au crédit, à l'exception des subventions versées par le Fonds national de compensation.

Le calcul du crédit d'impôt formation jusqu'en 1999

Avant les modifications introduites par la loi de finances rectificative pour 1999 (cf. infra ), le crédit d'impôt formation était calculé de la façon suivante.

Déterminé par année civile, le crédit d'impôt était égal à 25 % d'une base annuelle constituée de la somme algébrique de l'excédent (ou du déficit) des dépenses de formation exposées en sus de l'obligation légale au cours d'une année par rapport aux dépenses de même nature réalisées l'année précédente et du produit de la somme de 3.000 francs par le nombre de stagiaires.

Les sommes étaient majorées de 40 % dans le cas de salariés occupant les emplois les moins qualifiés, de salariés âgés d'au moins 45 ans, ou d'entreprises de moins de 50 salariés. Par ailleurs, des dispositions spécifiques existent pour les entreprises nouvelles ou celles qui exposent pour la première fois des dépenses les rendant éligibles à ce crédit d'impôt.

Le montant du crédit est plafonné à un million de francs.

Le crédit d'impôt s'impute sur l'impôt sur les sociétés ou l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses éligibles se sont accrues.

B. LA MISE EN CONFORMITÉ AVEC LA RÉGLEMENTATION COMMUNAUTAIRE RÉALISÉE EN 1999

L'article 35 de la loi de finances rectificative pour 1999 a rendu le CIF compatible avec la réglementation communautaire.

1. L'encadrement des aides à la formation

La Commission européenne avait adopté, le 22 juillet 1998, un texte relatif à l'encadrement des aides à la formation, dont la finalité était exposée dans son point 6 : « La plupart des financements publics dans le domaine de la formation n'entrent pas dans le champ d'application des règles sur la concurrence. Toutefois, lorsque les Etats membres mettent en place des mesures d'incitation financières et fiscales pour encourager les entreprises à investir dans la formation de leurs travailleurs, il faut veiller à ce que celles-ci n'aillent pas à l'encontre des objectifs de la politique de concurrence, tout comme la politique communautaire en matière de formation, à assurer la compétitivité des entreprises. Il incombe à la Commission, en application des règles sur les aides d'Etat établies aux articles 92 et 93 du Traité, d'examiner les mesures de formation qui sont susceptibles de constituer une aide au sens de l'article 92, paragraphe 1, du Traité, et de s'assurer de leur compatibilité avec le marché commun ».

Le point 14 de ce texte notait que de nombreuses mesures en matière de formation ne relèvent pas de l'article 92-1 du Traité et constituent des mesures générales. Il cite expressément comme entrant dans cette catégorie « les régimes généraux d'incitations fiscales (par exemple un crédit d'impôt) qui sont ouverts à toutes les entreprises qui effectuent des investissements dans la formation des travailleurs et ont une application automatique ».

Toutefois, le point 15 précisait les mesures susceptibles de constituer des aides d'Etat. Il s'agit d'une « mesure qui, tout en étant théoriquement d'application générale, favorise en pratique une ou plusieurs entreprises ou secteurs » . Le texte ajoutait : « c'est notamment le cas lorsque les pouvoirs publics disposent, dans l'application d'une mesure générale, d'un pouvoir discrétionnaire qui leur permet de moduler l'intervention financière en fonction des circonstances du cas ».

2. Le crédit d'impôt formation avait été considéré comme une aide d'État

Au regard des dispositions encadrant les aides à la formation, la Commission européenne , à l'issue d'une longue procédure de notification avec les autorités françaises, avait considéré que le CIF constituait une aide d'Etat au sens de l'article 92-1 du Traité.

En effet, l'encadrement des aides à la formation prévoit que l'intensité normale de ces aides ne peut dépasser 25 % pour les grandes entreprises, et 35 % pour les PME.

La Commission a estimé que la majoration de 40 % prévue par le dispositif du CIF pour les entreprises de moins de 50 personnes ne peut être considérée comme conforme aux seuils d'intensité fixés par l'encadrement des aides à la formation « que dans la mesure où elle concernerait effectivement des entreprises petites ou moyennes au sens de la définition communautaire ».

Par ailleurs, elle s'est interrogée sur le fait que, en appliquant le dispositif du CIF, la France respecterait les règles applicables dans les secteurs relevant du Traité CECA ^{39( * )} , de la construction navale, des fibres synthétiques, de l'industrie automobile, de la pêche, du transport et de l'agriculture.

Par une note du 7 janvier 1999, adressée à la Commission européenne, les autorités françaises avaient fait savoir qu'elles ne pouvaient confirmer que toutes les petites entreprises françaises bénéficiaires de la majoration de 40 % répondaient à la définition communautaire de la PME. Elles ne pouvaient non plus confirmer que l'application du dispositif permettrait de respecter les règles applicables aux secteurs particuliers susmentionnés.

La Commission européenne, dans un courrier du 3 février 1999, avait ainsi considéré que « la majoration de 40 % prévue par le dispositif en faveur des entreprises de moins de 50 personnes constitue une mesure spécifique d'aide d'Etat, alors que le reste du dispositif pourrait constituer une mesure générale ».

Elle avait ajouté, dans une lettre du 12 mai 1999, que, la définition de la petite entreprise retenue par le dispositif ne reprenant pas l'ensemble des critères communautaires de définition de la PME, ledit dispositif ne paraît pas pouvoir bénéficier de la présomption d'effet incitatif posé par l'encadrement des aides à la formation au titre des PME.

L'article 35 de la loi de finances rectificative pour 1999 tirait ainsi les conséquences de l'analyse du CIF faite par la Commission européenne, afin de le rendre conforme avec le nouvel encadrement communautaire des aides à la formation.

Le bénéfice de la majoration de 40 %, critiqué par la Commission dans la mesure où il était réservé aux PME, a été étendu à toutes les entreprises pour l'ensemble de leurs dépenses de formation.

Le taux du crédit d'impôt a ainsi été porté de 25 % à 35 %.

Les petites entreprises relèvent donc également de ce dispositif et cessent de majorer leur crédit d'impôt pour les dépenses autres que celles ouvrant droit à la majoration (formation des personnes les moins qualifiées ou de plus de 45 ans).

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le crédit d'impôt formation, tel que réformé par la loi de finances rectificative pour 1999 arrive à échéance à la fin de cette année.

L'Assemblée nationale a donc adopté un amendement visant à reconduire ce dispositif, pour les années 2002 à 2004.

Ce faisant, elle a toutefois introduit une disposition restreignant la portée du CIF, réservant ce dernier aux entreprises qui réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions de francs.

Elle a donc limité le CIF aux seules PME sans même respecter leur définition communautaire. Il convient en effet de rappeler que la directive 96/280/CE du 3 avril 1996 a précisé qu'une PME est, notamment, une entreprise qui réalise un chiffre d'affaires hors taxes inférieur à 260 millions de francs ou qui présente un total de bilan inférieur à 175 millions de francs.

Or, la réforme opérée par l'article 35 de la loi de finances rectificative pour 1999 visait précisément à rendre compatible le CIF avec la réglementation communautaire, parce que ce dispositif était jusque-là réservé aux PME.

Le présent article, en limitant le bénéfice du CIF aux entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions de francs, rend de nouveau ce dispositif « euro-incompatible ».



III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission ne peut que s'étonner d'être saisie d'un dispositif fiscal ne respectant pas la réglementation communautaire, alors que le Parlement avait modifié, il y a deux ans, le même dispositif, afin de le rendre conforme aux dispositions du Traité !

Elle est cependant tout à fait favorable aux objectifs que poursuit le présent article.

D'autant plus favorable que le Sénat, à l'occasion de l'examen du budget de l'emploi et de la formation professionnelle, le 7 décembre dernier, a voté, à l'initiative de notre collègue Annick Bocandé, rapporteur pour avis des crédits de la formation professionnelle au nom de notre commission des affaires sociales, un amendement reconduisant pour 3 ans le crédit d'impôt formation dans sa rédaction actuelle, c'est-à-dire conforme à la réglementation communautaire.

Votre commission vous propose donc de s'en tenir à cette position, et de reprendre, dans le présent article, la rédaction que le Sénat, à l'initiative de notre collègue Annick Bocandé, avait adoptée lors de l'examen des crédits de l'emploi et de la formation professionnelle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 19

Aménagement du régime des provisions d'égalisation et de la taxe sur les excédents de provisions des entreprises d'assurances et de réassurances de dommages

Commentaire : le présent article tend à élargir le champ d'application des provisions en franchise d'impôt que peuvent constituer les entreprises d'assurances et de réassurances pour couvrir les risques liés aux attentats, au terrorisme et au transport aérien. En outre, il porte de 3 % à 6 % le taux de la franchise pour le calcul de la taxe sur les excédents de provisions des assurances dues au titre de 2001.

I. L'EXTENSION DU CHAMP D'APPLICATION DU RÉGIME DES PROVISIONS D'ÉGALISATION

A. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 39 quinquies G du code général des impôts dispose que « les entreprises d'assurances et de réassurances peuvent constituer en franchise d'impôt des provisions destinées à faire face aux charges exceptionnelles afférentes aux opérations qui garantissent les risques dus à des éléments naturels, le risque atomique et les risques de responsabilité civile dus à la pollution. Pour les exercices clos à compter du 31 décembre 1986, il en est de même pour les risques spatiaux ».

L'article 16 A de l'annexe II du code général des impôts soumet la provision à une double limite : limite par rapport au bénéfice technique et limite par rapport au montant des primes perçues.

Le premier alinéa de cet article prévoit que la dotation annuelle qui peut être constituée en provision ne peut excéder 75 % du bénéfice technique de la catégorie des risques concernés. L'article 16 B de l'annexe II du même code définit le bénéfice technique comme la différence entre, d'une part, les primes de l'exercice nettes d'annulations et diminuées de la dotation aux primes et, d'autre part, le montant des charges de sinistres nettes de recours augmenté des frais directement imputables à la branche considérée et d'une quote-part des autres charges.

Le deuxième alinéa de l'article 16 A précité précise que le montant de la provision ne peut excéder, par rapport au montant des primes ou cotisations :

- 200 % pour l'assurance grêle ;

- 300 % pour les risques dus à la garantie légale des catastrophes naturelles ;

- 300 % pour les risques dus à des éléments naturels ;

- 300 % pour les risques spatiaux ;

- 500 % pour les risques atomiques ;

- 500 % pour les risques de responsabilité civile dus à la pollution.

Conformément à l'article 39 quinquies G du même code, chaque provision est affectée, dans l'ordre d'ancienneté des dotations annuelles, à la compensation des résultats techniques déficitaires de l'exercice, par catégorie de risques correspondante. Les dotations annuelles qui, dans un délai de dix ans, n'ont pu être utilisées conformément à cet objet sont rapportées au bénéfice imposable de la onzième année suivant celle de leur comptabilisation.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le A et B du I du présent article proposent d'étendre le champ d'application des provisions aux risques liés aux attentats, au terrorisme et au transport aérien pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2001. Concrètement, les compagnies d'assurances et de réassurances pourront constituer des provisions en franchise d'impôt dès l'exercice 2001 dans la mesure où l'exercice comptable des sociétés d'assurances commence le 1 ^er janvier et finit le 31 décembre de chaque année.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le montant maximum de la provision devrait être fixé, par rapport au montant des primes ou cotisations, à :

- 500 % pour le risque attentat et terrorisme, qui serait traité comme une seule branche ;

- 300 % pour le risque transport aérien.

Le C du I du présent article allonge le délai au-delà duquel les provisions non utilisées sont rapportées au bénéfice imposable.

Alors que les dotations pour les risques dus à des éléments naturels ou à la pollution, au risque atomique et aux risques spatiaux sont rapportées au bénéfice imposable de la onzième année suivant celle de leur comptabilisation, le C du I du présent article prévoit un délai respectivement de douze ans et de quinze ans pour la réintégration des dotations annuelles à la provision couvrant les risques attentats et terrorisme d'une part et les risques transport aérien d'autre part.

Selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le coût de cette mesure est évalué à 12 millions d'euros pour le risque transport aérien et 27 millions d'euros pour le risque terrorisme et attentat pour l'année 2001.


II. AUGMENTATION DU TAUX DE LA FRANCHISE POUR LE CALCUL DE LA TAXE SUR LES EXCÉDENTS DE PROVISIONS

A. LE DISPOSITIF ACTUEL

L'article 235 ter X du code général des impôts prévoit le paiement par les entreprises d'assurances, lorsqu'elles rapportent au résultat imposable d'un exercice l'excédent des provisions constituées pour faire face au règlement des sinistres advenus au cours d'un exercice antérieur, d'une taxe représentative de l'intérêt correspondant à l'avantage de trésorerie ainsi obtenu.

L'instauration de cette taxe vise à éviter que les entreprises d'assurances ne constituent des provisions disproportionnées, par rapport aux risques qu'elles sont censées couvrir, à des fins d'optimisation fiscale.

Cette taxe est assise sur le montant de l'impôt sur les sociétés qui aurait dû être acquitté l'année de la constitution des provisions en l'absence d'excédent. Pour le calcul de cette taxe, les excédents des provisions réintégrés sont diminués, d'une part, d'une franchise égale, pour chaque excédent, à 3 % du montant de celui-ci et des règlements de sinistres effectués au cours de l'exercice par prélèvement sur la provision correspondante et, d'autre part, des dotations complémentaires constituées à la clôture du même exercice en vue de faire face à l'aggravation du coût estimé des sinistres advenus au cours d'autres exercices antérieurs.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le II du présent article propose de compléter l'article 235 ter X du code général des impôts afin de doubler le montant de la franchise pour le calcul de la taxe due au titre de l'exercice clos le 31 décembre 2001.

Afin de limiter les pertes fiscales résultant de ce dispositif, il est prévu que si la différence entre la taxe qui aurait été due au titre de 2001 en la liquidant avec un taux de franchise de 3 % et la taxe effectivement due au titre de cette même année excède la moitié du montant moyen de la taxe acquittée par l'entreprise considérée en 2000 et 1999, la taxe est majorée de cet excédent.

Supposons qu'une entreprise d'assurance ait payé en 1999 et en 2000 respectivement 2 millions d'euros et 4 millions d'euros de taxe sur les excédents de provisions. En moyenne sur ces deux années, elle a donc acquitté 3 millions d'euros.

En 2001, elle devrait acquitter 2 millions d'euros au titre de ladite taxe pour un taux de franchise de 3 % et 1,6 million d'euros si le taux de la franchise est de 6 %. L'économie d'impôt réalisée grâce au doublement du taux de franchise est donc de (2 - 1,6) = 400.000 euros.

Si la hausse de la franchise avait conduit à exonérer ladite entreprise de taxe sur les excédents de provisions, elle aurait alors fait une économie de 2 millions d'euros. Toutefois, pour limiter le coût budgétaire de ce dispositif, le présent article prévoit que si l'économie réalisée (2 millions d'euros) est supérieure à la moitié du montant de la taxe acquittée en 1999 et 2000 (soit 1,5 million d'euros dans le cas précis), l'entreprise paie une taxe sur cet excédent, soit (2 - 1,5) = 500.000 euros.

Le coût maximal de cette mesure s'élèvera à 21,3 millions d'euros (140 millions de francs). En effet, les taxes sur les excédents de provisions acquittées en 1999 et 2000 se sont élevées à 52,6 millions d'euros en moyenne (280 millions de francs). Le dispositif présenté par le présent article prévoit que si la taxe due au titre de l'année 2001 excède la moitié du montant moyen de la taxe acquittée par l'entreprise considérée en 1999 et 2000, la taxe est majorée de cet excédent. Les entreprises d'assurance bénéficieront donc d'une exonération maximale de 21,3 millions d'euros (soit 140 millions de francs).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20

Neutralisation des écarts de change sur certains prêts

Commentaire : le présent article tend à supprimer, pour les prêts représentatifs d'une ressource durable libellés en monnaie étrangère consentis par une société établie en France à ses filiales ou sous-filiales implantées hors de la zone euro, la règle d'imposition ou de déduction des gains ou des pertes de change latents constatés avant la date de leur remboursement.

I. LES RÈGLES FISCALES ET COMPTABLES D'ÉVALUATION DES AVOIRS, CRÉANCES ET DETTES EN MONNAIES ÉTRANGÈRES

Les entreprises peuvent détenir des créances et dettes libellées en monnaies étrangères et aussi des avoirs en devises étrangères. Ces créances, dettes et avoirs sont inscrits au bilan de l'entreprise pour leur contre-valeur en francs.

Dès lors, les fluctuations de change sont susceptibles d'affecter le résultat imposable de l'entreprise.

A. LA RÈGLE FISCALE NE SUIT PAS LA RÈGLE COMPTABLE

1. La règle fiscale : l'imposition des gains de change latents et la déduction des pertes de change latentes

Le paragraphe 4 de l'article 38 du code général des impôts ^{40( * )} prévoit que les écarts de conversion, par rapport aux montants initialement comptabilisés, des devises ainsi que des créances et dettes libellées en monnaies étrangère détenues par les entreprises doivent être évaluées, à la clôture de chaque exercice, en fonction du dernier cours de change .

S'agissant des créances et des dettes libellées en monnaies étrangères, il s'agit donc d'imposer les gains de change latents ou de déduire de l'impôt les pertes de change latentes.

L'euro ayant entraîné la disparition des écarts de conversion de change dans l'UEM depuis la fixation de taux de conversion définitifs à partir du 1 ^er janvier 1999, le paragraphe 4 de l'article 38 du code général des impôts n'a plus de sens que pour les variations de change entre l'euro et les autres monnaies.

2 . La règle comptable : la neutralisation des pertes ou gains de change latents jusqu'au dénouement de l'opération

Les règles comptables sont différentes : les dispositions du plan comptable général (articles 342-5 et 444-47 de ce plan) prévoient que seuls les écarts de change sur les avoirs en devises sont intégrés au résultat de l'exercice ; les écarts constatés à la clôture sur les emprunts, prêts, créances et dettes en devises ne font l'objet que d'écritures de bilan et n'apparaissent pas dans le compte de résultat.

B. LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES

Si dans certains cas, la déduction des pertes de change latentes peut avantager l'entreprise, celle-ci se sentira lésée lorsqu'elle sera imposée sur des gains de change latents alors que ses dettes ou créances ne sont ni liquides ni exigibles.

La plupart des réglementations étrangères sont plus favorables et prévoient au contraire de la France soit que la règle fiscale suit la règle comptable (Allemagne, Belgique, Espagne) soit que le gain latent peut faire l'objet d'un sursis d'imposition (Grande-Bretagne).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. LA NEUTRALISATION DES ÉCARTS DE CHANGE DES PRÊTS DE PLUS DE TROIS ANS ACCORDÉS À DES FILIALES ÉTABLIES HORS DE LA ZONE EURO

Le A du I du présent article propose de compléter le paragraphe 4 de l'article 38 du code général des impôts afin que, pour certains prêts libellés en monnaie étrangère, les écarts de conversion ne soient pas pris en compte pour la détermination du résultat imposable de l'exercice. Ces écarts de conversion seraient donc « neutralisés ».

Pourraient bénéficier de cette dérogation les « prêts libellés en monnaie étrangère consentis à compter du 1 ^er janvier 2001, par des entreprises autres que les établissements de crédit et les entreprises d'investissement mentionnés à l'article 38 bis A, pour une durée initiale et effective d'au moins trois ans, à une société dont le siège social est situé dans un Etat ne participant pas à la monnaie unique et dont elles détiennent directement ou indirectement plus de la moitié du capital de manière continue pendant toute la période du prêt ».

Cette définition du champ d'application de la neutralisation des écarts de change appelle plusieurs commentaires :

- le dispositif proposé n'est pas ouvert au bénéfice des établissements de crédit ni aux entreprises d'investissement : ces entreprises couvrent la plupart de leurs prêts et il faut éviter de possibles détournements du dispositif (prêts à des clients étrangers par l'entremise d'un prêt à une filiale étrangère) ;

- il vise des prêts consentis à une filiale (société détenue directement ou indirectement à plus de 50 % de manière continue pendant toute la période du prêt) : ce critère de détention majoritaire du capital correspond à la notion de contrôle de la société ;

- il vise des prêts d'une durée initiale et effective d'au moins trois ans : il s'agit de prêts dits « à moyen ou long terme » qui constituent donc une ressource stable de la filiale et une opération à caractère patrimonial pour la société mère (et non pas une opération de spéculation) ; c'est pour cette raison également que ne sont visés que des prêts, et non pas des créances ;

- les prêts concernés sont ceux octroyés après le 1 ^er janvier 2001.

Il est en outre prévu :

- que la valeur fiscale des prêts ne tient pas compte des écarts de conversion constatés sur le plan comptable (notamment en cas de cession) ;

- que la neutralisation n'est pas applicable aux prêts faisant l'objet d'une couverture du risque de change : en effet, le traitement fiscal des écarts de conversion de ces prêts est prévu à l'article 38 paragraphe 6 ; il faut noter que les prêts consentis à l'intérieur d'un groupe sont rarement couverts et bénéficieront donc du dispositif proposé par le présent article ;

Par ailleurs, le B du I du présent article modifie le 5° du I de l'article 39 du code général des impôts pour prévoir que les provisions constituées en vue de faire face au risque de change sur les prêts bénéficiant de la neutralisation ne sont pas déductibles du résultat imposable, afin d'éviter le cumul d'avantages fiscaux. En effet, l'article 39 prévoit d'une façon générale que les provisions constituées pour faire face à des pertes ou des charges nettement prévisibles et que des évènements en cours rendent probables sont déductibles du résultat imposable. L'objet du présent article étant de neutraliser les écarts de change, il ne paraît pas justifié d'autoriser la déduction du résultat imposable de telles provisions.

B. UNE SANCTION LOURDE AU NON-RESPECT DES CONDITIONS

Lorsque l'une des conditions nouvelles prévues (durée du prêt supérieure à 3 ans et contrôle continu de la filiale) n'est pas respectée sur un prêt encore en cours pendant le délai de reprise, l'entreprise est redevable d'un prélèvement correspondant à l'avantage de trésorerie obtenu. C'est ce que prévoit le C du I du présent article en créant un nouvel article 235 ter XA au code général des impôts.

S'y ajoute :

- en période non prescrite ^{41( * )} , les intérêts de retard (article 1727 du code général des impôts ^{42( * )} ) ;

- en période prescrite, un prélèvement équivalent à un intérêt de retard (0,75 % par mois).

Le II du présent article prévoit que l'ensemble de ces nouvelles dispositions seront applicables pour la détermination des résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2001.


L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission estime que le dispositif proposé par le gouvernement va dans le bon sens. Elle craint toutefois que son caractère obligatoire ne soit trop contraignant dans certains cas : en cas de perte de contrôle de la filiale, en cas de remboursement anticipé du prêt ou encore en cas d'incorporation du prêt dans le capital de la filiale.

Elle vous propose donc de rendre le dispositif optionnel afin qu'une entreprise qui, au moment où elle consent le prêt, n'a pas la certitude que les conditions requises (prêt d'une durée effective d'au moins trois ans et contrôle continu de la société à laquelle est consenti le prêt) seront remplies sur toute la période puisse choisir de ne pas bénéficier du mécanisme de neutralisation des écarts de change. Il convient en effet que le dispositif proposé par le présent article ne puisse être plus défavorable pour une entreprise que le droit actuel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 20 bis (nouveau)

Mesures de coordination entre le code général des impôts et le code de la mutualité

Commentaire : le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de tirer les conséquences de l'entrée en vigueur du code de la mutualité résultant de l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 en ce qui concerne les articles 81 et 156 du code général des impôts.

La codification du code de la mutualité a entraîné un certain nombre de problèmes techniques de coordination avec le code général des impôts qui ont justifié l'amendement du gouvernement.

Celui-ci a fourni à votre commission les explications suivantes.

« L'entrée en vigueur du code la mutualité issu de l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001 entraîne au sujet de la rédaction des articles 81 et 156 du code général des impôts les difficultés suivantes :

L'ordonnance abroge dans son article 3 « les dispositions de nature législative du code de la mutualité dans sa rédaction issue de la loi n° 85-773 du 25 juillet 1985 portant réforme du code de la mutualité, ainsi que des textes qui l'ont complétée ou modifiée ». Toutefois, l'article 2 du même texte indique que « les références à des dispositions abrogées par la présente ordonnance sont remplacées par les références aux dispositions correspondantes du code de la mutualité ». Dans l'optique d'une codification à droit constant, une disposition correspondante doit être comprise comme une disposition correspondante doit être comprise comme une disposition rigoureusement identique.

Or, l'abrogation de l'article L. 321-9 de l'ancien code de la mutualité en application de l'article 3 de cette ordonnance remet en cause la rédaction des articles 81 et 156 du code général des impôts dans les termes suivants :

« Art. 81 - Sont affranchis de l'impôt :

12° les retraites mutuelles servies aux anciens combattants et victimes de la guerre dans le cadre des dispositions de l'article L 321-9 du code de la mutualité ; »

« Art. 156. - L'impôt sur le revenu est établi d'après le montant total du revenu net annuel dont dispose chaque foyer fiscal. Ce revenu net est déterminé eu égard aux propriétés et aux capitaux que possèdent les membres du foyer fiscal désignés aux 1 et 3 de l'article 6, aux professions qu'ils exercent, aux traitements, salaires, pensions et rentes viagères dont ils jouissent ainsi qu'aux bénéfices de toutes opérations lucratives auxquelles ils se livrent, sous déduction :

II. des charges ci-après lorsqu'elles n'entrent pas en compte pour l'évaluation des revenus des différentes catégories :

5°versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant visée à l'article L. 321-9 du code de la mutualité ; »

Or, l'article L. 222-2 du code actuel, s'il reprend le dispositif prévu à l'article L. 321-9 abrogé en étend le champ .

En effet, les rentes concernées par le régime fiscal de faveur dans l'ancienne version correspondaient aux rentes « constituées soit directement par les mutuelles ou les unions de mutuelles régies par le livre II, soit par les mutuelles ou les unions de mutuelles opérant auprès de la Caisse nationale de Prévoyance » alors que l'article L. 222-2 s'applique aux « rentes constituées soit directement par des mutuelles ou des unions de mutuelles régies par le présent libre, soit par les mutuelles ou les unions de mutuelles souscrivant un contrat auprès d'organismes assureurs (...) »

Il convient d'indiquer, en outre, que le livre II mentionné par l'article abrogé énonce les « règles particulières à certains groupements à caractère professionnel », Ce libre regroupe trois titres qui traitent respectivement des mutuelles d'entreprise, des mutuelles à caractère professionnel ou interprofessionnel et enfin des mutuelles de militaires. Or, l'article L. 222-2 renvoie au livre dans lequel il s'insère. Le livre II est consacré aux « mutuelles et unions pratiquant des opérations d'assurance et de capitalisation ».

Enfin, le calcul de la majoration de rente versée par l'État diverge d'une version à l'autre. L'ancien article L. 321-9 le déterminait « par référence à l'indice des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre défini par une loi de finances ».

Du rapprochement de ces deux articles, il faut conclure que l'article L. 222-2 n'est pas une disposition correspondante à l'article L. 321-9 et qu'en conséquence, la substitution dans les articles du code général des impôts d'un article à l'autre à titre de référence n'est pas juridiquement possible sur le fondement de l'article 2 de l'ordonnance précitée. Une modification par voie législative s'avère, dans ces conditions, nécessaire. »

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 ter (nouveau)

Normalisation du régime fiscal des successions en Corse

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier la date du retour au droit commun de la Corse en matière de droits de successions.

I. LE DROIT ACTUEL

L'article 21 de la loi de finances initiale pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) a prévu :

- la suppression de la phrase de l'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX, dit arrêté Miot, qui prévoit l'absence de sanction en Corse du défaut de déclaration des successions . Cette disposition conduit à une exonération, de fait, de droits de mutation par décès du patrimoine, mobilier ou immobilier, situé en Corse qui ne ferait pas l'objet d'une déclaration de succession ;

- l'application du droit commun en matière d'évaluation des biens immobiliers . Depuis l'arrêt Perrino de la Cour de cassation, intervenu en janvier 1992, il n'y a plus de base légale pour l'évaluation des biens immobiliers situés en Corse, si bien que les contribuables qui souhaiteraient acquitter des droits de succession sur des biens immobiliers situés en Corse dont ils deviendraient propriétaires ne le pourraient pas.

Initialement, le retour au droit commun dans ces domaines devait intervenir à compter du 1 ^er janvier 2000. L'article 25 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000) a porté la date d'entrée en vigueur de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 au 1 ^er janvier 2002.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le présent article a pour objet de coordonner l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 avec celle des dispositions relatives au régime fiscal des successions en Corse contenues dans le projet de loi relatif à la Corse actuellement en cours de navette.

Ces dispositions prévoient un retour progressif de la Corse dans le droit commun :

- en portant de six mois à vingt-quatre mois, entre 2002 et 2008, le délai de déclaration des successions, à la condition que les titres de propriété aient été reconstitués dans ce délai ;

- en exonérant en totalité de droits de mutation par décès les successions intervenues entre 2002 et 2010, et de moitié les successions intervenues entre 2011 et 2015.

Le retour au droit commun en matière de sanction de la non déclaration d'une succession, prévu par le droit actuel au 1 ^er janvier 2002, est donc porté au 1 ^er janvier 2009. En contrepartie du retour au droit commun dans ce domaine, qui supprime une exonération de fait de droits de mutation par décès, une véritable exonération est créée pour une durée de quatorze ans.

Afin de tenir compte des incertitudes, tenant tant à la procédure parlementaire qu'aux doutes quant à la constitutionnalité des dispositions du projet de loi relatif à la Corse, qui pourraient résulter d'une entrée en vigueur de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 antérieure à celle du projet de loi relatif à la Corse, le présent article propose de subordonner l'entrée en vigueur des dispositions du premier à celle du second.

Par coordination, il est proposé de faire coïncider la date d'entrée en vigueur du droit commun en matière d'évaluation des biens immobiliers et celle des dispositions du projet de loi relatif à la Corse.

Il est précisé que, si les dispositions de ce projet de loi devaient ne pas entrer en vigueur dans le courant de l'année 2002, les dispositions de l'article 21 de la loi de finances pour 1999 entreraient elles en vigueur, en tout état de cause, au 1 ^er janvier 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A l'occasion de l'examen en première lecture du projet de loi relatif à la Corse, le Sénat n'a pas contesté l'économie générale de ses dispositions relatives au régime fiscal des successions en Corse. Il est même revenu aux délais initialement prévus par le projet de loi s'agissant de la durée de l'exonération, que l'Assemblée nationale, en première lecture, avait raccourcie de deux ans. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale s'est ralliée à la position.

Par conséquent, il paraît cohérent d'aligner la date d'entrée en vigueur des dispositions de la loi de finances pour 1999 sur celle des dispositions du projet de loi relatif à la Corse, afin d'éviter que, pendant quelques semaines voire quelques mois, les héritiers de biens situés en Corse ne soient brutalement soumis à un retour au droit commun, avant d'entrer dans le régime transitoire prévu par le projet de loi relatif à la Corse. Une telle situation serait difficilement compréhensible pour les héritiers de biens dont le décès du propriétaire interviendrait dans cet intervalle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21

Aménagement du champ des entreprises soumises aux obligations de télédéclaration et de télérèglement

Commentaire : le présent article propose d'une part de faire coïncider pour les entreprises le recours obligatoire aux procédures de télédéclaration et de télérèglement avec le rattachement à la direction des grandes entreprises ; d'autre part d'étendre cette obligation aux personnes morales ou groupements de personnes qui, à partir du 1 ^er janvier 2002, auront opté pour leur rattachement à la direction des grandes entreprises à la suite d'une transmission de patrimoine d'une entreprise relevant elle-même de cette direction.

I. L'ÉVOLUTION RÉCENTE DU RÉGIME DES TÉLÉPROCÉDURES

Pour comprendre l'origine du présent article, il convient de rappeler le droit en vigueur et les novations introduites par l'article 32 de la loi de finances rectificative n° 2000-1353 du 30 décembre 2000.

A. LE DROIT EN VIGUEUR AVANT L'ADOPTION DE L'ARTICLE 32 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000

Le droit en vigueur en matière de téléprocédures était relativement simple jusqu'à l'adoption de l'article 32 de la loi de finances rectificative n° 2000-1353 du 30 décembre 2000.

En premier lieu, l'article 1649 quater B bis du code général des impôts offrait aux entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés, au régime des bénéfice industriels et commerciaux (BIC), au régime des bénéfices non commerciaux (BNC) ou au régime des bénéfices agricoles (BA), le choix entre l'envoi sur support papier de leur déclaration d'impôt et des documents annexes ou leur transmission électronique selon la procédure de transfert des données fiscales et comptables (TFDC).

Cette procédure de télédéclaration, introduite en 1991, est relativement simple pour les entreprises, puisque toutes les opérations techniques sont assurées par des prestataires de service habilités par la direction générale des impôts (DGI) : en 1999, plus de 500.000 entreprises avaient ainsi adhéré à la procédure TFDC.

En second lieu, le paiement de l'impôt, qui peut en principe être effectué en numéraire, par mandat, par virement, par chèque ou par titre électronique de paiement, devait être effectué sous la forme d'un virement directement opéré sur le compte du Trésor auprès de la Banque de France lorsque l'impôt dû dépassait un certain montant.

Enfin, l'article 41 de la loi de finances rectificative pour 1999 avait introduit une double obligation pour les entreprises dont le chiffre d'affaires hors taxes réalisé au cours de l'exercice précédent était supérieur à 100 millions de francs : d'une part, les déclarations d'impôt sur les sociétés relatives aux exercices clos à compter du 31 décembre 2000, et les déclarations de taxe sur la valeur ajoutée déposées à compter du 1 ^er mai 2001 devaient être souscrites par voie électronique sous peine d'une majoration de 0,2 % du montant des droits recouvrés ; d'autre part, la TVA devait être acquittée par télérèglement à partir du 1 ^er mai 2001.

B. L'OBJET DU DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ARTICLE 32 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000

L'article 32 de la loi de finances rectificative n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 a créé un nouveau régime pour les formalités déclaratives et les modalités de paiement des contribuables rattachés à la « direction des grandes entreprises » mise en place au sein de la direction générale des impôts pour y assurer la gestion et le recouvrement des impôts des grandes entreprises à partir du 1 ^er janvier 2002.

En effet, cet article a modifié la rédaction de l'article 1649 quater B quater du code général des impôts de manière :

- à rendre la déclaration électronique obligatoire pour tous ces contribuables à compter du 1 ^er janvier 2002 pour les BIC, les BNC et les bénéfices agricoles ;

- à rendre la déclaration électronique obligatoire pour ces mêmes contribuables pour les déclarations de TVA, leurs annexes et les taxes assimilées au taxes sur le chiffre d'affaires.

En outre cet article a modifié l'article 1695 quater du code général des impôts, et inséré dans le code général des impôt deux nouveaux articles 1681 septies et 1762 nonies visant :

- à rendre obligatoire pour ces mêmes contribuables, à partir du 1 ^er janvier 2002, le paiement par télérèglement de la TVA ; des taxes assimilées aux taxes sur le chiffre d'affaires ; de l'impôt sur les sociétés et des impositions recouvrées dans les mêmes conditions, notamment la contribution sur l'impôt sur les sociétés et la contribution sociale sur les bénéfices (CSB) ; de l'imposition forfaitaire annuelle (IFA)  ; enfin de la taxe professionnelle et de ses taxes additionnelles, c'est à dire la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie et la taxe pour frais de chambres de métiers ;

- à rendre obligatoire le paiement par télérèglement de la taxe sur les salaires, des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties et de leurs taxes additionnelles et annexes pour les contribuables qui ont opté pour les paiement de ces taxes auprès de la direction des grandes entreprises ;

- à sanctionner le non-respect de l'obligation de paiement par télérèglement d'une majoration de 0,2 % des impôts dus.

Par ailleurs, cet article a créé un nouvel article 654 bis offrant à ces mêmes contribuables, c'est à dire les contribuables dépendant de la direction des grandes entreprises, la faculté de faire enregistrer auprès de cette direction des actes de mutation (autres que les mutations par décès).

Enfin, cet article a modifié la rédaction du premier alinéa de l'article 1649 quater B quater du code général des impôts de manière à instaurer pour les entreprises dont le chiffre d'affaires réalisé au cours de l'exercice précédent est supérieur à 100 millions de francs, même si ces entreprises ne relèvent pas de la direction des grandes entreprises :

- l'obligation à partir du 1 ^er mai 2001 de souscrire par voie électronique les annexes aux déclarations d'IS et de TVA, ainsi que les déclarations afférentes aux taxes assimilées aux taxes sur le chiffre d'affaires (et non plus seulement les déclarations d'IS et de TVA) ;

- l'obligation à partir du 1 ^er mai 2001 d'acquitter par télérèglement les taxes assimilées aux taxes sur le chiffre d'affaires (et non plus seulement la TVA).

C. L'IMBROGLIO JURIDIQUE RÉSULTANT DES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE A L'ARTICLE 32 DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2000

A l'origine, le dispositif proposé par le gouvernement ne précisait pas quels étaient les contribuables devant être rattachés à la direction des grandes entreprises, c'est-à-dire les contribuables concernés par les obligations décrites ci-dessus en matière de déclaration et de paiement de l'impôt.

En effet, le dispositif initialement proposé par le gouvernement se contentait d'indiquer que les contribuables concernés étaient « les entreprises qui, quel que soit leur chiffre d'affaires, sont tenues d'accomplir leur obligations déclaratives auprès du service chargé des grandes entreprises au sein de l'administration des impôts, en application des règles fixées par décret ».

En d'autres termes, le dispositif initialement proposé par le gouvernement prévoyait la création d'obligations en matière de déclaration et de paiement de l'impôt dont le champ devait être déterminé par décret .

Or, comme le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale l'avait rappelé à juste titre, si la définition des obligations déclaratives appartient au domaine réglementaire, la détermination des obligations de paiement des redevables incombe au législateur, puisque c'est la loi qui fixe les règles relatives aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

En conséquence, l'Assemblée nationale avait adopté, à l'initiative de son rapporteur général du budget, un amendement précisant que les contribuables concernés  par les obligations déclaratives auxquelles le gouvernement entendait astreindre les contribuables rattachés à la direction des grandes entreprises sont :

- les personnes physiques ou morales ou groupements de personnes de droit ou de fait dont, à la clôture de l'exercice, le chiffre d'affaires hors taxes ou le total de l'actif brut figurant au bilan est supérieur ou égal à 600 millions d'euros ;

- les personnes physiques ou morales ou groupements de personnes de droit ou de fait, qui, ou bien détiennent à la clôture de l'exercice, directement ou indirectement, plus de 50 % du capital ou des droits de vote d'une des personnes ou groupements précédents, ou bien sont détenues à plus de 50 % par l'une des personnes ou l'un des groupements précédents ;

- les sociétés agréées au régime du bénéfice mondial consolidé et celles incluses dans le périmètre de consolidation ;

- les personnes morales incluses dans un groupe au sens de l'article 223 A du code général des impôts lorsqu'au moins une personne du groupe répond à l'un des critères précédents.

Cette énumération visait en principe à reprendre la liste des contribuables qu'un projet de décret se proposait alors de rattacher à la future direction des grandes entreprises (DGE).

Il est cependant apparu ex post que la définition des entreprises dépendant de la direction des grandes entreprises résultant de cette énumération de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2000 ne coïncidait pas exactement avec celle qui a finalement été retenue par le décret n° 2000-1218 du 13 décembre 2000 .

En effet, le décret n° 2000-1218 du 13 décembre 2000 prévoit que les entreprises qui remplissent les conditions pour relever de la DGE ne dépendent de ce service à compétence nationale de la direction générale des impôts qu'à compter du début du deuxième exercice suivant celui à la clôture duquel elles remplissent ces conditions. Lorsqu'elles cessent de satisfaire à celles-ci, elles continuent néanmoins à relever de la DGE pendant les trois exercices suivants celui à la clôture duquel les conditions de rattachement à ce service ont cessé d'être remplies.

Il résulte en revanche de la rédaction de l'article 32 du projet de loi de finances rectificative pour 2000 que l'obligation de télédéclarer et de télérégler prend effet dès le début du premier exercice suivant celui à la clôture duquel les conditions de rattachement à la DGE sont satisfaites (au lieu du deuxième) ; et qu'elle prend fin, le cas échéant, au commencement du premier exercice suivant celui à la clôture duquel elles ont cessé de l'être (au lieu du quatrième).

Par ailleurs, selon les informations obtenues par votre rapporteur général, le gouvernement préparerait un décret prévoyant que, si à la clôture de l'un des trois exercices suivant celui auquel l'entreprise a été maintenue dans le cadre de la DGE, les conditions de rattachement sont à nouveau remplies, les dispositions de droit commun prévoyant le rattachement s'appliquent à nouveau à compter du début du premier exercice suivant.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT ETAIT DE NOUVEAU SANS DOUTE NON CONFORME À LA CONSTITUTION

Le dispositif initialement proposé par le gouvernement pour le présent article entendait résoudre les difficultés résultant de la rédaction divergente des dispositions législatives et des décrets relatifs à la direction des grandes entreprises :

- en modifiant les dispositions législatives concernées pour les rapprocher de celles prévues par les décrets ;

- en modifiant l'article 1649 quater B quater du code général des impôts afin de prévoir que l'obligation de déclaration d'impôt sur les sociétés s'applique aux entreprises « qui sont tenues de déposer leurs déclarations fiscales auprès du service chargé des grandes entreprises au sein de l'administration des impôts » et qui « ont appartenu » à l'une des catégories énumérées par l'article 1649 quater B quater et par l'article 344-0 A de l'annexe III au code général des impôts.

En d'autres termes, la rédaction initialement proposée par le gouvernement pour le présent article entendait de nouveau renvoyer à un décret pour la définition des contribuables concernés par les obligations de télérèglement prévues par les articles 1681 septies et 1695 quater du code général des impôts.

Comme le relevait non sans humour le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, cette rédaction offrait « l'avantage de la souplesse ».

Cependant, cette rédaction n'était sans doute pas conforme à l'article 34 de la Constitution qui dispose que le Parlement fixe les modalités de recouvrement des impositions de toute nature, et ce d'autant plus que le non-respect des articles 1681 septies et 1695 quater du code général des impôts est sanctionné par l'application de pénalités fiscales.

En conséquence, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances, un « amendement de précision » qui a en fait réécrit le dispositif afin de le rendre conforme à la Constitution.

B. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale consiste, en premier lieu à compléter l'article 1649 quater B quater du code général des impôts par un alinéa modifiant les conditions, prévues par la loi, de rattachement à la direction des grandes entreprises, lorsque ces conditions n'étaient pas cohérentes avec la rédaction du décret du 13 décembre 2000. Cet alinéa précise ainsi que :

- le rattachement à la DGE intervient à compter du début du deuxième exercice suivant celui à la clôture duquel l'une des conditions actuellement énumérées par l'article 1649 quater B quater est remplie ;

- ce rattachement est maintenu pendant les trois exercices suivant celui à la clôture duquel les conditions ont cessé d'être remplies ;

- enfin, que si ces conditions sont à nouveau remplies à la clôture de l'un de ces trois exercices, alors le rattachement est prolongé à l'exercice suivant.

Au total, ces dispositions visent à éviter des discontinuités pour le rattachement à la direction des grandes entreprises.

En second lieu, le dispositif adopté par l'Assemblée nationale propose de compléter le I de l'article 1649 quater B quater du code général des impôts de manière à ce que l'obligation de télédéclaration d'impôt sur les sociétés s'impose également « aux personnes morales ou groupements de personnes de droit ou de fait qui, à partir du 1 ^er janvier 2002, ont opté pour le dépôt de leurs déclarations fiscales auprès du service chargé des grandes entreprises dans des conditions fixées par décret ».

Il convient de souligner que cette rédaction aurait pour effet de contraindre ces mêmes personnes morales ou groupements à télérégler leurs impôts dans les conditions prévues par les articles 1681 septies et 1695 quater du code général des impôts, puisque ces articles font référence à l'article 1649 quater B quater.

Par ailleurs, le B du I du présent article propose de viser les sept derniers alinéas du I de l'article 1649 quater B quater dans les II et III du même article, afin d'appliquer l'extension du champ d'intervention de la direction des grandes entreprises pour les contribuables concernés aux déclarations (par voie électronique) de bénéfices industriels et commerciaux, de bénéfices non commerciaux et de bénéfices agricoles ainsi que de taxe sur la valeur ajoutée et des taxes assimilées aux taxes sur le chiffre d'affaires.

Enfin, le II du présent article propose de modifier les articles 1681 septies et 1695 quater du code général des impôts afin d'étendre aux redevables soumis à l'obligation de télédéclaration et dépendant de la direction des grandes entreprises l'obligation de téléréglement de l'impôt sur les sociétés, de la taxe professionnelle et de la TVA.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

A. VOTRE COMMISSION SE FÉLICITE DE LA CRÉATION DE LA DIRECTION DES GRANDES ENTREPRISES ET DU DÉVELOPPEMENT DE LA DÉMATÉRIALISATION DES PROCÉDURES FISCALES

A titre liminaire, votre rapporteur général souhaite rappeler que plusieurs rapports avaient récemment souligné le niveau particulièrement élevé du coût de recouvrement des impôts en France, en raison de la complexité de notre système de prélèvements obligatoires, comme de l'inefficience de l'organisation de l'administration fiscale.

Dans ce contexte, votre commission se félicite de la création d'une direction des grandes entreprises au sein de la direction générale des impôts, d'une part, du développement de la dématérialisation des formalités déclaratives et du règlement des impôts, d'autre part.

Le développement des télédéclarations et des télérèglements est d'ailleurs « gagnant-gagnant » pour l'administration fiscale et pour les contribuables.

En effet, la dématérialisation des déclarations réduit les coûts de saisie et de traitement des formalités déclaratives pour l'administration fiscale. En outre, le télérèglement des impôts facilite l'appariement des paiements et des déclarations. Enfin, la dématérialisation des procédures pourrait favoriser le contrôle fiscal.

Par ailleurs, la dématérialisation des déclarations réduit également le risque d'erreurs pour les contribuables, et le télérèglement leur permet de gagner deux jours de valeur en trésorerie : en effet, le télérèglement se traduit par un prélèvement direct sur le compte de l'entreprise, ce qui supprime le transit des fonds par virement auprès du compte du Trésor à la Banque de France. Ces considérations expliquent d'ailleurs le succès de la procédure TFDC.

B. VOTRE COMMISSION DÉPLORE TOUTEFOIS EN LA MATIÈRE L'ATTITUDE DÉSINVOLTE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS VIS-À-VIS DU PARLEMENT

Si elle ne peut que souscrire aux objectifs poursuivis par la création de la direction des grandes entreprises et par le développement des procédures dématérialisées, votre commission s'interroge toutefois sur les méthodes mises en oeuvre.

Il convient en premier lieu de rappeler que votre commission s'était interrogée l'an passé, lors de l'examen de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2000, sur l'opportunité de rendre obligatoires, sous peine de sanctions, les déclarations et les règlements par voie électronique pour certains contribuables.

Elle avait en effet estimé que remplacer un processus « gagnant-gagnant » par une démarche autoritaire n'était sans doute pas la meilleure manière d'obtenir l'adhésion des contribuables, et que cette démarche autoritaire pourrait d'ailleurs se retourner contre l'administration fiscale si la mise en place de la direction des grandes entreprises s'avérait plus difficile que prévu.

En outre, elle s'était inquiétée de l'état de préparation des acteurs concernés.

En conséquence, le Sénat avait adopté à l'initiative de votre commission un amendement visant à instaurer un moratoire pour l'application des sanctions jusqu'au 1 ^er janvier 2004, ce qui laisserait suffisamment de temps aux intéressés pour s'équiper, d'une part, à l'administration fiscale pour rôder le bon fonctionnement du nouveau dispositif, d'autre part.

Il convient de souligner que les inquiétudes quant au bon fonctionnement du dispositif étaient largement partagé sur les bancs du Sénat, notre collègue Michel Charasse s'étant ainsi ému lors des débats en séance publique des conditions de sauvegarde du secret fiscal.

Cependant, ces inquiétudes ont été repoussées Mme le secrétaire d'Etat au budget, puis par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

Pourtant, à la demande des entreprises, plusieurs instructions successives ont par la suite reporté l'entrée en vigueur du dispositif .

Ainsi, dès le 23 février 2001, soit moins de deux mois après les débats précédents, un communiqué du ministre, confirmé par une instruction du 23 mars 2001, annonçait un premier report du délai de télédéclaration électronique pour les entreprises qui avaient clôturé leur exercice comptable entre le 31 décembre 2000 et le 28 février 2001 inclus, ainsi qu'une suspension des pénalités jusqu'au 1 ^er septembre pour les entreprises qui ne respecteraient pas leurs obligations de télédéclaration et de télépaiement de la TVA.

Ces reports se sont multipliés d'instruction en instruction tout au long de l'année 2001, une instruction du 9 juillet 2001 repoussant ainsi une nouvelle fois - au 1 ^er janvier 2002 - la date d'application des pénalités sanctionnant le non-respect de l'obligation de télédéclaration et de télérèglement de la TVA.

Ces reports démontrent que, comme le pressentait le Sénat, ni les entreprises, ni l'administration n'étaient prêts . Le décret d'application de la loi relative à la signature électronique, indispensable à la délédéclaration et au télépaiement électronique via le réseau Internet, n'est ainsi paru que le 30 mars 2001, ce qui ne laissait pas un délai suffisant pour que les prestataires informatiques puissent finaliser leurs produits, les faire certifier par le ministère de l'industrie, les diffuser et former leurs utilisateurs.

Au total, les délais inscrits dans les dispositions législatives précédemment proposées par la direction générale des impôts pour la mise en oeuvre de la direction des grandes entreprises étaient inapplicables.

Par ailleurs, votre rapporteur général s'étonne que l'administration fiscale ait pu soumettre deux années consécutives au Parlement des textes d'inspiration identique dont la conformité à la Constitution était douteuse, en ce qu'ils méconnaissaient la compétence exclusive du législateur pour fixer les modalités de recouvrement des impositions de toute nature .

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22

Amortissement exceptionnel des souscriptions en numéraire au capital des sociétés d'investissement régional

Commentaire : le présent article propose de créer une incitation à la souscription en numéraire au capital des sociétés d'investissement régional, en permettant aux souscripteurs assujettis à l'impôt sur les sociétés de pratiquer l'année de la souscription un amortissement exceptionnel égal à 50 % du montant des sommes effectivement versés, dans la limite de 25 % du bénéfice imposable.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à inciter les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés à souscrire au capital des sociétés d'investissement régional crées par l'article 89 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU).

Pour ce faire, le présent article propose que les entreprises assujetties à l'impôt sur les sociétés puissent pratiquer, dès l'année de réalisation de l'investissement, un amortissement exceptionnel égal à 50 % du montant des sommes effectivement versées pour la souscription en numéraire au capital des sociétés d'investissement régional, dans la limite toutefois de 25 % du bénéfice imposable de l'exercice.

Ce dispositif serait applicable pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés dû à raison des exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2002.

L'avantage fiscal proposé serait substantiel : pour les entreprises soumises au taux marginal de l'impôt sur les sociétés ^{43( * )} , cet avantage équivaudrait à 11,81 % des montants souscrits .

En contrepartie, les entreprises qui opteraient pour ce dispositif seraient incitées à conserver tous les titres ainsi souscrits pendant au moins cinq ans.

En effet, en cas de cession de tout ou partie des titres souscrits dans les cinq ans suivant leur acquisition, les entreprises concernées devraient réintégrer au bénéfice imposable de l'exercice au cours duquel intervient la cession le montant de l'amortissement exceptionnel majoré d'une somme égale au produit de ce montant par l'intérêt de retard prévu par l'article 1727 du code général des impôts (soit actuellement 0,75 % par mois).

En d'autres termes, les entreprises bénéficiaires qui céderaient l'intégralité de leurs titres moins de cinq ans après les avoir souscrits devraient restituer l'avantage fiscal dont elles ont bénéficié, assorti d'intérêts de retard.

En revanche, la cession précoce des titres ainsi souscrits par des entreprises qui seraient déficitaires lors de la cession n'entraîneraient de facto pas la reprise de l'avantage fiscal, mais seulement la perte éventuelle de déficits reportables.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Il convient de rappeler que l'article 89 précité de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains portant création des sociétés d'investissement régional (SIR) avait été introduit à l'initiative du gouvernement par voie d'amendement.

Ces sociétés d'investissement régional devaient en principe rassembler, autour des régions et de la Caisse des dépôts et des consignations, d'autres partenaires publics et privés, notamment des établissements financiers, pour assurer tout ou partie du financement d'opérations de restructuration, d'aménagement et de développement de sites urbains en difficultés sous la forme d'apports en capitaux, d'avances remboursables, de prêts ou de garanties.

Il semble toutefois que le développement de ces sociétés d'investissement régional , conçues dans une certaine improvisation, soit particulièrement lent . En effet, selon les informations obtenues par votre rapporteur général, seules deux sociétés d'investissement régional seraient à ce jour en voie de création (dans les régions Centre et Rhône-Alpes).

Cela pourrait notamment résulter de ce que les opérateurs privés, « échaudés » pour certains par les difficultés des sociétés de développement régional, se montrent « modérément enthousiastes » à l'idée de participer au capital des SIR.

Le présent article vise ainsi très concrètement à « raviver l'enthousiasme » des banques en subventionnant à hauteur d'un peu moins de 12 % leurs prises de participation au capital des SIR. Il est difficile à ce jour d'apprécier si cette incitation sera suffisante.

Quoi qu'il soit, il convient de souligner que la rédaction retenue pour le présent dispositif s'inspire à l'évidence du mécanisme d'amortissement exceptionnel des souscriptions en numéraire au capital des sociétés agréées pour le financement de la pêche artisanale (SOFIPECHE) issu de l'article 27 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines et codifié à l'article 217 decies du code général des impôts.

Votre rapporteur général observe ainsi avec intérêt que le gouvernement développe des dispositifs tendant à prévoir l'amortissement d'investissements immatériels qui ne se déprécient pas de manière irréversible et ne peuvent donc en principe donner lieu qu'à la constitution de provisions.

En effet, ces mesures techniques confortent le souhait de votre commission d'étendre à terme le périmètre des actifs amortissables à des actifs incorporels (la plupart des autres pays européens permettant ainsi, au contraire de la France, l'amortissement de la clientèle ou des marques).

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23

Exonération de taxe d'habitation des locaux destinés au logement des étudiants dans les résidences universitaires

Commentaire : le présent article propose de mettre le droit en conformité avec la pratique de l'administration fiscale, s'agissant de l'exonération de la taxe d'habitation des étudiants logeant dans les résidences universitaires.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LA DOCTRINE DE L'ADMINISTRATION FISCALE EN MATIÈRE D'EXONÉRATION DE TAXE D'HABITATION DES ÉTUDIANTS

1. L'exonération des résidences gérées par les CROUS

Les centres régionaux des oeuvres universitaires (CROUS) sont des établissements publics créés par la loi n° 55-425 du 16 avril 1955, qui prévoit (article 5) qu'ils « sont constitués en établissements publics dotés de la personnalité civile et de l'autonomie financière. (...) Les centres régionaux sont placés sous la tutelle du ministre de l'éducation nationale et fonctionnent au siège de chaque académie. (...) Les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires assurent dans le cadre de l'académie les missions définies à l'article 2. Ils sont chargés de gérer les services propres à satisfaire les besoins des étudiants et, par délégation du Centre national, de gérer les oeuvres nationales situées dans leur circonscription géographique ».

L'article 2 de cette même loi prévoit que « le Centre national des oeuvres universitaire et scolaire (...) est chargé notamment : 1° D'effectuer ou de faire effectuer toute étude sur les besoins des étudiants, de provoquer la création des services propres à satisfaire ces besoins, dont la gestion sera assurée par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (...) ».

. En application du 1° du II de l'article 1408 du code général des impôts, les CROUS sont exonérés de taxe d'habitation, étant reconnus comme faisant partie « des établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance ».

Il a ainsi été admis, en vertu d'une décision ministérielle de 1968 (BOCD n° 32 du 21 août 1968), que les étudiants logés en résidences universitaires propriétés de l'Etat ou des CROUS et gérées par les CROUS ne sont pas soumis à la taxe d'habitation. Il convient de souligner que cette exonération n'a jamais fait l'objet d'une compensation par l'Etat aux collectivités locales, les gouvernements successifs estimant qu'il était justifié que les collectivités locales soient associées à la politique du logement en faveur des étudiants.

Les CROUS ne gèrent pas seulement des résidences dont ils sont propriétaires, mais également des résidences intégralement mises à bail, ainsi que des locaux situés dans des immeubles de type HLM (habitat à loyer modéré). On parle, dans ce dernier cas, de « secteur diffus ».

Dans certains départements, les services fiscaux ont inscrit les étudiants logeant dans des résidences prises à bail par les CROUS sur les rôles de la taxe d'habitation, provoquant des manifestations d'étudiants, notamment à Rennes, au cours de l'hiver 1998-1999. Suite à ces réactions, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie avait, dans un communiqué de presse du 11 février 1999, indiqué que « l'ensemble des résidences universitaires gérées par les CROUS bénéficiera d'une exonération de taxe d'habitation à compter du 1 ^er janvier 1999.

Cette mesure favorable aux étudiants de condition modeste ne s'appliquait jusqu'à présent qu'aux seules résidences traditionnelles qui étaient la propriété de l'Etat ou des CROUS. Elle est donc étendue à toutes les résidences universitaires, quel qu'en soit le propriétaire, à la condition que la gestion de l'ensemble de la résidence concernée soit intégralement assurée par un CROUS ».

2. Les étudiants logés dans d'autres résidences universitaires sont imposables

Les étudiants logés dans d'autres résidences universitaires que celles gérées par les CROUS sont imposables à la taxe d'habitation, dès lors qu'ils ont la disposition ou la jouissance de leur local.

Cette solution a été rappelée à de nombreuses reprises en réponse à des questions écrites de parlementaires. Ainsi, en réponse à notre collègue Gérard Braun, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie déclarait que « pour les autres étudiants, la législation en vigueur permet de prendre en compte la situation de ceux d'entre eux qui sont issus d'une famille modeste. En effet, ils peuvent bénéficier des mesures de dégrèvements partiels et de plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu prévues aux articles 1414 bis, 1414 A, 1414 B et 1414 C du code général des impôts, sous réserve de respecter les conditions prévues par ces articles et notamment celle qui est relative au niveau des ressources. Les collectivités locales peuvent alléger les cotisations de taxe d'habitation des étudiants, en instituant un abattement spécial à la base en faveur des personnes dont le montant du revenu de référence n'excède pas celui qui est fixé pour bénéficier du dégrèvement prévu à l'article 1414 A du code général des impôts (...). Cet abattement est d'autant plus favorable aux étudiants que ceux-ci occupent des logements dont la valeur locative est faible. (...) Enfin, les étudiants assujettis à la taxe qui éprouvent des difficultés pour s'acquitter de leurs obligations contributives peuvent présenter auprès des services des impôts des demandes de modération ou de remise gracieuse » ^{44( * )} .

3. Les collectivités locales ne bénéficient d'aucune compensation

Les collectivités locales ne bénéficient d'aucune compensation de l'Etat pour les exonérations de taxe d'habitation dont bénéficient les étudiants logés dans les résidences universitaires gérées par les CROUS. En réponse à une question écrite de notre collègue Louis Souvet ^{45( * )} , le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie indiquait que « plutôt qu'une compensation spécifique, les efforts de l'Etat ont consisté en un renforcement des aides aux villes et aux communes et en particulier dans l'accroissement du budget de la politique de la ville qui a augmenté de 40 % en loi de finances initiale pour 2000, a bénéficié de 229 millions de francs supplémentaires dans la loi de finances rectificative pour 2000 et augmente à nouveau de 70 % dans la loi de finances pour 2001 ».

Cette réponse mentionne des éléments dépourvus de tout lien direct avec l'exonération considérée. Il s'agit donc, de toute évidence, d'un transfert de charge non compensé de l'Etat vers les collectivités locales.

B. UNE JURISPRUDENCE DIVERGENTE DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE

1. L'arrêt du tribunal administratif de Grenoble

La commune de Saint-Martin d'Hères a déposé, le 4 avril 1997, une requête auprès du tribunal administratif de Grenoble tendant à l'annulation de la décision du directeur des services fiscaux de l'Isère refusant d'assujettir à la taxe d'habitation les étudiants logés dans les résidences universitaires gérées par le CROUS de Grenoble et situées sur le territoire de Saint-Martin d'Hères.

Le tribunal administratif a, dans son arrêt du 25 mai 2000, rejeté cette requête, considérant que « en application des dispositions de l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales, les étudiants concernés [étaient] en droit de se prévaloir de la doctrine élaborée par l'administration fiscale et de demander d'être déchargés de la taxe d'habitation ».

On rappellera que l'article L. 80 A du livre des procédures fiscales dispose que : « il ne sera procédé à aucun rehaussement d'impositions antérieures si la cause du rehaussement poursuivi par l'administration est un différend sur l'interprétation par le redevable de la bonne foi du texte fiscal et s'il est démontré que l'interprétation sur laquelle est fondée la première décision a été, à l'époque, formellement admise par l'administration.

Lorsque le redevable a appliqué un texte fiscal selon l'interprétation que l'administration avait fait connaître par ses instructions ou circulaires publiées et qu'elle n'avait pas rapportée à la date des opérations en cause, elle ne peut poursuivre aucun rehaussement en soutenant une interprétation différente ».

La doctrine opposable à l'administration est celle exprimée dans les documents de portée générale (instructions et circulaires ministérielles, réponses aux questions écrites des parlementaires, lettres aux organisations professionnelles) ainsi que, le cas échéant, dans les décisions individuelles qu'elle a été amenée à prendre.

Ainsi, dans son arrêt précité, le tribunal administratif de Grenoble a pris en compte la documentation de base de la direction générale des impôts, ainsi que des réponses ministérielles faites à des questions écrites de parlementaires.

2. La décision de la cour administrative d'appel de Lyon

La commune de Saint-Martin d'Hères a fait appel du jugement prononcé par le tribunal administratif de Grenoble. Après avoir annulé le jugement attaqué pour vice de procédure, la cour administrative d'appel de Lyon a considéré qu' « aucune disposition du code [général des impôts] ne prévoit d'exonération de la taxe en faveur des étudiants locataires d'un logement situé dans une résidence universitaire ». Ainsi, elle n'a pas suivi le tribunal administratif de Grenoble qui faisait appel à la doctrine administrative pour trancher le contentieux.

A la suite de cette décision, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat, qui ne s'est pas, à l'heure actuelle, prononcé.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA TRANSCRIPTION DANS LA LOI DE LA DOCTRINE FISCALE

Le I du présent article rappelle la position de l'administration fiscale en matière d'assujettissement à la taxe d'habitation des locaux gérés par les CROUS. Il inscrit donc dans la loi la doctrine de l'administration fiscale, telle qu'elle résulte de la documentation de la direction générale des impôts et du communiqué de presse du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie en date du 11 février 1999.

Ainsi, les étudiants seront désormais exonérés de taxe d'habitation lorsqu'ils habitent dans une résidence universitaire intégralement gérée par un CROUS.

On notera que la notion de « résidence universitaire » a fait l'objet d'une définition précise, publiée dans le bulletin officiel des impôts du 17 juin 1981 ^{46( * )} : « On doit entendre par résidence universitaire les locaux affectés à l'hébergement des étudiants dans le périmètre des institutions universitaires : universités proprement dites et unités d'enseignement et de recherche ayant le statut d'établissement public à caractère scientifique et culturel.

La notion de « résidence universitaire » inclut donc, d'une manière très générale, les chambres d'étudiants situées dans les cités universitaires (...) ».

En application de cette définition, seuls les locaux situés dans le périmètre des institutions universitaires pourront être exonérés de taxe d'habitation. En revanche, il apparaît clairement que les logements qui sont gérés par les CROUS en dehors de ce périmètre ne répondent pas à la définition de la « résidence universitaire » et continueront donc à être assujettis à la taxe d'habitation.

La condition pour bénéficier de l'exonération de taxe d'habitation est que la résidence soit gérée par un CROUS ou par « un organisme en subordonnant la disposition à des conditions financières et d'occupation analogues » , un décret fixant les justifications à produire par ces organismes.

Cette possibilité vise à permettre, si d'autres organismes que des CROUS géraient des résidences universitaires dans des conditions analogues, aux étudiants qui y seraient logés, de bénéficier de l'exonération de la taxe d'habitation. Le décret prévu précisera les conditions sous lesquelles ces organismes pourraient être reconnus comme permettant aux étudiants de bénéficier de cette exonération.

B. LA VALIDATION LÉGISLATIVE

Le II du présent article prévoit que, si les dispositions du I sont applicables à compter des impositions établies au titre de l'année 2002, elles ont également un caractère interprétatif, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

Le gouvernement a choisi de donner un caractère interprétatif à ces dispositions en dépit du fait qu'il a lui-même, en l'occurrence, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, formé un pourvoi devant le Conseil d'Etat afin de « casser » la décision de la cour administrative d'appel de Lyon. Il a considéré que ce pourvoi avait peu de chances d'aboutir, compte tenu du fait que la décision de la cour administrative d'appel semble conforme à la jurisprudence du Conseil d'Etat. Cette situation est cependant originale, puisque le gouvernement interrompt de lui-même une procédure judiciaire dont il a souhaité qu'elle se poursuive.

Le caractère interprétatif de la loi permet de donner rétroactivement l'interprétation d'une loi antérieure, dans le sens destiné à faire échec à une jurisprudence. Le Conseil constitutionnel exerce, à l'égard de ces lois, le même contrôle qu'à l'égard des lois de validation.

1. La jurisprudence du Conseil constitutionnel

Il convient de confronter les dispositions du présent article aux règles dégagées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel : les validations ne doivent pas faire échec à des décisions de justice passées en force de chose jugée ; elles ne doivent pas méconnaître le principe de la non-rétroactivité de la loi pénale (sauf pour les lois pénales d'incrimination plus souple, mais cette condition est sans objet, s'agissant du présent article) ; elles doivent reposer sur un motif suffisant d'intérêt général.

Le principal motif d'intérêt général qui semble justifier la validation proposée par le présent article réside dans le risque d'encombrement de l'administration et de la juridiction administrative, compte tenu des contentieux engagés par les communes accueillant des résidences universitaires sur leur territoire, ainsi que, suite aux décisions de justice qui seraient rendues dans un sens favorable aux communes requérantes, des difficultés pour retrouver les étudiants assujettis au paiement de la taxe. Si ces étudiants découvraient, avec plusieurs années de retard, qu'ils sont redevables de sommes pour lesquelles ils étaient exonérés, ils ne manqueraient vraisemblablement pas, avec juste raison, de manifester leur mécontentement.

Enfin, un intérêt financier peut également être invoqué à l'appui des considérations visées ci-dessus : dès lors que l'article L. 173 du livre des procédures fiscales dispose que « pour les impôts directs perçus par les collectivités locales (...), le droit de reprise de l'administration des impôts s'exerce jusqu'à la fin de l'année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due », l'Etat pourrait être conduit à supporter la charge correspondant aux deux années qui sont couvertes par la prescription quadriennale, mais pour lesquelles le droit de reprise de l'administration des impôts ne peut être exercé.

Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il semble donc que le présent article soit justifié par un motif d'intérêt général suffisant.

2. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme

La conformité du présent article doit également être appréciée au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, selon laquelle toute validation intervenue alors que le litige en cause n'a pas été tranché définitivement est susceptible d'annulation.

Or, il apparaît que :

- d'une part, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme dispose que, dès lors que les contestations relatives aux procédures fiscales relèvent du droit public et n'ont pas trait à des droits et obligations de caractère civil, elles ne relèvent pas de sa compétence ;

- d'autre part, la décision de la cour administrative d'appel de Lyon peut présenter le caractère d'une décision passée en force de chose jugée, dès lors que le Conseil d'Etat s'est prononcé clairement dans ce sens : dans un arrêt du 27 octobre 1995 ^{47( * )} , les conclusions du commissaire du gouvernement indiquent que : « lorsqu'une juridiction a statué en dernier ressort, et notamment lorsque le juge d'appel s'est prononcé, le litige est normalement terminé devant les juges du fond. La mission du juge de cassation sera alors d'une nature toute différente, qui est, comme on le sait, non pas de rejuger l'affaire, mais de vérifier la légalité de l'acte attaqué ».

Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, la décision de la cour administrative d'appel de Lyon du 15 juin 2001 serait revêtue de l'autorité d'une décision passée en force de chose jugée. La validation proposée par le présent article interviendrait donc à propos d'un litige qui a déjà été tranché définitivement une fois.

Par conséquent, les dispositions du présent article, qui n'ont un caractère interprétatif que « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée », ne pourraient être appliquées au contentieux opposant la commune de Saint-Martin d'Hères au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

Pour autant, il semble improbable que la commune de Saint-Martin d'Hères pourra bénéficier du produit de la taxe d'habitation qu'elle réclamait, la cour administrative d'appel de Lyon ayant rappelé que, en vertu de l'article L. 173 du livre des procédures fiscales, « l'annulation [en 2001] de la décision du directeur des services fiscaux de l'Isère refusant de faire droit à la demande de la commune de Saint-Martin d'Hères tendant à l'assujettissement à cette taxe des étudiants logés dans les chambres des résidences universitaires gérées par les CROUS et situées sur son territoire ne peut impliquer que l'Etat inscrive les étudiants au rôle de taxe d'habitation pour les années 1994 à 1997 ».

Il semblerait donc que, bien que la commune de Saint-Martin d'Hères ne doive pas être concernée par la mesure de validation législative, dès lors qu'elle bénéficie d'une décision de justice passée en force de chose jugée, elle ne pourra pas bénéficier du produit de la taxe d'habitation pour les années 1994 à 1997. Cette situation est particulièrement originale puisque la solution du litige serait identique à celle visée par le présent article, la mesure de validation législative ne trouvant pourtant pas à s'appliquer dans le cas présent. Cela résulte de la décision de la cour administrative d'appel de Lyon qui, tout en reconnaissant le bien fondé de la demande formulée par la commune de Saint-Martin d'Hères, considère néanmoins que celle-ci ne peut se prévaloir d'un droit à l'égard de l'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission ne considère jamais d'un « très bon oeil » les mesures de validation par voie législative : le législateur ne se prête qu'avec prudence et retenue au jeu consistant à contraindre le droit à s'adapter au fait afin de permettre à l'Etat d'échapper aux décisions qui pourraient être décidées à son encontre.

Dans le cas présent, il semble cependant difficile de contester le bien fondé de cette mesure, dès lors qu'elle permet de clarifier une situation juridique rendue confuse par l'absence de disposition législative explicite.

Les dispositions du présent article ne provoqueront pas de modifications du champ d'application de la taxe d'habitation, puisque les locaux concernés n'étaient pas assujettis à cette taxe : elles ne font que confirmer l'exonération de taxe d'habitation des étudiants logés dans les résidences universitaires gérées par les CROUS. Par conséquent, aucune perte de recettes supplémentaire ne sera subie par les collectivités locales.

Votre rapporteur général considère par ailleurs que, en dépit de la distinction effectuée par le présent article entre les résidences universitaires gérées par les CROUS et les autres locaux mis à la disposition des étudiants et gérés par le même organisme, les dispositions du présent article ne sont pas constitutives d'une rupture de l'égalité des citoyens devant la l'impôt.

Certes, les places en résidence universitaire étant limitées en nombre, des étudiants peuvent se retrouver dans l'obligation de trouver un autre logement. Cependant, les étudiants logés en résidence universitaire sont, de manière générale, les moins favorisés. Notre collègue Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement supérieur, rappelait ainsi dans son rapport spécial pour la loi de finances pour 2001 ^{48( * )} que « les cités universitaires accueillent le plus souvent les étudiants les plus modestes, ceux qui ont les conditions d'études les plus difficiles (éloignement de leur famille ou isolement), et les étudiants étrangers, notamment dans le cadre des programmes communautaires ».

Il notait également que « l'architecture globale du dispositif de soutien au logement étudiant est injuste et incohérente.

En effet, la subvention versée au profit des étudiants en résidence universitaire est souvent plus faible, aussi bien en niveau qu'en pourcentage, que les aides au logement de droit commun (notamment que l'aide qu logement à caractère social -ALS- versée par le fonds national d'aide au logement -FNAL-) pour la location d'un appartement ou d'une chambre meublée chez un particulier. (...)

Dans son rapport annuel de juillet 1999 relatif aux « observations sur le fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur et des CROUS », l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) citait ainsi l'exemple suivant :

exemple d'aide au logement pour un étudiant selon le montant du loyer

Loyer	Aide	Proportion de l'aide
735 francs (cité universitaire)	288,55 francs	39 %
1.238 francs	676,60 francs	55 %
2.137 francs	1.093,51 francs	51 %

Source : IGAEN

Par surcroît, le bail de dix ou douze mois le plus souvent exigé en cité universitaire est beaucoup plus contraignant qu'une location plus facilement résiliable auprès d'un particulier ».

Au total, l'IGAEN concluait ainsi : « plus un étudiant a la possibilité de payer un loyer élevé, plus il est aidé et, surtout, en proportion, le loyer le plus faible - correspondant à un logement généralement exigu et peu confortable - est le moins aidé ».

Votre rapporteur général considère que l'atteinte à l'égalité devant l'impôt qui pourrait être évoquée au sujet du présent article ne saurait être justifiée dès lors que les étudiants logés en résidence universitaire sont moins aidés que les autres étudiants, alors même qu'ils bénéficient de conditions de logement généralement moins confortables.

En revanche, il déplore le fait que l'exonération prévue par la loi soit supportée par les collectivités locales, considérant qu'il revient à l'Etat d'assumer les charges résultant de la mise en oeuvre de sa politique sociale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24

Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 2001

Commentaire : le présent article fixe les coefficients de revalorisation des valeurs locatives cadastrales pour 2002.

La valeur locative cadastrale correspond au loyer annuel théorique que produirait un immeuble bâti ou non bâti figurant au cadastre, s'il était loué aux conditions de marché. La valeur locative cadastrale constitue la notion fondamentale de la fiscalité directe locale, puisqu'elle est utilisée pour le calcul de la base de chacun des impôts directs locaux.

La valeur locative est calculée forfaitairement à partir des conditions du marché locatif de 1970 pour les propriétés bâties, et de 1961 pour les propriétés non bâties. Pour tenir compte de l'érosion monétaire et de l'évolution des loyers depuis ces dates, elle est modifiée régulièrement par des coefficients forfaitaires d'actualisation et de revalorisation.

La loi prévoit que les valeurs locatives cadastrales font l'objet d'une révision générale tous les six ans, sont actualisées tous les trois ans et sont revalorisées chaque année. Pourtant, l'actualisation triennale prévue par la loi n'est intervenue qu'en 1980, et ses résultats n'ont été intégrés que dans les rôles de taxe foncière et de taxe d'habitation.

La revalorisation se fait chaque année par l'application d'un coefficient forfaitaire , fixé annuellement, au plan national, par la loi de finances :

- dans le cas des propriétés bâties autres que les immeubles industriels « les valeurs locatives sont majorées par application de coefficients forfaitaires fixés par la loi de finances en tenant compte des variations des loyers » (loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale), un indice également utilisé étant celui du coût de la construction ;

- dans celui des propriétés non bâties, l'indice de référence est l'évolution de la moyenne pondérée des indices départementaux des fermages ;

- dans celui des immeubles industriels, l'indice de référence est en principe fixé à deux points au-dessous de celui qui s'applique aux autres propriétés bâties , sans toutefois pouvoir être inférieur à 1.

Le graphique ci-après indique l'évolution des bases depuis l'actualisation de 1980.

La revalorisation des valeurs locatives

(1980 = 100)

Sources :

article 1518 bis du code général des impôts

2002 : proposition du présent projet de loi de finances rectificative

Ces mécanismes d'ajustement n'empêchent pas un décalage croissant des bases avec le marché réel. En particulier, la valeur locative ne tient pas compte de l'évolution hétérogène des loyers. En conséquence, la valeur locative estimée est souvent irréaliste, d'autant que les propriétaires ne déclarent jamais spontanément les travaux d'embellissement et d'amélioration réalisés dans leur habitation.

I. L'ÉTERNELLE QUESTION DE LA RÉVISION DES BASES CADASTRALES

La loi du 30 juillet 1990 avait prévu la mise en oeuvre d'une révision des évaluations cadastrales de l'ensemble des propriétés bâties et non bâties, comportant :

- la mise en place d'une nouvelle nomenclature des propriétés ;

- une évaluation des tarifs fondée sur l'observation du marché ;

- un réexamen systématique des locaux professionnels et des biens divers ;

- une procédure associant les élus locaux, les contribuables et l'administration.

L'administration a réalisé les opérations dans les délais prévus par la loi, et un rapport analysant les résultats prévisibles de la révision a été remis au Parlement le 30 septembre 1992.

Le gouvernement avait annoncé son intention d'intégrer les résultats de la révision de 1990 dans les bases de la taxe d'habitation, des taxes foncières et de la taxe professionnelle au 1 ^er janvier 2000. Or, cette réforme a été abandonnée.

Le gouvernement explique, dans le rapport au Parlement sur la réforme de la taxe d'habitation, en application de l'article 28 de la loi de finances pour 2000, qu'une révision des bases entraînerait des transferts de charge trop importants entre les contribuables, d'autant plus considérables que les normes de confort et le marché immobilier se sont profondément transformés au cours des trente dernières années.

La révision des bases cadastrales locatives constitue un sujet particulièrement sensible, du fait de l'importance des transferts entre les communes et entre les contribuables au sein d'une même commune qui seraient induits par cette réforme.

De plus, la révision des valeurs locatives a été effectuée en 1990, au plus fort de la hausse du marché de l'immobilier. L'intégration de cette révision pourrait donc se concrétiser par une hausse importante de la taxe d'habitation, qui limiterait l'impact de la suppression de la part régionale et des exonérations prévues par la loi de finances rectificative pour 2000 du 13 juillet 2000.

II. LA REVALORISATION DES BASES

Le présent article propose de fixer les coefficients de revalorisation des valeurs locatives pour l'année 2002 à 1,01 pour les propriétés non bâties, pour les immeubles industriels et pour l'ensemble des autres propriétés bâties.

Les coefficients sont, dans chaque cas, supérieurs aux évolutions des indices de référence , comme l'indique le tableau ci-après.

La revalorisation des bases proposée par le présent projet de loi de finances rectificative

Base	Indices de référence		Coefficient proposé par le PLFR initial	Coefficient proposé par le texte adopté par l'Assemblée nationale
Propriétés bâties autres que les immeubles industriels	Coût de la construction	Loyers	1	1,01
	0,99	1,001
Immeubles industriels	1 < coefficient < coeff. autres propriétés bâties - 0,02		1	1,01
Propriétés non bâties	Moyenne pondérée des indices départementaux des fermages		1,01	1,01
	1,02

Cet écart par rapport à ce qu'impliqueraient les indices de référence résulte, dans le cas des propriétés bâties, de l'adoption par l'Assemblée nationale en première lecture de quatre amendements identiques, dont un présenté par le rapporteur général du budget. Le gouvernement a estimé qu'il avait proposé une formule techniquement correcte, mais s'est cependant rallié à celle de la commission.

III. LES PRINCIPES QUI DEVRAIENT GUIDER LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES CADASTRALES

Votre commission tient à rappeler que, si une réforme devrait intervenir, il conviendrait de la réaliser conformément aux recommandations formulées par le Comité des finances locales pour tenir compte de la complexité d'un tel mécanisme et des bouleversements que cela entraînerait inévitablement sur la répartition de la charge fiscale.

Le Comité des finances locales avait, dans le cadre d'un groupe de travail chargé d'étudier les conséquences prévisibles de l'intégration dans les rôles des résultats de la révision générale des évolutions cadastrales, formulé un certain nombre de recommandations qui doivent guider la réflexion du gouvernement ^{49( * )} :

- l'homogénéisation des valeurs locatives constitue un préalable indispensable à une plus grande justice fiscale et à une meilleure péréquation entre les collectivités locales par le biais des concours financiers répartis par l'Etat ;

- tous les locaux d'habitation doivent être classifiés dans une catégorie unique ;

- le coefficient de révision des bases des bâtiments industriels doit être aligné, au minimum, sur la moyenne des hausses des autres locaux ;

- le gouvernement doit proposer les mesures de transition nécessaires et juger de l'opportunité d'un déverrouillage des règles de liaison entre les taux d'imposition ;

- il convient d'estimer l'impact de la révision sur les cotisations au terme de la période d'étalement, quand les plus fortes variations ne seront plus écrêtées ;

- les variations prévisibles des cotisations à la taxe foncière sur les propriétés non bâties doivent faire l'objet d'études approfondies ;

- des simulations doivent être réalisées sur les effets de la révision dans les communes, départements et territoires d'outre-mer ;

- le comité doit être étroitement associé au suivi de la mise en oeuvre de cette réforme.

Le rapport « Refonder l'action publique locale » , remis le 17 octobre 2000 au Premier ministre par la commission pour l'avenir de la décentralisation, dit « rapport Mauroy » du nom de notre collègue qui en a assuré la présidence, affirme également la nécessité d'une révision des valeurs locatives. Il propose une piste qui semble mériter d'être explorée : transférer aux maires la responsabilité de procéder ou non à la révision des valeurs locatives de leur commune.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25

Institution et modification de taxes spéciales d'équipement perçues au profit d'établissements publics fonciers

Commentaire : le présent article propose d'instituer une taxe spéciale d'équipement en faveur de l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur en création et d'augmenter le plafond de celle perçue par l'établissement public foncier de métropole lorraine dont la zone d'intervention sera élargie.

I. LE DROIT EXISTANT

Actuellement, il existe six établissements publics fonciers percevant des taxes spéciales d'équipement.

Il s'agit des établissements publics fonciers du Puy-de-Dôme, de l'Ouest-Rhône-Alpes, et du Nord - Pas-de-Calais, de l'établissement public d'action foncière d'Argenteuil-Bezons, de l'établissement public de la métropole Lorraine et de l'établissement d'aménagement de Guyane

Ces établissements publics fonciers sont des établissements publics à caractère industriel et commercial régis par les articles L. 321-1 à L. 321-9 du code de l'urbanisme.

Ils sont compétents pour réaliser, pour le compte de leurs membres ou de l'Etat, toutes acquisitions foncières et immobilières en vue de la constitution de réserves foncières, en prévision d'actions ou d'opérations d'aménagement ayant pour objet de mettre en oeuvre une politique de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de sauvegarder le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels.

Ces établissements ont comme sources de financement : les subventions de l'Etat, des collectivités locales, et de l'Union européennes ainsi que les fonds de concours, les emprunts, le produit et la vente de biens, et la taxe spéciale d'équipement.

La taxe spéciale d'équipement est une taxe arrêtée par le conseil d'administration de l'établissement public, dans la limite d'un plafond arrêté par la loi.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a pour objet, dans son I de relever le plafond de la taxe spéciale d'équipement affectée à l'établissement public foncier de la métropole lorraine et dans son II de créer une taxe spéciale d'équipement pour le nouvel établissement public foncier de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

A. LE RELÈVEMENT DE LA TAXE SPÉCIALE D'ÉQUIPEMENT AU PROFIT DE L'ÉTABLISSEMENT PUBLIC FONCIER DE MÉTROPOLE LORRAINE

Il s'agit de relever de 9,147 millions d'euros (60 millions de francs) à 15 millions d'euros (100 millions de francs) le plafond de la taxe spéciale d'équipement prévue à l'article 1609 du code général des impôts.

Ce relèvement vise notamment à permettre la mise en oeuvre de la directive territoriale d'aménagement sur les bassins miniers Nord Lorrain.

Par ailleurs, le périmètre d'intervention de l'établissement a été étendu par décision du comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) de 1998. L'établissement couvrirait prochainement les cantons du département de la Moselle concernés par la mise en oeuvre de la directive, et l'ensemble des départements de la Meurthe et Moselle et des Vosges.

B. LA CRÉATION D'UNE TAXE SPÉCIALE D'ÉQUIPEMENT POUR LE NOUVEL ÉTABLISSEMENT PUBLIC FONCIER DE PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR

Le II du présent article a pour objet de créer une taxe spéciale d'équipement au profit d'un nouvel établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur.

L'établissement aura pour mission le renouvellement urbain et la maîtrise de l'urbanisation, le développement économique et la préservation des espaces naturels et agricoles.

Le plafond de 17 millions d'euros retenu pour le nouvel établissement serait le plafond le plus important de tous ceux autorisés par la loi pour les établissements publics fonciers. Actuellement, le plafond le plus bas est celui de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme (1,68 million d'euros) et les plus élevés ceux des établissements du Nord-Pas-de-Calais et de Lorraine (9,147 millions d'euros), ce dernier plafond étant relevé à 15 millions d'euros par le I du présent article.

Enfin, il faut noter que l'établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d'Azur n'est pas encore créé, mais devrait l'être, par décret, d'ici au 31 décembre 2001.

On peut s'étonner que la disposition législative soit présentée avant l'adoption du décret, mais en l'absence d'autorisation de percevoir une taxe spéciale d'équipement, le nouvel établissement public rencontrerait indéniablement des difficultés de financement pour sa première année d'existence.

Au titre de l'année 2002, le montant de la taxe spéciale d'équipement devra être arrêtée par le conseil d'administration de l'établissement et notifié avant le 31 mars 2002.

Enfin, l'article 1647 B sexies du code général des impôts serait modifié afin de réparer un oubli c'est-à-dire l'absence de mention des taxes spéciales d'équipement perçues au profit des établissements publics d'aménagement de Guyane, des agences de mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques en Martinique et Guadeloupe et de l'établissement public foncier de l'Ouest-Rhône-Alpes. L'a rticle 1647 B sexies prévoit en effet que pour le calcul du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, la cotisation de taxe professionnelle de chaque établissement est notamment majorée du montant des taxes spéciales d'équipement. Cette réparation d'un oubli juridique n'a pas de conséquences pratiques dans la mesure où, selon les informations obtenues par notre collègue rapporteur général de l'Assemblée nationale, M. Didier Migaud, les taxes spéciales d'équipement concernées étaient déjà prises en compte pour le calcul du plafonnement de la taxe professionnelle.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission observe que, chaque année, de nouvelles dispositions sont adoptées en loi de finances ou en loi de finances rectificative pour relever les plafonds des taxes spéciales d'équipement au profit des établissements publics fonciers ou pour créer de nouvelles taxes au profit de nouveaux établissements.

Tout en étant traditionnellement peu favorable à l'accroissement de la fiscalité, votre commission constate que les taux sont fixés par les conseils d'administration des établissements, auxquels participent les représentants des collectivités locales, traditionnellement soucieux de maintenir une pression fiscale faible.

Elle note également l'utilité de ces établissements en matière d'aménagement urbain et de préservation des équilibres économiques régionaux et estime que leur succès explique, sans aucun doute, la création de nouveaux établissements publics régionaux répondant au besoin d'outils opérationnels pour l'aménagement de certaines aires territoriales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26

Adaptations des dispositions applicables dans le cadre de l'intercommunalité : calcul des compensations et modalités de liquidation des avances de fiscalité directe locale

Commentaire : le présent article a pour objet d'apporter des corrections à divers dispositifs fiscaux concernant les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

I. LA COMPENSATION AUX COMMUNES MEMBRES D'EPCI DE L'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES ISSUE DU PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE

L'article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative au pacte de relance pour la ville a créé une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des propriétaires d'immeubles situés en zone franche urbaine.

La perte de recettes résultant pour les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) est compensée en multipliant les bases exonérées par le taux applicable en 1996.

Certains des EPCI bénéficiant de la compensation ont, depuis 1996, adopté le régime fiscal de la taxe professionnelle unique « sèche », c'est-à-dire sans recourir à la faculté de percevoir également des impôts « ménages » dans le cadre de la « fiscalité mixte ». Ils ne perçoivent plus la compensation de l'exonération de taxe foncière.

La compensation antérieurement versée à ces EPCI n'est plus perçue par personne puisqu'elle n'est pas versée non plus aux communes membres.

A l'occasion de l'examen du projet de loi portant mesures urgentes à caractère économique et financier (MURCEF), notre collègue Jacques Valade avait fait valoir que cette situation aboutissait à une économie pour l'Etat et à une perte nette pour l'EPCI et ses communes membres.

Il avait présenté un amendement, adopté par le Sénat, prévoyant que la compensation versée aux communes membres d'un EPCI qui a adopté la taxe professionnelle unique entre 1997 et 2001 est calculée en tenant compte non seulement du taux communal de 1996, mais aussi du taux pratiqué par l'EPCI cette même année.

Une telle disposition permet de tenir compte d'une pratique, jugée contraire à l'esprit de l'intercommunalité par le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale mais fréquemment constatée, consistant pour les communes membres d'un EPCI à taxe professionnelle unique à répercuter dans leurs taux communaux les taux des impôts ménages antérieurement votés par l'EPCI.

Le gouvernement avait émis un avis défavorable à l'amendement de notre collègue Jacques Valade, s'engageant cependant à traiter cette question à l'occasion du projet de loi de finances rectificative.

Le b du 1 du I du présent article reprend l'amendement adopté par le Sénat à l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier. Le 4 du I précise que ces dispositions s'appliquent à compter de 2001.

Le c du 1 du I propose des modifications rédactionnelles au III de l'article 7 de la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville en remplaçant le mot « groupement » par la qualificatif, plus précis, d'« établissement public de coopération intercommunale ».

Le a du 1 du I exclut du bénéfice de la compensation de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties les EPCI à fiscalité mixte. Ce régime fiscal n'existait pas en 1996, si bien qu'il n'existe pas de taux de référence pour le calcul d'une éventuelle compensation.

II. LA COMPENSATION AUX EPCI À TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE DE L'ABATTEMENT DE 30 % SUR LES BASES DE TAXE FONCIÈRE SUR LES PRORIÉTÉS BÂTIES DES ORGANISMES D'HABITATION À LOYERS MODÉRÉS

L'article 42 de la loi de finances initiale pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) prévoit les modalités de compensation aux communes et aux EPCI de l'abattement de 30 % sur les bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties des HLM. Cette compensation est calculée en appliquant aux bases abattues le taux pratiqué l'année précédente.

Lorsqu'un EPCI passe à la TPU « sèche » (c'est-à-dire sans fiscalité mixte), les communes répercutent généralement dans leurs taux communaux l'équivalent du produit antérieurement perçu par l'EPCI.

Pour les communes qui appartiennent à un EPCI ayant adopté la TPU au 1 ^er janvier 2001, la compensation est donc calculée en 2001 à partir des seuls taux communaux de l'année 2000, c'est-à-dire avant prise en compte des taux de l'EPCI.

Comme l'EPCI ne perçoit plus la taxe sur le foncier bâti, il ne perçoit pas non plus la compensation qui aurait du lui revenir. Il en résulte une perte nette pour les communes et l'EPCI, et un gain pour l'Etat.

A l'occasion de l'examen du projet de loi relatif aux mesures urgentes à caractère économique et financier, le Sénat, à l'initiative de notre collègue Jacques Valade, a adopté un amendement permettant de calculer la compensation versée aux communes membres d'EPCI ayant adopté, à compter de 2001, le régime fiscal de la taxe professionnelle unique en tenant compte du taux voté l'année précédente par l'EPCI. Le gouvernement avait émis un avis défavorable à cette proposition mais s'était engagé à la traiter dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2001.

Le 2 du I traduit la tenue de cet engagement en modifiant l'article 42 de la loi de finances pour 2001. Le 4 du I prévoit qu'il s'applique à compter de 2001.

III. LE CALCUL DE LA REFACTION APPLIQUÉE À LA COMPENSATION DE LA REDUCTION POUR EMBAUCHE ET INVESTISSEMENT VERSÉE AUX EPCI

Le IV bis de l'article 6 de la loi de finances initiale pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) dispose que la compensation versée aux collectivités locales en contrepartie de la réduction pour embauche et investissement (REI) est « diminuée d'un montant égal à 2 % des recettes fiscales de la collectivité ou du groupement bénéficiaire ».

Les communes remplissant certains critères permettant de les considérer comme défavorisées sont exclues de l'application de ce mécanisme de réfaction, de même que « les collectivités locales et leurs groupements dont les bases de taxe professionnelle par habitant sont, l'année précédente, inférieures à la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constatée la même année pour les collectivités ou groupements de même nature ».

S'agissant des « groupements », l'administration fiscale avait, pour l'application de ces dispositions, distingué trois catégories d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) « de même nature » : les EPCI à fiscalité additionnelle, les EPCI à taxe professionnelle unique, et les syndicats d'agglomération nouvelle.

Le 3 du I du présent article propose de retenir, pour définir les EPCI de même nature, les catégories énoncées à l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales , c'est-à-dire : les communautés de communes à taxe professionnelle unique, les communautés de communes à fiscalité additionnelle, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines à taxe professionnelle unique, les communautés urbaines à fiscalité additionnelle et les syndicats d'agglomération nouvelle.

Cette proposition est de bon sens car la nature d'un EPCI résulte au moins autant des compétences qu'il exerce, et qui conditionnent l'appartenance à l'une ou l'autre catégorie , que de son régime fiscal. La distinction des communautés de communes et des communautés urbaines entre celles qui perçoivent une fiscalité additionnelle et celles qui perçoivent la taxe professionnelle unique ne s'explique pas par une différence de nature mais par la possibilité donnée au comité des finances locales, lorsqu'il procède à la répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de favoriser les EPCI à taxe professionnelle unique.

On peut s'étonner qu'une disposition dont l'application a réduit les recettes des EPCI de 9 millions d'euros (62 millions de francs) en 2000 puisse avoir été appliquée dans un cadre juridique aussi flou.

Le tableau ci-dessous montre que la composition des « groupements de même nature » dont la moyenne des bases de taxe professionnelle permet de déterminer l'application à un EPCI de la réfaction n'est pas neutre :

IMPACT DE LA MESURE PROPOSÉE
(en francs)
Nouvelles catégories d'EPCI prises en compte pour la réfaction de 2% de la REI	Moyennes des bases de TP retenues pour l'application de la réfaction de 2% en 2001 (référence 2000)	Moyenne des bases de TP qui auraient été retenues pour l'application de la réfaction de 2% en 2001 (référence 2000) en application de la réforme	Impact de la mesure
Communautés urbaines ne faisant pas application du régime de la taxe professionnelle unique	12.116	12.116	Neutre
Communautés urbaines faisant application du régime de la taxe professionnelle unique	10.168	22.334	Favorable
Communautés d'agglomération	10.168	11.386	Favorable
Communautés de communes (ainsi que les districts ^(a) ) ne faisant pas application du régime de la taxe professionnelle unique	Communautés de communes : 7.619	9.382	Favorable
	Districts ^(a) : 13.568	9.382	Défavorable
Communautés de communes (ainsi que les districts et les communautés de villes ^(a) ) faisant application du régime de la taxe professionnelle unique	10.168	8.382	Défavorable
Syndicats ou communautés d'agglomération nouvelles	20.929	20.929	Neutre
(a) Les districts et les communautés de ville sont supprimés à compter du 1 ^er janvier 2002.
Source : Assemblée nationale

Il ressort que si, en 2000, la mesure proposée par le présent article avait été en vigueur, moins de communautés urbaines à taxe professionnelle unique, de communautés d'agglomération et de communautés de communes à fiscalité additionnelle auraient subi la réfaction du montant de leur compensation. En revanche, les communautés de communes à taxe professionnelle unique auraient été plus pénalisées.

Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale relève qu'il « semble que les communautés urbaines soient en droit de demander, par la voie contentieuse, réparation du préjudice subi du fait de l'interprétation administrative de la notion de « groupement de même nature ». On peut d'ailleurs noter que le présent dispositif ne comporte aucune validation législative de la pratique antérieure ».

Le 4 du I précise que ces dispositions sont applicables à compter de 2002.

IV. LA COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DE LA PART « SALAIRES » DE LA TAXE PROFESSIONNELLE DES EPCI DISSOUS

Le 5 du I du présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Augustin Bonrepaux.

Il modifie le D de l'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) pour prévoir que, lorsqu'un district ou une communauté de communes à fiscalité additionnelle est dissous, et que toutes ses communes membres adhèrent à compter du 1 ^er janvier 2001 à une même communauté de communes à fiscalité additionnelle, la compensation de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle perçue par le groupement dissous est perçue par la communauté de communes à laquelle les communes adhèrent.

Cette disposition va dans le bon sens puisqu'elle encourage le regroupement des établissements publics de coopération intercommunales au sein de périmètres plus vastes.

On peut noter que, par défaut, la compensation perçue par des EPCI à fiscalité additionnelle dissous, et dont les communes membres adhèrent, soit à un même EPCI à taxe professionnelle unique, soit à différents EPCI à fiscalité additionnelle, n'est plus perçue par personne et constitue une économie pour l'Etat.

A ce titre, votre commission vous soumettra un amendement précisant que cette disposition s'applique à compter de 2002.

V. LES AVANCES MENSUELLES VERSÉES AUX COMMUNAUTÉS DE COMMUNES

L'article 53 de la loi de finances rectificative pour 2000 n° 2000-353 du 30 décembre 2000 a introduit dans le code général des collectivités territoriales un article L. 5211-35-1 qui dispose que les EPCI nouvellement créés perçoivent, dès leur première année d'existence, des avances mensuelles sur le produit de leurs impôts locaux.

Le versement de ces avances intervient avant le vote de son budget, par dérogation aux dispositions de l'article L. 2332-2 du même code qui prévoient que le montant des avances résulte du produit des impôts locaux tel qu'il est prévu par le budget primitif.

Les dispositions de l'article L. 5211-35-1 du code général des collectivités territoriales s'appliquent depuis le 1 ^er janvier 2001 pour les EPCI à taxe professionnelle unique et à compter du 1 ^er janvier 2002 pour les autres EPCI.

Le II du présent article précise les modalités d'application de ces dispositions aux communautés de communes visées à l'article 1609 quinquies C du code général des impôts, c'est-à-dire les communautés de communes à fiscalité additionnelle et les communautés de communes à taxe professionnelle de zone .

Les avances seront calculées en appliquant aux bases de ces communautés de communes les taux moyens nationaux constatés l'année précédente pour l'ensemble des communautés de communes de même nature. La régularisation, sur la base du produit voté pour l'année en cours, sera effectuée « dès que son montant sera connu ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 26 bis (nouveau)

Majoration de la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle

Commentaire : le présent article a pour objet de corriger les conséquences négatives sur le montant des attributions au titre de la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle de la diminution du nombre de membres de cette catégorie.

I. LE PROBLÈME

Le présent article a pour objet de remédier à la « mauvaise surprise » rencontrée par la majorité des communautés de communes à fiscalité additionnelle en 2001 : une baisse importante de leurs attributions de dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le montant des attributions de DGF versées aux communautés de communes à fiscalité additionnelle résulte de la répartition entre celles-ci de l'enveloppe attribuée à cette catégorie ^{50( * )} d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) par le comité des finances locales. La « taille » de l'enveloppe est déterminée en multipliant le montant de l'attribution moyenne par habitant, décidé par le comité des finances locales, par le nombre d'habitants de l'ensemble des EPCI composant la catégorie.

L'enveloppe ainsi déterminée est ensuite divisée en deux sous-enveloppes : la dotation de base (15 % du total), et la dotation de péréquation (85 % du total). A compter de la troisième année d'existence d'un EPCI, l'attribution d'une communauté de communes au titre de la dotation de base dépend à la fois de sa population et de son coefficient d'intégration fiscale (CIF). Le montant de l'attribution au titre de la dotation de péréquation dépend de la population, du CIF, mais aussi du potentiel fiscal ^{51( * )} .

Le montant des attributions perçues par un EPCI dépend de sa position relative par rapport aux autres membres de la catégorie (pour avoir une DGF par habitant élevée, il faut avoir à la fois un potentiel fiscal et un CIF plus élevés que ceux des autres communautés de communes).

Le tableau ci-dessous permet d'expliquer pourquoi, en 2001, 888 des 1268 communautés de communes à fiscalité additionnelle de plus de deux ans ont connu une baisse de leurs attributions de DGF :

	2000	2001	Evolution en %
Nombre de communautés de communes et de districts à fiscalité additionnelle	1.541	1.477	- 4,2
Population regroupée	20.220.627	16.643.292	- 17,7
Montant réparti (en euros)	326.442.978	268.517.538	- 17,7
Attribution moyenne par habitant de la catégorie	16,13	16,13	0,0
CIF moyen (en %)	17,38	20,78	19,6
Potentiel fiscal moyen par habitant (en euros)	74,58	71,61	- 4,0

Il ressort de ce tableau que la baisse des attributions de DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle n'est pas due à une réduction des sommes disponibles pour la catégorie puisque :

- l'attribution moyenne par habitant est restée la même en 2000 et en 2001 ;

- la baisse de la masse à répartir est exactement proportionnelle à la baisse du nombre d'habitants de la catégorie.

La baisse enregistrée s'explique par l'évolution des caractéristiques des communautés de communes composant la catégorie. Entre 2000 et 2001, le potentiel fiscal moyen a baissé de 4 % tandis que le CIF moyen a progressé de près de 20 %.

Ces évolutions sont dues au fait que les 64 communautés de communes qui ont quitté la catégorie entre 2000 et 2001 étaient plutôt plus riches et moins intégrées que celles qui y sont restées. Par conséquent, en 2000, elles apportaient à la masse totale à répartir 16,13 euros par habitant mais, au moment de la répartition, récupéraient une attribution moyenne par habitant inférieure à ce montant. La différence entre les deux profitait aux autres.

En 2001, ce « surplus » a disparu, ce qui a entraîné une diminution des sommes à répartir entre les communautés de communes qui sont restées. Il en a résulté une baisse des attributions moyennes de la majorité d'entre elles.


II. LA SOLUTION PROPOSÉE

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Augustin Bonrepaux.

Il modifie l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que la DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle pour 2001 est majorée de 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) et que « le montant revenant à chaque établissement public de coopération intercommunale bénéficiaire est égal à la différence entre la dotation qui lui a été notifiée au titre de la dotation globale de fonctionnement pour 2001 et la dotation qui lui aurait été notifiée au titre de la même année si la masse totale mise en répartition avait été initialement majorée de 200 millions de francs ».

Il s'agit donc de compenser intégralement les baisses provoquées en 2001 par la modification de la composition de la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

La mesure est financée par un prélèvement sur « le montant de la régularisation de la dotation globale de fonctionnement pour 2000 », qui s'établit à 157,17 millions d'euros (1.031 millions de francs). Cette somme constitue l'écart entre le montant de la DGF versée en 2000 et le montant de cette dotation une fois recalculé à partir du taux de croissance du PIB en 1999 et du taux d'évolution des prix en 2000. Il s'agit en quelque sorte d'une dette à l'égard des bénéficiaires de la DGF.

En l'absence de la mesure ici proposée, la régularisation positive de la DGF aurait conduit à verser aux bénéficiaires de la DGF en 2000 environ 0,8 % de la somme reçue au titre de 2000. Si les dispositions du présent article entraient en vigueur, le montant versé représenterait environ 0,7 % de la DGF reçue en 2000.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Le dispositif proposé est à la fois contraire à l'esprit des mécanismes de répartition de la DGF et conforme aux évolutions prévisibles de cette dotation.

Il est contraire à l'esprit des mécanismes de répartition de la DGF car il garantit aux communautés de communes à fiscalité additionnelle la stabilité de leurs attributions de DGF en 2001 alors que la « règle du jeu » veut que l'enveloppe soit répartie entre les membres d'une catégorie en fonction de leur population, de leur CIF et de leur potentiel fiscal et que le degré d'intégration des EPCI soit apprécié non pas en valeur absolue mais par comparaison avec celui des autres membres de la catégorie. Jusqu'en 2001, les communautés de communes à fiscalité additionnelle ont profité de la présence au sein de leur catégorie de structures faiblement intégrées qui procuraient un bonus aux autres. Malgré les changements dans la composition de la catégorie, 380 communautés de communes à fiscalité additionnelle, les plus intégrées, ont vu leurs attributions de DGF augmenter en 2001.

Cependant, les règles de répartition de la DGF des EPCI, qui ont été conçues pour inciter les structures intercommunales à s'intégrer davantage, doivent aujourd'hui être adaptées au nouveau paysage intercommunal, en voie de stabilisation et marqué par le transfert aux EPCI de compétences lourdes qui ne peuvent être exercées dans de bonnes conditions à partir de ressources fortement volatiles.

Le dispositif proposé va dans le sens de la stabilité des ressources des structures intercommunales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 ter (nouveau)

Neutralisation des conséquences sur la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle des variations du nombre de membres de cette catégorie

Commentaire : le présent article a pour objet de neutraliser les conséquences sur la dotation globale de fonctionnement des communautés de communes à fiscalité additionnelle des variations du nombre de membres de cette catégorie. Il permet également au comité des finances locales, lorsqu'il répartit la DGF, d'accorder à la dotation forfaitaire un taux de progression inférieur à la moitié de celui du montant total de la DGF.

L'article 26 bis du présent projet de loi de finances rectificative prélève 30,49 millions d'euros (200 millions de francs) sur la régularisation positive de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour 2000 afin de compenser les conséquences négatives sur le montant des attributions versées aux communautés de communes à fiscalité additionnelle de la modification de la composition de cette catégorie entre 2000 et 2001.

Le présent article a pour objet de faire en sorte qu'une telle situation ne se reproduise plus.

I. LA SITUATION ACTUELLE

En 2001, il y avait 64 communautés de communes à fiscalité additionnelle de moins qu'en 2000. Un certain nombre d'entre elles ont quitté cette catégorie pour se transformer en communautés d'agglomération ou en communautés de communes à taxe professionnelle unique. Leur départ a provoqué une baisse de 17 % de la population des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

Outre qu'elles étaient très peuplées, les communautés de communes qui ont quitté la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle étaient également peu intégrées puisque, suite à leur départ, le coefficient d'intégration fiscale (CIF) moyen de la catégorie a progressé de près de 20 %.

Jusqu'en 2000, les communautés de communes à fiscalité additionnelles existantes en 2001 (celles qui n'ont pas quitté la catégorie) ont profité de la présence au sein de leur catégorie de communautés de communes faiblement intégrées, qui apportaient à l'enveloppe totale répartie entre les communautés de communes à fiscalité additionnelle un montant par habitant supérieur à celui qui leur était versé.

La différence entre le montant par habitant qu'elles apportaient et celui qui leur était versé bénéficiait aux autres communautés de communes à fiscalité additionnelle, plus intégrées.

Jusqu'en 2000, les communautés de communes à fiscalité additionnelle existant en 2001 bénéficiaient donc, en fait sinon en droit, d'une attribution moyenne par habitant supérieure à l'attribution moyenne par habitant fixées par le comité des finances locales au moment de la répartition de la DGF.

En 2001, la répartition de la DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle a été réalisée, comme chaque année, à partir de l'attribution moyenne par habitant fixée par le comité des finances locales, mais les communautés de communes appartenant à cette catégorie n'ont pu bénéficier du bonus que leur procurait auparavant la présence au sein de leur catégorie des communautés de communes faiblement intégrées et très peuplées qui se sont transformées en communautés d'agglomération.

Il en a résulté une diminution des attributions moyennes par habitant des communautés de communes à fiscalité additionnelle d'environ 70 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de neutraliser les conséquences sur le montant des attributions de DGF des communautés de communes à fiscalité additionnelle de la variation du nombre de communautés de communes composant cette catégorie.

Le I prévoit de comparer le montant de l'attribution moyenne par habitant accordée par le comité des finances locales à la catégorie au titre d'une année, au montant de l'attribution moyenne par habitant effectivement perçu par les communautés de communes qui appartenaient à la catégorie l'année précédente et qui n'en sont pas parties.

Si ce montant est supérieur au montant fixé par le comité des finances locales, la dotation de la catégorie est majorée du montant permettant que l'attribution moyenne par habitant ne diminue pas par rapport à l'année précédente.

La majoration éventuelle de l'enveloppe des communautés de communes à fiscalité additionnelle conduit à un accroissement du montant de la dotation d'intercommunalité, qui est une composante de la dotation d'aménagement de la DGF. La dotation d'aménagement étant une enveloppe fermée, cette augmentation de la dotation d'intercommunalité se traduit par une réduction des sommes disponibles pour les deux autres composantes de la dotation d'aménagement, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

Pour éviter que l'augmentation des sommes nécessaires au financement de l'intercommunalité ne pénalise systématiquement les deux dotations de solidarité, le II du présent article modifie l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales pour prévoir que le comité des finances locales pourra désormais, lorsqu'il répartit la DGF, accorder entre 45 % et 55 % de l'augmentation totale de la DGF à la dotation forfaitaire.

Aujourd'hui, la dotation forfaitaire bénéficie au minimum de la moitié de la progression totale de la DGF, le comité des finances locales pouvant lui accorder entre 50 % et 55 % du total.

Par conséquent, désormais, l'ajustement nécessaire en cas d'augmentation du montant de la dotation d'intercommunalité ne sera plus automatiquement à la charge des dotations de solidarité mais, si le comité des finances locales le souhaite, pourra aussi porter sur la dotation forfaitaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Les communautés de communes à fiscalité additionnelle sont de moins en moins nombreuses du fait des transformations en communautés d'agglomération et de l'adoption par certaines d'entre elles du régime fiscal de la taxe professionnelle unique.

Cette évolution provoque des bouleversements dans la répartition de leur DGF qui justifient le dispositif proposé par le présent article. Celui-ci permet aux communautés de communes à fiscalité additionnelle de voir le montant de leurs attributions évoluer uniquement en fonction de leur population, de leur CIF et de leur potentiel fiscal. A l'avenir, la variation de la DGF d'une communautés de communes à fiscalité additionnelle résultera de la comparaison de celles-ci avec celles qui composaient la catégorie l'année précédente, et ne sera plus affectée par les variations du nombre de communautés de communes composant la catégorie.

Il est surprenant de constater que, au détour d'une disposition technique, le présent article constitue en réalité un tournant majeur pour les règles de répartition de la DGF .

Comme le préconise depuis plusieurs années votre commission, l'entrée en vigueur des dispositions du II du présent article permettra que l'augmentation du coût du financement de l'intercommunalité ne pénalise pas mécaniquement la DSU et la DSR.

L'ajustement pourra être obtenu par une moindre progression de la dotation forfaitaire, ce qui est logique puisque les structures intercommunales financent des compétences que leurs communes membres n'exercent plus. Par conséquent, l'augmentation des ressources des structures intercommunales doit se traduire plutôt par un transfert des ressources de fonctionnement de leurs communes membres que par une réduction des sommes destinées aux communes les moins favorisées.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 quater (nouveau)

Prise en compte de la compensation de l'abattement de 30 % sur les bases d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties des logements à loyer modéré situés en zone urbaine sensible pour le calcul de l'effort fiscal

Commentaire : le présent article a pour objet de tenir compte de la compensation de l'abattement de 30 % sur les bases d'imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties des logements à loyer modéré situés en zone urbaine sensible pour le calcul de l'effort fiscal.

L'article L. 2334-5 du code général des collectivités territoriales définit l'effort fiscal d'une commune comme le rapport entre :

- le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe ou la redevance d'enlèvement des ordures ménagères perçu sur son territoire par cette commune ou par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle appartient ;

- et son potentiel fiscal, à l'exception de la part de ce potentiel correspondant à la taxe professionnelle.

Le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties pris en compte au numérateur de l'effort fiscal comprend les sommes reçues au titre de la compensation des exonérations prévues aux articles 1383, 1387, 1382, 1390 et 1391 du code général des impôts.

Lorsque a été institué, par l'article 42 de la loi de finances initiale pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), à l'article 1388 bis du code général des impôts, un abattement de 30 % sur les bases de taxe foncière sur les propriétés bâties des logements à loyer modéré situés dans les zones urbaines sensibles prévu, il n'a pas été prévu de prendre en compte la compensation reçue en contrepartie dans le calcul de l'effort fiscal.

Il en a résulté une baisse de l'effort fiscal des communes concernées.

Or, l'effort fiscal est notamment pris en compte pour déterminer l'éligibilité d'une commune à la dotation de solidarité urbaine (DSU), et pour calculer le montant de ses attributions au titre de cette dotation ^{52( * )} . Les communes concernées par l'abattement prévu à l'article 1388 bis du code général des impôts ont donc été pénalisées lors de la répartition de la DSU au titre de 2001.

Le présent article, issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le rapporteur général du budget, corrige cet effet secondaire de la mesure décidée l'année dernière et modifie pour cela l'article L. 2334-6 du code général des collectivités territoriales afin de prendre en compte la compensation de cet abattement dans la définition du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties retenu pour déterminer l'effort fiscal d'une commune.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 quinquies (nouveau)

Conditions d'engagement de travaux financés par la dotation globale d'équipement

Commentaire : l'article L. 2334-34 du code général des collectivités territoriales prévoit que les travaux faisant l'objet de subventions de la dotation globale d'équipement ne doivent être engagés par les communes qu'après la réception par celles-ci de la notification d'attribution des subventions. Le présent article propose de supprimer cette contrainte.

I. LE DROIT ACTUEL

Les crédits de la dotation globale d'équipement (DGE) sont attribués par le représentant de l'Etat dans le département aux différents bénéficiaires, sous la forme de subventions pour la réalisation d'une opération déterminée correspondant à une dépense réelle directe d'investissement.

Le dernier alinéa de l'article L. 2334-34 du CGCT prévoit que « ces subventions doivent leur être notifiées en totalité au cours du premier trimestre de l'année civile ; dès réception de la notification, les communes peuvent engager les travaux auxquels se rapportent les subventions ».

II. LA MODIFICATION PROPOSÉE

Le présent article propose de supprimer la disposition selon laquelle « dès réception de la notification, les communes peuvent engager les travaux auxquels se rapportent les subventions ».

Il a été inséré par un amendement de nos collègues députés Didier Migaud, Henri Emmanuelli, Augustin Bonrepaux et Jean-Louis Idiart, accepté par le gouvernement.

Cette disposition tend à aligner le régime juridique de la DGE sur celui des autres subventions. En effet, depuis le décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement, les collectivités locales peuvent débuter les travaux avant de recevoir la notification officielle de l'attribution d'une subvention.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général estime que le présent article apporte un assouplissement utile à l'investissement des collectivités locales, composante majeure de l'investissement public.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 sexies (nouveau)

Compensation des collectivités locales pour les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties bénéficiant aux logements sociaux

Commentaire : le présent article prévoit que l'Etat compense l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties prévue à l'article 1384 C du code général des impôts au profit des logements sociaux acquis avec des aides de l'Etat, ou des logements très sociaux acquis par des organismes agréés sans but lucratif et améliorés au moyen d'aides de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. L'EXONÉRATION DE TAXE FONCIÈRE DÉCIDÉE PAR LA LOI D'ORIENTATION RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

La loi d'orientation n° 98-657 relative à la lutte contre les exclusions du 29 juillet 1998 avait prévu une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans, au profit de certains logements à but social.

L'article 1384 C du code général des impôts résultant du vote de cette loi dispose ainsi que : « les logements acquis en vue de leur location, avec le concours financier de l'Etat, en application des 3° et 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur acquisition.

Sont également exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans les logements visés au 4° de l'article L. 315-2 du code de la construction et de l'habitation qui, en vue de leur location ou attribution à titre temporaire aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1 ^er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 modifiée visant la mise en oeuvre du droit au logement, sont améliorés au moyen d'une aide financière de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat par des organismes ne se livrant pas à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif et agréées à cette fin par le représentant de l'Etat dans le département. Le bénéfice de l'exonération est subordonné à la condition que la subvention intervienne dans un délai de deux ans au plus à compter de l'année suivant celle de l'acquisition de logements par ces organismes. L'exonération de quinze ans est applicable à compter de l'année qui suit celle de l'achèvement des travaux d'amélioration (...) ».

B. L'ABSENCE DE COMPENSATION AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

Le dispositif d'exonération prévu par la loi d'orientation précitée relative à la lutte contre les exclusions n'avait pas été assorti d'une compensation des pertes de recettes correspondantes pour les collectivités locales. Il s'agissait donc, pour le législateur, de faire supporter cette mesure sociale par les collectivités locales. Or, dès lors que l'exonération de la taxe foncière porte sur quinze années et s'applique à des logements collectifs, la perte de recettes pouvait être importante pour certaines d'entre elles.

On rappellera que la coutume veut que les exonérations dont l'application ne relève pas d'une décision de l'organe délibérant de la collectivité locale ou de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) soient compensées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie plusieurs articles du code général des collectivités territoriales afin de prévoir la compensation aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties prévue par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

Le 1° du I prévoit que, lorsque l'exonération prévue à l'article 1384 C du code général des impôts entraîne pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l'Etat, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Le 2° du I prévoit que les pertes de recettes subies par les communautés de communes pour l'application de l'article 1384 C sont compensées par une subvention de l'Etat, déterminée dans les mêmes conditions que l'allocation servie aux communes.

Le 3° du I prévoit que les pertes de recettes subies par les communautés urbaines pour l'application de l'article 1384 C sont compensées par une subvention de l'Etat, déterminée également dans les mêmes conditions que l'allocation servie aux communes.

Il convient de noter que les communautés d'agglomération ne sont pas visées par la compensation, dès lors qu'elles bénéficient de la taxe professionnelle unique. De même, la compensation de la perte de recettes ne s'appliquerait qu'aux communautés urbaines qui ne bénéficient pas de la taxe professionnelle unique. Enfin, comme pour les autres exonérations, les départements et les régions ne sont pas compensées.

Il faut également souligner que la compensation des exonérations de longue durée de la taxe foncière sur les propriétés bâties n'est effective que lorsque ces exonérations représentent une perte substantielle pour les collectivités concernées . L'article R. 2335-4 du code général des collectivités territoriales dispose que « lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384, 1384 A et 1384 D du Code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code entraînent pour les communes une perte de recettes supérieure à 10 % du produit communal total de la taxe foncière sur les propriétés bâties, ces collectivités reçoivent une allocation de l'Etat égale à la différence entre ladite perte de recettes et une somme égale à 10 % du produit de la taxe précitée ».

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, la compensation prévue par le présent article devrait être soumise aux mêmes modalités que celles appliquées aux autres exonérations de longue durée de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Par conséquent, un décret devrait être pris afin de modifier dans ce sens l'article R. 2335-4 du code général des collectivités territoriales.

Les seuls communes et EPCI qui bénéficieront d'une compensation seraient celles dont le montant total des exonérations de longue durée de la taxe foncière sur les propriétés bâties représente une perte de recettes supérieure à 10 % du produit total de leur taxe foncière sur les propriétés bâties . Il convient de rappeler que les montants visés par l'exonération sont calculés en appliquant aux bases exonérées le taux de la taxe foncière sur les propriétés bâties voté par la collectivité locale pour l'année concernée.

Notre collègue Michel Mercier, rapporteur spécial des crédits de la décentralisation, précise, dans son rapport spécial pour le projet de loi de finances pour 200 2 ^{53( * )} , le coût de ces exonérations :

La compensation des exonérations de taxe foncière sur les
propriétés bâties

L'article 50 « Contrepartie de l'exonération d'impôt foncier » du chapitre 41-51 du budget du ministère de l'intérieur a pour objet de compenser aux collectivités locales les pertes de recettes résultant de :

- l'application des dispositions de l'article 6 du décret n° 57-393 du 28 mars 1957, qui prévoit que lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384, 1384 A et 1384 D du code général des impôts et aux I et II bis de l'article 1385 du même code entraînent pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre une perte de recette supérieure à 10 % du produit communal total, ces collectivités et établissements publics reçoivent une allocation égale à la différence entre ladite perte de recettes et une somme égale à 10 % du produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Les crédits nécessaires sont évalués tous les ans par la direction générale des impôts ;

- l'article 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000), qui instaure un abattement de 30 % des bases de taxe foncière sur les propriétés bâties au bénéfice des logements sociaux situés dans les zones urbaines sensibles.

Le projet de loi de finances pour 2001 prévoyait d'inscrire à cet article 30,49 millions d'euros (200 millions de francs). L'adoption des dispositions devenues l'article 42 de la loi de finances pour 2001 a porté ce montant à 107,9 millions d'euros (707,8 millions de francs).

Pour 2002, la dotation proposée s'élève à 96 millions d'euros (629 millions de francs), soit une diminution de 12 millions d'euros (78 millions de francs).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission considère qu'il est normal que l'Etat prévoie une compensation des pertes de recettes subies par les collectivités locales concernées, compte tenu de l'importance des montants et de la durée visés par l'exonération prévue par l'article 1384 C du code général des impôts. Cependant, elle regrette que l'Etat ne compense les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties de longue durée que lorsque les montants exonérés sont supérieurs à 10 % du produit total de la taxe pour la collectivité considérée.

Compte tenu du fait que les autres exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties de même nature sont déjà compensées selon les mêmes modalités, mais aussi des contraintes budgétaires pesant sur l'Etat, elle ne vous proposera pas de modifier ce dispositif, dont il convient de conserver à l'esprit qu'il constitue malgré tout un progrès par rapport à la situation actuelle.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 septies (nouveau)

Instauration d'une dotation de solidarité intercommunautaire entre EPCI

Commentaire : le présent article tend à instaurer une dotation de solidarité intercommunautaire entre des établissements publics de coopération intercommunale dont le potentiel fiscal est différent.

A l'origine du présent article se trouve la volonté de notre collègue député Bernard Cazeneuve, maire de Cherbourg-Octeville, de faire bénéficier la communauté urbaine de Cherbourg (88.500 habitants) d'une partie de la taxe professionnelle du district de La Hague (11.000 habitants), sur le territoire duquel est située l'usine de retraitement de combustible nucléaire usagé de la Cogema. En effet, les recettes de taxe professionnelle sont de 182 millions de francs (27,8 millions d'euros) pour le district de La Hague, contre seulement 1,3 million de francs (200.000 euros) pour la communauté urbaine de Cherbourg.

I. LES MODALITÉS ACTUELLES DE L' « ÉCRÊTEMENT » AU PROFIT DES FONDS DÉPARTEMENTAUX DE PÉRÉQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

A. LE DROIT COMMUN DES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE À TAXE PROFESSIONNELLE UNIQUE

Selon le 2 du I ter de l'article 1648 A du code général des impôts, les communautés de communes et les districts à taxe professionnelle unique sont soumis à un régime d'écrêtement au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP).

Si les bases d'imposition d'un établissement rapportées au nombre d'habitants de la commune sur le territoire de laquelle est situé cet établissement excèdent deux fois la moyenne nationale des bases communales de taxe professionnelle par habitant, celles-ci sont écrêtées au profit du FPDTP, d'un montant correspondant au produit du montant des bases excédentaires par le taux en vigueur dans l'EPCI.

B. LES PRINCIPAUX DISPOSITIFS SPÉCIFIQUES

1. Le dispositif spécifique des communautés d'agglomération et des communautés urbaines

Il existe un régime spécifique dans le cas des communautés d'agglomération et des communautés urbaines se substituant aux communes pour la perception de la taxe professionnelle.

Celles-ci ne font pas l'objet d'un écrêtement de taxe professionnelle au profit du FDPTP, depuis la publication de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999.

Cependant, voient leurs ressources fiscales diminuées chaque année d'un prélèvement égal au produit de l'écrêtement intervenu l'année précédant la publication de cette loi :

- celles qui faisaient l'objet l'année précédente d'un écrêtement au profit du fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle ;

- celles sur le territoire desquelles une ou plusieurs communes membres faisaient l'objet l'année de sa constitution ou de son option pour le régime de taxe professionnelle unique d'un écrêtement au profit du FDPTP.

2. Le cas des districts créés avant 1992

Par ailleurs, le troisième alinéa du I quater de l'article 1648 A du code général des impôts prévoit que pour les districts créés avant la promulgation de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (ce qui est le cas du district de La Hague) et jusqu'au 1 ^er janvier 2002, l'écrêtement au profit du FDPTP est égal, à compter du 1 ^er janvier 2001, au produit du montant des bases excédentaires par la différence, lorsqu'elle est positive, entre le taux voté par le district l'année précédant l'année considérée et le taux voté en 1998.

Les districts doivent se transformer automatiquement en communautés de communes le 1 ^er janvier 2002.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article résulte d'un amendement de notre collègue député Bernard Cazeneuve, auquel la commission des finances de l'Assemblée nationale a donné un avis favorable, et qui a été sous-amendé par le gouvernement.

Le présent article comprend deux dispositions.

A. INSTAURATION D'UNE DOTATION DE SOLIDARITÉ INTERCOMMUNAUTAIRE

Tout d'abord, il tend à instaurer une dotation de solidarité intercommunautaire entre EPCI dont le potentiel fiscal est différent.

Celle-ci serait mise en place quand les bases d'imposition par habitant d'un EPCI à fiscalité propre sont plus de 20 fois supérieures à la moyenne nationale des bases de taxe professionnelle par habitant des groupements de sa catégorie.

Les EPCI bénéficiaires seraient les EPCI limitrophes , à condition que leur population soit supérieure à 50.000 habitants et que leurs bases d'imposition de taxe professionnelle par habitant soient inférieures à la moyenne nationale des groupements de même catégorie.

Cette dotation serait conventionnellement définie par les EPCI concernés. Le présent article précise que, quand plusieurs EPCI en bénéficieraient, sa répartition serait effectuée selon des critères définis conjointement par les EPCI.

B. LE FINANCEMENT DE LA DOTATION : L'EXTENSION DU RÉGIME DE PRÉLÈVEMENT SPÉCIFIQUE EXISTANT ACTUELLEMENT POUR LES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION ET LES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES

Pour réorienter les bases excédentaires vers la dotation de solidarité proposée , le présent article tend, dans le cas des EPCI devant verser cette dotation de solidarité , à remplacer le régime d'écrêtement de droit commun par un régime de prélèvement , analogue à celui existant actuellement pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines .

1. Le dispositif initial

Le dispositif initial proposait d'étendre le régime de prélèvement actuellement en vigueur pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines aux communautés de communes et aux districts à taxe professionnelle unique .

En effet, le droit actuel prévoit que les bases excédentaires de ces EPCI vont au FDPTP, selon le régime d'écrêtement de droit commun. Tel serait en particulier le cas de celles du district de La Hague, s'il se transformait en communauté de communes à taxe professionnelle unique.

2. Le dispositif sous-amendé

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un sous-amendement limitant l'extension de ce régime aux EPCI devant verser la dotation de solidarité proposée.

Il s'agissait, selon la secrétaire d'Etat au Budget, d'éviter que l'adoption de l'amendement ne déstabilise le FDPTP . En effet, si le texte initial avait été adopté, les communautés de communes et les districts n'auraient plus été soumis au régime d'écrêtement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général souligne la nécessité d'améliorer la péréquation des recettes de taxe professionnelle.

Il estime cependant nécessaire de faire les remarques suivantes.

A. UN ARTICLE QUI VISE À RÉSOUDRE UNE DIFFICULTÉ LOCALE PARTICULIÈRE

Tout d'abord, il estime qu'un renforcement de la péréquation doit faire l'objet d'une réflexion approfondie, plutôt que de mesures inspirées par une situation locale particulière, et par des considérations à caractère partisan.

On peut en particulier se demander dans quelle mesure le présent article ne risque pas de constituer un dangereux précédent. Un tel « hold-up » ne risquerait-il pas de servir de prétexte à une surenchère de mesures destinées à régler des différends locaux. Telle ne semble pas être en effet la vocation du Parlement !

Ce danger semble d'autant plus réel que la mesure ici proposée risque de pervertir le débat sur la nécessaire réforme de la péréquation de la taxe professionnelle. Il est à craindre, en effet, que si l'on supprime le régime d'écrêtement dans le cas de certains EPCI, d'autres EPCI revendiqueront un régime analogue. C'est donc l'ensemble du système de péréquation de la taxe professionnelle qui se trouve ainsi menacé.

Par ailleurs, on peut s'interroger sur la constitutionnalité d'une mesure aussi ciblée, quasiment ad hominem .

B. DES PROBLÈMES TECHNIQUES

Votre rapporteur général estime en outre que, d'un point de vue purement technique, le présent article présente des faiblesses importantes, peut-être insurmontables.

1. Une double dotation pour les communautés urbaines à TPU

Tout d'abord, l'article 86 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 prévoit que les communautés urbaines à taxe professionnelle unique (tout comme celles à fiscalité additionnelle) instituent une dotation de solidarité communautaire dont le montant et les critères de répartition sont fixés par le conseil communautaire, statuant à la majorité simple.

Ainsi, le présent article tend à obliger les communautés urbaines à taxe professionnelle unique à verser une double dotation.

2. Une procédure mal définie

Ensuite, le I du présent article semble trop peu précis au sujet de la procédure. En particulier, il ne prévoit aucune disposition particulière en cas de désaccord entre les EPCI au sujet du montant de la dotation proposée.

3. Un seuil de population injustifié dans le cas des EPCI bénéficiaires ?

On peut également se demander s'il est justifié de prévoir un seuil de population des EPCI bénéficiaires, fixé à 50.000 habitants par le présent article. Mais ce n'est qu'un problème mineur par rapport à l'ensemble de ceux que soulève le présent article.

En tout état de cause, à ce stade de l'examen du présent article, votre rapporteur général ne peut qu'émettre les plus vives réserves devant un tel dispositif qui apparaît très « ciblé » ...

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 27

Adaptation de la valeur en euro de certains montants législatifs en matière fiscale, douanière et financière

Commentaire : le présent article propose un ensemble de mesures de portée et de nature très diverses visant principalement à parachever le dispositif d'adaptation de notre législation en vue du passage à l'euro initialisé par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs, et à remplacer certains arrondis prévus par cette ordonnance par des montants plus favorables aux contribuables.

On peut rappeler que les Etats de la zone euro n'étaient a priori nullement contraints d'adopter des dispositions spécifiques en vue d'assurer la conversion en euros des montants libellés en monnaie nationale dans leurs textes législatifs et réglementaires.

En effet, à défaut de disposition particulière, cette conversion se fera automatiquement au 1 ^er janvier 2002 par application, dans un premier temps, du taux de conversion de 6,55957 francs pour un euro et, dans un deuxième temps, de l'arrondissement à la deuxième décimale (le montant ainsi converti étant parfois qualifié d'« arrondi communautaire »).

Cependant, il était évidemment possible à chacun des Etats membres de la zone euro de procéder à l'adaptation des montants monétaires prévus dans certains textes afin de préserver leur lisibilité .

La France a d'ailleurs choisi d'adapter sa législation en ce sens, et la loi n° 2000-517 du 15 juin 2000 a autorisé le gouvernement à procéder pour ce faire par voie d'ordonnance , sous certaines conditions, parmi lesquelles :

- les dispositions de l'ordonnance ne devaient pas se traduire par une aggravation des sanctions pécuniaires ou des sanctions pénales et devaient être globalement neutres, aussi bien pour les particuliers et pour les entreprises, que pour l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics ;

- les nouveaux montants fixés par voie d'ordonnance ne devaient jamais s'écarter de plus de 7 % (en plus ou en moins) par rapport au montant en euros obtenu en appliquant les règles communautaires.

C'est dans ce cadre que l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs a adapté en euros plus de 600 dispositions législatives.

Cependant cette ordonnance n'a pas procédé à l'adaptation de la valeur en euros de l'ensemble des montants exprimés en francs dans les textes législatifs aujourd'hui en vigueur : cela résulte notamment des changements de législation intervenus depuis la parution de l'ordonnance. En outre, certains montants prévus par l'ordonnance sont apparus excessivement pénalisants pour les contribuables concernés.

C'est dans ce contexte que le présent article « balai » propose un ensemble de dispositions entrant pour la plupart en vigueur au 1 ^er janvier 2002 que votre rapporteur général s'attachera à regrouper de manière logique et à commenter successivement :

- la modification de certains montants adaptés en euros dans des conditions particulièrement défavorables aux contribuables par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 ;

- l'adaptation en euros de montants qui ne l'avaient été par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 ou qui ont été modifiés par des dispositions législatives intervenues depuis lors ;

- l'adaptation au passage à l'euro des règles d'arrondis prévues par diverses dispositions législatives ;

- enfin, des dispositions visant à faciliter les déclarations de revenus en euros au titre de l'année 2001

I. LA MODIFICATION DE CERTAINS MONTANTS ADAPTÉS EN EUROS DANS DES CONDITIONS PARTICULIÈREMENT DÉFAVORABLES AUX CONTRIBUABLES PAR L'ORDONNANCE N° 2000-916 DU 19 SEPTEMBRE 2000

Le présent article vise tout d'abord à modifier, dans un sens plus favorable, aux contribuables, certains arrondis retenus par l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000.

Le 1° du B du I du présent article traite ainsi du cas particulier d'un arrondi défavorable susceptible de pénaliser fortement certains contribuables.

On peut en effet rappeler que l'article 150-0-A du code général des impôts fixe actuellement à 50.000 francs le seuil en deçà duquel les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre des plus-values de cessions de valeurs mobilières réalisées et que l'ordonnance n° 2000-916 précitée prévoyait d'adapter ce seuil à 7.600 euros, soit 49.852,7 francs.

Or le dépassement de ce seuil déclenche le paiement intégral de l'impôt. En conséquence, les contribuables qui avaient optimisé la gestion de leur portefeuille en limitant leurs opérations de manière à demeurer juste en deçà du seuil risquaient de se trouver considérablement pénalisés.

Réalisant, un peu tard il est vrai, que cela pourrait conduire à des mouvements ponctuels de rejet vis-à-vis de l'euro, le gouvernement propose donc au travers du 1° du B du I du présent article de substituer au seuil de 50.000 francs (7.622,5 euros) celui de 7.623 euros (50.003,60 francs) pour les cessions réalisées au cours de l'année 2001 et celui de 7.650 euros (50.180,7 francs) pour celles réalisées au cours de l'année 2002.

De la même manière, la plupart des dispositions du A du X, ainsi que certaines dispositions du B du X du présent article visent à supprimer certaines adaptations opérées par l'ordonnance précitée, qui sont reformulées dans un sens plus favorable aux contribuables par le A du I :

- aux 1° et 22° de l'article 81 du code général des impôts, les montants de 50.000 francs et de 20.000 francs relatifs à l'exonération de l'allocation pour frais des journalistes et à l'exonération de l'indemnité de départ volontaire à la retraite seraient ainsi remplacés respectivement par les montants de 3.050 euros et 7.630 euros, prévus au A du I du présent article, au lieu des montants de 3.000 euros et 7.600 euros prévus par l'ordonnance ;

- à l'article 83 du code général des impôts, le montant de 100.000 francs, relatif à la déduction au titre de la souscription au capital d'une société nouvelle , serait remplacé par le montant de 15.250 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 15.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- au 3 de l'article 158 du code général des impôts, l'abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers de 16.000 francs pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune serait remplacé par le montant de 2.440 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 2.400 euros prévu par l'ordonnance  et l'abattement de 8.000 francs pour les autres contribuables serait remplacé par le montant de 1.220 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 1.200 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 163 bis A du code général des impôts, le plafond de 20.000 francs relatif au montant des versements annuels d'épargne à long terme requis pour bénéficier d'une exonération d'impôt sur le revenu serait remplacé par le montant de 3.048,98 euros correspondant à l'arrondi communautaire, au lieu du montant de 3.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 163 octodecies A du code général des impôts, le montant de 100.000 francs relatif à la limite de déduction des pertes en capital serait remplacé par le montant de 15.250 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 15.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 302 bis MA du code général des impôts, le chiffre d'affaires minimal de 5.000.000 francs pour l'assujettissement à la taxe sur les dépenses de publicité , est remplacé par le montant de 763.000 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 760.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 757 B du code général des impôts, le seuil de 200.000 francs d'exonération au titre des droits de succession des sommes versées en vertu de contrats d'assurance-décès serait remplacé par le montant de 30.500 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 30.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 990 I du code général des impôts, le montant de l'abattement de 1.000.000 francs en matière d'assurance-décès serait remplacé par le montant de 152.500 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 150.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- à l'article 1609 duodecies du code général des impôts, la limite d'exonération de la redevance sur l'édition des ouvrages de librairie de 500.000 francs serait remplacée par le montant de 76.300 euros, prévu au A du I du présent article, au lieu du montant de 76.000 euros prévu par l'ordonnance ;

- enfin, à l'article 199 quater F du code général des impôts, les montants de réduction d'impôt pour enfants scolarisés de 1.000 francs et 1.200 francs seraient remplacés par les montants de 153 euros et 183 euros, prévus au A du I du présent article, au lieu des montants de 150 euros et 180 euros prévus par l'ordonnance.

Votre commission approuve ces modifications, mais regrette que le gouvernement ait attendu le développement d'une irritation croissante à l'encontre des conditions de mise en place de l'euro chez les épargnants, les familles ou les journalistes concernés pour se séparer de la « petite cagnotte » qu'il s'était ainsi constituée.

II. L'ADAPTATION EN EUROS DE SEUILS QUI NE L'AVAIENT PAS ÉTÉ PAR L'ORDONNANCE N° 2000-916 DU 19 SEPTEMBRE 2000 OU QUI ONT ÉTÉ MODIFIÉS PAR DES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES POSTÉRIEURES

Le A du I du présent article vise à traduire en euros les montants suivants :

Article	Objet	Montant (en francs)	Arrondi communau-taire	Montant proposé pour 2002	Ecart (en euros)	Variation
5	Limite de revenus en dessous desquels les contribuables âgés de plus de 65 ans sont affranchis de l'impôt sur le revenu	46.800 51.100	7.134,61 7.790,14	7.250 7.920	115,39 129,86	1,62 % 1,67 %
39 ter A	Provision pour reconstitution des gisements d'hydrocarbures	16.000.000	2.439.184,28	2.440.000	815,72	0,03 %
81	Exonération du complément de rémunération résultant de la contribution de l'employeur à l'acquisition de titres restaurants (19°)	30	4,57	4,60	0,03	0,66 %
	Exonération de l'avantage en nature consistant en l'octroi d'un ordinateur (31°)	10.000	1.524,49	1.525	0,51	0,03 %
	Fraction exonérée des indemnités de départ à la retraite (22°)	20.000	3.048,98	3.050	1,02	0,03 %
	Limite d'exonération des allocation pour frais d'emploi des journalistes (1°)	50.000	7.622,45	7.650	27,55	0,36 %
83	Déduction des intérêts des emprunts au titre de la souscription au capital d'une société nouvelle	100.000	15.244,90	15.250	5,10	0,03 %
145	Cas particulier des groupes bancaires mutualistes pour l'application du régime fiscal des sociétés mères	150.000.000	22.867.352,59	22.800.000	-67.352,59	-0,29 %
151 septies	Limite d'exonération des plus-values réalisées dans le cadre d'une activité agricole	1.000.000	152.449,02	152.600	150,98	0,10 %
156	Déficits fonciers : limite d'imputation	350.000	53.357,16	53.360	2,84	0,01 %
157 bis	Déduction forfaitaire (plus de 65 ans ou invalides)	5.130	782,06	795	12,94	1,65 %
		10.260	1.564,13	1.590	25,87	1,65 %
		63.200	9.634,78	9.790	155,22	1,61 %
		102.100	15.565,04	15.820	254,96	1,64 %
158	Abattement sur certains revenus de capitaux mobiliers	8.000	1.219,59	1.220	0,41	0,03 %
		16.000	2.439,18	2.440	0,82	0,03 %
163 octo-decies A	Limite de déduction des pertes en capital	100.000	15.244,90	15.250	5,10	0,03 %
168	Evaluation forfaitaire d'après le train de vie : seuil d'application de la majoration	287.750	43.867,20	48.700	4.832,80	11,02 %
182 A	Barème de la retenue à la source de l'impôt sur le revenu	63.520	9.683,56	9.839	155,44	1,61 %
		184.310	28.097,88	28.548	450,12	1,60 %
199 quater F	Montants de la réduction d'impôt au titre de la scolarité dans un lycée et dans un établissement d'enseignement supérieur	1.000	152,45	153	0,55	0,36 %
		1.200	182,94	183	0,06	0,03 %
199 decies E	Réduction d'impôt pour investissement dans les résidences de tourisme situées dans certaines zones rurales d'aménagement du territoire	45.000	6.860,21	6.864	3,79	0,06 %
		90.000	13.720,41	13.728	7,59	0,06 %
		300.000	45.734,71	45.760	25,29	0,06 %
		600.000	91.469,41	91.520	50,59	0,06 %
199 undecies A	Réduction d'impôt pour investissement outre-mer pour les personnes physiques : plafond des sommes prises en compte par m² de surface habitable	10.000	1.524,49	1.525	0,51	0,03 %
199 undecies A	Réduction d'impôt pour investissement outre-mer pour les personnes physiques : seuil d'agrément pour les augmentations de capital éligibles	30.000.000	4.573.470,52	4.600.000	26.529,48	0,58 %
199 undecies B	Aide fiscale à l'investissement outre-mer	2.000.000	304.898,03	300.000	-4.898,03	-1,61 %
		5.000.000	762.245,09	760.000	-2.245,09	-0,29 %
		10.000.000	1.524.490,17	1.525.000	509,83	0,03 %
199 octo-decies	Prestation compensatoire : limite de versement servant au calcul de la réduction d'impôt	200.000	30.489,80	30.500	10,20	0,03 %
200 quinquies	Montant du crédit d'impôt pour l'acquisition de certains véhicules automobiles	10.000	1.524,49	1.525	0,51	0,03 %
200 A	Cessions de valeurs mobilières	1.000.000	152.449,02	152.500	50,98	0,03 %
219	Limite d'application du taux réduit pour les PME	250.000	38.112,25	38.120	7,75	0,02 %
	Limite de chiffre d'affaires pour l'application du taux réduit	50.000.000	7.622.450,86	7.630.000	7.549,14	0,10 %
	Régime d'imposition de plus-values de cession de titres de participation	150.000.000	22.867.352,59	22.800.000	-67.352,59	-0,29 %
231	Limites des tranches du barème de la taxe sur les salaires	43.050	6.562,93	6.563	0,07	0,00 %
		86.020	13.113,66	13.114	0,34	0,00 %
231 ter	Barème de la taxe annuelle sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage perçue dans la région Ile-de-France	6	0,91	0,90	-0,01	-1,10 %
		12	1,83	1,80	-0,03	-1,64 %
		19	2,90	2,90	0,00	0,00 %
		21	3,20	3,20	0,00	0,00 %
		26	3,96	4,00	0,04	1,01 %
		37	5,64	5,60	-0,04	-0,71 %
		44	6,71	6,70	-0,01	-0,15 %
		74	11,28	11,30	0,02	0,18 %
302 bis MA	Limite de chiffre d'affaires pour l'assujettissement à la taxe sur certaines dépenses de publicité	5.000.000	762.245,09	763.000	754,91	0,10 %
302 bis ZA	Tarif de la taxe sur les ouvrages hydroélectriques (2)	0,060	0,01	0,00915	ns	0,00 %
		0,015	0,00	0,00610	ns	0,00 %
302 bis ZD	Seuil d'exonération de la taxe sur les achats de viandes	5.000.000	762.245,09	763.000	754,91	0,10 %
730 bis	Droit fixe sur cessions de gré à gré	500	76,22	75	-1,22	-1,60 %
757 B	Seuil d'exonération des sommes versées en vertu de contrats d'assurance décès	200.000	30.489,80	30.500	10,20	0,03 %
810 ter	Exonération des apports à un groupement forestier	1500	228,67	230	1,33	0,58 %
		50.000	7.622,45	7.623	0,55	0,01 %
Article	Objet	Montant (en francs)	Arrondi communau-taire	Montant proposé pour 2002	Ecart (en euros)	Variation
953	Tarif des passeports délivrés à des mineurs	200	30,49	30	-0,49	-1,61 %
990 I	Abattement sur le prélèvement sur les sommes versées à raison des contrats d'assurances décès	1.000.000	152.449,02	152.500	50,98	0,03 %
1414 A	Exonérations et dégrèvements d'office à la taxe d'habitation	100	15,24	15	-0,24	-1,57 %
		5.000	762,25	785	22,75	2,98 %
		6.500	990,92	1.021	30,08	3,04 %
		11.500	1.753,16	1.806	52,84	3,01 %
		12.000	1.829,39	1.883	53,61	2,93 %
		22.500	3.430,10	3.533	102,90	3,00 %
		27.000	4.116,12	4.241	124,88	3,03 %
		30.000	4.573,47	4.712	138,53	3,03 %
1417	Exonérations et dégrèvements applicables aux taxes foncières et à la taxe d'habitation	11.790	1.797,37	1.851	53,63	2,98 %
		12.470	1.901,04	1.958	56,96	3,00 %
		15.020	2.289,78	2.359	69,22	3,02 %
		19.070	2.907,20	2.994	86,80	2,99 %
		22.660	3.454,49	3.558	103,51	3,00 %
		24.230	3.693,84	3.806	112,16	3,04 %
		25.350	3.864,58	3.981	116,42	3,01 %
		26.600	4.055,14	4.177	121,86	3,01 %
		44.110	6.724,53	6.928	203,47	3,03 %
		52.200	7.957,84	8.198	240,16	3,02 %
		54.570	8.319,14	8.570	250,86	3,02 %
		103.710	15.810,49	16.290	479,51	3,03 %
		125.350	19.109,48	19.688	578,52	3,03 %
		137.370	20.941,92	21.576	634,08	3,03 %
1465 B	Taxe professionnelle : limite de CA pour l'exonération temporaire en ZRR	262.000.000	39.941.642,52	40.000.000	58.357,48	0,15 %
1466 A	Taxe professionnelle (TP) : limite de base nette imposable pour l'exonération temporaire en zone franche urbaine	745.000	113.574,52	113.600	25,48	0,02 %
		815.000	124.245,95	124.250	4,05	0,00 %
		2.010.000	306.422,52	306.430	7,48	0,00 %
		2.205.000	336.150,08	336.150	-0,08	-0,00 %
1466 B	TP : limite de base nette imposable pour l'exonération temporaire en Corse	2.010.000	306.422,52	306.430	7,48	0,00 %
		2.205.000	336.150,08	336.150	-0,08	-0,00 %
1585 D	Taxe locale d'équipement : valeur forfaitaire au mètre carré	450 (1)	68,60	73	4,40	6,41 %
		830	126,53	134	7,47	5,90 %
		1.190	181,41	192	10,59	5,84 %
		1.360	207,33	220	12,67	6,11 %
		1.700	259,16	273	13,84	5,34 %
		2.390	364,35	386	21,65	5,94 %
		2.470	376,55	399	22,45	5,96 %
		3.250	495,46	524	28,54	5,76 %
1609 duodecies	Exonération de la redevance sur l'édition des ouvrages de librairie	500.000	76.224,51	76.300	75,49	0,10 %
1649 quater B	Paiement par chèque : limite d'acompte	3.000	457,35	460	2,65	0,58 %
1657	Seuil de mise en recouvrement de l'impôt sur le revenu	400	60,98	61	0,02	0,03 %
1679	Seuils d'exonération de la taxe sur les salaires	5.500	838,47	840	1,53	0,18 %
		11.000	1.676,94	1.680	3,06	0,18 %
1679 A	Abattement spécial de la taxe sur les salaires (valeur hors région Ile-de-France)	34.010	5.184,79	5.185	0,21	0,00 %

A l'exception des montants énumérés infra qui avaient été traduits par l'ordonnance du 19 septembre 2000 dans des conditions jugées particulièrement défavorables aux contribuables et que le présent article propose de revaloriser, les montants ci-dessus concernent :

- ou bien des dispositions législatives modifiées depuis la parution de l'ordonnance, pour lesquelles le gouvernement semble s'être cette fois-ci attaché à ne jamais léser les contribuables, puisque la quasi-totalité des arrondis proposés par le A du I reproduit ci-dessus leurs sont favorables , les seuls arrondis un peu défavorables portant sur les montants d'opérations soumises à agrément dans le cadre du dispositif en faveur de l'investissement outre-mer prévu par l'article 199 undecies B du code général des impôts, le niveau des aides elles-mêmes n'étant pas affecté ;

- ou bien des montants dont le code général des impôts fixait la valeur en francs pour une année de référence (par exemple l'an 2000) tout en précisant que ces montants étaient indexés selon des modalités diverses. Le présent article propose en fait de remplacer pour ces montants l'année de référence par l'année 2002 et d'arrondir pour ce faire en euros la valeur qu'ils avaient atteinte en 2002 compte tenu de leurs modalités d'indexation. Ces indexations expliquent que les niveaux proposés en euros par le tableau ci-dessus pour les montants des articles 5, 157 bis , 168, 182 A, 1414 A, 1417 et 1585 D du code général des impôts apparaissent plus élevés que les niveaux exprimés en francs figurant aujourd'hui dans le code général des impôts, alors que l'administration n'a effectué en l'espèce que des arrondis « fiscaux » selon les règles détaillées infra .

De la même manière, le II du présent article vise à traduire en euros certains montants exprimés en francs dans le code des douanes :

Article	Objet	Montant(en francs)	Arrondicommunautaire	Montant proposé pour 2002	Ecart(en euros)	Variation
266 bis	Seuil de recouvrement des taxes intérieures pesant sur les produits pétroliers et assimilés en cas d'abaissement ou relèvement	2.000	304,90	300	-4,90	-1,61 %
266 decies	Limite de déduction de la taxe générale sur les activités polluantes	1.000.000	152.449,02	152.500	50,98	0,03 %
285 sexies	Seuil de recouvrement de la taxe générale sur les activités polluantes	400	60,98	61	0,02	0,03 %

Le III du présent article propose de même de traduire en euros les montants exprimés en francs dans certains articles du code monétaire et financier :

Article	Objet	Montant (en francs)	Arrondi communautaire	Montant proposé pour 2002	Ecart (en euros)	Variation
L. 112-6	Obligation de paiement par virement des dépenses des services concédés	3.000	457,35	450	-7,35	-1,61 %
L. 112-8	Limite de paiement en espèces pour les particuliers	20.000	3.048,98	3.000	-48,98	-1,61 %
L. 131-75	Assiette de la pénalité libératoire permettant d'émettre des chèques	1.000	152,45	150	-2,45	-1,61 %
L. 131-82	Minimum de règlement d'un chèque par le tiré	100	15,24	15	-0,24	-1,57 %
L. 152-1	Obligation de déclarer les transferts de sommes, titre ou valeurs en provenance ou vers l'étranger	50.000	7.622,45	7.600	-22,45	-0,29 %
L. 213-12	Autorisation du ministre de l'économie et des finances pour l'émission d'obligations par des associations	250.000	38.112,25	38.000	-112,25	-0,29 %
L. 213-23	Dépôt des bons du Trésor à la Banque de France	5.000	762,25	750	-12,25	-1,61 %
L. 515-4	Parts nominatives du capital des sociétés de caution mutuelle	10	1,52	1,5	-0,02	-1,32 %

On peut observer que ces dernières traductions s'effectuent en l'espèce de manière parfois un peu restrictive . En particulier, le III propose d'arrondir à 15 euros (au lieu de 15,24 euros) le seuil de garantie des chèques. Cependant, le nouveau seuil proposé présente incontestablement l'avantage de la lisibilité.

Quoi qu'il en soit, il convient de souligner que l'article 15 de la loi n° 2000-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes à caractère économique et financier a modifié l'article L. 131-75 du code monétaire et financier tout en convertissant directement les montants qui y sont exprimés, de sorte qu'il conviendrait de supprimer la référence à cet article dans le tableau ci-dessus.

Par ailleurs le E du I, le F du I, le 1° du G du I, ainsi que les dispositions du A du X et du B du X qui n'ont pas été commentées supra et le C du X sont des dispositions de coordination.

Le 2° du G du I du présent article, dont la rédaction a été modifiée par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances, propose de modifier la rédaction de l'article 1585 D du code général des impôts (relatif à l'assiette de la taxe locale d'équipement) de manière à préciser que les valeurs au mètre carré fixées par catégorie d'immeuble sont « modifiées au 1 ^er janvier [et non plus au 1 ^er juillet] de chaque année en fonction du dernier indice du coût de la construction publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques ».

Les V, A du VII, VII et IX du présent article visent à traduire en euros les montants exprimés en francs dans certaines dispositions législatives non codifiées :

- le V du présent article vise ainsi à arrondir à 8 euros le montant de 50 francs (7,62 euros) prévu à l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 1966 (n° 66-948 du 22 décembre 1966), en deçà duquel toute créance constatée dans les écritures d'un comptable public et provenant de trop-perçus, consignations autre que celles effectuées à la Caisse des dépôts et consignations ou recouvrements pour les comptes de tiers, est définitivement acquise à la collectivité débitrice à l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la date de sa notification au créancier ;

- le A du VII du présent article vise de la même manière à arrondir à respectivement 10 millions d'euros et 38.120 euros les montants de 65 millions de francs (9,909 millions d'euros) et de 250.000 francs (38.112,25 euros), prévus au 1° de l'article 1 ^er de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, relatifs, respectivement, au montant total du bilan qu'une société de capital-risque ne doit pas excéder pour effectuer à titre accessoire des prestations de services et au montant de bénéfice afférent à ces prestations de services exonéré d'impôt sur les sociétés ;

- le VIII du présent article vise à arrondir en euros les tarifs de la taxe prévue au II de l'article 93 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984) pesant sur les entreprises inscrites au registre de la batellerie artisanale à 36 centimes d'euros par millier de tonnes kilométriques de marchandise générale (au lieu de 2,35 francs, soit 35,83 centimes d'euros) et à 16 centimes d'euros par millier de tonnes kilométriques de marchandise spécialisée (au lieu de 1,05 franc, soit 16,01 centimes d'euros) ;

- le IX du présent article vise à arrondir en euros les tarifs de la taxe sur les titulaires d'ouvrage de prise d'eau, rejet d'eau ou d'autres ouvrages hydrauliques destinés à prélever ou à évacuer des volumes d'eau, prévus au b du II de l'article 124 de la loi de finances pour 1991.

Enfin, les I et J du I du présent article visent respectivement à arrondir en euros les taux des redevances communale et départementale des mines prévues par les articles 1519 et 1587 du code général des impôts, et à reporter les montants obtenus dans le code général des impôts.

Il s'agit là d'une opération de clarification salutaire. En effet, les niveaux de référence de ces redevances, qui sont indexées sur des indices de prix, n'avaient pas été modifiés dans le code général des impôts depuis 1981.

De même, le L du présent article propose l'arrondissement en euros de l'imposition forfaitaire sur les pylônes supportant des lignes électriques à haute tension prévue par l'article 1519 A du code général des impôts et le report à titre de référence dans ce même article des montants ainsi obtenus pour 2002 (ces montants sont indexés sur le produit de la taxe foncières sur les propriétés bâties constaté au niveau national).

Ces dernières dispositions ont été introduites par le gouvernement par voie d'amendement lors de l'examen du présent article à l'Assemblée nationale. Cela résulterait de ce que les éléments de fait (les indices de référence pour l'indexation) ou de droit (notamment l'avis du Conseil général des mines) nécessaires à la détermination du montant de ces taxes pour 2002 n'étaient pas encore rassemblés lors du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative.

III. L'ADAPTATION AU PASSAGE À L'EURO DES RÉGLES D'ARRONDIS PRÉVUES PAR DIVERSES DISPOSITIONS LÉGISLATIVES

La législation en vigueur comporte actuellement de nombreuses dispositions prévoyant, selon les cas, un arrondi à la centaine de francs, à la dizaine de franc, au franc ou au centime supérieurs, inférieurs ou les plus proches.

La rédaction de ces dispositions devait bien sûr être sinon modernisée, du moins adaptée au passage à l'euro.

C'est l'objet principal des C, D et H du I, ainsi que des IV et VI du présent article.

Ainsi, le C du I du présent article propose de substituer aux règles d'arrondis « à la dizaine de francs supérieure » celles d'un arrondi « à l'euro supérieur » pour :

- le relèvement annuel des abattements d'impôts établis au profit des contribuables âgés de plus de 75 ans ou souffrant d'invalidité prévus à l'article 157 bis du code général des impôts ;

- le relèvement de la limite des versements ouvrant droit à réduction d'impôt sur le revenu, au titre des dons versés au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, prévue à l'article 200 du code général des impôts ;

- le relèvement des limites des tranches du barème de la taxe sur les salaires, prévue à l'article 231 du code général des impôts.

De même, le D du I du présent article propose de substituer aux règles d'arrondis « à la centaine de francs supérieure » celles d'un arrondi « à la dizaine d'euros supérieure » pour :

- le relèvement des revenus nets de frais professionnels en deçà desquels les contribuables sont exonérés d'impôt sur le revenu au titre de l'article 5 du code général des impôts ;

- le relèvement annuel des plafonds de revenus prévus à l'article 157 bis du code général des impôts en deçà desquels les contribuables âgés de plus de 75 ans ou souffrant d'invalidité peuvent opérer des déductions de leur revenu.

Le H du I du présent article propose de substituer aux règles d'arrondis « à la dizaine de francs la plus proche » celle d'un arrondi « à l'euro le plus proche » pour le calcul du relèvement annuel de l'abattement sur la taxe sur les salaires prévu à l'article 1679 A du code général des impôts, et prévoit en outre que le montant de cet abattement prévu au A du I est applicable à compter du 1 ^er janvier 2002.

Le IV du présent article vise à appliquer la règle d'arrondi à l'euro le plus proche prévue à l'article L. 130-1 du code de la sécurité sociale au montant des cotisations et assiettes sociales visées au code rural (qui sont actuellement arrondies au centime de franc).

Le VI du présent article vise à substituer aux règles d'arrondi au franc prévus pour les créances de l'Etat et des organismes publics constatés au moyen d'un ordre de recettes par l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 1984 (n° 84-1209 du 29 décembre 1984) modifié par l'article 47 de la loi rectificative pour 1989 (n° 89-936 du 29 décembre 1989) une règle d'arrondi à l'euro le plus proche, la fraction d'euro égale à 0,50 étant comptée pour un.

IV. LES DISPOSITIONS VISANT À FACILITER LES DÉCLARATIONS DE REVENUS EN EUROS AU TITRE DE L'ANNÉE 2001

Le XI du présent article vise à éviter un imbroglio au moment des déclarations de revenus des particuliers au titre de 2001.

En effet, ces déclarations interviendront en 2002. Compte tenu de la rédaction de l'article 14 du règlement (CE) n° 974/98 du Conseil du 3 mai 1998 concernant l'introduction de l'euro, elles devront donc être souscrites en euros.

Or les dispositions de l'ordonnance n° 2000-916 précitée, qui entreront en vigueur le 1 ^er janvier 2002, ne devaient a priori pas s'appliquer aux déclarations sur le revenu établies au titre de l'année 2001, car la législation applicable en matière d'impôt établi au titre d'une année donnée est celle à la date du fait générateur, c'est-à-dire en l'espèce au 31 décembre 2001 pour l'impôt sur le revenu du au titre de 2001.

A défaut de disposition législative expresse, les déclarants auraient donc du traduire les montants en francs selon les règles d'arrondi communautaire, et non pas selon les règles (désormais le plus souvent favorables) prévues par l'ordonnance n° 2000-916 précitée.

Le XI du présent article résout cette difficulté en prévoyant que ces dernières règles s'appliquent aux déclarations de revenus établies au titre de l'année 2001.

Le XII du présent article propose toutefois une exception pour l'impôt sur le revenu établi au titre de 2001 par les contribuables soumis au régime des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices non commerciaux (BNC) et des bénéfices agricoles (BA).

Cette exception trouve selon l'administration un double fondement :

- dès lors qu'ils tiennent leur comptabilité en euros, les titulaires de revenus professionnels non salariés (BIC, BNC, BA) peuvent d'ores et déjà souscrire, pour les exercices clos depuis le 1 ^er janvier 1999, leur déclaration en euros en appliquant les arrondis communautaires ;

- de plus, l'exercice comptable de ces contribuables ne coïncide pas toujours avec l'année civile, de sorte que certains d'entre eux ont d'ores et déjà déposé leur déclaration de revenus.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28

Aménagement de la taxe spéciale sur le prix des places de cinéma
dans le cadre du passage à l'euro

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale sous réserve d'une modification formelle, a pour objet de convertir en euros les tarifs de la taxe spéciale sur le prix des places de spectacle cinématographique prévu à l'article 1609 duovicies du code général des impôts et de procéder à un toilettage des textes relatifs à ces modalités de recouvrement.

La taxe spéciale sur le prix des places de spectacle cinématographique est l'une des recettes du compte n° 902-10 « Soutien financier de l'industrie cinématographique et audiovisuelle », dont les modalités d'affectation résultent de l'article 57 de la loi n° 95-1346 du 30 décembre 1995 portant loi de finances pour 1996.

Le produit la taxe a connu une évolution assez dynamique ces dernières années, puisque celui-ci est passé de 474,7 millions de francs en 1995 à un produit attendu de 675,9 millions de francs pour 2002, soit une croissance moyenne de 5,2 %. Cette évolution n'a pas empêché des fluctuations : ainsi, après une augmentation de plus de 20 % en 1998, son produit a diminué de plus de 11 % en 1999. Au total, cette taxe représente près du quart des recettes totales du compte d'affectation spéciale n° 902-10, à côté de la taxe sur la publicité télévisée et de celle sur les vidéogrammes.

La nouvelle rédaction de l'article 1609 duovicies du code général des impôts, telle qu'elle résulte du paragraphe I du présent article , ne modifie pas l'assiette de la taxe.

On note que le texte résulte dans son deuxième alinéa de l'article 7 de la loi de finances rectificative pour 2000 qui avait pris en compte le phénomène de la commercialisation des formules d'abonnement à accès illimité. C'est ainsi qu'il est précisé que le prix des billets sur lequel est assise la taxe s'entend comme celui effectivement payé par le spectateur ou du prix de référence sur lequel s'engage l'exploitant de la salle et qui constitue la base de la répartition des recettes entre toutes les parties intéressées, qu'il s'agisse de l'exploitant lui-même, du distributeur ou des autres ayants-droits.

Le paragraphe II de l'article 1609 duovicies est également inchangé. C'est à ce paragraphe, que l'on précise que les petites exploitations cinématographiques, c'est-à-dire celles qui enregistrent moins de 1.200 entrées hebdomadaires en moyenne au cours d'une année civile et réalisent moins de 370 euros (soit 2.427,04 francs à comparer au seuil actuel de 1.400 francs ne sont pas soumises à la taxe).

Le tarif a été simplifié à l'occasion de sa conversion en euros. En l'absence de dispositions spécifiques, c'est le règlement CE n° 11-03/97 qui aurait été applicable, ce qui aurait entraîné un barème en centimes d'euros particulièrement complexe. Dans un souci de simplification, le nouveau tarif correspond à des multiples de 10 centimes d'euros. Il ne comporte plus que 19 tranches contre 26 actuellement. A partir de 4,8 euros, soit 31,49 francs, la taxe due augmente de 0,01euro par palier de prix de 0,10 euro.

Le nouveau barème, déterminé en liaison avec la profession, s'accompagne dans certains cas de très légères hausses, mais celles-ci sont compensées par des baisses équivalentes . Par ailleurs, selon les projections faites par le Centre national cinématographique, le nouveau tarif devrait avoir pour conséquence une diminution des ressources comprises entre 36,6 et 53,4 millions d'euros.

Enfin, le paragraphe I du présent article propose également une nouvelle rédaction du paragraphe VII de portée purement formelle de l'article 1609 duovicies , qui concerne les modalités de recouvrement de la taxe qui sont les mêmes que celles applicables en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

Le II du présent article tend à supprimer le 11° de l'article 1697 du code général des impôts, qui faisait double emploi avec ledit paragraphe VII.

Le III du présent article a pour objet d'abroger l'article L. 177 A du livre des procédures fiscales . Dès lors que l'on a fait une référence à l'ensemble du régime applicable en matière de TVA, il n'est plus nécessaire de préciser le délai dans lequel l'administration peut exercer son droit de reprise.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sous réserve d'un amendement de pure forme tendant à supprimer le IV de la rédaction initiale afin d'assurer la coordination du nouveau dispositif avec l'article 57 de la loi de finances pour 1996 précitée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28 bis (nouveau)

Aménagement de l'entrée en vigueur du prix unique du livre dans les départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet de reporter l'entrée en vigueur du prix unique du livre initialement prévue pour le 1 ^er janvier 2002 en application de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000, au 1 ^ier janvier 2003, sauf en ce qui concerne les livres scolaires.

Le présent article, introduit à la suite d'un amendement de notre collègue Jean-Louis Idiart, vient rectifier le paragraphe II de l'article 37 de la loi n° 2000-1207 d'orientation pour l'outre-mer, qui dispose que « le prix du livre est identique en métropole et dans les départements d'outre-mer à compter du 1 ^ier janvier 2002 . »

Il faut remettre le présent article - dont la place en loi de finances pourrait être contestée - dans son contexte. Ce sont les réactions très vives des quelque 200 libraires exerçant leur activité dans les départements d'outre-mer, qui sont manifestement à l'origine de cette initiative.

On peut rappeler que, dans le système actuel, les libraires appliquent des coefficients aux prix métropolitains pour tenir compte des surcoûts, notamment de transports, résultant des modalités de distribution dans les départements d'outre-mer. Ces coefficients multiplicateurs varient d'un département à l'autre. Le livre vendu 100 francs en France métropolitaine vaut ainsi 117 francs à Pointe-à- Pitre et Fort-de-France, 122 francs à Saint-Denis de la Réunion, et 119 ou 130 francs à Cayenne, selon qu'il ait été acheminé par bateau ou par avion.

Les remous suscités par la crainte d'une application brutale du prix unique du livre, comme l'attentisme des professionnels - qui, en temps normal, « importent » pour près de 31,2 millions d'euros, soit 205 millions de francs - ont suscité la désignation d'une mission interministérielle sur le prix du livre dans les départements d'outre-mer.

Constatant que les coûts de transport représentent 2 % du montant des achats des libraires métropolitains et entre 6,43 % et 11,82 % de celui de leurs confrères des DOM - ce qui amène ces derniers à ne pas retourner aux éditeurs les invendus et a pour conséquence un gonflement de leurs stocks -, le rapport de la mission propose que l'État prenne en charge les coûts des transports maritimes (6 millions de francs) et 68 % de ceux des transports aériens (9 millions) de livres destinés aux DOM. Au total, le rapport propose des mesures de compensation à hauteur de 27 millions de francs, ce qui ne compenserait pas les quelque 41 millions de francs de perte de marge brute dont feraient état les libraires concernés.

Toutefois, la mission souligne la nécessité d'une évolution du système de distribution : « La conviction de la mission est que les coefficients de majoration actuels compensent parfois très largement les surcoûts réellement supportés par les libraires des DOM et ont ainsi pu laisser se développer une situation qui a très certainement retardé la nécessaire modernisation d'une grande partie de ces librairies ».

Sous réserve des observations des élus des départements concernés ou d'informations complémentaires que le gouvernement pourrait fournir sur ses intentions, s'agissant d'une initiative qu'il a sans doute encouragée, votre commission ne peut qu'approuver une mesure d'assouplissement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29

Aménagement de deux dispositifs relatifs à la fiscalité des entreprises en application du code de bonne conduite communautaire

Commentaire : le présent article propose d'aménager le régime d'imposition et de déduction des redevances de brevets et le régime des provisions pour reconstitution des gisements de substances minérales solides en application du code de conduite communautaire relatif à la concurrence fiscale dommageable.

Le présent article rassemble, en fait, deux mesures qui n'ont d'autre point commun que de correspondre aux engagements de la France dans le cadre du code de conduite communautaire relatif à la fiscalité des entreprises.

En conséquence, votre rapporteur général procèdera tout d'abord à de brefs rappels relatifs à ce code de conduite communautaire, avant de présenter et de commenter successivement chacune des deux mesures proposées.

I. LE CODE DE CONDUITE COMMUNAUTAIRE SUR LA FISCALITÉ DES ENTREPRISES

On peut rappeler que les Etats-membres de l'Union européenne ont adopté le 1 ^er décembre 1997 une résolution du Conseil visant à éviter une concurrence fiscale préjudiciable dans laquelle ils s'engageaient à supprimer les mesures fiscales potentiellement dommageables identifiées par un groupe de travail spécifique en matière de fiscalité des entreprises.

Ces mesures fiscales « potentiellement dommageables » étaient les mesures ayant, ou susceptibles d'avoir, une incidence sensible sur la localisation des activités économiques au sein de la Communauté, en particulier, les mesures fiscales établissant un niveau d'imposition effective nettement inférieur, y compris une imposition nulle, par rapport à celles qui s'appliquent normalement dans l'Etat membre concerné.

Créé en mars 1998, le groupe de travail ad hoc a rendu le 23 novembre 1999 son rapport, dit « rapport Primarolo », du nom de la secrétaire d'Etat britannique qui a dirigé ses travaux.

Ce rapport recensait au total 66 mesures potentiellement dommageables, dont 4 mesures françaises . Ces 4 mesures dommageables étaient :

- le régime de provision pour reconstitution de gisements d'hydrocarbures prévu par l'article 39 ter du code général des impôts ;

- le régime de provision pour reconstitution de gisements de substances minérales solides prévu par l'article 39 ter B du code général des impôts ;

- l'imposition au taux réduit des plus-values à long terme des redevances sur les brevets prévu par l'article 39 terdecies du code général des impôts ;

- enfin, l'imposition sur une base réduite des quartiers généraux de multinationales prévue non par la loi mais par l'instruction administrative du 21 janvier 1997 (13 G-1-97, B.O.I. n°21 du 30 janvier 1997), qui avait été conçue pour « concurrencer » la fiscalité belge des quartiers généraux.

L'article 11 de la loi de finances initiale pour 2001 a d'ores et déjà mis notre régime de provision pour reconstitution de gisements d'hydrocarbures en conformité avec le code de conduite précité.

Le présent article propose désormais de mettre en conformité les deux autres dispositions législatives jugées potentiellement dommageables par le rapport Primarolo.

On peut préciser à cet égard que le Conseil Ecofin des 26 et 27 novembre 2000 a adopté le calendrier suivant pour la suppression des mesures fiscales dommageables :

- toutes les mesures dommageables doivent avoir été démantelées avant le 1er janvier 2003 ;

- pour les entreprises qui bénéficient d'un régime dommageable au 31 décembre 2000, les effets de ces régimes dommageables doivent expirer au plus tard le 31 décembre 2005, sauf circonstances particulières appréciées au cas par cas par le Conseil sur instruction du groupe de suivi du code de conduite ;

- enfin, les entreprises qui ne bénéficiaient pas d'un régime dommageable au 31 décembre 2000, ne peuvent entrer dans les régimes dommageables que jusqu'au 31 décembre 2001 et ne peuvent en bénéficier que jusqu'au 31 décembre 2002.

Au regard de ce calendrier, la France semble ainsi relativement en avance.

Attachée à l'harmonisation de la fiscalité des entreprises en Europe, votre commission s'en félicite . Tout en estimant que la France doit bien sûr être exemplaire, elle s'inquiète toutefois du rythme de démantèlement des mesures fiscales dommageables dans les autres Etats de l'Union européenne et regrette de n'en être pas davantage informée.

Il convient en effet d'éviter que la France, dont la fiscalité des entreprises est dans l'ensemble peu compétitive, ne supprime prématurément les rares dispositifs qui lui confèrent une certaine attractivité fiscale, si ses partenaires ne font pas de même.

II. L'AMÉNAGEMENT DU RÉGIME DE DÉDUCTION ET D'IMPOSITION DES REDEVANCES SUR BREVETS

On peut rappeler que l'article 39 terdecies du code général des impôts prévoit aujourd'hui que le résultat net de la concession de brevets, d'inventions brevetables et de procédés de fabrication industriels qui constituent l'accessoire indispensable à l'exploitation de brevets ou d'inventions brevetables est admis au régime d'imposition des plus-values à long terme, sauf pour le montant des redevances qui ont été admises en déduction des résultats imposables de l'entreprise concessionnaire lorsqu'il existe des liens de dépendance entre cette dernière et l'entreprise concédante.

A cet égard, le 1 bis de l'article 39 terdecies précise que « des liens de dépendance sont réputés exister entre deux entreprises lorsque l'une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l'autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision, ou lorsqu'elles sont placées l'une et l'autre, dans les conditions définies à l'alinéa précédent, sous le contrôle d'une même tierce entreprise ».

Cette exception introduite en 1971 visait, à l'origine, à éviter que les groupes ne rassemblent au sein d'une seule société tous les droits de propriété industrielle exploités par l'ensemble des autres sociétés du groupe afin que les redevances liées à l'exploitation de ces brevets soient taxées au taux réduit des plus-values à long terme dans cette société titulaire des droits, tout en étant déduites du bénéfice, taxable au taux normal, des sociétés exploitant ces brevets.

Cependant, cette exception ne concerne aujourd'hui pas les redevances versées par les entreprises concessionnaires non résidentes dès lors qu'elles ne sont pas imposables en France, et ce, même si elles ont un lien de dépendance avec l'entreprise concédante.

En conséquence, le régime en vigueur se traduit par une fiscalité avantageuse pour l'entreprise concédante lorsqu'elle concède ses brevets à une entreprise concessionnaire hors de France.

Ce régime est dommageable au sens du code de conduite communautaire en ce qu'il incite des groupes à implanter en France des sociétés titulaires de droits de propriété industrielle.

Par ailleurs, ce régime incite, pour les opérations réalisées au sein d'un même groupe, les sociétés titulaires de droits à « exporter » leurs brevets, ce qui peut être perçu comme un désavantage pour le développement industriel national.

Le A du I du présent article propose de corriger cette distorsion en prévoyant désormais que le taux réduit d'imposition des plus-values à long terme s'applique aux redevances de brevets, même lorsqu'il existe un lien de dépendance entre les entreprises concédante et concessionnaire, tout en n'admettant, en contrepartie, la déduction de son bénéfice imposable des redevances versées par le concessionnaire que dans la limite de l'écart entre le taux réduit d'imposition et le taux normal.

Le A du I du présent article propose de remédier à cette distorsion en prévoyant l'application du régime des plus-values à long terme dans tous les cas, et d'un abattement sur la base déductible lorsqu'il existe un lien de dépendance entre l'entreprise concédante et l'entreprise concessionnaire.

Le B du I du présent article propose de transposer au régime des bénéfices non commerciaux le mécanisme prévu pour les régimes de bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et des bénéfices agricoles (BA).

Enfin, les C et D du I du présent article proposent des mesures de coordination.

III. L'AMÉNAGEMENT DE LA PROVISION POUR RECONSTITUTION DE SUBSTANCES MINÉRALES SOLIDES

L'article 39 ter B du code général des impôts prévoit un dispositif de provision pour reconstitution de gisements pour les « entreprises, sociétés et organismes de toute nature qui produisent des substances minérales solides présentant un intérêt pour l'économie française » et inscrites sur une liste établie par arrêté.

Ces substances sont aujourd'hui : le minerai d'aluminium, le minerai d'andalousite, l'antimoine, l'ardoise, le minerai d'argent, les argiles réfractaires kaoliniques, le minerai d'arsenic, la barytine, le minerai de béryllium, le minerai de bismuth, le minerai de bore, le minerai de chrome, le minerai de cobalt, la colombotantalite, le minerai de cuivre, le minerai d'étain, le feldspath, la fluorine, le kaolin, le minerai de lithium, le minerai de manganèse, le mica, le minerai de molybdène, le minerai de nickel, le minerai d'or, les phosphates, les minerai de platine et de la mine du platine, le minerai de plomb même non associé au zinc, la potasse, les pyrites, les minerais radioactifs, la silice pour l'industrie, le minerai de soufre, le strontium, le talc, les terres rares, le minerai de titane, le minerai de tungstène, le minerai de vanadium, le minerai de zinc et le minerai de zirconium.

Concrètement, l'article 39 ter B du code général des impôts permet la constitution d'une provision déductible dans les conditions suivantes :

- le montant de la provision ne peut excéder pour chaque exercice  ni 15 % du montant des ventes imposables en France des produits extraits de gisements exploités par l'entreprise ou acquis par celle-ci auprès de filiales étrangères dont elle détient directement ou indirectement au moins 50 % des droits de vote (ce pourcentage pouvant être ramené à 20% sur agrément) ; ni 50 % du bénéfice imposable réalisé au cours dudit exercice et provenant de la vente, en l'état ou après transformation, de ces mêmes produits ;

- la provision doit être réemployée dans un délai de cinq ans, soit sous forme d'immobilisations ou de travaux de recherche réalisés pour la mise en valeur de gisements de substances minérales solides, soit à l'acquisition de participations dans des sociétés ou organismes ayant pour objet d'effectuer la mise en valeur de tels gisements ;

- ce réemploi peut être effectué hors de France sur agrément discrétionnaire du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie ;

- à défaut de réemploi dans un délai de cinq ans, les fonds non utilisés sont rapportés au bénéfice comptable de l'exercice au cours duquel le délai a expiré

Au total, selon l'administration, cinq agréments ont été demandés au titre de cet article sur la période 1995-1999 (soit un par an en moyenne), trois d'entre eux ayant été accordés.

Par ailleurs, le coût de ce dispositif est évalué à 1,5 million d'euros en 2002, comme en 2001, dans le fascicule des voies et moyens annexé au projet de loi de finances initiale pour 2002.

Ce dispositif a été considéré comme potentiellement dommageable par le rapport Primarolo pour au moins deux raisons :

- parce que l'exonération d'impôt est définitivement acquise en cas de réemploi dans le délai de cinq ans ;

- parce que le réemploi de la provision est possible hors de France métropolitaine et des départements d'outre-mer.

Le présent article propose, pour l'essentiel, de résoudre ces difficultés.

Le B du II du présent article propose ainsi de modifier les conditions de réemploi de la provision :

- le 1° du B limite les possibilités de remploi aux seules immobilisations ou travaux de recherche réalisés pour la mise en valeur de gisements situés en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer ou à des participations dans des sociétés ou organismes ayant pour objet la mise en valeur de tels gisements ;

- le 2° du B dispose que les entreprises qui réalisent des investissements amortissables en réemploi de la provision doivent rapporter à leurs résultats imposables, au même rythme que l'amortissement, une somme égale au montant de ces investissements, et que, lorsque la provision est remployée sous une autre forme, la même réintégration est effectuée en une seule fois. En d'autres termes, cet alinéa propose de supprimer les possibilités de non-réintégration de la provision afin que le régime ne confère qu'un avantage de trésorerie ;

- enfin, le 3° du B propose de compléter le dernier alinéa de manière à ce que, à défaut de réemploi dans le délai de cinq ans, le surcroît d'impôt résultant de la réintégration des fonds non réemployés soit majoré de l'intérêt de retard prévu à l'article 1729 du code général des impôts (soit 0,75 % par mois). Cette suppression ôterait l'intérêt au régime pour les entreprises qui ne réemploient pas la provision.

Par ailleurs, le A du II du présent article propose de supprimer la possibilité d'obtenir, sur agrément, un abaissement à 20 % des droits de vote requis pour déterminer les filiales étrangères dont les produits acquis par l'entreprise sont assimilés à ses ventes imposables en France. Cette suppression s'appliquerait aux demandes d'agrément qui n'ont pas fait l'objet d'une décision avant le 14 novembre 2001.

A l'origine, ces aménagements devaient s'appliquer aux investissements et travaux réalisés, à compter du 1 ^er janvier 2002, en réemploi des provisions constituées non seulement au titre des exercices clos à compter de cette date mais, également au titre des exercices antérieurs, et pour la majoration de l'impôt par l'intérêt de retard en cas d'absence de remploi de la provision dans le délai prescrit, aux exercices clos à compter de la même date.

« Compte tenu de la faiblesses des enjeux budgétaires » (le gain budgétaire étant estimé par l'administration à 1 million d'euros en 2002), et compte tenu du calendrier beaucoup moins rigoureux adopté par le Conseil Ecofin, la commission des finances de l'Assemblée nationale ^{54( * )} s'est toutefois interrogée, à juste titre, sur la nécessité d'appliquer le nouveau régime restrictif aux provisions déjà constituées.

Et l'Assemblée nationale a adopté à l'initiative du rapporteur général du budget un amendement tendant à limiter le caractère rétroactif du présent article et à en aligner le calendrier de mise en oeuvre sur le calendrier établi par le Conseil pour la suppression des mesures potentiellement dommageables.

En effet, le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit que le nouveau régime proposé par le présent article s'applique :

- s'agissant des conditions de réemploi et de réintégration de la provision, à compter du 1 ^er janvier 2003 pour les provisions constituées au titre des exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2001 et jusqu'au 31 décembre 2001, et à compter du 1 ^er janvier 2002 pour les provisions constituées au titre des exercices clos à compter de la même date ;

- s'agissant de la majoration du taux de l'intérêt de retard du surcroît d'imposition résultant de la réintégration de fonds non réemployés dans le délai de cinq ans, aux provisions constitués au titre des exercices clos à compter du 1 ^er janvier 2001.

Votre commission se félicite de cette initiative , tout en regrettant que des amendements de même esprit adoptés l'an passé par le Sénat pour limiter le caractère rétroactif des aménagements du régime de provision pour reconstitution de gisements d'hydrocarbures prévus par l'article 11 de la loi de finances initiale pour 2001 n'aient été que partiellement repris par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 29 bis (nouveau)

Commissions versées aux banques pour les paiements par carte

Commentaire : le présent article vise à taxer les commissions versées aux banques pour les paiements par carte d'un montant inférieur à 30 euros pendant la période transitoire de double circulation francs-euros.

I. DE MULTIPLES PROPOSITIONS PARLEMENTAIRES ET UNE NAVETTE CAHOTIQUE

A. LA VOLONTÉ DE FACILITER LA GESTION DES PAIEMENTS PENDANT LA PÉRIODE DE DOUBLE CIRCULATION FRANCS-EUROS POUR LES COMMERÇANTS

Un commerçant verse, au profit de l'établissement de crédit avec lequel il a conclu un contrat, des commissions sur les paiements effectués par carte bancaire. Ces commissions sont le plus souvent composées d'une partie fixe par transaction et d'une partie proportionnelle au montant du paiement.

La commission payée par le commerçant est la contrepartie de plusieurs services : d'une part le traitement télématique des paiements et d'autre part la garantie de paiement par la banque du possesseur de la carte (une commission dite « interchange » est versée par la banque du commerçant à celle du possesseur de la carte de paiement). La marge réalisée par les banques sur cette activité de « monétique » est, d'après les renseignements recueillis par votre rapporteur général, très réduite.

Différents parlementaires ont partagé la crainte des commerçants de se trouver confrontés à une situation de pénurie de monnaie ou des difficultés de gestion d'une double caisse pendant la période de double circulation francs-euros et de devoir faire face à de nombreux paiements par carte afin de faciliter les achats de leurs clients, y compris pour des achats quotidiens d'un faible montant.

En effet, une très forte augmentation des paiements par carte, notamment sur les petits montants (pour lesquels la partie fixe de la commission bancaire est la plus lourde), aurait pour effet de renchérir les commissions que les commerçants versent à leurs établissements de crédit.

B. UNE NAVETTE PARLEMENTAIRE QUI S'EST DÉROULÉE SUR TROIS TEXTES SUCCESSIFS

Le thème de l'allègement des commissions bancaires payées sur les paiements par carte effectués au cours de la période transitoire de double circulation francs-euros a donné lieu à de nombreuses propositions parlementaires depuis le début de l'automne 2001 et la navette parlementaire sur ce sujet s'est déroulée sur trois textes successifs .

1) Dans le projet de loi dit MURCEF , le Sénat a adopté, en nouvelle lecture, à l'initiative de notre collègue Gérard Cornu, un article qui interdisait toute commission bancaire sur les paiements de moins de 30 euros (soit 196,79 francs) effectués par carte bancaire. Cet article a eu le mérite d'attirer l'attention du Parlement et du gouvernement sur cette question mais il demandait des modifications informatiques très lourdes, dans un délai extrêmement bref et concomitantes avec la bascule du franc à l'euro. En lecture définitive, l'Assemblée nationale n'a pas retenu cette proposition du Sénat.

2) Dans le projet de loi de finances initiale pour 2002, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de nos collègues députés Gérard Fuchs et Mme Nicole Bricq qui a introduit un article 53 ter . Cet article prévoyait un écrêtement des commissions bancaires payées par les commerçants pendant la période de double circulation francs-euros au début de l'année 2002 par rapport au montant des commissions payées sur la même période en 2001. Cet amendement constituait un « cavalier budgétaire » ^{55( * )} . Compte tenu de l'adoption entre-temps par l'Assemblée nationale d'un dispositif encore différent dans le présent projet de loi de finances ( cf. infra ), le Sénat a décidé de voter contre l'article 53 ter du projet de loi de finances pour 2002 pour permettre de concentrer les débats sur ce thème dans un seul texte en navette, le présent projet de loi.

3) Dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2001, à l'initiative de nos collègues députés Didier Migaud, Henri Emmanuelli, Mme Nicole Bricq, Dominique Baert, Augustin Bonrepaux et Jean-Louis Idiart, l'Assemblée nationale a adopté le présent article.

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article propose d'instituer « une taxe exceptionnelle assise sur chaque paiement par carte d'un montant inférieur ou égal à 30 euros effectué auprès d'un fournisseur de terminal de paiement électronique entre le 1 ^er janvier et le 17 février 2002 et ayant donné lieu au versement d'une commission . La taxe est due par les établissements de crédit et les services financiers de La Poste qui sont bénéficiaires de la commission . » Il est également prévu que « les remises sur les montants des commissions et les remboursements sur ces montants, accordés par les établissements de crédit et La Poste à chaque fournisseur, s'imputent sur les taxes dues au titre de chaque fournisseur ».

Le taux de la taxe serait « égal à 80 % de la commission perçue au titre de chaque paiement ».

Elle serait acquittée avant le 1 ^er juillet 2002. Elle serait liquidée, déclarée, recouvrée et contrôlée comme en matière de taxe sur le chiffre d'affaires et sous les mêmes garanties et sanctions. Elle ne serait pas déductible pour la détermination du résultat imposable, ni imputable sur l'impôt sur les sociétés.

Un décret fixerait les modalités d'application du présent article et en particulier les obligations déclaratives des redevables.

En faisant adopter la présent article à l'Assemblée nationale, notre collègue député Dider Migaud ^{56( * )} , rapporteur général du budget, a indiqué qu'il s'agissait d' un amendement d'appel . Il a entendu présenter un dispositif qui ne pourrait être considéré par le Conseil constitutionnel comme un cavalier budgétaire. Il a également considéré que le dispositif de l'écrêtement, voté en projet de loi de finances, risquait de « mettre en cause la liberté contractuelle » et risquait « d'entériner une situation que beaucoup de petits commerçants jugent inéquitable ». Il a indiqué que le produit de cette taxe exceptionnelle alimenterait un fonds de soutien au commerce et à l'artisanat.

Le présent article a recueilli l'avis défavorable du gouvernement qui a estimé qu'il était « difficile de changer la règle du jeu 26 jours avant le passage à l'euro » et que la disposition risquait « de se retourner contre les petits commerçants car les banques ne manqueront pas de répercuter toute augmentation des coûts sur les clients ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Parmi les différents dispositifs dont a débattu le Parlement, le mécanisme de l'écrêtement du montant total des commissions semble le plus acceptable.

Celui-ci présente des incertitudes de nature technique :

- les établissements de crédit pourront-ils matériellement renégocier leurs 800.000 contrats commerçants ?

- les banques réussiront-elles à reconstituer les chiffres qui serviront de référence en 2001 ^{57( * )} ?

- que se passera-t-il si le commerçant a changé de banque depuis le début de l'année 2001 ou s'il a plusieurs banques ?

- l'augmentation des transactions effectuées par carte ne risque-t-elle pas de provoquer (en raison des capacités mémoires limitées des terminaux des commerçants ainsi que de la multiplication des appels d'autorisation) un engorgement du réseau et des incidents dans la télécollecte des transactions ?

Des questions juridiques se posent également :

- un tel dispositif n'est-il pas contraire au principe de permanence des contrats fixés au niveau européen ?

- que se passera-t-il si les banques se retrouvent dans certains cas dans l'impossibilité d'appliquer la loi ?

- l'adoption tardive de ce dispositif (contraire aux engagements pris entre la profession bancaire et le Conseil national du commerce de France depuis 1998) ne risque-t-elle pas de déstabiliser durablement les relations entre la banque et le commerce ?

- la probable impossibilité de réduire les commissions interchange payées entre les banques ne risque-t-elle pas de fragiliser la coopération interbancaire en France ?

Il présente toutefois deux avantages par rapport aux autres dispositifs étudiés à un moment ou à un autre au cours du débat parlementaire :

- il ne nécessite aucune intervention informatique lourde ni avant le 1 ^er janvier 2002 ni pendant la période transitoire, il n'est donc pas de nature à créer une interférence avec la bascule à l'euro ;

- il assure une certaine neutralité du passage à l'euro pour les commerçants : ceux-ci ne payeront pas plus de commissions que l'an passé sur la même période.

Le dispositif de l'écrêtement des commissions bancaires , modifié par les propositions présentées lors de l'examen en première lecture par le Sénat du projet de loi de finances pour 2002 par notre collègue Gérard Cornu (et dont l'une en particulier permettrait de faire perdre à ce dispositif d'écrêtement son caractère de cavalier budgétaire), semblent donc constituer à ce stade de la réflexion une solution plus acceptable par votre commission que celle du présent article.

En première lecture du projet de loi de finances pour 2002, le Sénat, sur proposition de votre commission, avait décidé de renvoyer le débat à la discussion du présent projet de loi de finances. Votre commission vous propose donc de le reprendre.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 30

Transposition de la directive « Redevable TVA »

Commentaire : le présent article tend à opérer la transposition de la directive du Conseil 2000/65/CE du 17 octobre 2000, modifiant la directive 77/388/CE du 17 mai 1977, en ce qui concerne la détermination du redevable de la taxe sur la valeur ajoutée.

I. LE DISPOSITIF COMMUNAUTAIRE AVANT L'ADOPTION DE LA DIRECTIVE 2000/65/CE

En vertu du principe énoncé à l'article 21-1-a de la 6 ^ème directive TVA de 1977 ^{58( * )} , le redevable ^{59( * )} de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est l'assujetti effectuant une livraison de biens ou une prestation de services imposable.

La personne qui doit acquitter la TVA due au titre d'une opération commerciale est le vendeur, alors même que l'acheteur est la personne sur laquelle pèse effectivement la taxe.

Trois exceptions à ce principe sont prévues par l'article 21 de la 6 ^ème directive :

- dans le cadre des opérations triangulaires ;

- dans le cadre de certaines prestations de services (prestations immatérielles, prestations de transport intracommunautaire, etc.) ;

- et dans le cadre des acquisitions intra communautaires.

En dehors de ces régimes d'exception, l'article 21 offre aux État-membres la faculté, lorsque l'opération est effectuée par un assujetti non établi à l'intérieur du pays, de prévoir que le redevable de la taxe peut être une autre personne : un représentant fiscal ou le destinataire de l'opération imposable.

Ainsi, en vertu de l'article 289 A du code général des impôts, tout redevable de la TVA établi hors de France doit désigner un représentant fiscal en France , concrètement une société établie en France chargée de le représenter fiscalement. Le client français reçoit une facture avec la TVA française établie par le fournisseur communautaire et la déduit dans les conditions de droit commun.

II. LA DIRECTIVE 2000/65/CE MODIFIANT L'ARTICLE 21 DE LA 6 ^ÈME DIRECTIVE TVA DE 1977

A. AU PLAN COMMUNAUTAIRE

La directive 2000/65/CE a pour finalité de ne plus rendre la représentation fiscale obligatoire pour les assujettis communautaires , réalisant des opérations imposables dans un autre État membre. L'assujetti devient le redevable des opérations réalisées dans quelque État de la Communauté, sauf dans les trois cas visés par les dispositions antérieures (les opérations triangulaires, certaines prestations de service et les acquisitions intracommunautaires). Pour une entreprise établie en Allemagne et n'ayant aucun établissement en France, cela signifie ainsi qu'elle n'aura plus à financer une représentation fiscale en France si elle souhaite par exemple répondre à un appel d'offre initié en France .

La nouvelle rédaction de l'article 21 de la 6 ^ème directive TVA prévoit désormais qu' une législation nationale peut proposer aux redevables non établis sur le territorial national de bénéficier des services d'un représentant fiscal, mais ne peut plus le leur imposer.

Les Etats-membres peuvent cependant continuer à exiger la désignation d'un représentant fiscal lorsque l'État d'établissement du redevable n'appartient pas à la Communauté européenne.

B. LA TRANSPOSITION DE LA DIRECTIVE PAR LA FRANCE

Le gouvernement propose de modifier les articles 289 A, 283 et 258 D du Code général des impôts, avec les conséquences suivantes :

- A compter du 1 ^er janvier 2002, les assujettis communautaires n'ont plus à désigner de représentant fiscal lorsqu'ils réalisent en France une opération imposable ou qu'ils ont à y accomplir des obligations déclaratives.

Désormais, étant redevables de la taxe, ils s'identifieront, déclareront et acquitteront directement la TVA auprès d'un centre des impôts.

Les assujettis communautaires pourront avoir un mandataire chargé d'effectuer à leur place toutes les formalités mais à la différence du représentant fiscal, ce mandataire, d'une part ne sera pas obligatoire et d'autre part, agira sous la responsabilité de l'entreprise mandante qui restera seule redevable légale de l'impôt.

- Les trois exceptions déjà prévues par l'article 21 de la 6 ^ème directive modifiée (les opérations triangulaires, certaines prestations de services, et les acquisition intracommunautaires) demeurent telles quelles.

- En revanche, l'obligation de désigner un représentant fiscal demeure pour les assujettis non établis dans un État de la Communauté européenne.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission approuve l'objectif poursuivi par la directive du 17 octobre 2000, à savoir l'allégement des formalités et la suppression de coûts pour les entreprises communautaires.

Les dispositions qu'il est proposé ici de transposer en droit interne renforcent le marché intérieur et sont les bienvenues à la veille de la mise en place définitive de l'euro.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31

Aménagement de certains dispositifs de remboursement de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers

Commentaire : le présent article tend à abaisser le contingent annuel de gazole éligible au remboursement partiel de TIPP en faveur de certains véhicules de transport routier de marchandises conformément à l'engagement pris par les autorités françaises lors du renouvellement de la dérogation communautaire ainsi qu'à mettre en cohérence les dates d'application du mécanisme de remboursement partiel de la TIPP.

I. LES MÉCANISMES EXISTANTS DE REMBOURSEMENT PARTIEL DE LA TIPP SUR LE GAZOLE

Il existe actuellement deux dispositifs de remboursement partiel de la TIPP sur le gazole : l'un au bénéfice des transporteurs routiers, l'autre au bénéfice des exploitants de transports en commun de voyageurs.

A. POUR LE TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES

1. Origines

L'article 26 de la loi de finances pour 1999 ^{60( * )} a prévu l'augmentation du tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) sur le gazole pour réduire progressivement l'écart de taxation entre le gazole et le supercarburant sans plomb : il était ainsi prévu une augmentation de 7 centimes par an de la TIPP sur le gazole et la stagnation de celle sur le supercarburant sans plomb.

Toutefois, afin d'atténuer les effets de ce rééquilibrage de la fiscalité sur la compétitivité du secteur des transports routiers, le même article de loi de finances a instauré un mécanisme de remboursement d'une fraction de la hausse de la TIPP sur le gazole ^{61( * )} , conformément à la possibilité ménagée par l'article 8 de la directive du Conseil n° 92/81 du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales.

En effet, en vertu de l'article 8 paragraphe 4 de cette directive, le Conseil statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission peut autoriser un Etat membre à introduire des exonérations ou des réductions de droits d'accises pour des raisons de politiques spécifiques. La Commission examine périodiquement les exonérations ou réductions de cette nature. Si elle considère que celles-ci ne peuvent être maintenues pour des raisons de concurrence déloyale ou de distorsion dans le fonctionnement du marché intérieur, ou pour des motifs liés à la politique communautaire de protection de l'environnement, elle présente au Conseil des propositions appropriées.

Une décision du Conseil des communautés européennes du 17 décembre 1999 a accepté le principe de cette dérogation jusqu'au 31 décembre 2000. Les Pays-Bas, la France et l'Italie ont bénéficié de cette dérogation.

2. Bénéficiaires

Peuvent obtenir, sur leur demande, le remboursement d'une fraction de la TIPP sur le gazole, les entreprises (établies dans l'Union européenne) propriétaires ou, en leur lieu et place, les entreprises titulaires soit d'un contrat de crédit-bail, soit d'un contrat de location de deux ans ou plus :

- de véhicules routiers à moteur destinés au transport de marchandises et dont le poids total autorisé en charge est égal ou supérieur à 7,5 tonnes ;

- de véhicules tracteurs routiers dont le poids total roulant est égal ou supérieur à 7,5 tonnes.

Initialement, le poids minimal requis était de 12 tonnes mais le gouvernement a demandé au Parlement ^{62( * )} de le faire passer à 7,5 tonnes afin d'y inclure certaines catégories de véhicules comme les camions de messagerie et ceux de déménagement ; le nombre de véhicules français bénéficiaires est ainsi passé de 500.000 à 590.000.

3. Modalités de remboursement

Le taux du remboursement est fixé par la différence entre le taux de droit commun et un taux spécifique « carburant professionnel ». Avant la loi de finances pour 2001, ce taux spécifique était calculé de façon objective comme le taux spécifique applicable au cours de l'année « n-1 » augmenté du produit de la taxe sur le supercarburant sans plomb au cours de l'année « n-1 » par la variation des prix à la consommation. Désormais, le taux spécifique est fixé par le code des douanes sans application d'une quelconque règle objective.

Les taux spécifiques applicables en 2000, 2001 et 2002

Période de remboursement	En F/hl	En €/hl
Du 11 janvier 2000 au 20 janvier 2001	35	5,34
Du 21 janvier 2001 au 20 janvier 2002	25	3,81
Du 21 janvier 2002 au 20 janvier 2003	14	2,13

Source : code des douanes

Le remboursement est semestriel et non plus annuel depuis la loi de finances rectificative pour 2000 (du 13 juillet 2000). Cet assouplissement a correspondu à une avance de trésorerie offerte aux entreprises : le remboursement peut désormais être demandé pour chaque semestre, à compter du 12 janvier et du 12 juillet pour chacun des semestres de la période considérée ^{63( * )} .

Le remboursement est plafonné à 25.000 litres de gazole par semestre et par véhicule . Initialement, ce contingent était fixé à 40.000 litres par an et par véhicule : il correspondait à la consommation annuelle moyenne du type de véhicules routiers visés mais a été revalorisé par la loi de finances rectificative pour 2000 précitée.

4. Coût du dispositif

L'ensemble des modifications récemment intervenues (relèvement du contingent maximal, nouveau mode de détermination du taux spécifique, remboursement semestriel), obtenues à la suite de mouvements sociaux des transporteurs routiers, a considérablement amélioré le dispositif au bénéfice de ces derniers. Ainsi, le montant maximal remboursé par véhicule a quintuplé entre 1999 et 2000.

Le coût pour les finances publiques s'en est également ressenti : d'une prévision d'à peine 50 millions d'euros pour 2000 ^{64( * )} dans l'ancien dispositif, on est passé à une dépense de 127 millions d'euros en 2000 et 351 millions d'euros en 2001 ^{65( * )} .

B. POUR LE TRANSPORT ROUTIER DE VOYAGEURS

La loi de finances pour 2001 a étendu le bénéfice de ce dispositif de remboursement partiel de la TIPP sur le gazole aux exploitants de transport public routier en commun de voyageurs ^{66( * )} (exploitants de lignes régulières et exploitants occasionnels) ^{67( * )} .

Ceux-ci peuvent ainsi demander un tel remboursement dans la limite de 15.000 litres par semestre et par véhicule, ce qui correspond à la consommation moyenne d'un véhicule de transport routier de voyageurs.

Les modalités de remboursement (taux, période, demande) sont les mêmes que pour les transporteurs routiers.

Le coût de ce dispositif est estimé à 15 millions d'euros en 2001 (en 2002 également).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Dans le présent article, le gouvernement propose deux mesures distinctes : l'abaissement du plafond applicable pour le transport routier de marchandises et la mise en cohérence des dates d'application du dispositif.

Le II du présent article prévoit que ces dispositions s'appliqueront aux acquisitions de gazole réalisées à compter du 21 janvier 2002.

A. ABAISSEMENT DU CONTINGENT ANNUEL POUR LE TRANSPORT ROUTIER DE MARCHANDISES

Le régime actuel de dérogation venant à échéance le 31 décembre 2000 et devant les « menaces » de la Commission de saisir la Cour de justice des communautés européennes sur le cas de la France, de l'Italie et des Pays-Bas qui ont maintenu au-delà de cette date leurs régimes d'accises différenciées sur le gazole routier, des négociations ont été menées au début de l'année 2001. Elles ont débouché sur une nouvelle décision du Conseil en date du 12 mars 2001 qui autorise la prorogation des régimes existants jusqu'au 31 décembre 2002 à condition que leur ampleur soit réduite.

S'agissant de la France, cette réduction de l'avantage tiré du remboursement partiel de TIPP sera assurée d'une part par le taux d'ores et déjà prévu pour 2002 (14 F/hl au lieu de 25 F/hl en 2001) et d'autre part par la réduction du contingent annuel de gazole éligible.

Le présent article propose donc (dans le 1° du A du I ) d'abaisser le contingent de gazole pouvant bénéficier du remboursement partiel de TIPP pour le transport routier de marchandises de 25.000 litres de gazole par semestre et par véhicule à 20.000 litres. Il s'agit donc de revenir au plafonnement applicable avant la loi de finances rectificative pour 2000 (du 13 juillet 2000), soit 40.000 litres par véhicule et par an.

Remboursement annuel maximal par véhicule

Par véhicule	2001	2002
Taux spécifique (F/hl)	25	14
Contingent annuel maximal (hl)	500	400
Remboursement maximal par véhicule (F)	12.500	5.600
Remboursement maximal par véhicule (€)	1.905	854

Source : code des douanes

En tout état de cause, le mécanisme de remboursement partiel de la TIPP devrait disparaître le 31 décembre 2002. La Commission européenne a publié en septembre un « Livre blanc » qui propose une fiscalité unique et alourdie pour le gazole (alignement sur les accises qui pèsent sur le super carburant sans plomb qui supporte actuellement 140 euros aux 1.000 litres de taxes supplémentaires par rapport au gazole).

B. MISE EN COHÉRENCE DES DATES D'APPLICATION DES DISPOSITIFS

Par souci de simplification et de cohérence, le gouvernement propose pour les deux dispositifs de remboursement partiel de la TIPP (transport routier de marchandises et de voyageurs) de faire coïncider les périodes de remboursement et d'application du taux spécifique.

En effet, actuellement, le taux spécifique est fixé pour des périodes allant du 21 janvier de l'année « n » au 20 janvier de l'année « n+1 », alors que la période couverte par le remboursement est comprise entre le 11 janvier de l'année « n » et le 10 janvier de l'année « n+1 ».

Pour une période de remboursement, il pouvait donc y avoir deux taux applicables : l'un du 11 au 20 janvier et l'autre après le 21 janvier.

Il est donc proposé par le 2° du A du I du présent article s'agissant du transport routier de marchandises, et par le B du I s'agissant du transport routier de voyageurs, de décaler les dates de la période de remboursement pour les faire débuter le 21 janvier de l'année « n » et terminer le 20 janvier de l'année « n+1 ».

L'Assemblée nationale a adopté le présent article, modifié par un amendement de précision.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UNE POLITIQUE INCOHÉRENTE EN MATIÈRE DE FISCALITÉ DES CARBURANTS ?

Comme votre rapporteur général a eu l'occasion de le souligner en première partie du projet de loi de finances pour 2002 ^{68( * )} , tout au long de la législature le gouvernement n'a eu de cesse d'affaiblir l'impact environnemental de la fiscalité sur les carburants.

A. LE GOUVERNEMENT A ABANDONNÉ SON PLAN DE RÉDUCTION DE L'ÉCART DE TAXATION ENTRE LE GAZOLE ET L'ESSENCE

En 1998, le gouvernement a proposé un plan sur sept ans de réduction de l'écart de taxation entre le gazole et l'essence afin de rapprocher la situation française de l'écart moyen européen.

Ce plan s'est traduit en 1999 et en 2000 par une augmentation de 7 centimes par litre du tarif de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) applicable au gazole et une stagnation du tarif de la TIPP sur l'essence sans plomb.

Puis, pour 2001 et 2002, le gouvernement a décidé une « pause » dans ce plan qui n'avait encore connu qu'une ébauche d'application.

B. LE GOUVERNEMENT A MIS EN PLACE DES MÉCANISMES FISCAUX QUI AFFAIBLISSENT L'EFFET-PRIX DE LA FISCALITÉ DES CARBURANTS

Le gouvernement a notamment instauré un mécanisme de remboursement d'une fraction de la hausse de TIPP sur le gazole modifié par le présent article. Ce dispositif a été modifié à cinq reprises par l'actuel gouvernement, afin de le rendre plus avantageux pour les transporteurs routiers (confrontés à la hausse du prix des carburants en 2000 mais surtout à l'application difficile des 35 heures dans leur secteur).

Un dispositif instable

1- création du dispositif par la loi de finances pour 1999 ;

2- modifications dans la loi de finances pour 2000 ;

3- modifications dans la loi de finances rectificative pour 2000 (du 13 juillet 2000) ;

4- modifications dans la loi de finances pour 2001 ;

5- modifications dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2001.

En trois ans, le dispositif aura été ainsi modifié cinq fois.

Dans son récent rapport « Villes : un air trompeur ? » ^{69( * )} , notre collègue député Mme Annette Peulvast-Bergeal reconnaît elle-même que ces divers régimes dérogatoires « ne semblent pas dépourvus d'effets pervers en matière de lutte contre la pollution atmosphérique. Il est en particulier clair que l'exonération ou le plafonnement du taux de la taxe due par certains professionnels aboutit à se priver du levier que peut représenter celle-ci ».

La politique fiscale du gouvernement en matière de carburants a également été marquée au cours de cette législature par l'introduction dans la loi de finances pour 2001 d'un mécanisme dit de « modulation de la TIPP », visant à supprimer les variations de prix -qui régulent en principe les quantités et intègrent les externalités, notamment en termes de pollution, d'une consommation- et à les faire supporter par le budget général de l'Etat.

C. LE GOUVERNEMENT REFUSE D'APPLIQUER LA LOI QU'IL A LUI-MÊME DEMANDÉ AU PARLEMENT DE VOTER

Votre rapporteur général tient également à souligner que ce mécanisme de modulation de la TIPP n'est pas appliqué par le gouvernement. Le texte des paragraphes IV et V de l'article 12 de la loi de finances initiale pour 2001 ^{70( * )} est en effet très clair : quand le cours moyen du pétrole « brent daté » est redevenu inférieur au cours moyen du mois de janvier 2000, le « bonus » de TIPP et le mécanisme de modulation doivent cesser de s'appliquer. Ces conditions ont été réunies au cours de l'année 2001 à plusieurs reprises et elles le sont actuellement : or, le gouvernement n'applique pas la loi qu'il a lui-même demandé au Parlement de voter et renonce volontairement à plusieurs milliards de francs de recettes fiscales.

Interpellé par votre rapporteur général sur cette question lors de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2002, M. Laurent Fabius, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, n'a pas apporté de réponse satisfaisante. Votre rapporteur général en a conclu :que « à l'avenir, évitons de faire approuver au Parlement des dispositifs de circonstance, qui n'ont pas vocation à s'appliquer indépendamment (...) des circonstances qui les ont vus naître » ^{71( * )} .

Votre rapporteur général estime que la crédibilité des engagements en matière d'écologie du gouvernement a été pour le moins émoussée : le plan de rattrapage à sept ans de la TIPP sur le gazole et le Programme national de lutte contre l'effet de serre ont été remis en cause par des mesures contradictoires, peu de temps après avoir été annoncés et alors qu'ils n'en étaient encore qu'au stade du démarrage.

Le bilan de la législature du gouvernement en matière de fiscalité des carburants est donc incohérent .

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 bis (nouveau)

Avancement de l'entrée en vigueur de la hausse des minima de perception des droits de consommation sur les tabacs

Commentaire : le présent article avance du 7 au 1 ^er janvier 2002 l'augmentation des minima de perception prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit le 5 décembre 2001 à l'initiative du gouvernement, modifie le III l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 définitivement adoptée par l'Assemblée nationale le 4 décembre 2001 et qui a été déférée au Conseil constitutionnel. Il en avance la date d'entrée en vigueur en la faisant passer de 7 au 1 ^er janvier 2002.

Cet article augmentait de 9 % les minima de perception du droit de consommation sur les tabacs, les portant à 90 euros pour les cigarettes blondes, à 87 euros pour les cigarettes brunes, à 45 euros pour les tabacs de fine coupe destinés à rouler des cigarettes et les autres tabacs à fumer, et à 55 euros pour les cigares. Par ailleurs, il abrogeait une disposition devenue obsolète avec le passage à l'euro qui prévoyait l'arrondi à la dizaine de centimes supérieure du prix de l'unité de conditionnement. Le III de cet article prévoyait, enfin, son entrée en vigueur le 7 janvier 2002, afin de faire coïncider le changement de prix lié à la modification de la fiscalité et celui lié aux révisions traditionnelles de tarifs.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

A. LES OBLIGATIONS PESANT SUR LES DÉBITANTS DE TABACS

Le droit de consommation sur les tabacs est constitué de deux éléments : un droit fixe par unité de produit, égal à 5 % de la charge fiscale totale pesant sur les tabacs (droits de consommation, TVA et taxe en faveur du BAPSA) afférente aux cigarettes d'une classe de prix de référence (la plus demandée) ; un droit proportionnel calculé sur le prix de vente au détail. Le montant du droit de consommation ne peut enfin être inférieur à un minimum de perception fixé par 1.000 unités. C'est ce dernier qui a été augmenté de 9 % dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.

Le relèvement des minima de perception a une double conséquence pour les débitants de tabacs.

La première est une contrainte matérielle. Ils doivent modifier la présentation de prix de chacun des paquets de cigarettes et de chacun des produits.

La seconde est une contrainte fiscale. En effet, d'après l'article 572 du code général des impôts, les débitants doivent, en cas de changement de prix, déclarer à l'administration, dans les cinq jours suivant la publication au Journal officiel de l'arrêté modifiant les prix, les quantités en leur possession. Depuis le collectif budgétaire de décembre 2000, cette obligation de déclaration ne s'impose que sur « instruction expresse de l'administration ».

La déclaration générale de stocks a une signification fiscale. Comme la fiscalité des tabacs (la taxe sur la valeur ajoutée, la taxe perçue au profit du budget annexe des prestations sociales agricoles et les droits de consommation de la France continentale) est assise sur leur prix de vente, la variation de ce dernier a une conséquence fiscale importante. D'après l'article 575 C du code général des impôts, « le droit de consommation est exigible à la mise à la consommation ». Il est ainsi liquidé le dernier jour de chaque mois d'après la déclaration des quantités de tabacs manufacturés mis à la consommation, et payé par le fournisseur au plus tard le 5 du deuxième mois suivant celui au titre duquel la liquidation a été effectuée.

Or la mise en consommation commence lors de la livraison par le fournisseur agréé des marchandises au débitant de tabac qui conserve donc des produits en droits acquittés. Cela signifie qu'un changement de prix, qui emporte un changement de la valeur des stocks emporte aussi un changement de la valeur fiscale de ces derniers. Le débitant se retrouve donc devoir au fournisseur, qui lui-même doit à l'administration, un reste à payer de fiscalité (en cas de hausse des prix de vente). En cas de baisse des prix, l'administration fiscale doit au fournisseur, qui doit au débitant, le trop-perçu de fiscalité.

C'est la raison de l'existence de la déclaration générale des stocks à adresser au service des douanes dans les cinq jours après variation des prix.

B. UNE HYPOTHÉTIQUE MESURE DE SIMPLIFICATION

Le présent article vise à faire coïncider toutes les opérations matérielles pesant sur les débitants de tabacs, qu'il s'agisse du passage concret à l'euro ou des modifications de prix liées à la fiscalité et aux révisions traditionnelles. Pour l'euro, l'application au 1 ^er janvier est de droit. Pour les modifications liées à la fiscalité, c'est l'objet de la mesure proposée. Reste le cas des modifications de prix liées aux révisions traditionnelles de tarifs, qui interviennent généralement le premier lundi des mois impair, soit le 7 janvier 2002.

La mesure proposée au présent article ne simplifiera donc les obligations pesant sur les débitants de tabacs que si l'arrêté global modifiant les prix des tabacs est pris le jour de l'entrée en vigueur de la mesure, afin que les débitants n'aient qu'un seul changement d'affichage de prix (celui lié à l'euro, celui lié aux minima de perception et celui lié à l'arrêté global), et qu'une seule déclaration générale de stocks à remplir (celle liée aux minima et celle liée aux variations de prix homologuées).

Comme dans la pratique cet arrêté n'est jamais publié le 1 ^er janvier, mais le premier lundi du mois - soit le 7 janvier 2002, la simplification réelle dépendra donc de la diligence de l'administration fiscale . Votre rapporteur général considère ainsi que le présent article n'aura d'utilité qu'en cas d'engagement de l'administration de publier l'arrêté global de révision des prix pour que l'ensemble des obligations de changement de prix et de déclaration se fassent en une fois - le 1 ^er janvier 2002 - et non pas en deux fois - le 1 ^er janvier et le 7 janvier 2002.

Enfin, la conséquence du présent article sera de « remonter » d'une semaine l'ensemble des obligations fiscales liées aux changements de prix, depuis la déclaration jusqu'au paiement des droits.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32

Mesures de simplification des modalités de perception
de certains droits et taxes perçus par l'administration des douanes
et de certains droits indirects

Commentaire : le présent article tend à simplifier et à réformer les modalités de perception de certains droits et taxes perçus par l'administration des douanes et de certains droits indirects. Il s'agit en particulier :
- d'étendre à l'ensemble des huiles minérales le régime permettant de les admettre en suspension de taxes et redevances dans les usines exercées
- d'aménager certaines règles relatives à la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP)
- de définir la personne devant payer les droits d'accise lorsque les conditions d'exonération ne sont pas réunies
- de préciser les conditions d'application du droit spécifique sur les eaux
- de supprimer le droit de recherche prévu à l'article 560 du code général des impôts
- de réformer le régime de la surtaxe sur les eaux minérales
- d'aménager le régime de la cotisation sur les tabacs et boissons alcooliques perçue au profit de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM).

I. GÉNÉRALISATION DU RÉGIME DE SUSPENSION DE TAXES ET DE REDEVANCES DANS LES USINES EXERCÉES

A. LE RÉGIME DE L'USINE EXERCÉE

L'article 165 du code des douanes place les opérations d'extraction, de production, de traitement et de raffinage des huiles minérales sous le « régime de l'usine exercée ». Seules les personnes ayant sollicité et obtenu auprès de l'administration des douanes la qualité d' « entrepositaire agréé » peuvent exploiter une usine exercée.

Ce régime de l'usine exercée emporte plusieurs conséquences :

- certaines ont trait au contrôle qui est exercé sur l'entrepositaire agréé et sur l'usine exercée ;

- d'autres sont fiscales puisque la qualité d'usine exercée permet la production d'huiles minérales en régime de suspension de taxes et de redevances ^{72( * )} : ni la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) ni la taxe recouvré au bénéfice de l'Institut français du pétrole (IFP) ne sont donc acquittées dans ces usines, elles ne deviennent exigibles qu'à la mise à la consommation des huiles minérales considérées.

B. UNE DIFFÉRENCE DE TRAITEMENT INJUSTIFIÉE

Le régime de suspension des taxes et redevances est maintenu pour certaines huiles minérales (celles mentionnées au tableau B de l'article 265 du code des douanes) lorsqu'elles passent d'une usine exercée à une autre ^{73( * )} .

En revanche, il n'y a pas maintien du régime de suspension pour d'autres huiles, celles mentionnées au tableau C de l'article 265 du code des douanes. Les huiles minérales mentionnées au tableau B sont utilisées comme carburant ou comme combustible alors que celle du tableau C ne le sont pas et c'est ce qui explique la différence de traitement fiscal.

Néanmoins, certaines huiles mentionnées au tableau C peuvent être utilisées comme additif à d'autres produits qui servent comme carburant ou comme combustible. Dans ce cas, ces produits sont passibles de la TIPP et de la taxe perçue au profit de l'IFP comme le prévoit le 3 de ce tableau C : les produits mentionnés dans ce tableau « sont exemptés de la taxe intérieure de consommation, sauf lorsqu'ils sont destinés à être utilisés comme carburant ou combustible ».

Il peut s'ensuivre de cette situation (le produit du tableau B entre en suspension de TIPP dans une usine exercée alors que son additif du tableau C est soumis à la TIPP, et le produit final sera soumis à la TIPP) une double imposition des produits et cela conduit à une gestion et un contrôle complexes au sein des usines.

C'est pourquoi le A du I du présent article propose de compléter l'article 165 B du code des douanes, qui prévoit déjà dans son 1 le régime suspensif pour les huiles du tableau B, par un 1 bis qui permet aux produits mentionnés au tableau C de bénéficier du maintien du régime suspensif lorsqu'ils passent d'une usine exercée à une autre.

II. SIMPLIFICATION DE LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES (TGAP)

A. EXEMPTION ET REMBOURSEMENT DE TGAP POUR LES LUBRIFIANTS EXPORTÉS

1. Exemption de TGAP en cas d'exportation après fabrication nationale

En vertu du 4 du II de l'article 266 sexies du code des douanes, la TGAP ne s'applique pas aux « préparations pour lessive, y compris les préparations auxiliaires de lavage, aux produits adoucissants ou assouplissants pour le linge, aux matériaux d'extraction, aux produits antiparasitaires à usage agricole et aux produits assimilés (...) lorsque la première livraison après fabrication nationale consiste en une expédition directe ) destination d'un Etat membre de la Communauté européenne ou en une exportation ».

Or, les « lubrifiants susceptibles de produire des huiles usagées », qui sont soumis à la TGAP en vertu du a du 4 du même article, ne bénéficient pas d'une telle exemption de taxe lorsqu'ils sont exportés.

Le 1° du B du I du présent article vise à intégrer les lubrifiants (et les produits qui y seraient assimilés) dans la liste des produits qui ne sont pas soumis à la TGAP lorsque leur première livraison après fabrication consiste en une exportation ou une livraison dans un autre Etat membre de la Communauté européenne.

2. Remboursement de la TGAP en cas d'exportation

En outre, l'article 266 decies du même code prévoit que les lubrifiants exportés ou livrés dans un Etat membre de la Communauté européenne peuvent donner lieu à remboursement de la TGAP. Toutefois, il est actuellement prévu que seul le redevable initial de la TGAP peut demander ce remboursement alors que celui qui exporte ces produits peut être une personne différente. Il s'en ensuivait des remboursements systématiques et de contrôles difficiles.

C'est pourquoi le a du 2° du B du I du présent article propose de ne pas préciser la personne qui peut demander le remboursement de la TGAP sur les lubrifiants exportés, sur le modèle de ce qui est possible pour les préparations pour lessive, y compris les préparations auxiliaires de lavage, les produits adoucissants ou assouplissants pour le linge, les matériaux d'extraction, les produits antiparasitaires à usage agricole et les produits assimilés.

B. SIMPLIFICATION DU RÉGIME DE DÉDUCTION DE LA TGAP DUE PAR CERTAINES INSTALLATIONS CLASSÉES

Certaines installations classées sont soumises à la TGAP en raison de leur puissance thermique, de leur capacité d'incinération ou du poids des substances qu'elles émettent. En vertu du 2 de l'article 266 sexies du code des douanes, celles-ci, lorsqu'elles sont membres des organismes de surveillance de la qualité de l'air, sont autorisées à déduire de la TGAP due au titre de leurs installations situées dans la zone surveillée par le réseau de mesure de ces organismes, les contributions ou dons de toute nature qu'elles ont versés à ces organismes au titre de l'année civile précédente. Cette déduction s'exerce dans la limite d'un million de francs ou à concurrence de 25 % des cotisations de TGAP dues.

Par souci de simplification, le b du 2° du B du I du présent article prévoit que les contributions et dons qui pourront être déduits seront comptabilisés sur les douze mois précédant la date limite de dépôt de la déclaration annuelle de la TGAP (soit le 10 avril de chaque année) et non pas l'année civile précédente. La suppression du décalage dans le temps qui existe actuellement serait plus favorable pour les associations bénéficiaires des contributions et des dons.

C. MODIFICATION DES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES ET DES MODALITÉS DE PAIEMENT DE LA TGAP

Les règles relatives aux obligations déclaratives et aux modalités de paiement des redevables de la TGAP sont peu détaillées : l'article 266 undecies du code des douanes prévoit en effet que « Toute personne physique ou morale assujettie à la [TGAP] adresse au comptable public chargé de son recouvrement les déclarations qui comprennent tous les éléments nécessaires au contrôle et à l'établissement de la taxe. Ces déclarations sont accompagnées du paiement de la taxe due (...) ».

En pratique, les obligations déclaratives et les modalités de paiement sont extrêmement variées selon les « compartiments » de la TGAP et surtout très complexes : différentes recettes des douanes recueillent le produit de chaque compartiment, les déclarations sont selon les cas mensuelles, bimensuelles ou trimestrielles. Pour environ 5.000 redevables, on peut compter jusqu'à 20.000 déclarations par an. Une fois de plus, c'est donc l'administration qui a fait reposer sa complexité sur le contribuable.

C'est pourquoi le 3 ° du B du I du présent article propose de mettre en oeuvre un mécanisme de paiement d'acomptes sur le modèle de ce qui existe en matière de TVA et de ce qui avait été proposé dans le dispositif d'éco-taxe (examiné dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000 et annulé par le Conseil constitutionnel ^{74( * )} ). Seul le compartiment correspondant aux installations classées (géré par un réseau comptable différent) ne serait pas concerné par cette réforme.

Il est ainsi proposé :

- une déclaration annuelle déposée au plus tard le 10 avril de chaque année (et pour la première fois le 10 avril 2003) et accompagnée de tous les éléments nécessaires au contrôle et à l'établissement de cette déclaration ;

- trois acomptes : chaque acompte est égal à un tiers du montant de la taxe due au titre de l'année précédente et fait l'objet d'un paiement au plus tard les 10 avril, 10 juillet et 10 octobre (pour 2002 le premier acompte sera toutefois acquittée le 10 juillet 2001 en même temps que le deuxième acompte) ;

- une régularisation égale à l'écart entre le montant de la taxe payée sous forme d'acomptes et le montant de la taxe porté sur la déclaration ; cette régularisation est liquidée par le redevable sur la déclaration ; lorsqu'en revanche, le montant des acomptes versés est supérieur au montant de la taxe porté sur la déclaration, le redevable sera autorisé à imputer cet excédent sur les acomptes à venir, jusqu'à épuisement de cet excédent ; et si l'excédent constaté est supérieur à la somme des trois acomptes dus au titre de l'année en cours, la fraction de taxe excédant la somme de ces acomptes est remboursée et aucun acompte n'est versé au titre de cette année.

L'Assemblée nationale a apporté une précision rédactionnelle.



III. AMÉNAGEMENT DES CONDITIONS D'EXONÉRATION DE DROITS D'ACCISES

A. LE DROIT APPLICABLE

Les possibilités d'exonération, d'exemption ou de franchises de droits d'assises sont énumérées aux articles suivants du code général des impôts :

- 302 D bis : alcools dénaturés et alcools utilisés pour la production d'autres produits ;

- 302 E : exportation de produits à l'extérieur du territoire communautaire ;

- 302 F bis : alcools, boissons alcooliques et tabacs manufacturés détenus dans les comptoirs de vente situés dans l'enceinte d'un aéroport ou d'un port (« duty free »), livraisons à emporter dans les bagages personnels des voyageurs effectuées à bord d'un avion ou d'un bateau à l'extérieur du territoire communautaire... ;

- 317 : cas des bouilleurs de cru (franchise sur le droit de consommation) ;

- 406 : alcools employés pour le vinage des vins destinés à l'exportation, alcools expédiés par un débitant ou un simple particulier non récoltant en cas de changement de cave ou de domicile (franchise sur le droit de consommation) ;

- 440 bis : vins, cidres, poirés, hydromels et les jus de raisin légèrement fermentés dénommés « pétillants de raisin » (exonération des droits de circulation) ;

- 441 : vins, cidres et poirés qu'un récoltant transporte de son pressoir ou d'un pressoir public à ses caves ou celliers ou de l'une à l'autre de ses caves, dans l'étendue du canton de récolte et des cantons limitrophes ou hors de ces limites territoriales s'il s'agit d'un changement de domicile (exonération des droits de circulation) ;

- 442 : vins, cidres, poirés et hydromels expédiés par un débitant ou un simple particulier non récoltant en cas de changement de cave ou de domicile (exonération des droits de circulation).

Les conditions d'application de ces différentes exonérations, exemptions ou franchises sont extrêmement précises. Lorsque ces conditions ne sont pas réunies, en l'absence d'autre disposition du code général des impôts, ce sont les entrepositaires agréés, seuls redevables légaux de la taxe, qui sont alors redevables des droits d'accise, et non le bénéficiaire de l'exonération.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de déterminer plus précisément la personne qui resterait tenue au paiement des droits lorsque les conditions d'exonération ne sont pas remplies. Il reprend le dispositif prévu par l'article 284 du code général des impôts en matière de TVA.

Il prévoit que « l'impôt est acquitté par toute personne qui a bénéficié d'une exonération ou d'une franchise des droits d'accises mentionnée à l'article 302 E ou aux 1° et 2° de l'article 302 F bis ou à l'article 317, lorsque les conditions d'application auxquelles est subordonnée l'obtention de cette exonération ou de cette franchise ne sont pas remplies, ainsi que par toute personne qui a été autorisée à recevoir des alcools et boissons alcooliques en franchise, en exemption ou en exonération des droits d'accises, conformément aux dispositions de l'article 302 D bis, du 3° de l'article 302 F bis, de l'article 406, des articles 440 bis, 441, 442 et 508, lorsque les conditions d'application auxquelles est subordonné l'octroi de cette franchise, exemption ou exonération ne sont pas remplies ».

Il fait ainsi peser le paiement des droits d'accise sur la personne qui prétend à exonération, exemption ou franchise. Il y a là une juste responsabilisation des opérateurs économiques.


IV. AMÉLIORATION DES CONDITIONS D'APPLICATION DU DROIT SPÉCIFIQUE SUR LES EAUX

A. LE DROIT APPLICABLE

Il est perçu en vertu de l'article 520 A du code général des impôts un droit spécifique sur les boissons non alcoolisées dont le tarif, par hectolitre, est fixé à 3,50 francs pour les eaux minérales naturelles ou artificielles, eaux de table, eaux de laboratoire filtrées, stérilisées ou pasteurisées, ainsi que pour les boissons gazéifiées ou non, ne renfermant pas plus de 1,2 p. 100 vol. d'alcool, commercialisées en fûts, bouteilles ou boîtes, à l'exception des sirops et des jus de fruits et de légumes et des nectars de fruits.

Ce droit spécifique a engendré des recettes pour l'Etat de 418,3 millions de francs (soit 63,76 millions d'euros) en 2000.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : DES PRÉCISIONS NÉCESSAIRES

La notion d'« eau de table » n'est aujourd'hui pas véritablement fondée en droit. Les produits taxables au titre du droit spécifique sur les boissons alcoolisées ne sont ainsi pas clairement définis.

Le présent article propose de substituer à la notion « eau de table », en cohérence avec les autres catégories de boissons non alcoolisées, celle d'« eaux de sources et autres eaux potables ».

Votre rapporteur général s'interroge quant à lui sur l'opportunité de faire figurer parmi les produits relevant de ce droit spécifique les eaux de laboratoire filtrées, stérilisées ou pasteurisées qui ont une fin médicale et thérapeutique ne relevant pas de l'esprit de l'article 520 A.

Enfin, pour améliorer les conditions d'application de l'article 520 A du code général des impôts, le présent article définit la base taxable de manière plus large. Le droit spécifique est dû aujourd'hui sur les quantités « commercialisées » par les fabricants. Ce terme exclut, en vertu d'une interprétation juridique récente, les eaux mises à disposition de manière gracieuse, dans le cadre d'opérations publicitaires notamment.

Le mot : « commercialisées » serait ainsi remplacé par les mots : « livrées à titre onéreux ou gratuit ».

V. SUPPRESSION DU DROIT DE RECHERCHE PRÉVU PAR L'ARTICLE 560 DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

L'article 560 du code général des impôts prévoit que : « La délivrance, le visa d'attestations, certificats ou autres pièces analogues par les agents de l'administration donnent lieu au versement, par les personnes, services ou organismes intéressés, d'un droit de 0,17 F par attestation, certificat ou pièce, augmenté de 0,14 F par année en cas de recherche. Toute opération de perception, de contrôle ou autre effectuée par les agents de l'administration pour le compte ou au profit de services, organismes, offices ou régies autres que les administrations de l'Etat, des départements ou des communes entraîne, sous réserve de dispositions spéciales, le paiement par lesdits services, organismes, offices ou régies, d'une somme de 0,17 F par opération. Quand les opérations visées au présent article sont continues ou revêtent un caractère permanent ou semi-permanent, des forfaits peuvent être consentis par l'administration ».

Cet article n'est en pratique pas systématiquement appliqué. La suppression de cet article, d'un coût minime de 125.000 francs (19.056 euros) apparaît comme une mesure utile de simplification administrative.

VI. RÉFORME DU RÉGIME DE LA SURTAXE SUR LES EAUX MINÉRALES

A. LE DROIT APPLICABLE

L'article 1582 du code général des impôts dispose que : « Les communes sur le territoire desquelles sont situées des sources d'eaux minérales peuvent percevoir une surtaxe dans la limite de 0,023 F par litre ou fraction de litre ». Le montant de 0,023 franc par litre n'a pas été modifié depuis le premier janvier 1991. Il était précédemment de 0,020 franc par litre.

48 communes bénéficient de cette surtaxe dont le montant global s'est élevé à 125,9 millions de francs (19,2 millions d'euros) en 2000. Les villes de Contrexéville et d'Evian enregistrent ainsi des recettes au titre de cette surtaxe respectivement de 24 millions de francs et 25 millions de francs chaque année.

Si le principe de la surtaxe n'est évidemment pas contestable dans son principe, ses modalités d'établissement manquent de cohérence. Deux modes d'imposition différents sont pratiqués par les communes, l'un au volume, l'autre au « col ».

Cette imposition au « col » revient à taxer les contenants de moins d'un litre ou de plus d'un litre de la même manière, et à même montant, que les contenants d'un litre. Une bouteille d'un litre et demi supporte ainsi la même surtaxe qu'une bouteille d'un litre. De même, une bouteille d'un quart de litre fait l'objet de la même surtaxe qu'une bouteille d'un litre.

Ce mode d'imposition génère ainsi des disparités très fortes entre les producteurs d'eau minérale selon les communes. D'incohérent, il est de plus devenu impraticable depuis l'ordonnance n° 2000-916 du 19 septembre 2000 portant adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs : « Les communes sur le territoire desquelles sont situées des sources d'eaux minérales peuvent percevoir une surtaxe dans la limite de 0,036 euros pour 10 litres ou fraction de 10 litres ».

La disparité entre taxation entre imposition « en volume » et imposition au « col » s'est accrue de manière insupportable. A l'évidence, une réforme s'impose.

B. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

Le présent article propose de privilégier dorénavant la taxation au volume : la surtaxe serait proportionnelle au volume de la bouteille. Pour évaluer et compenser les pertes de recettes des collectivités pratiquant l'imposition au col, des projections ont été réalisées par la direction générale des douanes et des droits indirects (voir tableau ci-contre).

Ces projections font apparaître que les pertes de recettes sont compensées pour les communes dès lors que le plafond de la surtaxe passe de 0,36 euro par hectolitre à 0,58 euro par hectolitre.

Seules trois communes (Ardes, Le Breuil, Saint-Sylvestre) enregistreraient des pertes de recettes de très faible importance. Pour les autres, certaines pourraient tirer avantage de ce nouveau dispositif et augmenter le plafond de la surtaxe en fonction de leurs besoins.

La hausse occasionnée serait limitée pour les communes à 10 % chaque année par rapport à l'exercice précédent et cela jusqu'au 31 décembre 2005, l'excédent de recettes éventuel étant reversé au département.

Il convient de noter que le chiffre de 0,58 euro par hectolitre est un plafond : il n'y a pas d'obligation pour les collectivités locales de fixer le montant de la surtaxe à son maximum : certaines communes pratiquent ainsi aujourd'hui des montants beaucoup plus bas.

L'Assemblée nationale a adopté sur ces dispositions un amendement de précision.

VOLUME EN LITRES

RECETTES PERÇUES EN 2000

SIMULATION À 0,36 € PAR HL

PERTES

%

SIMULATION À 0,55 € PAR HL

PERTES

%

SIMULATION À 0,56 € PAR HL

PERTES

%

SIMULATION À 0,57 € PAR HL

PERTES

%

SIMULATION À 0,58 € PAR HL

PERTES

%

0,02361 F/L

0,03607 F/L

0,03673 F/L

0,03738 F/L

0,03804 F/L

ALET

12.724.522

187.481 F

300.426 F

458.974 F

467.372 F

475.643 F

484.041 F

ARCACHON

19.357.581

387.150 F

457.032 F

698.228 F

711.004 F

723.586 F

736.362 F

ARCENS

32.156.460

264.925 F

759.214 F

1.159.884 F

1.181.107 F

1.202.008 F

1.223.232 F

ARDES

51.360.450

1.956.550 F

1.212.620 F

-743.930 F

-38,02

1.852.571 F

-103.979 F

-5,31

1.886.469 F

-70.081 F

-3,58

1.919.854 F

-36.696 F

-1,88

1.953.752 F

-2.798 F

-0,14

ASPERJOC

668.334

6.698 F

15.779 F

24.107 F

24.548 F

24.982 F

25.423 F

BEAUREGARD

388.750

10.730 F

9.178 F

-1.552 F

-14,46

14.022 F

14.279 F

14.531 F

14.788 F

CHAMBON

69.975.300

699.753 F

1.652.117 F

2.524.009 F

2.570.193 F

2.615.677 F

2.661.860 F

CHATEAUNEUF

7.458.690

221.170 F

176.100 F

-45.070 F

-20,38

269.035 F

273.958 F

278.806 F

283.729 F

CHATELDON

710.390

18.426 F

16.772 F

-1.654 F

-8,97

25.624 F

26.093 F

26.554 F

27.023 F

CONTREXEVILLE

628.701.695

23.787.711 F

14.843.647 F

-8.944.064 F

-37,60

22.677.270 F

-1.110.441 F

-4,67

23.092.213 F

-695.498 F

-2,92

23.500.869 F

-286.842 F

-1,21

23.915.812 F

EVIAN

757.705.165

24.982.278 F

17.889.419 F

-7.092.859 F

-28,39

27.330.425 F

27.830.511 F

28.323.019 F

28.823.104 F

HAUTRIVE

15.174.830

575.600 F

358.278 F

-217.322 F

-37,76

547.356 F

-28.244 F

-4,91

557.372 F

-18.228 F

-3,17

567.235 F

-8.365 F

-1,45

577.251 F

LE BOULOU

191.249

4.398 F

4.515 F

6.898 F

7.025 F

7.149 F

7.275 F

LE BREUIL*

1.092.270

68.560 F

25.788 F

-42.772 F

-62,39

39.398 F

-29.162 F

-42,53

40.119 F

-28.441 F

-41,48

40.829 F

-27.731 F

-40,45

41.550 F

-27.010 F

-39,40

LE LUC EN PROVENCE

6.552.600

131.052 F

154.707 F

236.352 F

240.677 F

244.936 F

249.261 F

LES AIRES

41.302.182

160.038 F

975.145 F

1.489.770 F

1.517.029 F

1.543.876 F

1.571.135 F

LES MARTRES

12.881.044

341.290 F

304.121 F

-37.169 F

-10,89

464.619 F

473.121 F

481.493 F

489.995 F

MARIOL

3.004.330

113.960 F

70.932 F

-43.028 F

-37,76

108.366 F

-5.594 F

-4,91

110.349 F

-3.611 F

-3,17

112.302 F

-1.658 F

-1,46

114.285 F

MEYRAS

937.622

9.343 F

22.137 F

33.820 F

34.439 F

35.048 F

35.667 F

OGEU

29.398.300

73.964 F

694.094 F

1.060.397 F

1.079.800 F

1.098.908 F

1.118.311 F

PLANCOUËT

30.279.390

462.819 F

714.896 F

1.092.178 F

1.112.162 F

1.131.844 F

1.151.828 F

PRADES

4.965.840

74.690 F

117.243 F

179.118 F

182.395 F

185.623 F

188.901 F

QUEZAC

75.834.743

1.751.175 F

1.790.458 F

2.735.359 F

2.785.410 F

2.834.703 F

2.884.754 F

SAIL

1.256.828

22.204 F

29.674 F

45.334 F

46.163 F

46.980 F

47.810 F

SALVETAT

81.167.460

2.986.137 F

1.916.364 F

-1.069.773 F

-35,82

2.927.710 F

-58.427 F

-1,96

2.981.281 F

-4.856 F

-0,16

3.034.040 F

3.087.610 F

SOULTZMATT

945.611

14.150 F

22.326 F

34.108 F

34.732 F

35.347 F

35.971 F

ST ALBAN

28.484.076

284.841 F

672.509 F

1.027.421 F

1.046.220 F

1.064.735 F

1.083.534 F

ST AMAND

205.821.039

2.841.419 F

4.859.435 F

7.423.965 F

7.559.807 F

7.693.590 F

7.829.432 F

ST DIERY

15.583.220

358.414 F

367.920 F

562.087 F

572.372 F

582.501 F

592.786 F

ST GALMIER

315.466.334

7.255.728 F

7.448.160 F

11.378.871 F

11.587.078 F

11.792.132 F

12.000.339 F

ST MAURICE

4.129.905

97.920 F

97.507 F

-413 F

-0,42

148.966 F

151.691 F

154.376 F

157.102 F

ST PRIEST

5.348.890

202.890 F

126.287 F

-76.603 F

-37,76

192.934 F

-9.956 F

-4,91

196.465 F

-6.425 F

-3,17

199.942 F

-2.948 F

-1,45

203.472 F

ST ROMAIN

19.708.478

325.191 F

465.317 F

710.885 F

723.892 F

736.703 F

749.711 F

ST SYLVESTRE

30.609.140

1.169.630 F

722.682 F

-446.948 F

-38,21

1.104.072 F

-65.558 F

-5,61

1.124.274 F

-45.356 F

-3,88

1.144.170 F

-25.460 F

-2,18

1.164.372 F

-5.258 F

-0,45

ST YORRE

63.479.790

2.407.880 F

1.498.758 F

-909.122 F

-37,76

2.289.716 F

-118.164 F

-4,91

2.331.613 F

-76.267 F

-3,17

2.372.875 F

-35.005 F

-1,45

2.414.771 F

THONON

69.099.532

484.414 F

1.631.440 F

2.492.420 F

2.538.026 F

2.582.941 F

2.628.546 F

VALS

44.507.703

658.715 F

1.050.827 F

1.605.393 F

1.634.768 F

1.663.698 F

1.693.073 F

VERGEZE

370.107.504

8.512.473 F

8.738.238 F

13.349.778 F

13.594.049 F

13.834.618 F

14.078.889 F

VICHY

56.932.460

2.130.790 F

1.344.175 F

-786.615 F

-36,92

2.053.554 F

-77.236 F

-3,62

2.091.129 F

-39.661 F

-1,86

2.128.135 F

-2.655 F

-0,12

2.165.711 F

VITTEL

789.227.097

19.213.501 F

18.633.652 F

-579.849 F

-3,02

28.467.421 F

28.988.311 F

29.501.309 F

30.022.199 F

VOLVIC

427.307.360

16.132.200 F

10.088.727 F

-6.043.473 F

-37,46

15.412.976 F

-719.224 F

-4,46

15.694.999 F

-437.201 F

-2,71

15.972.749 F

-159.451 F

-0,99

16.254.772 F

WATTWILLER

35.792.740

250.629 F

845.067 F

1.291.044 F

1.314.667 F

1.337.933 F

1.361.556 F

* TAXATION EN FRACTION DE LITRE À 0,020 F DES BOUTEILLES DE 0,20 LITRES (SOIT 585 152 LITRES / 1 092 270 LITRES AU TOTAL). SOURCE : MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE.

VII. AMÉNAGEMENT DU RÉGIME DE LA SURTAXE SUR LES TABACS ET BOISSONS PERÇUE AU PROFIT DE LA CAISSE NATIONALE D'ASSURANCE MALADIE

A. LE DROIT APPLICABLE

L'article L. 245-7 du code de la sécurité sociale institue, au profit de la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, « une cotisation perçue sur les boissons alcooliques en raison des risques que comporte l'usage immodéré de ces produits pour la santé ».

Cette cotisation a un rendement évalué en 2000 à 2,4 milliards de francs (370 millions d'euros).

Elle est acquittée en vertu de l'article L. 245-8 du code de la sécurité sociale « pour le compte des consommateurs par les marchands en gros de boissons et par les producteurs qui vendent directement ces boissons aux détaillants ou aux consommateurs ».

La désignation de ces redevables ne prend pas en compte les réaménagements provoqués par l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1999 n° 99-1173 du 30 décembre 1999 qui a profondément réformé le régime des contributions indirectes. Cet article a ainsi instauré un statut unique d'entrepositaire agréé pour l'ensemble des opérateurs intervenant sur les produits soumis aux droit d'assise.

La dénomination de « marchands en gros de boissons » prévue à l'article L. 245-7 du code de la sécurité sociale n'est donc plus adaptée. C'est pourquoi l'article 18 de la loi de finances rectificative pour 1999 dispose que : « Dans le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ainsi qu'au deuxième alinéa de l'article L. 245-8 du code de la sécurité sociale: Pour les alcools et boissons alcooliques, les références au statut de marchand en gros s'entendent comme faites au statut d'entrepositaire agréé ».

B. LES DISPOSITION PROPOSÉES

Alors que le régime des contributions indirectes a été réformé en 1999, l'article L. 245-8 précité qui détermine les redevables de la cotisation sur les tabacs n'avait pas encore été réécrit en conséquence.

Tel est l'objet du présent article :

« Les mots : « marchands en gros de boissons et par les producteurs » sont remplacés par les mots : « entrepositaires agréés, les opérateurs enregistrés et les opérateurs non enregistrés et les représentants fiscaux des entrepositaires agréés et des opérateurs établis dans un autre État membre de la Communauté européenne, respectivement mentionnés aux articles 302 G, 302 H, 302 I et 302 V du code général des impôt » ».

Il harmonise ainsi le code de la sécurité sociale avec les nouvelles dispositions relatives aux redevables des droits d'accise.

L'Assemblée nationale a adopté des amendements rédactionnels sur le présent article. Elle a ajouté un alinéa nouveau de coordination.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32 bis (nouveau)

Extension à certains services accessibles en ligne des droits de communication particuliers aux administrations des douanes
et du fisc et aux enquêteurs agissant pour le compte
de la commission des opérations de bourse (COB)

Commentaire : le présent article tend à autoriser, dans le cadre de la lutte contre diverses infractions, les agents de l'administration des douanes et du fisc, ainsi que les enquêteurs agissant pour le compte de la COB, à se faire communiquer, par des fournisseurs d'accès à des réseaux ou à des documents disponibles sur ces derniers, des informations ou des données permettant l'identification des utilisateurs de ces services ou la qualification des fautes qu'ils ont commises.

I. LE RENFORCEMENT DE POUVOIRS DE COMMUNICATION DÉJÀ IMPORTANTS

A. LES DROITS EXISTANTS VISÉS

Il est proposé d'étendre les pouvoirs de communications actuellement conférés :

- aux agents des douanes ayant au moins le grade d'inspecteur ou d'officier ou chargés des fonctions de receveur (article 65 du code des douanes) ;

- aux agents des administrations chargés du recouvrement des impôts, droits et taxes prévus par le code général des impôts (article L.82 du livre des procédures fiscales) ;

- aux enquêteurs mis à la disposition de la COB et habilités par son président (article L.621-10 du code monétaire et financier) afin d'assurer l'exécution de sa mission, en luttant, notamment contre les atteintes à la transparence des marchés.

B. DES PRÉROGATIVES DÉJÀ ASSEZ ÉTENDUES

Le code des douanes évoque « des papiers et documents de toute nature » relatifs aux opérations intéressant un service dont les agents habilités pourront « exiger », la communication.

Pour sa part, le livre des procédures fiscales (LPF) parle d'un « droit » de communication « permettant » aux agents chargés de l'établissement de l'assiette et du contrôle des impôts d'avoir connaissance de certains documents et renseignements énumérés (comptabilité tenue par certaines personnes, formules de chèques non barrés, transferts de fonds à l'étranger).

Ce droit s'exerce « quelque soit le support, y compris magnétique , utilisé pour la conservation des documents ».

Le LPF précise plus loin (article 83) que le secret professionnel n'est pas opposable à la communication, sur sa demande, à l'administration, par des « établissements ou organismes de toute nature soumis à son contrôle, de documents de service ».

Quant au code monétaire et financier, il vise « tous documents, quel qu'en soit le support » dont les enquêteurs habilités par la COB peuvent obtenir la copie.

Ces droits de communication semblent assez étendus : les douanes peuvent intervenir dans des lieux publics (gares), locaux de compagnies, « et, en général, chez toutes les personnes physiques ou morales directement ou indirectement intéressés par des opérations, même régulières, relevant de la compétence du service des douanes ». Les pouvoirs du fisc, comme indiqué plus haut, s'exercent à l'encontre « d'établissements ou organismes de toute nature soumis au contrôle de l'autorité administrative ». Les enquêteurs de la COB « peuvent accéder à des locaux à usage professionnel » et « convoquer et entendre toute personne susceptible de leur fournir des informations ».

C. LE PROBLÈME DE L'UTILISATION DES RÉSEAUX À DES FINS MALHONNÊTES

Se pose, toutefois, le problème de l'utilisation par des malfaiteurs de réseaux de télécommunication.

La définition, très large, des données dont la communication peut être obtenue (« de toute nature » s'agissant des douanes, sur tout support selon le code des impôts et le code monétaire et financier) semble inclure celles accessibles à partir de réseaux et relatives aux usages de ces derniers.

Mais l'article 29 de la loi, récemment promulguée, relative à la sécurité quotidienne ^{75( * )} est venu soumettre à de strictes conditions les exceptions à la règle de l'effacement ou de la garantie d'anonymat des communications entre usagers de réseaux ^{76( * )} .

Toute dérogation doit être justifiée par la recherche d'informations nécessaires à la constatation et à la poursuite par l'autorité judiciaire d'infractions pénales.

Les données, conservées un an au maximum, ne doivent concerner que l'identité des utilisateurs des services considérés ou les caractéristiques techniques des communications en cause, à l'exclusion du contenu des correspondances échangées ou des informations consultées.

Le présent article tend à confirmer les pouvoirs de communication, ci-dessus rappelés, des agents des douanes et du fisc et des enquêteurs de la COB, de se faire communiquer les données dont disposent les personnes physiques ou morales visées par les articles 43-7 et 43-8 du code des postes et télécommunications .

Il s'agit de celles qui fournissent :

- soit l' accès à des services, autres que de correspondance privée, accessibles en ligne sur des réseaux de télécommunications ;

- soit les contenus recherchés par les usagers (stockés et mis à leur disposition).

Le texte, soumis au vote du Sénat, dispose que ces nouveaux droits de l'administration s'exercent « dans le cadre » du nouvel article L.32-3-1 inséré dans le code des postes et télécommunications, par l'article 29 précité, de la loi relative à la sécurité quotidienne.

Il convient de s'interroger sur la signification de cette expression « dans le cadre » ? Faut-il en déduire que les pouvoirs de communication en question ont pour seul objet d'aider la justice à constater et poursuivre des infractions pénales ?

Si des infractions et sanctions autres que pénales sont en cause, sous les garanties du IV de l'article L. 32-3-1 du code des postes et télécommunications ci-avant rappelées (c'est-à-dire sans que puissent être révélés le contenu des correspondances et les informations consultées), cela n'est pas clairement exprimé par le présent article.

Or, le droit fiscal et douanier est autonome par rapport au droit pénal.

Des poursuites peuvent être empêchées ou éteintes par des transactions avec l'administration.

Il existe des sanctions autres que pénales ou à caractère mixte , c'est-à-dire correspondant à la fois à des peines et à des mesures réparatrices, comme les amendes fiscales et douanières (ces dernières pouvant être très lourdes).

Les sanctions fiscales (telles que des amendes, indemnités ou majorations de retard) ne confèrent pas au comportement qu'elles répriment le caractère d'une infraction pénale.

S'agissant des droits de communication évoqués ci-dessus, des agents du fisc et des douanes et des enquêteurs de la COB, la référence à l'article L. 32-3-1 semble en limiter l'exercice aux seuls cas où la justice va être saisie d'une infraction pénale.

Or, l'objectif poursuivi paraît être au contraire de permettre aux agents et enquêteurs habilités à cet effet, d'intervenir soit à propos d'infractions non pénales, soit en amont d'une procédure judiciaire, par la négociation de transactions.

Il convient de tenir compte plus explicitement de ces spécificités du droit fiscal, douanier et boursier.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission comprend l'intention et partage le souhait du gouvernement d'empêcher l'utilisation des réseaux de télécommunications à des fins de trafic illicite, de fraude fiscale ou de blanchiment d'argent sale .

Il ne lui semble néanmoins pas très heureux d'avoir ainsi recours à un « quasi-cavalier budgétaire » pour régler un problème qui a des incidences en matière de libertés publiques, sans que la CNIL ^{77( * )} ait, à sa connaissance, été consultée.

L'article L. 32.3-1, précité, du code des postes et télécommunications oblige en fait les opérateurs à conserver pendant un an, dans l'éventualité de poursuites, des données techniques relatives à des communications échangées.

Mais il limite l'accès à ces données aux seuls cas de mise à la disposition de l' autorité judiciaire d'information nécessaires à la répression d' infractions pénales .

Il convient d'introduire dans cet article un paragraphe visant explicitement les droits de communication spécifiques des services fiscaux et douaniers et de la COB, avec toutes les garanties que nécessite la protection des libertés publiques à cet égard (ces droits seraient précisés et encadrés par un décret en Conseil d'Etat pris après consultation de la CNIL).

En effet, d'un côté le présent article peut sembler se limiter à confirmer des droits de communication antérieurs dont peut user l'administration en dissipant un malentendu provoqué par l'article 29 de la loi relative à la sécurité quotidienne.

Mais, d'un autre côté, il est donné aux agents concernés la possibilité de profiter d'une dérogation nouvelle aux règles d'effacement et de protection de l'anonymat des communications, créée par ledit article 29, et en principe réservée par lui aux seuls cas d'infractions pénales portés devant la justice.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 32 ter (nouveau)

Exonération des contrats d'assurance maladie « solidaires » de la taxe sur les conventions d'assurance

Commentaire : le présent article tend à exonérer de la taxe sur les conventions d'assurance les contrats d'assurance maladie pour lesquels il n'est pas effectué de sélection médicale à l'entrée et dont les cotisations ou les primes ne sont pas fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL : L'APPLICATION DE LA TAXE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCE SELON LA NATURE JURIDIQUE DE L'ORGANISME DE COUVERTURE

A. UN DISPOSITIF DISCRIMINANT

L'article 991 du code général des impôts soumet toute convention d'assurance conclue avec une société ou une compagnie d'assurance à une taxe annuelle et obligatoire. En contrepartie, tout écrit qui constate la formation d'une convention, sa modification ou sa résiliation amiable est exonéré de droit de timbre.

L'article 995 du même code prévoit que sont exonérées de ladite taxe les assurances bénéficiant, en vertu de dispositions exceptionnelles, de l'exonération des droits de timbre et d'enregistrement.

Or, l'article 1087 du même code dispose que « tous les actes intéressant les mutuelles définies par l'article L. 111-1 du code de la mutualité sont exonérés de droits de timbre et, sous réserve de l'article 1020, des droits d'enregistrement ».

Il résulte de la combinaison des articles 995 et 1087 précités que toutes les opérations d'assurance réalisées par les mutuelles sont exonérées de la taxe sur les conventions d'assurance. Le champ d'application de cette exonération dépasse donc les contrats couvrant les risques liés à la maladie et s'étend ainsi, par exemple, aux contrats couvrant les risques de dommages corporels liés à des accidents ou encore couvrant le risque de perte de revenus lié au chômage.

Le deuxième alinéa de l'article 999 du même code exonère également de la taxe sur les conventions d'assurances les contrats d'assurance réalisés par les institutions de retraite ou de prévoyance complémentaire.

Il apparaît donc que la taxation des conventions d'assurance varie en fonction de la nature juridique de l'organisme de couverture et non en fonction du type de couverture proposé.

Ainsi, un contrat d'assurance maladie complémentaire sera soumis à une taxation de 7 % s'il est distribué par une compagnie d'assurance mais sera exonéré s'il est proposé par une mutuelle ou une institution de prévoyance même s'il s'agit du même produit.

B. UN DISPOSITIF DÉNONCÉ PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE

En 1993, la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) a déposé une plainte auprès de la Commission européenne contre la France à raison de l'exonération de la taxe sur les conventions d'assurance sur les contrats d'assurance complémentaire maladie accordée aux seules institutions de prévoyance et aux mutuelles.

La Commission européenne a tardé pour examiner ladite plainte. Toutefois, le 13 novembre dernier, elle a estimé dans une décision formelle que « l'aide existante sous forme d'exonération de la taxe sur les conventions d'assurance introduit une distorsion de concurrence entre les mutuelles et institutions de prévoyance qui ne saurait désormais être compatible avec le développement du marché commun ». Elle a donc demandé au gouvernement français de prendre les mesures utiles afin de supprimer cette discrimination.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA SUPPRESSION DE L'EXONÉRATION STATUTAIRE EN MATIÈRE D'ASSURANCE MALADIE

Le dispositif propose, en matière d'assurance du risque lié à la maladie, de supprimer l'exonération statutaire des contrats émis par les mutuelles ou les institutions de prévoyance et de lier ladite exonération au respect par le contrat de certaines conditions tenant à l'absence de questionnaire médical et à la fixation de primes indépendamment de l'état de santé des assurés.

Le 1° du I du présent article complète le 2° de l'article 995 précité afin de préciser que l'exonération statutaire de la taxe sur les conventions d'assurance dont bénéficient les mutuelles ne concerne pas les conventions couvrant les risques maladie.

De même, le 2° du II du présent article modifie le deuxième alinéa de l'article 999 du code général des impôts en précisant que les contrats émis par les institutions de prévoyance sont exonérés de taxe sur les conventions d'assurance à l'exception des contrats d'assurance couvrant les risques maladie.

Il s'agit donc de remplacer, en matière d'assurance maladie, l'exonération de ladite taxe en fonction du statut par une exonération en fonction du produit.

Le 1° du II du présent article modifie le premier alinéa de l'article 999 précité afin de remplacer une référence à un article du code de la sécurité sociale devenu obsolète. En effet, l'article L. 732-1 dudit code a été abrogé. Désormais, les institutions de retraite complémentaire et les institutions de prévoyance figurent respectivement aux articles L. 922-1 et L. 941-1 dudit code d'une part et à l'article L. 931-1 du même code d'autre part.

B. L'EXONÉRATION DES CONTRATS D'ASSURANCE MALADIE « SOLIDAIRES »

Le 2° du I du présent article complète l'article 995 par deux alinéas afin d'étendre le champ d'application de l'exonération de la taxe sur les conventions d'assurance à deux types de contrat.

D'une part, sont concernés les contrats d'assurance maladie facultatifs souscrits de manière individuelle ou collective à une double condition :

- l'organisme assureur ne doit pas recueillir d'informations médicales auprès de l'assuré au titre de ce contrat ou des personnes souhaitant bénéficier de cette couverture. Concrètement, il ne peut pas être demandé à l'assuré de remplir un questionnaire médical ;

- les cotisations ne doivent pas être fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré.

D'autre part, sont concernés les contrats d'assurance maladie obligatoires souscrits de manière collective à condition que les cotisations ou les primes ne soient pas fixées en fonction de l'état de santé de l'assuré. Dans ce cas, il peut être demandé aux assurés de remplir un questionnaire médical. En effet, certaines entreprises ayant un nombre réduit de salariés peuvent être intéressées par la conclusion d'un tel contrat. Toutefois, il paraît légitime de permettre à l'entreprise d'assurance de mesurer le risque qu'il lui est demandé de couvrir puisque l'assiette des primes sera forcément étroite. En revanche, si l'entreprise d'assurance accepte le risque, le montant des primes sera identique pour chaque assuré, quel que soit son état de santé.

Il convient de remarquer que l'absence de sélection des assurés à un contrat d'assurance maladie et la fixation de primes indépendamment de l'état de santé de l'assuré caractérisent les contrats mutualistes.

En effet, l'article L. 112-1 du code de la mutualité dispose :

« Les mutuelles et les unions qui mènent des activités de prévention ou d'action sociale ou qui gèrent des réalisations sanitaires, sociales ou culturelles ne peuvent moduler le montant des cotisations qu'en fonction du revenu ou de la durée d'appartenance à la mutuelle ou du régime de sécurité sociale d'affiliation ou du lieu de résidence ou du nombre d'ayants droit ou de l'âge des membres participants.

Les mutuelles et les unions exerçant une activité d'assurance sont soumises aux dispositions de l'alinéa précédent pour les opérations individuelles et collectives à adhésion facultative relatives au remboursement ou à l'indemnisation des frais occasionnés par une maladie, une maternité ou un accident. Pour ces opérations, les mutuelles et les unions ne peuvent en aucun cas recueillir des informations médicales auprès de leurs membres ou des personnes souhaitant bénéficier d'une couverture, ni fixer les cotisations en fonction de l'état de santé.

Les mutuelles et les unions visées au présent article ne peuvent instaurer de différences dans le niveau des prestations qu'en fonction des cotisations payées ou de la situation de famille des intéressés ».

La nouveauté introduite par le présent article réside dans le fait que les contrats des entreprises d'assurance respectant ces principes seront également exonérés de taxe sur les conventions d'assurance.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission tient à faire remarquer qu'elle a à maintes reprises dénoncé les distorsions de concurrence existant entre les entreprises d'assurance et les mutuelles en raison du régime fiscal privilégié accordé à ces dernières.

Dans un rapport récent ^{78( * )} , notre collègue Alain Lambert rappelait ainsi que « les contrats d'assurance maladie complémentaire souscrits auprès des mutuelles du code de la mutualité ou d'institutions de prévoyance sont exonérés de la taxe de 7 % sur les conventions d'assurance ».

Aujourd'hui, votre commission constate que le gouvernement a proposé une solution dans la précipitation en espérant ainsi pouvoir éviter le lancement par la Commission européenne d'une procédure formelle d'examen en matière d'aides d'Etat.

Pour autant, il ne met pas fin à l'ensemble des discriminations existant entre les mutuelles et les organismes de prévoyance et de retraite complémentaire d'une part et les sociétés d'assurance d'autre part.

En effet, le nouveau code de la mutualité a élargi le champ d'action des mutuelles et, notamment, le type de contrats qu'elles peuvent émettre. Or, ces derniers bénéficient de l'exonération de la taxe sur les conventions d'assurance alors que des contrats identiques émis par les entreprises d'assurance sont soumis à ladite taxe.

A cet égard, il sera intéressant de voir si la Commission se contente du dispositif proposé par le présent article ou si elle le jugera insuffisant et demandera à la France de supprimer toute discrimination entre les contrats d'assurance réalisés par les mutuelles et les institutions de prévoyance d'une part et les entreprises d'assurance d'autre part.

Par ailleurs, rien n'exclut une nouvelle plainte de la Fédération Française des Sociétés d'Assurance auprès de la Commission européenne sur le maintien d'une discrimination fiscale entre les mutuelles et les entreprises d'assurance sur des produits identiques.

Enfin, le présent article paraît pour le moins paradoxal quand on le place en regard de l'article 3 du présent projet de loi. L'article 3 transfère le produit de la taxe sur les conventions d'assurance au FOREC afin de tenter d'équilibrer ce dernier. Or la conséquence prévisible du présent article sera d'inciter les sociétés d'assurance à ne pas pratiquer de discrimination dans leurs contrats maladie pour être exonérées de la taxe sur les conventions d'assurance. Ainsi, alors que l'article 3 affecte la taxe au FOREC pour lui assurer des ressources, le dispositif proposé vient minorer les ressources ainsi transférées.

Il est prévu que cette disposition entre en vigueur à compter du 1 ^er octobre 2002. Le coût de cette mesure pour 2002 serait de 21 millions d'euros (136 millions de francs). En année pleine, il est évalué à 94 millions d'euros (619 millions de francs).

Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'avancer au 1 ^er janvier 2002 la date d'entrée en vigueur de l'exonération de taxe sur les conventions d'assurance pour les contrats dits « solidaires ». En effet, le présent article a pour objet de répondre à une demande pressante de la Commission européenne de mettre fin à une distorsion de concurrence entre les institutions de prévoyance et les mutuelles d'une part et les entreprises d'assurance d'autre part. Il ne serait donc pas opportun de différer cette mesure de neuf mois.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 33

Majoration du seuil de mise en recouvrement de la CRDS assise sur les revenus du patrimoine

Commentaire : le présent article porte de 160 francs à 61 euros (400 francs) le seuil de mise en recouvrement de la CRDS assise sur les revenus du patrimoine.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article porte le seuil de mise en recouvrement de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) sur les revenus du patrimoine de 160 francs (24,4 euros) à 61 euros (400,1 francs).

La CRDS sur les revenus du patrimoine, instituée par l'article 15 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, est calquée sur la contribution sur les revenus du patrimoine (le « 2 % patrimoine »), qu'il s'agisse de son assiette, de son établissement, de son recouvrement et de son contrôle.

Cependant, outre la différence de taux, les deux prélèvements présentent un seuil de mise en recouvrement différent. Il était identique en 1996, 160 francs, mais l'article 4 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a porté ce seuil à 400 francs pour le prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine sans modifier celui de la CRDS.

Le présent article vise donc à réparer cet « oubli » de 1999 qui pose des problèmes techniques dans la mesure où ces deux prélèvements, ainsi que la contribution sociale généralisée sur les revenus de placements financiers, sont recouvrés de la même manière. Sur amendement du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination de ce relèvement dans le code général des impôts.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

La mesure proposée par le présent article aura une double conséquence. D'une part, elle simplifie le travail de l'administration fiscale pour le recouvrement de la CRDS et de la CSG sur les revenus du patrimoine. D'autre part, elle exonère de CRDS tous les contribuables bénéficiant de revenus du patrimoine inférieurs à 80.000 francs par an, au lieu de 36.000 francs auparavant, avec une perte de recettes pour la CADES évaluée à environ 20 millions de francs.

La réalité est cependant légèrement différente de cette présentation.

Tout d'abord, il convient de noter que, selon les informations communiquées à votre rapporteur général, la mesure a d'ores et déjà été prise en compte par l'administration fiscale dans l'émission des rôles réalisée en octobre 2001. Le présent article devient donc une simple validation législative. On peut même se demander s'il a une vraie utilité puisque l'administration fiscale a d'elle même réparé l'oubli de l'automne 1999.

Ensuite, cette mesure semble bien plus justifiée par un souci de simplification fiscale que par une volonté d'alléger la pression fiscale sur les revenus du patrimoine.

Enfin, votre rapporteur général ne peut que réitérer la position de principe du Sénat, comme de votre commission, s'agissant de la CRDS et de la CADES. La CRDS a comme vertu son universalité quasi-complète. Toute mesure tendant à exonérer des revenus de cette imposition altère cette universalité. Quant à la CADES, elle voit encore - certes de manière très minime - les règles du jeu la concernant être modifiées ...

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 bis (nouveau)

Modification de l'application du régime des sociétés mères et filiales
aux groupes bancaires mutualistes

Commentaire : le présent article tend à assouplir, pour la deuxième fois en moins d'un an, le critère d'application du régime des sociétés mères et filiales pour les groupes mutualistes bancaires.

I. L'APPLICATION DU RÉGIME « MÈRE-FILLES » AUX GROUPES BANCAIRES MUTUALISTES POSE ENCORE DES DIFFICULTÉS

A. LE RÉGIME ACTUEL DES SOCIÉTÉS MÈRES ET FILIALES

Le régime des sociétés mères et filiales prévu aux articles 145 et 216 du code général des impôts permet, sur option, à une société, dite « société mère », de retrancher de son résultat imposable les dividendes qu'elle perçoit de ses filiales françaises et étrangères, sous certaines conditions. Ces dividendes ne seront donc pas imposés dans le résultat de la société mère.

Ces conditions portent sur les filiales concernées (qui doivent être assujetties à l'impôt sur les sociétés) mais aussi sur les titres de participation.

La loi de finances initiale pour 2001 ^{79( * )} a modifié les critères d'éligibilité relatifs aux titres de participation.

Auparavant, deux critères alternatifs coexistaient :

- soit la « mère » détenait au moins 10 % du capital de sa « fille »,

- soit le prix de revient ^{80( * )} de la participation détenue par la « mère » dans la « fille » était au moins égal à 150 millions de francs.

Depuis le 1 ^er janvier 2001,

- le critère de détention du capital de la « fille » a été assoupli : seuls 5 % du capital de la « fille » sont désormais nécessaires pour rendre la participation de la « mère » éligible au régime des sociétés mères et filiales,

- le critère du prix de revient de la participation a été supprimé.

La modification des critères d'éligibilité au régime mères-filles

Anciens critères	Nouveau critère
Au moins 10 % du capital de la filiale ou Prix de revient de la participation d'au moins 150 millions de francs	Au moins 5 % du capital de la filiale

En outre, la société mère doit avoir souscrit les titres de participation à l'émission ou prendre l'engagement de les conserver pendant un délai de deux ans. De plus, les titres de participation doivent être nominatifs ou, à défaut, déposés dans un établissement désigné par l'administration. Enfin, ces titres doivent conférer le droit de vote.

Si ces conditions sont réunies, le régime des sociétés mères et filiales permet à la société mère d'éviter ou d'atténuer la double imposition des dividendes provenant de ses participations. Ce régime avantage principalement les entreprises qui disposent de participations financières importantes, notamment les banques et les sociétés d'assurance.

B. L'APPLICATION AUX GROUPES MUTUALISTES BANCAIRES DE LA RÉFORME DU RÉGIME « MÈRES-FILLES » A NÉCESSITÉ LE MAINTIEN DU CRITÈRE DU PRIX DE REVIENT DE LA PARTICIPATION

1. Le nouveau régime prévu dans la loi de finances initiale pour 2001 pénalisait les groupes bancaires mutualistes

Suite à la modification des critères d'éligibilité au régime des sociétés mères et filiales en loi de finances pour 2001, l'Assemblée nationale s'est rendu compte, au cours de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2000 de l'hiver 2000, de certaines des conséquences des dispositions du projet de loi de finances pour 2001 qu'elle avait adopté en première lecture.

En particulier, l'aménagement du régime des sociétés mères et filiales pénalisait fortement les groupes bancaires mutualistes . En effet, les groupes bancaires mutualistes présentent une structure en « râteau inversé », la caisse centrale étant détenue par des caisses ou des banques régionales, elles-mêmes détenues par des caisses locales.

Or, la participation des caisses ou des banques régionales au capital de la caisse nationale est le plus souvent d'un prix de revient supérieur à 150 millions de francs, de sorte que cette participation était éligible à l'ancien régime des sociétés mères et filiales et ne l'était plus dans le nouveau dispositif.

En outre, cette participation ne correspondait pas toujours à plus de 5 % du capital, soit que ce capital soit « émietté » entre un nombre élevé de caisses ou de banques régionales, soit que la caisse nationale soit juridiquement une association, de sorte que ces participations n'étaient plus éligibles au nouveau régime des sociétés mères et filiales.

2. Un critère spécifique pour les groupes bancaires mutualistes a été prévu dans la loi de finances rectificative pour 2000 de l'hiver 2000

L'Assemblée nationale a donc proposé dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000 de l'hiver 2000 de maintenir le bénéfice du régime précédent pour ces quatre groupes mutualistes.

Les quatre groupes mutualistes dotés d'un organe central (Banques populaires, Caisses d'épargne, Crédit agricole et Crédit mutuel) peuvent désormais bénéficier, au choix :

- du critère des 5 % de détention du capital (droit commun)

- ou du critère du prix de revient de la participation supérieur à 150 millions de francs (critère désormais spécifique aux groupes mutualistes bancaires) : le 9 de l'article 145 du code général des impôts prévoit donc désormais que les participations internes aux groupes mutualistes dotés d'un organe central sont éligibles au régime fiscal des sociétés mères lorsque leur prix de revient est au moins égal à 150 millions de francs.

C. L'APPLICATION DU RÉGIME DES SOCIÉTÉS MÈRES ET FILIALES AUX GROUPES BANCAIRES MUTUALISTES N'EST TOUJOURS PAS SATISFAISANTE

Dans certains groupes bancaires mutualistes, l'éclatement des participations des caisses locales dans les caisses régionales est tel que ni le critère des 5 % de détention du capital, ni le critère du prix de revient de la participation ne permettent de rendre certaines participations éligibles au régime « mères-filles » : certaines participations de caisses locales dans des caisses régionales peuvent être à la fois inférieures aux 5 % du capital dans la caisse régionale, et aux 150 millions de francs en valeur (le critère du prix de revient de la participation est apprécié caisse par caisse).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par voie d'amendement proposé par nos collègues députés Jean-Louis Dumont, Gilbert Mitterrand, Mme Geneviève Perrin-Gaillard et André Vauchez, avec l'avis favorable du gouvernement.

Il prévoit que la condition d'éligibilité des participations au régime « mères-filles » puisse être appréciée « collectivement ou individuellement » afin de permettre de faire la somme des participations détenues par différentes caisses locales pour apprécier le critère des 150 millions de francs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission déplore que les présentes dispositions n'aient pas été introduites lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2001 ou du projet de loi de finances rectificative pour 2000 de l'hiver 2000 . À cette époque, le problème soulevé aujourd'hui existait déjà mais le gouvernement n'avait pas souhaité donner suite aux demandes des groupes concernés.

Votre commission veillera également à ce que la rédaction du 9 de l'article 145 du code général des impôts modifié dans le présent article permette la modification des structures du Crédit agricole (et notamment la création d'une société dite « holding » qui regrouperait les participations des caisses régionales) sans frottement fiscal notamment au titre de ce régime des sociétés mères et filiales.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 ter (nouveau)

Régime fiscal des sommes perçues en réparation des préjudices subis par les fonctionnaires d'Afrique du Nord anciens combattants

Commentaire : le présent article tend à appliquer le système du quotient à l'imposition au titre de l'impôt sur le revenu des sommes perçues en réparation des préjudices subis par les fonctionnaires d'Afrique du Nord anciens combattants.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue député Robert Gaïa, avec avis favorable de la commission des finances et du gouvernement, qui a levé le gage, répondant à une revendication ancienne et répétée des anciens fonctionnaires d'Afrique du Nord qui ont été mobilisés au cours des combats de la seconde guerre mondiale, de la guerre d'Indochine ou de la guerre d'Algérie.

Il s'agit d'appliquer aux sommes perçues en réparation du préjudice financier - au titre de la loi n° 82-1021 du 3 décembre 1982 - le système du quotient de l'article 163 bis O A du code général des impôts pour leur imposition au titre de l'impôt sur le revenu.

Ce système, complexe, tend à lisser l'effet de la perception d'une somme exceptionnelle sur la progressivité de l'impôt sur le revenu et donc à éviter qu'elle vienne faire « basculer » le contribuable dans des tranches supérieures alors que, le plus souvent, la somme exceptionnelle correspond à des revenus qui auraient dû être étalés dans le temps. Le système du quotient distingue ainsi, dans le revenu imposable, la partie correspondant au revenu courant de celle correspondant au revenu exceptionnel.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Les fonctionnaires d'Afrique du Nord ayant servi dans l'armée lors des différents conflits entre 1940 et 1962 ont, de toute évidence, connu un préjudice de carrière. Pour en réparer les conséquences financières, la loi de 1982 précitée a prévu l'application à leur profit du système de reclassement mis en place en 1945 ^{81( * )} avec effet pécuniaire rétroactif à la date du fait générateur. Les demandes de reclassement ont été examinées par les commissions administratives de reclassement (3.905 dossiers entre 1985 et juin 1997). Des sommes importantes ont ainsi été versées aux intéressés.

La question de leur régime fiscal a fait l'objet, au Sénat, d'un amendement de notre collègue Guy Fischer, tendant à défiscaliser ces sommes, adopté lors de la première lecture du projet de loi de modernisation social (article 21 ter ). Cet article a été supprimé par l'Assemblée nationale et n'a pas été rétabli au Sénat en deuxième lecture.

Le présent article apporte donc une réponse satisfaisante aux demandes des intéressés. En effet, une défiscalisation totale n'apparaîtrait pas juste. D'une part il serait difficilement envisageable de défiscaliser rétroactivement au delà de la période de prescription les sommes déjà fiscalisées. D'autre part, on ne voit pas les raisons pour lesquelles échapperaient à l'impôt des sommes qui correspondent à des revenus d'activité, certes différés. La solution du présent article, en lissant les effets du caractère exceptionnel du revenu, paraît tout à la fois légitime et suffisante.

Par ailleurs, votre rapporteur général tient à rappeler que le projet de loi de modernisation sociale, en cours de discussion au Parlement, contient déjà deux mesures concernant les anciens fonctionnaires d'Afrique du Nord anciens combattants. L'article 21 bis , adopté conforme par les deux assemblées, lève la forclusion pour le dépôt de dossiers de reclassements. L'article 21 ter A, toujours en navette, modifie la composition des commissions administratives de reclassement pour accroître la représentation des associations d'anciens fonctionnaires.

L'adoption définitive de ces trois mesures devrait permettre de clore le cycle législatif de compensation du préjudice subi par ces fonctionnaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 quater (nouveau)

Assouplissement du régime tendant à inciter les entreprises à intervenir pour aider à la création ou à la reprise d'entreprises dans le cadre du mécénat d'entreprise

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative de notre collègue député Gérard Bapt, a pour objet d'étendre le champ d'application de l'article 238 bis du code général des impôts relatif au mécénat d'entreprise, en permettant aux entreprises d'intervenir par l'intermédiaire d'organismes à but désintéressé, pour aider à la reprise d'entreprise, sans que celles-ci doivent, comme c'est le cas actuellement, être en difficulté.

On peut rappeler que l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2000 a assoupli les interventions à caractère désintéressé des entreprises en faveur d'autres entreprises en élargissant le champ d'application du 4. de l'article 238 bis du code général des impôts.

Avant la modification introduite l'année dernière, l'entreprise pouvait déduire de son résultat, dans la limite de 0,325 % de son chiffre d'affaires, les dons faits à des organismes ayant pour objet exclusif de participer, par le versement d'aides financières, à la création d'entreprises, sous réserve que ces organismes :

- répondent « à des conditions quant à leur statut et à leur fonctionnement fixées par décret en Conseil d'Etat ». Parmi ces conditions figurent ainsi actuellement la gestion désintéressée et l'absence de lien juridique ou économique entre l'entreprise à l'origine du don et l'entreprise bénéficiaire ;

- soient agréés par le ministre chargé du budget.

En d'autres termes, le dispositif initial permettait à des entreprises de déduire de leur résultat imposable, sous certains plafonds, les dons à la création d'entreprise versés par l'intermédiaire « d'organismes-écran » à gestion désintéressée parmi lesquels il faut citer en tout premier lieu, les plates-formes d'initiatives locales.

Le fait que ce dispositif était peu utilisé, puisqu'il n'aurait drainé qu'une quarantaine de millions de francs par an, avait justifié une extension de ce régime aux dons aux organismes dont l'objet exclusif est de participer non seulement à la création d'entreprises mais également à la reprise d'entreprises en difficulté et au financement d'entreprises de moins de 50 salariés, sous réserve qu'il s'agisse d'entreprises indépendantes ^{82( * )} .

Très attachée au développement du mécénat, votre commission avait approuvé le nouveau régime tout en remarquant que cette évolution législative aurait pu intervenir plut tôt, puisque le Sénat, à l'initiative de notre collègue Roger Besse, rapporteur spécial des crédits de l'aménagement du territoire, avait déjà adopté, à plusieurs reprises, une nouvelle rédaction du 4 de l'article 238 bis du code général des impôts afin de permettre aux organismes qui aident à la reprise d'entreprises de bénéficier de l'agrément du ministre chargé du budget.

Toutefois, votre commission tient à faire deux remarques.

D'abord, dès lors qu'il est envisagé d'étendre le régime favorable aux organismes ayant pour vocation de faciliter toutes les reprises d'entreprises, qu'elles soient ou non en difficulté, il serait peut-être opportun de supprimer la seconde phrase du paragraphe 4 de l'article 238 bis , qui dispose qu'une « entreprise est considérée comme étant en difficulté lorsqu'elle fait l'objet d'une procédure de redressement judiciaire ou lorsque sa situation financière rend imminente sa cessation d'activité ».

Ensuite, on peut s'interroger sur la précision des concepts auxquels renvoie le présent article : celui-ci n'est-il pas désormais trop vague pour être opérationnel ? L'année dernière, votre commission avait été amenée à noter que la définition d'une entreprise en difficulté comme une entreprise qui fait l'objet d'une procédure de redressement judiciaire ou dont « la situation financière rend imminente la cessation d'activité » était relativement floue. Mais, la suppression de la mention « en difficulté » rend encore plus vaste et donc plus indéterminé le champ de compétence des organismes concernés, peut-être au risque de permettre n'importe quel type d'interventions, ce qui ne serait pas souhaitable.

Aussi, votre commission se demande s'il ne faudrait pas supprimer toute référence à la notion de « reprise », qui manque de consistance juridique, pour se contenter de la disposition permettant à ces organismes de favoriser le financement des petites entreprises.

On pourrait également songer, corrélativement, à substituer à la référence à la notion de petite entreprise, définie comme celle d'une entité de moins de cinquante salariés, celle d'une entité indépendante réalisant moins de 50 millions de francs de chiffres d'affaires , ce qui constitue la définition très générale figurant à l'article 219 du code général des impôts, qui résulte de l'article 7 de la loi de finances pour 2001.

Telles sont les premières analyses de votre commission, qui a souhaité se donner le temps de la réflexion sur le sujet.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 33 quinquies (nouveau)

Maintien des conventions entre un syndicat d'agglomération nouvelle et une commune limitrophe pour la perception et la répartition de la taxe professionnelle unique lorsque cette commune adhère à un établissement public intercommunal à taxe professionnelle unique

Commentaire : le présent article prévoit le maintien des conventions existantes entre un syndicat d'agglomération nouvelle (SAN) et une commune limitrophe pour la perception et la répartition de la taxe professionnelle unique lorsque cette commune adhère à un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique.

I. LA SITUATION ACTUELLE

Les articles 36 et 37 de la loi de finances rectificative pour 2000 n° 2000-656 du 13 juillet 2000, résultant d'amendements présentés par notre collègue député Daniel Vachez, visaient à résoudre des difficultés pratiques rencontrées par certains SAN de la région Ile-de-France.

Ces articles ont aménagé le régime de taxe professionnelle des syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) qui gèrent une zone d'activité en commun avec une commune limitrophe. Ils prévoient ainsi que le SAN est compétent pour l'ensemble des dispositions relatives à la taxe professionnelle, et tirent les conséquences du partage du produit de la taxe professionnelle entre le SAN et la commune limitrophe sur leurs potentiels fiscaux respectifs.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, issu d'un amendement présenté à nouveau par notre collègue député Daniel Vachez, vise à résoudre une nouvelle difficulté pratique. En effet, la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) avait prévu le cas d'une commune limitrophe au SAN partageant avec lui une même zone d'activité, mais n'avait pas prévu celui où cette commune adhérerait à un établissement public de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique.

Le présent article vise donc à compléter les dispositions introduites dans le code général des impôts et dans le code général des collectivités territoriales par la loi de finances rectificative pour 2000, en prévoyant l'application d'une solution identique à cette situation nouvelle.

Le I du présent article prévoit ainsi que, lorsqu'une commune limitrophe à un SAN et partageant avec lui une zone d'activité adhère à un établissement public de coopération intercommunale faisant application de la taxe professionnelle unique, « l'agglomération nouvelle se substitue à cet établissement (...) pour l'application de l'ensemble des dispositions relatives à la taxe professionnelle et perçoit le produit de la taxe acquittée dans la zone pour la période de la convention restant à courir ».

Le II du présent article prend en compte cette mesure dans le calcul du potentiel fiscal des différentes collectivités locales impliquées, en prévoyant une correction symétrique de leurs potentiels fiscaux.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission ne s'était pas opposée à la prise en compte de la situation spécifique de certains syndicats d'agglomération nouvelle dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2000. Le présent article, visant à régler le même type de problème en prévoyant la mise en oeuvre de la même solution, n'appelle donc pas d'objection particulière de sa part.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 sexies (nouveau)

Modalités de financement du fonds commun des accidents du travail agricole

Commentaire : le présent article vise à définir les modalités de financement du fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA) à compter du 1 ^er avril 2002 suite à l'entrée en vigueur de la loi portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles (AAEXA).

I. LE FINANCEMENT DU FCATA AVANT L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI PORTANT AMÉLIORATION DE L'AAEXA

Le fonds commun des accidents du travail (FCATA) est chargé, en application de l'article L. 753-1 du code rural, de verser les revalorisations des rentes d'accidents du travail accordées aux exploitants agricoles qui ont souscrit à l'assurance complémentaire créée par la loi du 25 octobre 1972 (article L. 752-22 et suivants du code rural).

Ce fonds, géré par la Caisse des dépôts et consignations, est alimenté par deux taxes prévues aux articles 1622 et 1624 bis du code général des impôts :

- une contribution des exploitants assurés, perçue sur les primes d'assurances acquittées au titre de la législation sur les accidents du travail agricole et établie suivant des modalités déterminées par décret (article 1622 du CGI). Le taux de cette taxe est fixé chaque année avant le 1 ^er novembre, pour l'année suivante, par un arrêté interministériel et il est établi en tenant compte notamment du rapport entre les recettes et les dépenses de l'année précédente ainsi que des prévisions relatives à leur accroissement ou à leur diminution (article 1624 du CGI). Actuellement le taux de cette contribution est de 65 % ou 87 % selon l'importance de la couverture prévue par le contrat ;

- une contribution des membres non salariés des professions agricoles perçues sur les primes ou cotisations acquittées au titre des contrats de l'assurance contre les accidents de la vie privée, les accidents du travail et les maladies professionnelles instituées par les articles L. 752-1 à L. 752-21 du code rural. Le taux de cette contribution est fixé à 10 % (article 1624 bis du CGI).

L'équilibre financier du FCATA s'est dégradé depuis quelques années, en raison de la diminution progressive du produit des taxes fiscales qui l'alimentent, alors même que les charges des revalorisations de rentes sont restées relativement stables. En particulier, il a été constaté une désaffection pour l'assurance complémentaire prévue par le code rural en raison de l'évolution de l'offre des assureurs proposant des contrats multirisques, couvrant le risque accidents du travail et perçus comme plus avantageux par les exploitants.

Des mesures ont ainsi été prises depuis 1996 pour couvrir le besoin de trésorerie du fonds et préserver les droits des bénéficiaires. Le taux de la taxe sur les contrats d'assurance obligatoire, qui procure l'essentiel des ressources du fonds, et qui était fixé à 3,5 % depuis 1985, a été porté, à compter du 1 ^er janvier 1996 à 7 %, puis de 7 à 10 % à compter du 1 ^er janvier 1997.

Par ailleurs une subvention de l'Etat est accordée depuis 1995 au fonds afin d'assurer son équilibre. Cette subvention s'est élevée à près de 40 millions de francs (6,1 million d'euros) en 1999, à 47,4 millions de francs (7,23 millions d'euros) en 2000 et devrait s'établir à 53,6 millions de francs (8,17 millions d'euros) en 2001.

Les dépenses totales du FCATA se sont élevées en 1999 à 145,8 millions de francs (22,23 millions d'euros), en 2000 à 140,9 millions de francs (21,48 millions d'euros) et devraient s'établir à 135,4 millions de francs (20,64 millions d'euros) en 2001.

Toutefois, la loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001 portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles supprime l'assurance complémentaire facultative régie par la loi du 25 octobre 1972. La revalorisation des rentes déjà acquises étant assurée par le FCATA, le présent article vise à garantir la pérennité du financement de ce fonds jusqu'à son extinction totale à l'horizon 2050 ; 90 % des dépenses de ce fonds devraient cependant avoir disparu d'ici une trentaine d'années.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, issu d'un amendement déposé par le gouvernement, vise à définir les modalités futures de financement du FCATA compte tenu des dispositions de la loi du 30 novembre 2001 précitée qui entreront en vigueur à compter du 1 ^er avril 2002.

A. L'ALIMENTATION DU FCATA PAR DE NOUVELLES CONTRIBUTIONS

Le présent article propose ainsi une nouvelle rédaction de l'article 1622 du code général des impôts à compter du 1 ^er avril 2002 ainsi qu'une abrogation des dispositions des articles 1624 et 1624 bis du CGI à compter du 1 ^er avril 2002.

Désormais, il est précisé que le fonds commun des accidents du travail agricole est alimenté :

1 - pour moitié :

- par une contribution forfaitaire des organismes assureurs au prorata du nombre des personnes assurées auprès de chacun d'eux à la date du 31 mars 2002 en application de l'article L. 752-1 du code rural dans sa rédaction antérieure au 1 ^er avril 2002, définissant les catégories de bénéficiaires de l'assurance obligatoire contre les accidents de la vie privée, les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles ;

- par une contribution forfaitaire des organismes assureurs au prorata du nombre des personnes assurées auprès de chacun d'eux à la date du 31 mars 2002 en application de l'article L. 752-22 du code rural dans sa rédaction antérieure au 1 ^er avril 2002 définissant les catégories de bénéficiaires de l'assurance complémentaire contre les accidents et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles ;

2- pour moitié, par une contribution forfaitaire des organismes participant à la gestion du régime prévu par la loi du 30 novembre 2001 précitée au prorata du nombre de personnes assurées auprès de chacun d'eux au 1 ^er avril de chaque année.

B. LE MONTANT DES CONTRIBUTIONS

Le présent article précise également que le montant total de ces contributions est égal à la prévision de dépenses du fonds au titre de l'année, corrigée des insuffisances ou excédents constatés au titre de l'année précédente. Il est fixé chaque année par un arrêté pris conjointement par les ministres chargés du budget et de l'agriculture, dans la limite d'un plafond annuel de 24 millions d'euros, soit 157,43 millions de francs.

D'après les indications recueillies par votre rapporteur général auprès des services du ministère de l'agriculture et de la pêche, le rythme annuel de diminution des dépenses du FCATA d'ici son extinction totale devrait être de l'ordre de 6 %, avec toutefois une tendance à l'accélération. Étant donné le niveau des dépenses prévues du FCATA en 2001, 20,64 millions d'euros, le plafond annuel de 24 millions d'euros fixé par le présent article semble suffisant. En outre, il a également été indiqué à votre rapporteur général qu'actuellement 40.000 personnes étaient bénéficiaires des rentes revalorisées versées par le FCATA.

C. LE RECOUVREMENT DES CONTRIBUTIONS

Le présent article dispose que le recouvrement des contributions forfaitaires est effectué auprès des organismes assureurs par l'Etat. Les organismes concernés effectuent avant le 30 juin de chaque année la déclaration du nombre de personnes assurées et acquittent avant le 30 octobre le montant des contributions.

En outre, un décret prévoit les modalités de déclaration auxquelles sont astreints les organismes assureurs ainsi que les mesures nécessaires à l'application du présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général comprend les motivations du présent article et estime nécessaire de mettre en place un dispositif permettant d'assurer la pérennité du financement du fonds commun des accidents du travail agricole jusqu'à son extinction, compte tenu de l'entrée en vigueur de la loi du 30 novembre 2001 précitée.

Néanmoins, il récuse, pour plusieurs raisons, les modalités de financement retenues par le gouvernement.

A. UN DÉSENGAGEMENT TOTAL DE L'ETAT

Comme il a été souligné précédemment, l'alimentation du FCATA à compter du 1 ^er avril 2002 repose, d'une part, sur des contributions forfaitaires des organismes assureurs au prorata du nombre de personnes assurées auprès de chacun d'eux, d'autre part, sur une contribution forfaitaire des organismes participant à la gestion du nouveau régime de couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles mis en place par la loi du 30 novembre 2001 précitée, à savoir notamment les caisses de mutualité sociale agricole, au prorata du nombre de personnes assurées auprès de chacun d'eux.

Dès lors, la subvention étatique existant depuis 1995 et permettant d'assurer l'équilibre du FCATA jusqu'à présent disparaît totalement.

Ce désengagement total de l'Etat n'apparaît ni souhaitable ni justifié à votre rapporteur général.

Dans son rapport relatif aux adaptations à apporter à la fiscalité et au mode de calcul des cotisations sociales agricoles publié le 28 mars 2000, nos collègues députés Béatrice Marre et Jérôme Cahuzac avaient souligné, à propos de la mise en place d'une réforme de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, la nécessité pour l'Etat de « participer à l'apurement de la situation du FCATA qui assure, depuis 1973, la revalorisation des rentes d'assurance complémentaires ».

Ainsi, les auteurs du rapport estimaient qu'il n'était pas « possible de faire supporter au nouveau régime, que l'on souhaite équilibré, le coût de 130 millions de francs par an, mais qui ira en décroissant, de la revalorisation des rentes déjà liquidées aujourd'hui supportée par le FCATA, que ce soit sous la forme d'un financement direct ou d'un financement indirect par le maintien de taxes sur l'assurance de base : il est en effet impossible de maintenir le paradoxe actuel selon lequel les exploitants qui n'ont les moyens que de cotiser à l'assurance de base doivent financer, par le biais de ces taxes, l'assurance complémentaire à laquelle d'autres exploitants, qui eux le peuvent, ont adhéré. Une solution pourrait être de remettre (...) le financement de cette revalorisation à la charge des assureurs qui versent le principal des rentes concernées. Si tel ne devait pas être le cas, seul l'Etat pourrait prendre en charge ce passif amené à disparaître au bout de quelques décennies ».

Le présent article ne prévoit au contraire aucune participation financière de l'Etat, qui aurait pourtant été légitime, mais un mécanisme hybride de financement faisant notamment intervenir les organismes de gestion du nouveau régime de couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles dans l'alimentation d'un Fonds en voie d'extinction et qui ne les concernent en rien.

B. LA QUESTION DE LA CONSTITUTIONNALITÉ DU DISPOSITIF ADOPTÉ

Tout d'abord, il convient de noter que les contributions auxquelles le présent article fait référence sont des impositions de toutes natures au sens de l'article 34 de la Constitution.

En outre, votre rapporteur général observera que les contributions forfaitaires versées par les organismes assureurs, au prorata du nombre de personnes assurées auprès d'eux, auront pour conséquence une augmentation des primes d'assurance acquittées par les exploitants agricoles, c'est-à-dire une surtaxation des assurés.

D'après les dispositions de l'article 34 de la Constitution, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures relèvent du domaine de la loi. Or le présent article ne définit pas le taux des contributions acquittées par les organismes assureurs puisqu'il laisse le soin à un arrêté interministériel de fixer le montant total des contributions, dans la limite d'un plafond établi à 24 millions d'euros. Dès lors, le législateur n'a pas épuisé la compétence qui est la sienne en matière d'établissement de l'imposition eu égard aux dispositions constitutionnelles.

Enfin, il convient de préciser que, d'après une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, il appartient au législateur lorsqu'il établit une imposition, d'en déterminer librement l'assiette, sous réserve du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle. En particulier, pour assurer le respect du principe d'égalité, le législateur doit fonder son appréciation sur des critères objectifs et rationnels (décision n° 89-270 DC du 29 décembre 1989). Or l'obligation pour les organismes de gestion du nouveau régime de couverture des non-salariés agricoles de participer, par une contribution forfaitaire, à l'alimentation du FCATA, paraît contrevenir à ces critères objectifs et rationnels, et notamment ne pas résulter d'un lien de causalité entre ces organismes de gestion et le financement du FCATA.

Votre rapporteur général s'interroge en effet sur la justification d'une contribution versée par les organismes de gestion d'un nouveau régime d'assurance obligatoire des exploitants agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles à un fonds, en voie de disparition, et ayant vocation à financer des revalorisations de rentes accordées aux exploitants ayant souscrit à une assurance complémentaire abrogée à compter du 1 ^er avril 2002.

Votre rapporteur général considère donc que les modalités de financement du FCATA proposées par le présent article ne sont pas satisfaisantes puisque, d'une part, elles entérinent un désengagement injustifié et illégitime de l'Etat, d'autre part, elles contreviennent aux principes et règles de valeur constitutionnelle d'établissement de l'imposition par le législateur.

En raison des limites constitutionnelles imposées à l'initiative parlementaire, votre rapporteur général vous propose, faute de pouvoir rétablir la subvention étatique qui s'impose, de supprimer le présent article afin d'affirmer son refus de principe des modalités de financement du FCATA ici définies.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 33 septies (nouveau)

Intégration des redevances perçues par les agences de l'eau dans la catégorie des impositions de toutes natures

Commentaire : le présent article tend à donner un fondement législatif aux redevances actuelles des agences de l'eau, à la suite d'une décision du Conseil constitutionnel de 1982. Toutefois, il risque en réalité d'être lui-même inconstitutionnel.

I. LES REDEVANCES DES AGENCES DE L'EAU SONT INCONSTITUTIONNELLES

A. LES REDEVANCES DES AGENCES DE L'EAU SONT DES « IMPOSITIONS DE TOUTES NATURES »

La loi de 1964 ^{83( * )} instituant les agences financières de bassin (futures agences de l'eau) prévoit dans son article 14 que « l'agence établit et perçoit sur les personnes publiques ou privées des redevances ». La loi n'a toutefois pas précisé la nature juridique exacte des redevances ainsi prévues. Celle-ci a été déterminée par la jurisprudence.

Dans un premier temps, le Conseil d'Etat ^{84( * )} a conclu au caractère sui generis de ces redevances : elles ne constituaient ni des taxes parafiscales, ni des impôts, ni des taxes syndicales, mais relevaient de la catégorie très vague des impositions autres que fiscales.

Dans un second temps, le Conseil constitutionnel ^{85( * )} a établi que les redevances ne constituaient ni des taxes parafiscales, ni des rémunérations pour service rendu mais relevaient bien des « impositions de toutes natures » prévues à l'article 34 de la Constitution.

Les redevances des agences de l'eau

Les agences de l'eau ne disposent d'aucun crédit budgétaire. Leurs recettes proviennent à 100 % de recettes propres. Le montant des redevances atteint 10,22 milliards de francs (1.557 millions d'euros) en 2000, soit environ 80 % du total des recettes des agences, le solde étant notamment constitué par des remboursements de prêts et avances remboursables. Le principe de stabilisation des prélèvements et donc du niveau global des redevances a été décidé le 20 juin 1996 par le gouvernement.

Evolution du montant des redevances des agences de l'eau (1995-2001)
(en millions de francs)

1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001 (p)
8.543	9.538	9.877	9.800	9.956	10.216	10.278

Source : ministère de l'environnement (p) : prévu

B. LE SYSTÈME DES REDEVANCES DES AGENCES DE L'EAU EST CONTRAIRE L'ARTICLE 34 DE LA CONSTITUTION

Les redevances constituent donc des ressources de nature fiscale qui doivent respecter les prescriptions de l'article 34 de la Constitution : « (...) La loi fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures (...) ».

Le Conseil constitutionnel n'admet pas que le législateur opère une délégation excessive des compétences qu'il tient de la Constitution ^{86( * )} : il ne saurait rester en deçà de sa compétence obligatoire, à défaut le Conseil constitutionnel le censurerait pour incompétence législative ^{87( * )} .

Or, s'agissant des redevances des agences de l'eau, les termes de l'article 34 sont loin d'être respectés. En effet, l'article 14 de la loi de 1964 précitée prévoit que l'agence « établit et perçoit » les redevances et que « l'assiette et le taux de ces redevances sont fixés (en règle générale par le conseil d'administration de l'agence) sur avis conforme du comité de bassin ».

Deux décrets, l'un de 1966 ^{88( * )} et l'autre de 1975 ^{89( * )} déterminent les modalités d'application de cet article.

Considérons à titre d'exemple les deux principales redevances des agences de l'eau :

- la redevance « pollution » dont les modalités de calcul de l'assiette sont fixées par le décret de 1975 précité complété par des arrêtés ministériels ; les assiettes sont donc identiques pour tous les bassins ; en revanche, conformément au décret de 1966 précité, les taux unitaires sont fixés par délibération des conseils d'administration des agences de l'eau soumis à avis des comités de bassin ;

- la redevance « prélèvement consommation » dont l'assiette et les taux sont fixés par délibération des conseils d'administration des agences de l'eau, conformément au décret de 1966 ; les modalités de calcul de cette redevance sont donc spécifiques à chaque bassin.

C. TANT QUE CE CARACTÈRE INCONSTITUTIONNEL NE SERA PAS PURGÉ, TOUTE ÉVOLUTION LÉGISLATIVE DU SYSTÈME DES REDEVANCES DES AGENCES DE L'EAU EST IMPOSSIBLE

Le caractère inconstitutionnel du système des redevances des agences de l'eau rend impossible toute évolution législative ^{90( * )} .

Seule une disposition législative « parfaite » de constitutionnalisation du système peut désormais être adoptée par le Parlement : toute autre modification encourrait le risque d'être déclarée inconstitutionnelle ^{91( * )} .

En outre, à cette même occasion, le Conseil constitutionnel ne manquerait pas de déclarer également inconstitutionnelles les dispositions de la loi de 1964 relative aux redevances.

Certes, le Conseil constitutionnel ne peut remettre directement en cause la validité de la loi de 1964, déjà promulguée ; toutefois, depuis une décision de 1985 ^{92( * )} , il s'autorise à examiner la constitutionnalité de dispositions législatives déjà promulguées, pour mettre éventuellement en cause la loi non promulguée qui lui est soumise. Ainsi, dans une décision de 1999 ^{93( * )} , le Conseil constitutionnel a constaté que certaines dispositions d'une loi promulguée modifiée par la loi soumise à son contrôle étaient contraires à la Constitution.

Tous les commentateurs ne s'accordent pas sur la portée de la constatation de l'inconstitutionnalité de dispositions déjà promulguées : une telle constatation peut-elle conduire les tribunaux à refuser d'appliquer la loi ? Cette question n'a pas encore trouvé de réponse certaine.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE : CONSTITUTIONNALISER LE SYSTÈME DES REDEVANCES EN VALIDANT L'EXISTANT

A. L'OBJECTIF DU PRÉSENT ARTICLE : CONSTITUTIONNALISER ET GELER LES REDEVANCES

Par amendement de nos collègues députés Didier Migaud, rapporteur général du budget, Henri Emmanuelli et Mme Nicole Bricq, l'Assemblée nationale a adopté à l'unanimité le présent article. Le gouvernement a émis un avis de sagesse .

Le présent article vise à donner un fondement législatif aux redevances actuelles en incorporant les éléments d'assiette, les taux et les modalités de recouvrement existant, dans la loi.

L'exposé des motifs de l'amendement à l'origine du présent article dénonce, outre l'inconstitutionnalité du système des redevances, deux dérives qui en auraient découlé : l'hétérogénéité des barèmes applicables d'un bassin à l'autre et l'augmentation considérable du produit annuel des redevances.

B. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le I du présent article remplace les articles 14 à 14-2 de la loi de 1964 par huit nouveaux articles numérotés de 14 à 14-7.

1. Le coeur du dispositif : un nouvel article 14-3 de la loi de 1964

Le nouvel article 14-3 proposé par le présent article constitue le coeur du dispositif. Il vise en effet à fixer dans la loi, conformément à l'article 34 de la Constitution, les assiettes, les taux et les modalités de recouvrement des redevances des agences de l'eau.

Toutefois, au lieu de définir ces éléments de façon précise redevance par redevance ^{94( * )} , le présent article se contente de préciser que les caractéristiques principales des redevances ^{95( * )} sont celles « qui résultent au jour de la promulgation de la loi (...) de l'application de l'article 18 du décret » de 1966 et du décret de 1975 précités.

Il ne s'agit pas là d'un renvoi (qui serait inconstitutionnel) mais d'une référence à des normes de niveau infra-législatif. Ce procédé a pour conséquence de hausser les normes citées au niveau législatif et de les figer : le pouvoir réglementaire ne pourra désormais plus les modifier, seul le législateur le pourra. Il s'agit en quelque sorte d'une « validation » de l'existant : par exemple, des éléments d'assiette ou de taux établis par une délibération illégale d'un conseil d'administration ne seraient désormais plus contestables.

2. Les autres dispositions du présent article

Le nouvel article 14 de la loi de 1964 proposé par le présent article reprend des dispositions de l'actuel article 14 de la loi de 1964 ainsi que les dispositions du I de l'article 18 du décret de 1966. Il prévoit ainsi le principe de la perception de redevances par l'agence de l'eau, sur les personnes publiques ou privées. Il précise, en outre, que ces redevances sont dues à raison de la détérioration de la qualité de l'eau, en fonction de la pollution produite par les personnes assujetties un jour normal du mois de rejet maximal, des prélèvements sur la ressource en eaux ou encore de la modification du régime des eaux.

Le nouvel article 14-1 proposé par le présent article reprend les dispositions du 1. de l'actuel article 14-1 relatives aux modalités de calcul des redevances pollutions.

Le nouvel article 14-2 proposé par le présent article reprend les dispositions du 3. de l'actuel article 14-1 relatives aux primes versées au maître d'ouvrage d'un dispositif permettant d'éviter la détérioration de la qualité des eaux.

Le nouvel article 14-4 proposé par le présent article reprend les dispositions de l'article 19 du décret de 1966 relatives à l'établissement et au contrôle des redevances.

Le nouvel article 14-5 proposé par le présent article reprend les dispositions de l'article 20 du décret de 1966 relatives au recouvrement des redevances par l'agent comptable de l'agence.

Le nouvel article 14-6 proposé par le présent article reprend les dispositions de l'article 21 du décret de 1966 relatif aux recours contre les décisions relatives aux redevances et aux réclamations relatives à la liquidation des redevances.

Le nouvel article 14-7 proposé par le présent article reprend les dispositions du 2. de l'actuel article 14-2 de la loi de 1964 s'agissant du compte-rendu d'activité des agences de l'eau annexé chaque année au projet de loi de finances.

Le II du présent article maintient l'article 14-3 de la loi de 1964 mais le renumérote 14-8.

3. Les abrogations proposées

Le III du présent article abroge différents textes :

- le 5° de l'article 4, le 2° de l'article 9 et les articles 17 à 21 du décret de 1966 précité ;

- les articles 1 ^er à 10, 12 à 17, 19 et 20 du décret de 1975 précité ;

- les actes et décisions pris en application de ces dispositions (sans toutefois que ces « actes et décisions » soient clairement identifiés : il est vraisemblable que des arrêtés ministériels ainsi que des délibérations de conseils d'administration d'agences de l'eau sont ainsi visés).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : LE PRÉSENT ARTICLE EST VRAISEMBLABLEMENT INCONSTITUTIONNEL

A. LE PRÉSENT ARTICLE PRÉSENTE PLUSIEURS MOTIFS PROBABLES D'INCONSTITUTIONNALITÉ

Le présent article risque en effet d'être considéré comme contraire à plusieurs règles et principes constitutionnels par le Conseil constitutionnel.

1. L'article 34 de la Constitution est-il respecté ?

Peut-on considérer qu'une « appropriation » du contenu de textes de niveau hiérarchique infra-législatif est conforme à l'article 34 de la Constitution ?

Une lecture stricte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel peut amener à considérer que le présent article ne fixe en réalité aucun taux, aucune assiette et aucune modalité de recouvrement pour les redevances des agences. L'incompétence négative du législateur pourra alors être sanctionnée.

On peut aussi adopter une lecture plus souple dans laquelle on considérerait que les auteurs de l'amendement ont entendu donner une valeur législative à un état du droit existant. Il faut toutefois souligner que ce faisant ils n'ont fait que figer une situation de fait , très éclatée, et dont le périmètre exact n'est absolument pas déterminé.

2. Le principe d'égalité devant l'impôt est-il respecté ?

Peut-on considérer que le présent article respecte le principe de l'égalité devant l'impôt ? En tout état de cause, votre commission n'a, à aucun moment, disposé du temps et des éléments d'information nécessaires à s'assurer du respect de ce principe.

Selon toute vraisemblance, ce principe constitutionnel n'est pas respecté par le système des redevances actuelles . Les auteurs du présent article le reconnaissent eux-mêmes dans l'exposé des motifs qui accompagnait leur amendement. Ils y indiquent en effet que « les barèmes et les taux présentent une extrême hétérogénéité, d'une agence à l'autre. Par exemple, pour un même type de pollution, ils peuvent aisément varier de 1 à 3 entre deux agences (...) ». Ils écrivent plus loin : « toute modification postérieure, en particulier tout relèvement des taux ou élargissement des assiettes, ne pourra intervenir que par un vote du Parlement, en respectant notamment les principes constitutionnels d'égalité devant l'impôt ».

3. Le principe de sécurité juridique est-il respecté ?

Le Conseil constitutionnel a rappelé à de nombreuses occasions que la loi devait être « intelligible », « accessible » et « claire » et que les citoyens devaient disposer « d'une connaissance suffisante des normes qui sont applicables ». Peut-on considérer que ce principe est respecté alors que le texte du présent article renvoie à des actes et décisions dont aucune référence n'est donnée ? Le périmètre que les auteurs de l'amendement entendent « valider » est en effet peu explicite. En tout état de cause, on ne peut pas considérer que le présent article permet « une connaissance suffisante des normes qui sont applicables » .

4. Le risque d'une privation de base juridique de l'ensemble du système des redevances ne peut être totalement exclu

Il faut enfin évoquer le risque, minime, d'une privation de base juridique du système des redevances des agences.

En effet, à l'occasion de l'examen du présent article et si suite à son adoption définitive par l'Assemblée nationale il présente encore un caractère inconstitutionnel, le Conseil constitutionnel pourra constater l'inconstitutionnalité des dispositions actuellement en vigueur de la loi de 1964 relatives aux redevances.

Quelles pourraient être les conséquences d'une telle « constatation » ? Une simple invitation au législateur à modifier la loi, ou les tribunaux pourront-ils refuser d'appliquer la loi ? Les commentateurs sont aujourd'hui encore partagés ^{96( * )} .

B. DANS UN SOUCI DE BONNE LÉGISLATION, VOTRE COMMISSION PRÉCONISE LE RENVOI DE CE DÉBAT AU FUTUR PROJET DE LOI SUR L'EAU

1. Le projet de loi sur l'eau est le véhicule législatif le plus adapté pour une telle réforme des redevances

La constitutionnalisation des redevances des agences de l'eau ne semble pas véritablement urgente . En effet, les redevances des agences de l'eau existent depuis près de 40 ans, leur inconstitutionnalité est connue depuis bientôt 20 ans et aucune menace juridique imminente ne pèse sur elles.

En outre, l'examen de cette question serait mieux placé dans un projet de loi ordinaire : une telle loi peut en effet, sans risque constitutionnel, contenir des dispositions fiscales et elle permet un travail de consultation approfondi au sein des commissions parlementaires saisies. L'adoption d'un amendement parlementaire, de surcroît au cours de l'examen du collectif budgétaire, n'est pas véritablement satisfaisante.

L'actuel projet de loi portant réforme de la politique de l'eau , en cours d'examen à l'Assemblée nationale, est donc le véhicule législatif adopté au débat suscité par le présent article. Ses articles 41 et 42 ont d'ailleurs notamment pour objet de constitutionnaliser le système des redevances et ils fixent de façon claire et précise (en quelques quatorze pages) les éléments d'assiette, les fourchettes de taux et les modalités de recouvrement des redevances des agences. En outre, la constitutionnalité de ce dispositif a été validée par le Conseil d'Etat.

Exposé des motifs des articles 41 et 42
du projet de loi n° 3205 portant réforme de la politique de l'eau

« Le Parlement fixe les règles relatives aux assiettes et aux taux de référence des redevances. Il fixe également les critères permettant de délimiter les zones géographiques de variation des taux des redevances ainsi que des coefficients multiplicateurs liés à ces zones encadrant l'amplitude de ces variations, en tenant compte de l'état écologique et de la sensibilité des milieux, des pressions exercées sur ceux-ci par les activités humaines, des atteintes à la ressource et de l'intérêt à en assurer la préservation ainsi que de la sensibilité aux risques d'inondations. Après avis conforme des comités de bassin, les agences de l'eau délimiteront les zones géographiques en fonction des critères définis par le Parlement et adopteront les taux des redevances pour chaque zone à l'intérieur des fourchettes votées par le Parlement ».

2. Le présent article a des « effets collatéraux » incompatibles avec le souhait de ses auteurs de maintenir l'existant

Les auteurs du présent article ne semblent pas avoir anticipé toutes les conséquences de leur réécriture de la loi de 1964 et des abrogations concomitantes qu'ils proposent.

La suppression incidente du coefficient de collecte par le présent article va conduire à diviser par deux les ressources des agences et va donc conduire à la remise en cause de leurs programmes d'aides . Le nouveau programme de maîtrise des pollutions agricoles (PMPOA II) ainsi que de multiples politiques locales d'investissement pourront être remises en cause et conduire à de nouveaux contentieux communautaires à l'encontre de la France, pour non respect des obligations communautaires actuelles mais aussi des futures obligations communautaires issues de la transposition de la directive-cadre sur l'eau ^{97( * )} .

Les situations locales différenciées ne pourront plus être prises en compte par les agences de l'eau.

La suppression de la possibilité de la compensation pour un redevable entre le paiement de la redevance pour pollution et l'attribution d'une prime va conduire à des situations de trésorerie préoccupantes pour les entreprises concernées.

Tous ces arguments conduisent votre commissions, dans un souci de bonne législation, à préconiser la suppression du présent article et le renvoi de ce débat au prochain examen du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 33 octies (nouveau)

Modalités de perception des redevances d'archéologie préventive

Commentaire : le présent article a pour objet de définir des frais pour établissement et recouvrement des redevances d'archéologie préventive et de prévoir des pénalités de retard en cas de défaut de paiement.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 4 de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive a créé un établissement public national à caractère administratif , placé sous la tutelle conjointe du ministre chargé de la culture et du ministre chargé de la recherche, auquel est confiée la réalisation des études préalables et des opérations archéologiques de terrain prescrites par l'Etat.

Les redevances d'archéologie préventive constituent la principale recette de l'établissement public et sont définies à l'article 9 de la loi.

Ces redevances sont dues par les personnes publiques ou privées qui projettent d'exécuter des travaux pour lesquels les prescriptions établies par l'Etat rendent nécessaire l'intervention de l'établissement public.

Le dispositif proposé prévoit des exonérations qui concernent, d'une part, les logements sociaux, d'autre part, la construction de logements réalisés par une personne physique pour elle-même. Sont également exonérés, sur décision de l'établissement public, et sous certaines conditions, les travaux d'aménagement exécutés par une collectivité territoriale pour elle-même.

Les redevances d'archéologie préventive sont de deux types, l'une portant sur les opérations de sondages et de diagnostics, la seconde sur les fouilles elles-mêmes, avec des barèmes différents, établis de manière à introduire une certaine proportionnalité entre les montants perçus et l'atteinte portée au patrimoine archéologique.

Les redevances sont recouvrées par l'agent comptable de l'établissement public selon les règles applicables au recouvrement des créances des établissements publics nationaux à caractère administratif.

En application de l'article 10 de la loi, les contestations des redevances d'archéologie sont portées devant une commission administrative ad hoc , qui examine ces contestations avant tout recours contentieux. Cette commission est présidée par un membre du Conseil d'Etat et composée en nombre égal de représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et des personnes publiques et privées concernées par l'archéologie préventive, ainsi que des personnalités qualifiées.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a pour objet de définir des frais d'établissement et de recouvrement de la redevance d'archéologie préventive par un taux fixé à 0,5 % du montant de cette redevance.

Il détermine également une procédure en cas de défaut de paiement : dans ce cas, l'établissement public adresse une lettre de rappel assortie d'une pénalité de retard dont le taux est fixé à 10 % de la redevance.

Enfin, le délai de prescription de la créance est quadriennal.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission rappelle que le choix opéré par le gouvernement dès la présentation du projet de loi sur l'archéologie préventive a été de considérer la redevance d'archéologie préventive comme une taxe fiscale entrant dans la catégorie des « impositions de toute nature » dont l'institution relève de la loi, en vertu de l'article 34 de la Constitution ^{98( * )} .

Dans cette logique, la redevance archéologique ne constitue pas la contrepartie d'un service rendu à l'aménageur et mériterait donc plutôt le nom de « taxe » que de redevance.

La « redevance » d'archéologie préventive entrant donc dans la catégorie des impositions de toutes natures, il revient au législateur de déterminer le taux, l'assiette et les modalités de recouvrement de cette redevance.

Or, si l'article 9 de la loi sur l'archéologie préventive fixe le taux, l'assiette et certaines modalités de recouvrement de la redevance, il renvoie à un décret en Conseil d'Etat , qui n'a toujours pas été pris, pour fixer les modalités d'application de l'article.

Il apparaît aujourd'hui que le décret en Conseil d'Etat ne peut fixer certaines modalités de recouvrement qui sont du domaine de la loi. C'est la raison des dispositions prévues au présent article.

A. L'INSTITUTION D'UN TAUX POUR FRAIS D'ÉTABLISSEMENT ET DE RECOUVREMENT

On peut s'interroger sur l'institution d'un taux de 0,5 % pour frais d'établissement et de recouvrement de la redevance .

En réalité, le paragraphe III de l'article 9 de la loi sur l'archéologie préventive prévoit que lorsque les travaux ne sont pas réalisés par le redevable, les redevances de diagnostics et de fouilles sont remboursées par l'établissement si les opérations archéologiques afférentes à ces redevances n'ont pas été engagées, déduction faite des frais d'établissement et de recouvrement de la redevance.

Il s'agit donc simplement de définir le montant de ces frais d'établissement et de recouvrement qui restent à la charge de l'aménageur.

Toutefois, l'insertion des dispositions dans le IV de l'article 9, qui concerne les règles générales applicables au recouvrement de la redevance, pourrait laisser penser que les frais d'établissement et de recouvrement seraient un coût supplémentaire à la charge de tous les aménageurs.

Votre rapporteur général vous proposera donc d'insérer la disposition fixant le taux de 0,5 % pour frais d'établissement et de recouvrement à la fin du paragraphe III de l'article 9, qui concerne les seuls redevables n'ayant en définitive pas engagé de travaux et à la charge desquels restent les frais d'établissement et de recouvrement de la créance.

B. L'APPLICATION DE PÉNALITÉS DE RETARD

On peut ensuite se demander si la pénalité de retard de 10 % avec une lettre de rappel est conforme au droit existant en matière d'impositions directes.

On observera tout d'abord que l'article 9 de la loi sur l'archéologie préventive dispose que les redevances sont recouvrées par l'agent comptable de l'établissement public selon les règles applicables au recouvrement des créances des établissements publics nationaux à caractère administratif.

Dans la séance publique du 6 décembre 2000, à l'Assemblée nationale, M. Michel Duffour, secrétaire d'Etat au patrimoine et à la décentralisation culturelle, a indiqué que cette formulation renvoyait aux articles 163 et suivants du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

Ce décret prévoit notamment en son article 164 que « les créances de l'établissement qui n'ont pu être recouvrées à l'amiable font l'objet d'états rendus exécutoires par l'ordonnateur. Les états exécutoires peuvent être notifiés aux débiteurs par lettre recommandée avec accusé de réception. Leur recouvrement est poursuivi jusqu'à opposition devant la juridiction compétente. L'agent comptable procède aux poursuites ».

Le présent article ajoute à ces prescriptions générales une pénalité de retard de 10 % en cas de défaut de paiement. La pénalité de retard est accompagnée d'une lettre de rappel.

On observera qu'en matière de recouvrement de l'impôt, en cas de défaut de souscription de déclaration, ou en cas de présentation tardive de l'acte d'imposition, l'article 1728 du code général des impôt impose une majoration de 10 % et des intérêts de retard pour un taux fixé à 0,75 % par mois. La majoration est relevée à 40 % lorsque le document n'a pas été déposé dans les trente jours après une première mise en demeure, et à 80 % après une seconde mise en demeure.

Par ailleurs, on peut rappeler le droit existant en matière de procédures fiscales.

En effet, l'article L. 255 du livre des procédures fiscales énonce que « lorsque l'impôt n'a pas été payé à la date limite de paiement et à défaut d'une réclamation assortie d'une demande de sursis de paiement avec constitution de garanties dans les conditions prévues par l'article L. 277, le comptable du Trésor chargé du recouvrement doit envoyer au contribuable une lettre de rappel avant la notification du premier acte de poursuites devant donner lieu à des frais ».

L'exception figurant à l'article L. 277 du livre des procédures fiscales est la suivante : le contribuable qui conteste le bien-fondé ou le montant des impositions mises à sa charge peut être autorisé à différer le paiement de la partie contestée de ces impositions et des pénalités afférentes ; le sursis de paiement ne peut être refusé au contribuable que s'il n'a pas constitué auprès du comptable les garanties propres à assurer le recouvrement de la créance.

L'article L. 256 du livre des procédures fiscales poursuit la procédure puisqu'il énonce qu'en cas de défaut de paiement à la date d'exigibilité de sommes, droits, taxes et redevances de toute nature, un avis de recouvrement est adressé par le comptable public au redevable. L'avis de recouvrement est adressé par lettre recommandée avec avis de réception. A défaut de paiement, le comptable chargé du recouvrement notifie une mise en demeure par pli recommandé avec avis de réception avant l'engagement des poursuites.

Au terme de l'article L. 258 du même livre, c'est si la lettre de rappel ou la mise en demeure n'a pas été suivie de paiement ou de la mise en jeu des dispositions de l'article L. 277, que le comptable public compétent peut, à l'expiration d'un délai de vingt jours suivant l'une ou l'autre de ces formalités, engager des poursuites.

Au regard des dispositions générales du code des impôts, on peut observer que :

- la rédaction prévue par le présent article est moins sévère sur les pénalités pour retard de paiement, car elle ne prévoit qu'une pénalité de 10 % sans intérêts de retard et elle ne prévoit pas de majoration en cas de persistance dans le non-paiement ;

- cependant elle semble aussi moins précise dans ses modalités , car elle ne prévoit qu'une « lettre de rappel » sans autre formalisme. Par ailleurs, elle indique seulement « le défaut de paiement de la redevance » sans que l'on sache à quel moment précis peut être constaté ce défaut de paiement. Enfin, elle ne prévoit pas de sursis de paiement en cas de contestation du montant de la redevance, comme cela existe à l'article L.277 du livre des procédures fiscales pour l'ensemble des impôts directs recouvrés par les comptables du Trésor ^{99( * )} , les taxes sur le chiffre d'affaires et taxes assimilées recouvrées par les receveurs des impôts ^{100( * )} et les taxes d'urbanisme ^{101( * )} .

Certes, l'article 164 du décret du 29 décembre 1962 édicte que les créances des établissements publics nationaux font généralement l'objet d'une tentative de recouvrement amiable et de l'octroi de délais de paiement.

Cependant, ces facilités n'ont pas le caractère du sursis de paiement, qui est de droit lorsque le redevable a constitué des garanties en application de l'article L. 277 du livre des procédures fiscales . Il faut d'ailleurs noter que le Sénat a encore amélioré cet article en votant un dispositif à l'article 48 du projet de loi de finances pour 2002 qui dispose que la constitution de garanties par le débiteur n'est pas nécessaire en cas de réclamation relative à l'assiette d'impositions et portant sur un montant de droits inférieur à 5.000 euros.

De surcroît, il faut relever que l'article 10 de la loi sur l'archéologie préventive permet la saisine d'une commission administrative ad hoc en cas de contestation des redevances. La loi ne précise pas le délai auquel la commission est soumise pour prendre ses décisions. L'existence d'un sursis légal de paiement permettrait sans doute d'envisager des décisions rapides de cette commission.

Il faut enfin rappeler que la réclamation sur l'assiette de la redevance n'exonère pas le contribuable de s'acquitter de l'intégralité de l'impôt contesté dans les délais impartis car les pénalités correspondantes s'appliquent en cas de défaut de paiement de l'impôt réellement dû, cependant la procédure de sursis légal permet au contribuable de différer le paiement de l'imposition contestée. Ce sursis de paiement porte sur la fraction litigieuse du principal et les pénalités y afférentes.

Votre rapporteur général vous proposera donc un amendement précisant la rédaction du présent article et permettant au redevable de saisir la commission administrative créée par la loi et d'assortir sa contestation d'une demande de sursis de paiement avec constitution de garanties dans les conditions prévues à l'article L. 277 du livre des procédures fiscales.

Votre rapporteur général souhaite ainsi obtenir l'assurance que la loi prévoit des droits similaires pour les contribuables qui contestent leur imposition , que la taxe fiscale qu'ils acquittent soit versée directement à l'Etat ou directement à un établissement public. A défaut, il serait nécessaire de connaître la justification de la différence de traitement entre les contribuables.

C. LA DÉCHÉANCE QUADRIENNALE

Le troisième alinéa du présent l'article prévoit une déchéance quadriennale.

Il s'agit d'appliquer les dispositions figurant à l'article L. 274 du livre des procédures fiscales au terme duquel « les comptables du Trésor qui n'ont fait aucune poursuite contre un contribuable retardataire pendant quatre années consécutives, à partir du jour de la mise en recouvrement du rôle perdent leur recours et sont déchus de tous droits et de toute action contre ce redevable ».

On notera, par un parallélisme des formes, que cette même déchéance quadriennale s'applique aux créances de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics.

En effet, en application de l'article 1 ^er de la loi 68-1250 du 31 décembre 1968, « sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis . Sont prescrites, dans le même délai et sous la même réserve, les créances sur les établissements publics dotés d'un comptable public » .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 33 nonies (nouveau)

Exonération, s'agissant des opérations de transfert de la gestion et de la propriété des établissements sanitaires et médico-sociaux, du paiement d'impôts, de droits ou de taxes et du versement de salaires ou honoraires au profit des agents de l'Etat.

Commentaire : le présent article vise à exonérer les opérations de transfert de la gestion et de la propriété des établissements médico-sociaux au profit des Unions pour la gestion des établissements des caisses d'assurance maladie, du paiement de tout impôt, droit ou taxe et du versement de salaire ou honoraire au profit des agents de l'Etat.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

A. LES UNIONS POUR LA GESTION DES ÉTABLISSEMENTS DES CAISSES D'ASSURANCE MALADIE (UGECAM)

L'arrêté du 10 avril 1998 portant approbation des statuts types des unions pour la gestion des établissements des caisses d'assurance maladie précise qu'il est constitué, conformément aux articles L. 216-1 à L. 216-3 du code de la sécurité sociale, une union entre les organismes concernés par la gestion des établissements des caisses d'assurance maladie et qui ont adhéré auxdits statuts.

L'union a pour buts :

- d'assurer, dans sa circonscription, l'orientation et la gestion des établissements sanitaires et médico-sociaux de l'assurance maladie du régime général en conformité avec les dispositifs de planification sanitaire et médico-sociale et les priorités fixées par les agences régionales de l'hospitalisation ;

- de gérer le patrimoine affecté aux établissements.

Chaque organisme adhérent à l'union s'engage à lui céder la propriété des établissements sanitaires et médico-sociaux dont il avait éventuellement la gestion ou dont la gestion était assurée par une fédération.

B. LE RÉGIME FISCAL DES OPÉRATIONS DE TRANSFERT

Les opérations de transfert de propriétés d'immeubles sont soumises à la taxe de publicité foncière conformément aux dispositions des articles 677 et 678 du code général des impôts. L'article 678 du code général des impôts dispose notamment que ces opérations sont soumises à une imposition proportionnelle au taux de 0,60 %.

La publicité foncière est « l'état civil » des propriétés immobilières. Elle a pour mission de rendre publics, dans un cadre légal, les droits et propriétés portant sur les parcelles rurales, les appartements, les maisons individuelles, mais également les droits tels que les servitudes et les hypothèques. En fournissant aux professionnels de l'immobilier et aux particuliers des informations sur les propriétés, elle doit assurer la sécurité et la transparence des transactions.

La publicité foncière est organisée par la conservation des hypothèques dépendant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'article 878 du code général des impôts fixe les missions des conservateurs des hypothèques qui sont chargés :

« 1 ° de l'exécution des formalités civiles prescrites pour la publicité des privilèges et des hypothèque set des autres droits sur les immeubles ;

2 ° de l'exécution de la formalité fusionnée de publicité foncière et d'enregistrement visée à l'article 647 ;

3 ° de la perception des taxes exigibles à l'occasion des formalités prévues aux 1 ° et 2° » .

En contrepartie du service rendu par les conservateurs des hypothèques aux requérants, ces derniers doivent lui verser un salaire dont le montant est déterminé en fonction de l'acte accompli par les articles 285 à 296 de l'annexe III du code général des impôts.

Ainsi, le salaire alloué pour la publication de chaque acte est fixé à 0,10 % des sommes énoncées ou de la valeur estimée par les requérants. 90 % de ce salaire sont inscrits dans le budget de l'Etat sous forme de recettes non fiscales, le reste est attribué au conservateur des hypothèques.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, issu d'un amendement gouvernemental, dispose que les opérations de transfert de la gestion et de la propriété des établissements sanitaires et médico-sociaux antérieurement assumées par les caisses d'assurance maladie au profit des UGECAM ne donnent lieu à aucune indemnité ou perception d'impôts, de droits ou de taxes, ni à aucun versement de salaires ou d'honoraires au profit des agents de l'Etat.

L'exposé des motifs de l'amendement déposé par le gouvernement précise en outre, que dans un but d'allègement des conséquences budgétaires des opérations engagées à la suite de la mise en place des UGECAM, il est proposé d'exonérer les transferts de propriétés d'immeubles qui en résultent « du paiement de la taxe de publicité foncière et du salaire du conservateur acquittés lors de la publication desdites mutations ».

Votre rapporteur général notera cependant que le présent article exonère de toute indemnité ou perception d'impôts, de droits ou de taxes, ainsi que de tout versement de salaires ou honoraires au profit des agents de l'Etat, les opérations de transfert de la gestion et de la propriété des établissements sanitaires et médico-sociaux aux UGECAM.

Cette formule relève en fait d'une convention rédactionnelle et implique :

- une exonération de la taxe de publicité foncière ;

- l'absence d'exigibilité du salaire du conservateur des hypothèques, proportionnel au prix des transactions.

A contrario, l'assujettissement aux frais de notaires demeure.

Il existe plusieurs précédents en la matière. Ainsi, l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 2000 n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 dispose que ne donnent lieu à aucune indemnité ou perception d'impôts, de droits ou de taxes, ni à aucun versement de salaires ou honoraires au profit des agents de l'Etat :

- les transferts au profit des communes et de leurs établissements publics, de biens, droits et obligations résultant de la dissolution des établissements publics d'aménagement de certaines villes nouvelles ;

- le transfert des biens, droits et obligations du Commissariat à l'énergie atomique et de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants à l'établissement public qui sera chargé de la radioprotection et de la sûreté nucléaire.

Par ailleurs, on peut signaler les dispositions de l'article 33 de la loi de finances rectificative pour 1990, n° 90-1169 du 29 décembre 1990 qui exonèrent, de toute indemnité ou perception de droits ou de taxes ainsi que de tout versement de salaires ou d'honoraires au profit des agents de l'Etat, le transfert de biens, droits et obligations de la caisse d'allocations familiales de la région parisienne au profit des caisses d'allocations familiales créées pour la remplacer.

Dans le cas du présent article, un dispositif d'exonération des opérations de transfert de la gestion et de la propriété d'immeubles engagées à la suite de la mise en place des UGECAM est mis en oeuvre afin d'alléger les conséquences budgétaires de ces opérations pour les caisses d'assurance maladie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.