II. - AUTRES DISPOSITIONS
ARTICLE 16
Ratification des crédits ouverts par décret
d'avance
Commentaire : le présent article propose au
Parlement
de ratifier les décrets d'avance des 21 mai et 8 octobre 2001, en
application des dispositions de l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances.
Deux dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 sont
relatives aux règles de ratification d'un décret d'avance :
- son article 11, 4
ème
alinéa (2°) dispose
que «
en cas d'urgence, s'il est établi, par rapport du
ministre des finances au Premier ministre, que l'équilibre financier
prévu à la dernière loi de finances n'est pas
affecté, des crédits supplémentaires peuvent être
ouverts par décrets d'avance pris sur avis du Conseil d'Etat. La
ratification de ces crédits est demandée au Parlement dans la
plus prochaine loi de finances
»
;
Il convient toutefois de préciser que ces dispositions doivent se lire
en fonction de l'article 2 de la même ordonnance qui prévoit,
en son quatrième alinéa, que «
la loi de finances de
l'année prévoit et autorise, pour chaque année civile,
l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat »
, tandis que
son sixième alinéa précise que «
seules des
lois de finances dites rectificatives peuvent, en cours d'année,
modifier les dispositions de la loi de finances de
l'année
».
- son article 34 dispose que «
les lois de finances rectificative
...
soumettent obligatoirement à la ratification du Parlement
toutes les ouvertures de crédits opérées par
décrets d'avances
».
Toutefois, dans les faits, les décrets d'avance sont le plus souvent
pris pour procéder aux mouvements de crédits qui ne peuvent
attendre la promulgation du collectif de fin d'année.
Cette procédure, à l'origine exceptionnelle, est devenue
courante. Le rapporteur général du budget à
l'Assemblée nationale estime ainsi qu'un «
décret
d'avance apparaît toujours comme une intrusion de l'exécutif dans
le domaine de compétence essentiel du
Parlement
»
36(
*
)
.
Il ajoute également : «
on a vu parfois des
décrets d'avance majorer des dotations qui avaient été
jugées insuffisantes lors de la discussion de la loi de finances
initiale, démonstration par l'absurde qui rendait d'autant plus
évidente l'atteinte portée au pouvoir du parlement en
matière financière
».
Les
dispositions de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux
lois de finances
concernant les décrets d'avance
La
nouvelle loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de
finances renforce le contrôle parlementaire sur les décrets
d'avance.
Tout projet de décret d'avance devra être soumis pour avis aux
commissions des finances des deux assemblées, qui feront connaître
leur position au gouvernement dans un délai de sept jours. La
réception de ces avis ou l'expiration du délai de sept jours
conditionneront la signature du décret d'avance.
Les décrets d'avance comporteront, outre les ouvertures de
crédits, les éléments assurant la préservation de
l'équilibre budgétaire, c'est-à-dire les annulations de
crédits gageant les annulations, ou la constatation de recettes
nouvelles.
Le montant cumulé, au cours d'une année, des crédits
ouverts par décret d'avance ne pourra excéder 1 % des
crédits initiaux.
Du reste, la portée de la ratification semble essentiellement
symbolique, car les crédits ratifiés sont le plus souvent
déjà dépensés, en tout ou partie. Les
conséquences d'un éventuel refus de ratification n'ont d'ailleurs
pas été clairement identifiées par la doctrine.
Le contenu des décrets d'avance n° 2001-433 du 21 mai 2001 et
n° 2001-918 du 8 octobre 2001 a été analysé dans
l'exposé général.
Le premier porte sur une ouverture de crédits de 3,12 milliards de
francs, et le second de 3,44 milliards de francs.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article sans modification.
ARTICLE 17
Répartition du solde des excédents de collecte
de redevance audiovisuelle
au titre de l'exercice
2000
Commentaire : le présent article a pour objet de
modifier la répartition du produit de la redevance audiovisuelle
affectée au compte d'affectation spéciale n° 902-15 pour
répartir les excédents de collecte encore disponibles au titre de
l'exercice 2000, soit 90,2 millions de francs.
Comme il est de coutume, le présent projet de loi de finances
rectificative comporte une nouvelle répartition de la redevance
audiovisuelle affectée au financement des organismes du secteur public
de la communication en vue de répartir les excédents de collecte
qui apparaissent traditionnellement par suite du caractère très
prudent des estimations figurant dans les projets de loi de finances initiaux.
Cette année, il est proposé de répartir un solde de
90,2 millions de francs soit le solde disponible au titre de l'exercice
2000 compte tenu de l'affectation de 90 millions de francs dans le cadre
du projet de loi de finances initiale pour 2002.
Les excédents de collecte pour 2000 se montent à
182,09 millions de francs. Il sont à comparer, d'une part, à
ceux constatés pour les exercices 1997,1998 et 1999, qui se montent
respectivement à 123,9 millions de francs, 282,2 millions de francs
et 271,9 millions de francs, et, d'autre part, à l'excédent
prévisible pour 2001, qui pourrait être de l'ordre de
150 millions de francs.
Les 90,2 millions de francs -soit 13,75 millions d'euros- qu'il est
proposé d'affecter par le présent projet de loi de finances
rectificative seraient à répartir de la façon suivante
entre les différents organismes du secteur public :
- France Télévision + 36 millions de francs
- Radio France + 15 millions de francs
- RFI + 10 millions de francs
- ARTE France + 2,5 millions de francs
- INA + 1,7 million de francs
La loi de finances initiale pour 2001 prévoit un recouvrement global de
la redevance de l'audiovisuel à hauteur de 13.432,9 milliards de francs.
Au 31 octobre 2001, le montant cumulé des recouvrements
s'élève à 11.295,4 milliards de francs. Le tableau de
marche mensuel est le suivant :
(en millions de francs )
|
|
01 |
02 |
03 |
04 |
05 |
06 |
07 |
08 |
09 |
10 |
11 |
12 |
|
Prévisions |
1.515 |
2.946 |
4.167 |
5.216 |
6.394 |
7.321 |
8.278 |
9.201 |
9.962 |
11.039 |
12.174 |
13.433 |
|
Réalisations |
1.542 |
3.112 |
4.357 |
5.465 |
6.544 |
7.583 |
8.603 |
9.520 |
10.298 |
11.295 |
|
|
Au 31 octobre 2001, les recouvrements sont donc supérieurs de 2,3 % aux prévisions. Pour 2000, la comparaison entre prévisions et réalisations était la suivante :
(en millions de francs)
|
|
01 |
02 |
03 |
04 |
05 |
06 |
07 |
08 |
09 |
10 |
11 |
12 |
|
Prévisions |
1.224 |
2.795 |
4.253 |
5.340 |
6.430 |
7.391 |
8.365 |
9.300 |
10.089 |
11.233 |
12.350 |
13.602 |
|
Réalisations |
1.334 |
2.787 |
4.095 |
5.406 |
6.573 |
7.583 |
8.565 |
9.477 |
10.259 |
11.295 |
12.542 |
13.767 |
Le
montant des recouvrements cumulés au 31 octobre 2001 et au
31 octobre 2000 sont d'un niveau identique en valeur absolue. Cette
relative stagnation s'explique par la diminution sensible du taux de
recouvrement constaté à la même date (73,44 % en 2001
contre 74,77 % en 2000, soit une baisse de 1,33 point).
Sur la même période, les réductions de prise en charge
atteignent 2.070,4 milliards de francs contre 1.898 milliards de francs en
2000, soit une progression de 9,08 %. Cette progression s'explique très
largement par celle des dégrèvements (+ 21,16 %) et des
admissions en non-valeurs (+ 6,35 %).
Parmi les motifs entraînant les dégrèvements figurent
notamment les exonérations. Or, le nombre de comptes
exonérés a augmenté sur la même période de
8,2 %, notamment du fait de la mise en oeuvre des dispositions prévues
à l'article 32 de la loi de finances pour 2001 (personnes
âgées de 70 ans au moins, non imposées sur le revenu).
A l'inverse en 2001, le montant des remises gracieuses a diminué de
19,55 % et représente au 31 octobre 2001, 265,4 millions de francs
contre 329,8 millions de francs au 31 octobre 2000. La très nette
diminution des remises gracieuses sur le principal de la redevance
(- 33,37 %) trouve probablement une large partie de son explication dans
la mise en oeuvre de l'exonération des personnes âgées de
70 ans et plus, évoquée précédemment, dont la
situation financière précaire devait précédemment
susciter des demandes en remises gracieuses.
Indépendamment des objets mentionnés dans l'exposé des
motifs pour justifier ces allocations supplémentaires de ressources, il
faut noter que le procédé consistant à pratiquer
systématiquement des « rallonges » en fin d'exercice
ne facilite pas la lisibilité des performances des entreprises.
Par ailleurs, on a certaines raisons de penser que ces « cadeaux de
fin d'année » servent moins à faire face à des
dépenses exceptionnelles qu'à éponger les charges
supplémentaires que ces organismes ont dû supporter pour faire
face aux conséquences des 35 heures.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose de ne
pas modifier le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.