EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS GÉNÉRALES DE
L'ÉQUILIBRE FINANCIER
ARTICLE PREMIER
Versement d'un complément de prime pour
l'emploi
Commentaire : le présent article prévoit
de
doubler la prime pour l'emploi versée aux contribuables au titre de
l'année 2001.
I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
A. LA PRIME POUR L'EMPLOI
Le descriptif du dispositif de la prime pour l'emploi, mis en place par la loi
n° 2001-458 du 30 mai 2001 portant création de la prime pour
l'emploi, figure dans le rapport général sur le projet de loi de
finances pour 2002, n° 87 (2001-2002), tome II, fascicule 1, pages 12
et suivantes (commentaire de l'article 3).
B. LA MESURE PROPOSÉE
Le présent article propose d'attribuer un
« complément » de prime pour l'emploi, au titre de
2001. Le montant de ce complément est égal au montant de la prime
pour l'emploi. Il n'est pas reconductible.
En pratique, cela signifie qu'est doublée la prime pour l'emploi
versée en 2001, soit à la fois la prime de base et les
majorations. Hors actualisation du barème, le montant total versé
en 2001 sera donc, à situation égale, supérieur à
celui qui sera versé en 2002, puisque le projet de loi de finances pour
2002, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale,
prévoyait le doublement de la seule prime de base et non pas des
majorations.
Bénéficieront de ce complément de prime les foyers qui ont
le droit à cette prime au titre de leur revenu 2000, c'est-à-dire
ceux qui en ont déjà bénéficié ou ceux qui
viendraient à en bénéficier dans la période ouverte
pour la réclamer, c'est-à-dire selon l'article 200
sexies
du code général des impôts, jusqu'au 31 décembre
2003.
Le complément prendra la forme d'un chèque du Trésor
public. D'un point de vue comptable, l'administration fiscale a d'ores et
déjà entamé toutes les formalités
d'élaboration de ces chèques afin qu'ils soient tous
signés dès la promulgation de la loi de finances rectificative et
envoyés le 31 décembre 2001. Ainsi, le coût de la prime
sera imputé sur les résultats budgétaires de cette
année.
Le coût de la mesure est de 8 milliards de francs (1,22 milliard
d'euros), portant le coût total de la prime pour l'emploi qui sera
imputé sur 2001 à 16 milliards de francs (2,44 milliards
d'euros).
II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
Le complément de prime prendra la forme non pas d'une réduction
d'impôt mais d'un chèque du Trésor public. Cette
modalité seule suffit pour démontrer que la mesure
proposée s'éloigne des objectifs affichés lors de la
création de la prime pour l'emploi et revêt un caractère
électoraliste.
A. UN DOUBLEMENT N'ENTRANT PAS DANS LE CADRE DÉFINI LORS DE
L'ÉLABORATION DE LA PRIME POUR L'EMPLOI
Votre rapporteur général ne reviendra pas sur l'historique de la
prime pour l'emploi sinon pour rappeler les objectifs et la démarche
d'ensemble qui avaient conduit le Sénat à proposer ce
mécanisme dès l'examen de la loi de finances pour 2001.
La prime pour l'emploi constitue un élément d'un dispositif
d'ensemble destiné à inciter les bénéficiaires de
minima
sociaux à la reprise de l'activité. Elle s'adresse
à ceux qui ont un emploi. Devrait s'ajouter à elle, en direction
des bénéficiaires de
minima
sociaux, le revenu minimum
d'activité, tel qu'il a été adopté par le
Sénat le 8 février 2001 à l'initiative du président
de votre commission, Alain Lambert et de votre rapporteur
général. Ce texte reste en instance d'examen par
l'Assemblée nationale.
Deux objectifs conjoints justifient l'existence de la prime pour l'emploi. Il
s'agit d'une part de réduire les prélèvements
obligatoires, d'autre part d'augmenter le revenu tiré de
l'activité. Ces deux dispositifs ont un objectif incitatif en faveur de
l'emploi.
Le complément de prime pour l'emploi proposé par le gouvernement
ajoute à cela un troisième élément : le
soutien à la consommation des ménages. Il met en avant les
difficultés économiques pour expliquer sa décision de
s'affranchir du calendrier prévu en janvier 2001 lors de la
présentation de la prime, qui prévoyait son doublement seulement
en 2002 et son triplement en 2003. Il s'agit donc d'une mesure conjoncturelle
et ponctuelle. Le ralentissement de la conjoncture préexistait aux
attentats du 11 septembre, ainsi que le ministre de l'économie, des
finances et de l'industrie l'a reconnu devant votre commission des finances le
jeudi 6 décembre dernier. La mesure vient donc trop tôt - par
rapport au doublement prévu pour 2002 seulement - ou trop tard - pour
soutenir une croissance affaiblie dès avant septembre. En tout cas, elle
ne faisait pas partie du contrat initial. Elle ne peut se comprendre alors que
par rapport au calendrier et à sa mise en oeuvre.
B. UNE MESURE ÉLECTORALISTE
Le complément de la prime prendra la forme d'un chèque du
Trésor public adressé à tous les
bénéficiaires. Comme ils ont déjà tous
acquitté leur impôt sur le revenu au titre de 2000, il n'est en
effet plus possible d'imputer le complément sur la cotisation
d'impôt sur le revenu. Il faut rappeler que sur les 8,5 millions de
foyers bénéficiaires de la prime en 2001 (soit 9,2 millions de
personnes), le tiers avaient perçu la prime sous forme de
déduction de leur impôt sur le revenu, les deux tiers recevant un
chèque du Trésor public.
Il aurait pu être envisagé l'envoi d'un nouvel avis d'imposition
sur le revenu aux bénéficiaires de la prime pour l'emploi. Tel
n'est pas le cas. Ainsi, comme l'indique le rapport de notre collègue
député Didier Migaud, «
on constate une
déconnexion entre le complément de prime pour l'emploi et
l'impôt sur le revenu
».
Il s'agit donc d'une mesure conjoncturelle tardive, mesure non prévue
dans le dispositif initial, mesure se déconnectant de l'impôt sur
le revenu, intervenant trop tardivement pour être perçue comme une
incitation à l'activité. Quelle est alors la justification de
cette disposition ? Votre rapporteur général ne peut que
s'interroger : la réponse à cette question n'est-elle pas
à chercher dans un calendrier électoral 2002 chargé ?
Il ne faut, en effet, pas oublier que le doublement de la prime pour l'emploi
en 2002 ne se traduira pour les Français qu'à l'automne 2002 ce
qui sera tardif au regard d'autres échéances.
Au demeurant, votre rapporteur général tient à rappeler
que le coût très élevé de cette disposition
pré-électorale (8 milliards de francs) sera financé pour
partie par un accroissement du déficit, pour partie par un accroissement
des ressources exceptionnelles (recettes non fiscales, amélioration du
prélèvement européen). Il n'est pas de bonne politique de
faire financer une telle dépense supplémentaire par des
ressources non pérennes ou l'accroissement des impôts de
demain !
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 2
Adaptation du régime fiscal de la prestation
compensatoire
en matière de
divorce
Commentaire : le présent article a pour objet
d'aménager le régime fiscal de la prestation compensatoire en cas
de divorce, essentiellement pour aligner le traitement fiscal des prestations
versées en cas de divorce par requête conjointe sur celles
résultant d'une décision du juge, et pour éviter que l'on
puisse cumuler l'avantage fiscal attaché au versement de cette
prestation sous forme de capital avec la déductibilité des
compensations versées sous forme de rente.
Tout le monde s'accordait pour considérer que la législation sur
la prestation compensatoire issue de la loi de 1975, était devenue
inadaptée, par suite, notamment, de l'engagement accru des femmes dans
la vie professionnelle, et de la variabilité des patrimoines des
débiteurs.
Le caractère très difficilement révisable d'une
prestation, fixée le plus souvent par le juge sous forme de
rente
9(
*
)
, à une
époque où la situation financière des parties est
susceptible de connaître des fluctuations, et où l'on assiste
à la multiplication des familles recomposées, avait, en effet,
conduit à des situations humainement intolérables.
Le Sénat, conscient du grave décalage existant entre le droit et
les moeurs, avait multiplié les initiatives pour faire évoluer
la situation. On peut se féliciter de ce que le gouvernement, deux ans
après le vote par le Sénat d'un texte résultant,
notamment, d'une proposition de loi déposée par notre
collègue Nicolas About, ait pris conscience de l'urgence de la question
et entrepris la réforme qui allait aboutir à la loi
n° 2000-596 du 30 juin 2000 relative à la prestation
compensatoire en matière de divorce.
Il faut rappeler que, aux termes de l'article 270 du code civil, la
prestation compensatoire est destinée à compenser les
disparités que la rupture du mariage crée dans les conditions de
vie respectives des ex-époux.
Le Sénat, comme l'Assemblée nationale, avaient estimé,
lors de l'examen du texte, qu'il était impératif de
préciser le régime fiscal de la prestation.
I. LES APPORTS DE LA LOI DU 30 JUIN 2000 EN CE QUI CONCERNE LE RÉGIME
FISCAL DE LA PRESTATION COMPENSATOIRE
Le régime fiscal de la prestation compensatoire, qui prévalait
avant l'intervention de la loi du 30 juin 2000, défavorisait les
débiteurs de prestation sous forme de capital par rapport aux
débiteurs de prestation sous forme de rente.
La rente était, comme les pensions alimentaires, déductible du
revenu de celui qui la paie (article 156 du code général des
impôts) et imposable avec les revenus de celui qui la reçoit
(article 80
quater
du code général des
impôts). Le second, ayant en général des revenus
inférieurs à ceux du premier, et étant en
conséquence soumis à un taux d'imposition moindre, cette solution
apparaissait « avantageuse » pour les deux époux,
et, tout particulièrement, pour le débiteur.
La prestation versée sous forme de capital était soumise, soit au
droit de partage de 1 % prévu à l'article 748 du code
général des impôts, lorsqu'elle était payée
par un époux à l'aide de biens communs dans le cas de
régimes de communauté
10(
*
)
, soit aux droits de mutation à
titre gratuit, dans le cas de paiement avec des biens provenant du patrimoine
propre de l'époux.
Lors de la première lecture de ce texte au Sénat, la commission
des lois avait souhaité adopter des dispositions fiscales favorisant le
paiement de la prestation en capital. Elle avait ainsi prévu de doubler
l'abattement applicable pour le calcul de l'assiette des droits de mutation
à titre gratuit ,exigibles en cas de versement en capital provenant des
biens propres du débiteur.
Mais le relèvement du plafond de l'abattement applicable aux
transmissions entre époux à 500.000 francs avait conduit votre
commission des lois à se rallier au système proposé par le
gouvernement tendant à assortir d'un régime fiscal favorable les
prestations compensatoires sous forme de somme d'argent.
La loi précitée du 30 juin 2000 a ainsi prévu un
avantage fiscal lorsque le règlement de la prestation compensatoire
prend la forme d'un capital versé en numéraire dans des
délais assez brefs. Cette réduction d'impôt, qui figure
à l'article 199
octodecies
du code général des
impôts, est égale à 25 % du montant du capital
versé en numéraire dans la limite de 200.000 francs, ce qui
fait apparaître une réduction maximale d'impôt de
50.000 francs, soit 7.622 euros.
On note que, lorsque le règlement intervient sur deux années
civiles, la réduction d'impôt au titre d'une année est
égale à 25 % des sommes versées au cours de ladite
année ; toutefois, lorsque le montant de la prestation
dépasse le plafond, ce dernier fait l'objet d'une
« proratisation » et l'avantage fiscal est réparti
entre les deux années en fonction de ce prorata.
Il faut également préciser que, dans le cas où le capital
est, conformément à l'article 275-1 du code civil,
constitué de plusieurs versements échelonnés sur une
période comprise entre un et huit ans, il n'est plus soumis aux droits
de mutation mais au régime des rentes.
Les sommes sont déductibles du revenu du débiteur de la
prestation compensatoire en application du 2° du II de l'article 156 du
code général des impôts et sont inclues dans le revenu
global du créancier comme une pension soumise à l'article 80
quater
du code général des impôts. Elles peuvent,
à ce titre, bénéficier du mécanisme de lissage de
l'impôt, prévu à l'article 163-0 A pour tenir compte
des revenus exceptionnels.
Par ailleurs, le cas des époux soumis au régime de la
séparation de biens, a été réglé, puisque le
règlement de la prestation compensatoire par le moyen d'un bien indivis
acquis pendant la durée du mariage est désormais soumis au seul
droit de partage de 1 %.
II. L'INTERPRÉTATION CONTESTÉE DE L'INSTRUCTION 5 B-3-01 DU 19
JANVIER 2001
L'instruction 5 B-3-01 du 19 janvier 2001 appliquant strictement la lettre mais
pas l'esprit de la loi du 30 juin 2000, avait abouti à la
remise en
cause la déductibilité des rentes décidées sur
requête conjointes.
Certes,
l'administration avait été conduite à admettre
certaines interprétations favorables aux contribuables
dans le
silence ou l'imperfection du texte résultant de la loi
précitée du 30 juin 2000,
mais, ce faisant, elle avait aussi
pris le risque de paraître incohérente et de rendre peu
compréhensibles les cas où elle s'est montrée
restrictive
.
En fait, ce sont les protestations suscitées par cette instruction qui
ont été à l'origine de l'insertion du présent
article dans le présent projet de loi de finances rectificative pour
2001.
Tableau comparatif des conséquences au regard de
l'impôt
sur le revenu du versement d'une prestation
compensatoire
en matière de divorce
Instruction du 19 janvier
2001
|
Forme de la prestation compensatoire |
Régime applicable aux jugements de divorce (1) prononcée antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-596 du 30 juin 2000 |
Régime applicable aux jugements de divorce (2) prononcés postérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-596 du 30 juin 2000 |
||
|
|
Situation chez le débiteur |
Situation chez le créancier |
Situation chez le débiteur |
Situation chez le créancier |
|
1. Prestation compensatoire prenant la forme d'un seul versement de sommes d'argent (1 de l'article 275 du code civil) ou de plusieurs versements échelonnés de sommes d'argent sur une durée au plus égale à douze mois (2) (article 275-1 nouveau du code civil) |
Aucune déduction possible du capital |
Pas d'imposition du capital reçu |
Réduction d'impôt de 25 % du montant des
versements de sommes d'argent au titre de la prestation compensatoire en
capital fixé par le juge, retenu dans la limite de 200 000 F
sur l'ensemble de la période de douze mois.
|
Pas d'imposition du capital reçu |
|
2. Prestation compensatoire prenant la forme de versements de sommes d'argent sur une durée supérieure à douze mois (1) (article 275-1 du code civil) |
Aucune déduction possible du capital, même si celui-ci est constitué en trois annuités (ancien article 275-1 du code civil) |
Pas d'imposition du capital reçu |
Déduction du revenu pour les versements de sommes d'argent effectivement effectués au créancier au titre de l'année d'imposition |
Imposition des versements de sommes d'argent perçus selon le régime fiscal applicable aux pensions, après déduction des abattements de 10 % et 20 % |
|
3. Prestation compensatoire prenant la forme de rentes fixées par le juge (article 276 du code civil) |
Déduction sans limitation des rentes viagères ou temporaires versées au créancier au titre de l'année d'imposition |
Imposition des rentes viagères ou temporaires perçues selon le régime fiscal applicable aux pensions, après déduction des abattements de 10 % et 20 % |
Déduction sans limitation des rentes viagères ou temporaires versées au créancier au titre de l'année d'imposition |
Imposition des rentes viagères ou temporaires perçues selon le régime fiscal applicable aux pensions, après déduction des abattements de 10 % et de 20 % |
(1)
Jugement de divorce ou convention entre époux homologuée par le
juge.
(2) A compter de la date à laquelle le jugement de divorce est
passé en force de chose jugée.
En effet,
ne trouvant aucune référence dans les articles 156
et 80
quater
du code général des impôts
à l'article 278 du code civil relatif aux conventions homologuées
par le juge, l'administration en avait conclu que les rentes résultant
de procédures sur requêtes conjointes n'étaient ni
déductibles par celui qui les verse, ni imposables pour celui qui les
reçoit.
En revanche, l'instruction avait admis le bénéfice de la
réduction d'impôt pour les règlements effectués dans
le cadre d'une procédure sur requête conjointe sous forme mixte,
capital et rente, sans que, bien entendu la part de la prestation compensatoire
versée sous forme de rente puisse être déduite du revenu du
débiteur.
Enfin, les versements en capital effectués de manière
échelonnée sur une période supérieure à un
an mais inférieure à 8 ans dans le cadre de conventions
homologuées en application de l'article 278 du code civil, ont
été soumis au régime fiscal des rentes et donc
été considérés comme déductibles du revenu
de celui qui les verse, et imposables dans le revenu de celui qui les
reçoit, alors même qu'une interprétation stricte du texte
aurait dû conduire à n'accorder le bénéfice de ce
régime qu'aux seuls divorces contentieux.
III. LES AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le paragraphe I
propose de modifier la rédaction des articles
80
quater
et 156 du code général des impôts
pour aligner le régime des prestations versées à la suite
d'une requête conjointe en application de l'article 278 du code civil,
sur celles décidées par le juge.
L'assimilation du régime des rentes résultant de requêtes
conjointes sur celui des rentes fixées par le juge, résulte de
deux modifications rédactionnelles.
Le 1. du paragraphe I adjoint à l'expression «
jugement de
divorce
», la mention «
que celui-ci résulte
ou non d'une demande conjointe
», aussi bien à l'article
80
quater
relatif à la composition du revenu imposable,
qu'à l'article 156 du code général des impôts, qui
définit les charges déductibles du revenu imposable.
Le 2. du paragraphe I adjoint, en ce qui concerne les rentes, à la
référence à l'article 276 du code civil relatif aux rentes
fixées par le juge, la référence à l'article 278 du
même code qui régit les rentes simplement homologuées, et
ce, aussi bien à l'article 80
quater
relatif à la
composition du revenu imposable qu'à l'article 156 du code
général des impôts, qui définit les charges
déductibles du revenu imposable.
Le paragraphe II
du présent article a pour objet de modifier la
rédaction de l'article 199
octodecies
du code
général des impôts, tel qu'il résulte de la loi
n° 2000-596 du 30 juin 2000 relative à la prestation
compensatoire en matière de divorce.
Le 1. de ce paragraphe II se contente d'apporter une modification de
coordination purement formelle avec l'objet du 3 ci-dessous.
Le 2. de ce paragraphe II tend à préciser que la réduction
d'impôt est accordée, que le divorce ait été
prononcé ou non sur requête conjointe.
Le 3. du paragraphe II se propose de créer un nouveau paragraphe
à l'article 199
octodecies
du code général des
impôts pour que le versement d'un capital ne puisse
bénéficier de la réduction d'impôt prévue
à l'article 199
octies
du code général
des impôts lorsque ce versement est combiné avec celui d'une rente
déductible.
Le gouvernement souhaite ainsi éviter que certains contribuables
puissent avoir un comportement d'optimisation fiscale en cumulant à la
fois la réduction d'impôt de l'article 199
octies
et
la possibilité de déduire de leur revenu imposable la rente qu'il
verserait en sus à leur ex-conjoint.
Le paragraphe III
prévoit d'appliquer ces nouvelles règles
de façon rétroactive pour tous les jugements prononcés en
application de la loi précitée du 30 juin 2000 relative
à la prestation compensatoire en matière de divorce.
IV. LA POSITION DE LA COMMISSION
Il s'agit d'une question importante, dont la commission n'a pas eu à
connaître, dès lors que le régime fiscal de la prestation
compensatoire a fait l'objet d'une loi particulière.
Elle concerne un vrai sujet de société, puisque l'on compte
presque 120.000 divorces tous les ans, ce qui représente un couple sur
trois et même un couple sur deux en région parisienne.
Votre commission n'a pas eu connaissance de statistiques récentes sur
les modalités des règlements pécuniaires
consécutifs aux divorces. Force est donc de se reporter aux chiffres
fournis dans les rapports parlementaires établis à l'occasion de
la discussion de la loi du 30 juin 2000.
D'après les statistiques fournies alors par la Chancellerie à
partir des divorces prononcés en 1996, 16.120 divorces, soit moins de
14 % des divorces (hors les divorces pour rupture de la vie commune) ont
été assortis, cette année-là, d'une prestation
compensatoire accordée dans 97 % des cas à la femme.
Le niveau moyen de la rente mensuelle fixée par le juge sur demande de
l'épouse a été de 2.008 francs. Celui du capital
décidé dans les mêmes conditions s'est élevé
à 203.480 francs. Les rentes mensuelles, seules ou associées
à une forme de versement, apparaissent dans 67 % des cas, et dans
78 % des divorces contentieux. Le capital seul n'est décidé
que dans 20 % des cas. Les rentes viagères représentent
31 % des rentes mensuelles. La part des rentes viagères devient
prépondérante quand l'épouse dépasse 50 ans
alors qu'elle n'atteint pas 10 % pour les épouses de moins de 40
ans. Enfin, les trois quarts des rentes temporaires ne dépassent pas
10 ans.
Après ce cadrage du sujet, votre commission souhaitait faire les
observations suivantes.
Dès lors qu'il est prévu au mois de février prochain
d'inscrire à l'ordre du jour du Parlement une proposition de loi sur le
divorce tendant à faciliter le divorce par consentement mutuel, cela
sera sans doute l'occasion de « remettre à plat » le
régime fiscal de la prestation compensatoire sur la base d'un premier
bilan de la loi du 30 juin 2000.
On peut prendre ainsi acte des modifications urgentes à caractère
rétroactif proposées par le gouvernement. Aussi, par
cohérence avec ce qui a été précédemment
voté par le Parlement, on ne peut qu'approuver des mesures qui semblent
conformes à l'intention manifestée par le législateur avec
la loi du 30 juin 2000.
C'est ainsi qu'il paraît effectivement souhaitable d'aligner le
régime des rentes résultant d'une décision conjointe sur
celui des rentes fixées par le juge. Que la rente soit
décidée par le juge ou simplement homologuée par lui, il
faut que la rente soit soumise au même régime fiscal et donc
déductible du revenu imposable.
En revanche, on peut prendre date pour d'éventuels aménagements
fiscaux de nature à faciliter ou plutôt à minimiser les
tensions liées au dénouement des aspects pécuniaires des
liens du mariage. C'est ainsi qu'il faut s'interroger sur
l'intérêt du 3. du paragraphe II, qui tend à
préciser que le versement d'un capital ne peut bénéficier
de la réduction d'impôt prévue à l'article 199
octies
du code général des impôts lorsque ce
versement est combiné avec celui d'une rente déductible.
D'un côté, on peut considérer qu'il convient de favoriser
le règlement des divorces effectué sous forme de capital et,
donc, de réserver l'avantage fiscal au versement d'une somme d'argent.
De l'autre, on peut faire valoir que l'avantage dont on veut assortir le
versement d'un capital, ne doit pas être exclusif de la
possibilité de verser, en sus de celui-ci, une rente de nature à
faciliter les conditions de vie de l'ex-conjoint qui pourrait la recevoir.
En outre, on peut s'interroger, dès lorsqu'il s'agit de faciliter les
solutions amiables, sur l'opportunité d'étendre l'avantage fiscal
attaché au versement de la prestation compensatoire en numéraire
aux règlements en nature et, notamment, par abandon de droits
immobiliers.
On peut certes considérer comme « peu orthodoxe » de
permettre à un versement en capital à caractère
privé de donner droit à un avantage fiscal en matière
d'impôt sur le revenu
et, dans cette perspective, il est vrai que
l'avantage pourrait apparaître exorbitant, si le règlement
était effectué en nature par remise de biens.
Néanmoins, il convient de préciser que, d'une façon
générale, ce qu'il faut encourager, c'est la possibilité
de permettre aux parties de trouver un accord satisfaisant, évitant
autant que possible que la recherche d'un avantage fiscal ne conduise le
débiteur à demander la liquidation de la communauté et
notamment la vente d'une habitation qu'il pourrait laisser à son
ex-conjoint.
A cet égard, les discussions consécutives à la
réforme de l'article 200 du code général des impôts
ont montré que l'administration fiscale acceptait de prendre en compte
les dons en nature, alors même que les questions d'évaluations
sont autrement plus délicates que dans les cas que pourrait recouvrir
une extension de l'avantage fiscal aux prestations compensatoires par remise de
biens en nature, qui correspondent en fait à des abandons de droits
immobiliers.
En dépit de ces interrogations et parce qu'elle considère que la
question du régime fiscal de la prestation compensatoire doit être
examinée à l'occasion de la discussion annoncée de la loi
relative au divorce sur la base d'informations plus complètes, votre
commission ne vous propose pas d'amendement au présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 2 bis (nouveau)
Extension du dispositif d'étalement de
l'imposition des indemnités ESB à toutes les indemnités
versées en cas d'abattage d'animaux en application de la
réglementation sanitaire
Commentaire : le présent article vise à
étendre l'application du dispositif d'étalement de l'imposition
des indemnités ESB à toutes les indemnités perçues
en cas d'abattage d'animaux en application de la réglementation
sanitaire.
I. LE DROIT EXISTANT
Actuellement, l'imposition des indemnités ESB perçues par les
éleveurs bovins est soumise à l'application des dispositions de
l'article 75-0 D du code général des impôts
prévoyant un dispositif d'étalement dans le temps de ces
indemnités pour le calcul de l'impôt sur le revenu.
A. L'ORIGINE DE L'ARTICLE 75-0 D DU CODE GÉNÉRAL DES
IMPÔTS
Les dispositions de l'article 75-0 D du CGI applicable au paiement de
l'impôt sur les indemnités ESB versées aux éleveurs
bovins sont issues de l'article 15 de loi de finances pour 2001
(n° 2000-1352 du 30 décembre 2000).
L'initiative de la mise en place d'un dispositif fiscal spécifique
aux indemnités ESB est d'origine sénatoriale
puisque c'est le
Sénat qui avait adopté lors de la discussion du projet de loi de
finances pour 2001 un amendement présenté par notre
collègue Daniel Goulet tendant à exonérer totalement de
l'impôt sur le revenu les indemnités perçues par les
éleveurs bovins en contrepartie de l'abattage des cheptels bovins
touchés par l'ESB. Cette disposition visait à compléter
l'article 63 du code général des impôts relatif à la
définition du bénéfice de l'exploitation agricole, par un
alinéa précisant que les sommes perçues au titre des
indemnisations des pertes de cheptels bovins résultant de l'ESB ne sont
pas considérées comme faisant partie des bénéfices
de l'exploitation agricole pour l'application de l'impôt sur le revenu.
Toutefois, l'Assemblée nationale, lors de la nouvelle lecture du projet
de loi de finances pour 2001, a adopté un dispositif de nature
différente, modifiant profondément le sens et la portée du
dispositif initialement introduit par le Sénat. Au lieu d'une
exonération totale de l'impôt sur le revenu des indemnités
ESB versées aux éleveurs, l'Assemblée nationale a retenu
un dispositif fiscal de lissage et d'étalement de ces indemnités.
Pour cela, elle a introduit dans le code général des impôts
un nouvel article 75-0 D.
B. LES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 75-0 D DU CGI
Le dispositif adopté
in fine
par l'Assemblée nationale et
qui trouve aujourd'hui à s'appliquer n'a plus rien à voir avec le
dispositif retenu par le Sénat. Il prévoit que, sur option des
contribuables titulaires de bénéfices agricoles soumis à
un régime réel d'imposition, le montant correspondant à la
différence entre l'indemnité attribuée en compensation de
l'abattage d'un troupeau réalisé dans le cadre de la lutte contre
l'ESB, et la valeur en stock ou en compte d'achats des animaux abattus peut
être rattaché, par fractions égales, aux résultats
de l'exercice de sa réalisation et des six exercices suivants. En outre,
ces dispositions se sont appliquées pour la détermination des
résultats des exercices clos à compter du 1
er
janvier
2000.
Ce dispositif s'intègre donc dans l'ensemble des dispositifs de
lissage ou d'étalement de l'impôt sur le revenu prévus par
le code général des impôts et s'éloigne du
dispositif initial d'exonération totale adopté par le
Sénat.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article, qui résulte d'un amendement
présenté par le gouvernement, vise à étendre
l'application des dispositions de l'article 75-0 D du code
général des impôts à l'ensemble des
indemnités versées en cas d'abattage d'animaux en application de
la réglementation sanitaire.
Ces indemnités sont celles prévues par l'article L. 221-2 du code
rural qui dispose que «
des arrêtés conjoints du
ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de
l'économie et des finances fixent les conditions d'indemnisation des
propriétaires dont les animaux ont été abattus sur l'ordre
de l'administration, ainsi que les conditions de la participation
financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement
entraînés par l'élimination des animaux
».
L'extension opérée par le présent article vise notamment
les indemnités versées aux éleveurs en compensation de
l'abattage d'un troupeau touché par la fièvre aphteuse. En outre,
le dispositif adopté à l'Assemblée nationale s'applique
pour la détermination des résultats des exercices clos à
compter du 1
er
janvier 2001.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Sur le fond, votre rapporteur général considère que cette
extension du dispositif fiscal spécifique aux indemnités ESB
à l'ensemble des indemnités versées en cas d'abattage
d'animaux en application de la réglementation sanitaire est
nécessaire.
Si le principe d'une exonération de l'impôt sur le revenu
applicable aux indemnités ESB versées aux éleveurs bovins
relevait d'une question de justice, de bon sens et d'équité, il
convient de souligner que le dispositif d'étalement finalement retenu a
permis aux éleveurs touchés par des crises sanitaires de faire
face avec plus de recul à cet aléa d'exploitation.
Votre rapporteur général souhaite toutefois souligner que le
présent article ne règle pas le problème du traitement
social des indemnités perçues par les éleveurs au titre de
l'article L. 221-2 du code rural.
En effet, si l'article 10
quater
D du projet de loi de modernisation
social permet d'appliquer ce dispositif d'étalement au calcul de
l'assiette de cotisations sociales, il ne concerne que les seules
indemnités perçues par les exploitants dont le cheptel a
été affecté par un cas d'ESB. Le présent article
étend le dispositif fiscal d'étalement à toutes les
indemnités perçues en cas d'abattage d'animaux en application de
la réglementation sanitaire mais n'harmonise pas ce dispositif
d'étalement sur le plan social.
Votre rapporteur général estime donc nécessaire de
prévoir une modification du présent article dans le sens d'une
harmonisation du dispositif fiscal et du dispositif social, avec application
aux indemnités attribuées au cours des exercices clos à
compter du 1
er
janvier 2001. Une telle modification permettrait de
venir en aide aux exploitants agricoles dont les animaux ont été
abattus dans le cadre de diverses épizooties en évitant que les
indemnités reçues ne viennent majorer, de façon ponctuelle
mais très importante, l'assiette des cotisations sociales.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 2 ter (nouveau)
Aménagement du régime fiscal des
syndicats professionnels
Commentaire : le présent article propose
d'exonérer les syndicats professionnels d'impôt sur les
sociétés et de taxe professionnelle pour l'ensemble des
activités d'étude et de défense des droits et des
intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres ou
des personnes qu'ils représentent, et d'étendre à ces
mêmes syndicats professionnels le seuil d'exonération
d'impôts commerciaux de 60.000 euros prévu pour les associations
à gestion désintéressée à raison de leurs
activités lucratives accessoires.
I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article trouve son origine dans un
amendement
présenté par nos collègues Henri Emmanuelli et Jean Le
Garrec, respectivement président de la commission des finances et
président de la commission des affaires sociales de l'Assemblée
nationale, qui a bénéficié d'un avis favorable de la part
du gouvernement.
Il propose un réaménagement d'ensemble du régime fiscal
des
syndicats professionnels
.
En premier lieu, le II du présent article prévoit
d'exonérer
entièrement
d'impôt sur les
sociétés
les syndicats professionnels, quelle que soit leur
forme juridique, ainsi que leurs unions, à raison des
«
activités portant sur l'étude et la défense
des droits et des intérêts collectifs matériels ou moraux
de leurs membres ou des personnes qu'ils représentent
»
à la seule condition qu'ils «
fonctionnent
conformément aux dispositions qui les régissent
».
Il convient de souligner qu'il s'agit là d'une exonération
relativement large puisqu'elle s'appliquerait à raison
d'activités (comme la formation des militants ou la promotion collective
d'un produit) qui pourraient apparaître comme lucratives à l'aune
de la législation aujourd'hui en vigueur.
Par coordination, le III du présent article abroge le
2°
bis
du 1 de l'article 207 du code général des
impôts, qui exonérait jusqu'alors d'impôt sur les
sociétés les seuls
syndicats agricoles
«
à condition qu'ils fonctionnent selon les dispositions
qui les régissent
».
En conséquence, les syndicats agricoles ne seraient désormais
exonérés d'impôt sur les sociétés que dans
les nouvelles conditions de droit commun, c'est à dire à raison
des «
activités portant sur l'étude et la
défense des droits et des intérêts collectifs
matériels ou moraux de leurs membres ou des personnes qu'ils
représentent
».
En pratique, cette condition n'emporterait toutefois aucune restriction par
rapport au régime d'exonération antérieur, puisqu'elle
correspond à l'interprétation qu'en avaient fait aussi bien la
doctrine administrative que la jurisprudence.
Il convient de souligner que le V du présent article entend
conférer une
portée rétroactive
à ce nouveau
régime d'exonération, puisqu'il s'appliquerait aux exercices clos
à compter du 1
er
janvier 2001.
En second lieu, le IV du présent article propose de manière
similaire
d'exonérer de taxe professionnelle
les syndicats
professionnels, quelle que soit leur forme juridique, ainsi que leurs unions,
à raison des «
activités portant sur l'étude
et la défense des droits et des intérêts collectifs
matériels ou moraux de leurs membres ou des personnes qu'ils
représentent
» à la seule condition qu'ils
«
fonctionnent conformément aux dispositions qui les
régissent
». Cette novation serait codifiée sous la
forme d'un nouveau 7° à l'article 1461 du code
général des impôts.
Cette exonération se
cumulerait
pour les syndicats professionnels
agricoles avec celle prévue par le troisième alinéa du
3° du I de l'article 1451 du code général des impôts
pour les opérations qui «
portent exclusivement sur des
produits ou instruments nécessaires aux exploitations agricoles
elles-mêmes
», dont le champ est un peu différent,
puisqu'elle exonère par exemple les ventes de produits agricoles
effectuées par des syndicats professionnels dans le cadre de
manifestations ponctuelles.
Il convient de signaler que le présent article ne prévoit pas de
compenser la perte de recettes résultant pour les collectivités
locales de cette nouvelle exonération de taxe professionnelle.
Enfin, le I du présent article instaure pour les syndicats
professionnels régis par les articles L. 411-1 et suivants du code
du travail le régime de franchise d'impôts commerciaux introduit
pour les associations par l'article 15 de la loi de finances initiale pour 2000.
Les syndicats professionnels et leurs unions régis par les articles
L. 411-1 et suivants du code du travail seraient ainsi
exonérés
des trois impôts commerciaux (impôt
sur les sociétés, taxe professionnelle, taxe sur la valeur
ajoutée)
à raison de leurs activités lucratives
autres que celles qui sont exonérées en application des
dispositions précédentes dès lors qu'ils remplissent les
trois
conditions
suivantes :
- leur gestion est désintéressée ;
- leurs activités non lucratives restent significativement
prépondérantes ;
- le montant de leurs recettes d'exploitation encaissées au cours de
l'année civile au titre de leurs activités lucratives
n'excède pas 250.000 francs (soit 38.112,25 euros), l'article 4
ter
du projet de loi de finances initiale pour 2002 prévoyant
toutefois de porter ce seuil à 60.000 euros.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Au fond, votre commission est favorable à la
clarification
du
régime fiscal des syndicats professionnels, qui, actuellement trop
rigoureux, n'est de ce fait pas appliqué.
Votre rapporteur général vous proposera d'ailleurs un
amendement
de
coordination
relatif au régime
dérogatoire des syndicats professionnels en matière de taxe sur
les salaires consistant à rendre éligible à l'abattement
de taxe sur les salaires prévu par l'article 1679 A du code
général des impôts, non plus seulement les syndicats
professionnels visés au code du travail, mais à tous ceux qui
sont exonérés d'impôt sur les sociétés et de
taxe professionnelle par le présent article, c'est à dire
l'ensemble des syndicats professionnels, quelle que soit leur forme juridique,
ainsi que leurs unions, à raison des «
activités
portant sur l'étude et la défense des droits et des
intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs membres ou
des personnes qu'ils représentent
» et à condition
qu'ils «
fonctionnent conformément aux dispositions qui les
régissent
».
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 3
Affectation du produit de la taxe sur les conventions
d'assurances
Commentaire : le présent article propose de
porter la
part du produit de la taxe sur les conventions d'assurances affecté au
fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale (FOREC) à 24,7 %, à titre
rétroactif en 2001.
I. LE FOREC : UN ÉQUILIBRE JAMAIS ATTEINT
L'article 5 de la loi n° 99-1140 du 29 décembre 1999 de financement
de la sécurité sociale pour 2000 a créé un fonds de
financement de la réforme des cotisations patronales de
sécurité sociale, dénommé FOREC, dont les
dispositions figurent aux articles L. 131-8 et suivants du code de la
sécurité sociale
11(
*
)
.
Le FOREC a pour objet de financer :
- d'une part, les allégements de charges sociales patronales ;
- et, d'autre part, l'ensemble des aides à la réduction du temps
de travail mises en place d'abord par la « loi de
Robien »
12(
*
)
puis,
surtout, par les « lois Aubry ».
Par ailleurs, l'article 15 de la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2001 a transféré du budget de
l'emploi vers le FOREC les exonérations de cotisations d'allocations
familiales concernant les salariés des exploitants agricoles et des
entreprises relevant de certains régimes spéciaux de
sécurité sociale
13(
*
)
(visées aux articles L. 241-6-4
du code de la sécurité sociale, et L. 741-4 à L.
741-6 du code rural), ainsi que les salariés des entreprises
situées dans les zones de revitalisation rurale et des entreprises
nouvelles exonérées d'impôt (article L. 241-6-2 du
code de la sécurité sociale et article 7 de la loi n°
93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi
et à la formation professionnelle, modifiés par l'article 120 de
la loi de finances pour 2001).
Il est important, en effet, d'insister sur le fait que l'
« équilibre » financier du FOREC est prévu en
loi de financement de la sécurité sociale, les lois de finances
ne comportant plus que des dispositions « miroir » -
néanmoins indispensables d'un point de vue constitutionnel - visant
à donner une base légale aux transferts des ressources du fonds,
du budget de l'Etat à la sphère sociale.
Tel est le cas du
présent article, pour l'exercice 2001.
Le FOREC
, en dépit de l'obligation légale que lui a
assignée l'Assemblée nationale de présenter ses
résultats en équilibre,
a toujours, jusqu'à
présent, dégagé un déficit d'un montant
considérable.
Ainsi, comme l'a souligné la Cour des comptes dans son dernier rapport
sur la sécurité sociale,
ce déficit s'est établi
en 2000 à 2,03 milliards d'euros (13,30 milliards de francs) en
encaissement/décaissement, et à 1,55 milliard d'euros (10,2
milliards de francs) en droits constatés.
Dès lors, et conformément aux dispositions de la loi Veil de 1994
rappelées ci-dessus, c'est l'Etat qui devrait prendre à sa charge
le déficit du FOREC, puisqu'il doit assurer son équilibre.
L'Etat, au titre du FOREC, se trouve donc en situation de débiteur
des organismes de sécurité sociale.
Or, le gouvernement a décidé, dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2002, d'annuler cette
créance, et de faire supporter le déficit du FOREC par le
régime général de la sécurité sociale,
plaçant dès lors ce dernier en situation déficitaire.
II. LA TAXE SPÉCIALE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCES, UNE RESSOURCE
DU FOREC PARMI D'AUTRES
A. EFFACER LE DÉFICIT DE 2001
Comme pour 2000,
le FOREC, en 2001, n'a pu assurer le financement des 35
heures en respectant l'obligation d'équilibre qui s'impose à
lui.
Une fois encore, le gouvernement se voit donc contraint de
« boucler » le financement des 35 heures, en assurant
l'équilibre du FOREC
ex post
, faute d'avoir pu le faire
ex
ante
.
Le déficit s'élève en effet à
853,71 millions d'euros (5,60 milliards de francs) en 2001.
Les recettes du FOREC, définies à l'article L. 131-10 du code de
la sécurité sociale, se sont donc révélées
une fois encore insuffisantes pour couvrir l'ensemble des dépenses du
fonds.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002
comporte ainsi deux dispositions rétroactives
visant à
affecter au FOREC, à compter du 1
er
janvier 2001 :
- une part plus importante de la taxe spéciale sur les conventions
d'assurances
: le II de l'article 29 de la loi de finances pour 2001
avait fixé cette part à 14,1 % du produit de cette taxe ;
le présent article indique que, pour l'année 2001, cette
fraction s'établit à 24,7 %, et non plus à 14,1
%
14(
*
)
;
La taxe spéciale sur les conventions d'assurance
La taxe
spéciale sur les conventions d'assurance est régie par les
articles 991 à 1004
bis
du code général des
impôts.
L'article 991 dispose ainsi que «
toute convention d'assurance conclue
avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre
assureur français ou étranger est soumise, quels que soient le
lieu et la date auxquels elle est ou a été conclue, à une
taxe annuelle et obligatoire moyennant le paiement de laquelle tout
écrit qui constate sa formation, sa modification ou sa
résiliation amiable, ainsi que les expéditions, extraits ou
copies qui en sont délivrés, sont, quel que soit le lieu
où ils sont ou ont été rédigés,
exonérés du droit de timbre et enregistrés gratis lorsque
la formalité est requise. La taxe est perçue sur le montant des
sommes stipulées au profit de l'assureur et de tous accessoires dont
celui-ci bénéficie directement ou indirectement du fait de
l'assuré
».
Le tarif de cette taxe est variable. Il est fixé à :
- 7 % pour les assurances contre l'incendie relatives à des risques
agricoles non exonérés ; pour les assurances garantissant
les pertes d'exploitation consécutives à l'incendie dans le cadre
d'une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole ;
pour les contrats d'assurance maladie ;
- 9 % pour toutes assurances autres que celles citées ;
- 18 % pour les assurances contre les risques de toute nature relatifs aux
véhicules terrestres à moteur ;
- 19 % pour les assurances contre les risques de toute nature de navigation
maritime ou fluviale des bateaux de sport ou de plaisance ;
- 24 % pour les assurances contre l'incendie souscrites auprès des
caisses départementales ;
- 30 % pour toutes les autres assurances contre l'incendie.
Elle est normalement liquidée et versée par l'assureur,
après dépôt d'une déclaration.
- la totalité des droits de consommation sur les alcools : alors
que l'article 16 de la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2001 prévoyait de verser au FOREC, à compter du
1
er
janvier 2000, une part importante du produit des droits sur les
boissons alors affecté au fonds de solidarité vieillesse (FSV),
l'article 6 du projet de loi de financement de la Sécurité
sociale affecte au FOREC, au détriment de la caisse nationale
d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) qui continuait
d'en percevoir 45 %, l'intégralité du produit des droits de
consommation sur les alcools
15(
*
)
.
Au total, et après de nombreuses contorsions législatives,
l'« équilibre » du FOREC devrait finalement
s'établir de la façon suivante en 2001 :
|
L'équilibre du FOREC en 2001 |
|
|
(en milliards d'euros en droits constatés) |
|
|
RECETTES |
|
|
. Droits de consommation tabac |
8,4 |
|
. Contribution sociale sur les bénéfices des sociétés |
0,9 |
|
. Taxe générale sur les activités polluantes |
0,5 |
|
. Droits de consommation alcools et boissons |
2,8 |
|
. Taxe sur les véhicules des sociétés |
0,7 |
|
. Taxe sur les conventions d'assurances |
1,1 |
|
. Contribution de l'État |
- |
|
14,5 |
|
|
DEPENSES |
|
|
Allégements 35 heures |
|
|
. Aide incitative loi Aubry I |
2,1 |
|
. Aubry II : aide structurelle |
2,5 |
|
. Majorations |
0,2 |
|
Allégements bas salaires |
|
|
. Ristourne dégressive (entreprises à 39 heures) |
4,3 |
|
. Aubry II : aide bas salaires 1,3 Smic |
2,8 |
|
. Aubry II : extension jusqu'à 1,8 Smic |
2,2 |
|
. Aide incitative loi de Robien/ Exonération AF |
0,6 |
|
14,5 |
|
|
Source : PLFSS 2002 ; annexe f |
|
Alors
que le coût initial des 35 heures devait s'élever à
12,96 milliards d'euros (85 milliards de francs) en 2001, il
s'établira finalement à
14,47 milliards d'euros
(94,90
milliards de francs), soit une
progression - un dérapage - de 11,7 %
en cours d'exercice
.
Le produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurances
représentera ainsi 7,6 % de l'ensemble des ressources du FOREC en 2001.
B. LE PRODUIT DE LA TAXE SPÉCIALE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCES
EST D'ORES ET DÉJÀ MOBILISÉ POUR ASSURER
L'ÉQUILIBRE DU FOREC EN 2002
Le déficit du FOREC prévu pour 2002 s'établit à
2,76 milliards d'euros
(18,10 milliards de francs), les recettes du
fonds ne couvrant pas l'ensemble de ses dépenses.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002
évalue en effet à
15,5 milliards d'euros
(101,67 milliards
de francs) le coût de la réduction du temps de travail en 2002,
après 14,5 milliards d'euros (95,11 milliards de francs en 2001), une
fois entrées en vigueur les mesures destinées à assurer
l'équilibre financier du FOREC au cours du présent exercice, soit
une
augmentation de 6,9 %
(après + 27 % l'année
dernière).
Pour couvrir l'augmentation des dépenses, et compte tenu de la
stagnation du produit des deux nouvelles impositions spécifiquement
créées pour financer les 35 heures, la taxe
générale sur les activités polluantes (TGAP)
16(
*
)
et la contribution sociale sur le
bénéfice des sociétés (CSB), l'article 6 du PLFSS
pour 2002 propose quatre mesures relatives aux recettes :
1°) deux nouvelles affectations de recettes au FOREC pour 2002 : le
transfert, en provenance de la CNAMTS, du produit de la cotisation
additionnelle sur les contrats d'assurance des véhicules terrestres
à moteur, soit une recette d'environ 900 millions d'euros (5,90
milliards de francs)
17(
*
)
;
et un autre transfert, du FSV vers le FOREC, du produit de la taxe sur les
contributions des employeurs au bénéfice des salariés pour
le financement des prestations complémentaires de prévoyance,
soit un montant de 438 millions d'euros (2,87 milliards de francs) ;
2°) une nouvelle modification de la répartition du produit des
droits de consommation sur les tabacs manufacturés : en effet, la
loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 avait
affecté au FOREC 97 % du produit de ce droit de consommation,
initialement réparti entre le budget de l'Etat et la CNAMTS, cette
dernière ne se voyant dès lors plus verser, en 2001, que
2,61 % de cette recette ; or, le présent projet de loi de
financement, dans le IV de son article 6, propose de réduire la part
affectée au FOREC, de 97 % à 90,77 %, et, par conséquent,
d'accroître celle qui est versée à la CNAMTS, de 2,61 %
à 8,84 %
18(
*
)
; il
s'agit en effet d'éviter que le FOREC ne se trouve en situation de
« suréquilibre » en 2002 !
3°)
l'article 19 du projet de loi de finances pour 2002
, dont
l'article 6 du PLFSS pour 2002 ne fait que constater les dispositions,
propose de porter la part du produit de la taxe spéciale sur les
conventions d'assurance affectée au FOREC à 30,56 % à
compter du 1
er
janvier 2002
, le montant de recettes attendu
à ce titre s'établissant à 1,4 milliard d'euros (9,18
milliards de francs)
19(
*
)
.
Le Sénat ayant supprimé l'article 19 du projet de loi de finances
pour 2002, ainsi que les dispositions du projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2002 relatives au financement des 35
heures, il convient logiquement de supprimer également le présent
article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 4
Allégement des taxes de gestion et de contrôle
des autorisations délivrées aux opérateurs de
radio-messageries
Commentaire : le présent article allège,
en ce
qui concerne les réseaux exclusivement utilisés pour des
activités de radio-messageries, la taxe annuelle de gestion et de
contrôle à laquelle les opérateurs de
télécommunications concernés ont été
assujettis par la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du
30 décembre 2000).
I. UNE RETOUCHE JUSTIFIÉE À UN DISPOSITIF DÉJÀ
SIMPLIFIÉ ET ALLÉGÉ
A. LES MODIFICATIONS RÉCENTES DU RÉGIME DE TAXATION DES
ACTIVITÉS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS
1. L'architecture générale du système
L'article 45 modifié de la loi de finances pour 1987 définit le
régime des taxes afférentes à l'exercice d'une
activité dans le secteur des télécommunications.
Ces impositions sont destinées à compenser les charges
administratives de contrôle, de suivi et d'évaluation
occasionnées par :
-
la constitution de dossiers
lors du dépôts de
demandes d'autorisation d'ouverture ou d'exploitation de réseaux et
services de télécommunications (téléphoniques ou
autres), indépendants ou destinés au public
20(
*
)
;
- la gestion et le contrôle des autorisations
déjà délivrées (sauf en ce qui concerne les
réseaux indépendants) ;
- enfin,
l'agrément
, en vue de l'évaluation de leur
conformité aux prescriptions d'intérêt
général définies par l'article L.34-9 du code des postes
et des télécommunications,
des équipements terminaux,
des installations radioélectriques et des installateurs
en
télécommunications et en radiocommunications.
2. Les réformes des deux dernières années
a) La loi de finances initiale pour 2000 a :
- supprimé la taxe de constitution de dossier pour la plupart des
réseaux indépendants radioélectriques à usage
privé (téléalarmes...) ou partagés (taxis,
ambulances...) ;
- égalisé et adapté aux directives
européennes
21(
*
)
les taxes
de gestion et de contrôle.
b) L'article 25 de la loi de finances pour 2001
a poursuivi ce
mouvement d'allègement et de simplification en procédant
à :
- l'exonération des derniers opérateurs indépendants
encore assujettis à la taxe de constitution de dossiers (communications
avec les mobiles et réseaux dits « VSAT » de
diffusion à partir de satellites) ;
- la « forfaitisation » de ladite taxe, quelle que
soit la portée des liaisons effectuées ;
- une réduction de son montant dans les DOM ;
- la suppression de la taxe pour divers agréments
d'équipements ou d'installations de réseaux (en application de la
directive européenne n° 1999/5/CE du 9 mars 1999) ;
- enfin, ont été décidés, concernant la taxe
de gestion et de contrôle des autorisations d'exploitation de
réseaux ouverts au public :
*un abaissement de son montant ramené à la moitié de
celui de la taxe de constitution de dossiers
22(
*
)
et uniformisé, comme pour cette
dernière, quelle que soit l'étendue de la couverture
assurée ;
*l'assujettissement de certains opérateurs préalablement
exemptés (cf. ci-dessous).
B. UNE DIMINUTION BIENVENUE DE L'IMPOSITION DES OPÉRATEURS DE
RADIO-MESSAGERIES
1. Un assujettissement depuis 2001
Les opérateurs titulaires,
pour une durée
indéterminée
, d'autorisations délivrées
antérieurement à la loi de réglementation des
télécommunications du 29 juillet 1996 ont disposé
d'un délai d'un an, à compter de sa promulgation, pour se
conformer à ses dispositions en présentant, en tant que de
besoin, une nouvelle demande d'autorisation.
S'agissant d'autorisations
à durée
déterminée
l'article 22 de la loi précitée
avait prévu que les autorisations accordées restent valables
jusqu'à leur terme prévu.
La taxe de gestion et de contrôle ayant été
créée assez récemment (par l'article 22 de la loi de
finances pour 1998), certains titulaires d'autorisations
précédentes en étaient donc encore exonérés
en 2000.
L'article 25 précité de la loi de finances pour 2001 les y a
assujettis, y compris les opérateurs de radio-messageries.
2. La justification de l'allégement proposé
La loi de finances initiale pour 2001 a fixé à 133.393 euros par
autorisation le montant de la taxe annuelle de gestion et de contrôle,
due désormais par tous les opérateurs de
télécommunications.
Bien que réduit, pour l'ensemble d'entre eux, de 50 % par rapport
aux années antérieures, ce prélèvement semble lourd
dans le cas des radio-messageries qui n'y étaient pas soumises
auparavant, compte tenu des difficultés particulières qu'elles
connaissent du fait du déclin relatif de leurs activités.
Les réseaux correspondants permettent l'envoi par voie hertzienne
à des récepteurs de poche de brefs messages électroniques.
Or, ce service est assuré également par la
téléphonie mobile, en pleine expansion, qui propose, en outre,
bien d'autres fonctions.
En raison de cette forte concurrence, le nombre d'abonnés aux
messageries électroniques (qu'utilisent encore certains professionnels
comme les médecins) n'est plus que de 1 million contre
33 millions pour le téléphone mobile.
Aussi le présent article propose-t-il de réduire à
15.000 euros (98.393,55 francs) la cotisation annuelle des
opérateurs de réseaux exclusivement dédiés à
ce type de communications.
Le coût de cette mesure serait assez faible (0,24 million d'euros
sur une base 2001, alors que le produit global de la taxe en question est
évalué à environ 13,7 millions d'euros). Seuls deux
opérateurs, filiales de grands groupes, sont concernés.
II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Compte tenu du déclin des activités de radio-messageries,
concurrencées par la téléphonie mobile, la
réduction proposée de la taxe annuelle de gestion et de
contrôle due par les opérateurs concernés, en situation
difficile, paraît légitime à votre commission.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 5
Prélèvement sur les réserves du Bureau de
recherches géologiques et minières
(BRGM)
Commentaire : le présent article propose
d'instaurer
un prélèvement de 460 millions de francs (soit
70,13 millions d'euros) sur les réserves du Bureau de recherches
géologiques et minières (BRGM).
I. LE BRGM : UN ÉQUILIBRE FINANCIER FRAGILE
A. UN FINANCEMENT À MAJORITÉ PUBLIC
Le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) est un
établissement public à caractère industriel et commercial,
placé sous la tutelle du ministre chargé de la recherche et du
ministre chargé de l'industrie, créé par le décret
59-1205 du 23 octobre 1959.
Il est chargé de promouvoir la recherche et l'exploitation des
ressources du sous-sol et, à cette fin, notamment :
- d'exécuter ou de faire exécuter sous sa direction toutes
recherches de nature à faire progresser les sciences de la terre et
leurs applications ;
- d'assurer des missions de service public concernant la connaissance du
sol ou du sous-sol ;
- d'entreprendre la recherche et l'exploitation des ressources du
sous-sol, à l'exclusion des hydrocarbures, et, à cet effet,
d'exécuter ou de faire exécuter des travaux de recherches
géologiques et minières.
Dans le contrat quadriennal signé en 2001 entre le BRGM et ses
autorités de tutelle, quatre axes de développement ont
été fixés :
- intensifier les recherches pour une meilleure compréhension des
phénomènes géologiques et de leurs conséquences
socio-économiques,
- conforter le BRGM dans son rôle d'expert « sol et
sous-sol » en appui aux politiques de développement durable,
- amplifier les relations européennes et renforcer l'action au
service des Etats et des organisations internationales,
- développer le partenariat pour élargir les
compétences et répondre à une demande de plus en plus
globale.
L'État assigne ainsi au BRGM un objectif de développement de
ses activités de service public.
Il finance dès lors l'établissement par des subventions publiques
qui constituent plus de la moitié du budget d'exploitation de
l'établissement.
Ces subventions s'élèvent en 2001
à 287 millions de francs. Elles seraient en hausse de 0,4 % pour
2002.
Source : BRGM
Le montant de la subvention annuelle versée par l'État est
près de deux fois inférieur au montant du
prélèvement exceptionnel proposé par le gouvernement.
B. UN RETOUR À L'ÉQUILIBRE DIFFICILE
Le retour à l'équilibre financier constitue un des objectifs
fixés par l'État à l'établissement public. Ce
retour à l'équilibre financier est très
récent : il n'est de plus pas certain que l'équilibre du
résultat d'exploitation soit atteint en 2001.
Source : BRGM
Si les recettes exceptionnelles qui constituent le fondement du
prélèvement exceptionnel proposé par le présent
article ne contribuent pas au résultat d'exploitation, elles contribuent
au résultat net. Mises en réserve, elles auraient produit des
produits financiers de l'ordre de 20 millions de francs par an qui auraient
apporté une contribution permanente à un résultat net
particulièrement fragile.
Évolution des comptes du BRGM depuis 1995
|
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 (prévision) |
|
Produits
d'exploitation
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Charges
d'exploitation
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Résultat d'exploitation |
-24,8 |
-16,7 |
-34,9 |
-6,7 |
-7,0 |
2,5 |
0 |
|
Produits
financiers
|
170,0
|
45,2
|
119,6
|
53,8
|
88,6
|
94,5
|
|
|
Fonds de roulement en fin d'exercice |
88,0 |
40,6 |
-12,6 |
-32,1 |
-104,9 |
195,2 |
612 |
Source : BRGM
Le montant de la trésorerie du BRGM au 20 novembre 2001 est de
37 millions de francs. Selon les informations obtenues de votre rapporteur
général, la trésorerie résiduelle de
l'établissement public après ponction de l'État ne serait
que de 50 millions de francs début janvier 2002, au lieu des
130 millions de francs cités dans l'exposé des motifs.
II. LE PRÉLÈVEMENT SUR LE BRGM : UNE PREMIÈRE
A. DES RECETTES EXCEPTIONNELLES LIÉES À LA CESSION D'ACTIFS
MINIERS
Selon les réponses fournies par le ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie à l'Assemblée
nationale à l'occasion de l'examen du collectif budgétaire, le
BRGM a achevé en 2000 deux opérations qui ont eu un impact
très important sur les résultats exceptionnels, ainsi que sur la
trésorerie de l'établissement.
La première opération consiste dans le reclassement auprès
de COGEMA des actifs miniers récupérés lors du
décroisement de La Source SAS. Cominor, filiale à 100 % de
BRGM SA qui avait recueilli lors du décroisement de La Source du
29 mars 1999 un certain nombre d'actifs d'exploitation et d'exploration, a
été cédée le 25 juillet 2000 à la
Compagnie Française des Mines et Métaux, filiale 100% de COGEMA,
pour une somme de 229,9 millions de francs (créances et titres).
Cette opération a entraîné une remontée de
trésorerie de 165 millions de francs provenant du remboursement par
BRGM SA d'une partie de ses dettes envers l'établissement public.
La seconde opération repose sur une transaction soldant les affaires
péruviennes et un accord de décroisement conclu fin
décembre 2000 entre le BRGM et le groupe Normandy. Le BRGM a obtenu un
complément de prix dans l'affaire de la mine d'or de Yanaccocha
(Pérou) au titre de la conclusion définitive d'un contentieux
engagé depuis plusieurs années. Les discussions engagées
fin 1998 entre les sociétés Newmont et Buenaventura d'une part,
et les sociétés Mine Or et BRGM d'autre part, ont abouti à
la conclusion d'un accord signé le 20 octobre 2000 et
réalisé le 14 décembre 2000, en contrepartie de la
renonciation par toutes les parties aux procédures en cours.
Cet accord fait bénéficier respectivement les
sociétés Mine Or et BRGM Pérou d'une indemnisation
complémentaire de 80 millions de dollars, en plus des
109,3 millions de dollars et des 74 millions de francs alloués
par la justice péruvienne pour la préemption des titres Yanacocha
et Cedimin. Cette indemnisation complémentaire est effectuée sous
la forme d'un versement en numéraire de 40 millions de dollars et
d'attribution de titres Newmont à hauteur de 40 millions de dollars.
Le décroisement des intérêts respectifs des groupes BRGM et
Normandy dans les sociétés Mine Or et BRGM Pérou est
intervenu concomitamment à l'exécution de cette transaction. Le
retrait de Normandy de ces deux sociétés a permis au BRGM de les
absorber par l'intermédiaire de sa filiale à 100 %
Sélanor, qui a ainsi recueilli un patrimoine évalué
à 589 millions de francs.
Au total, les remontées vers le BRGM s'élèvent
globalement à 570,03 millions de francs soit
86,9 millions d'euros.
Le BRGM dispose par ailleurs d'immobilisations financières
composées de titres de participation dans des sociétés
dont certaines sont cotées (Eramet et la société
australienne Normandy qui fait actuellement l'objet de deux offres d'achat).
B.UN PRÉLÈVEMENT QUI CONSTITUE UNE PREMIÈRE
Les recettes exceptionnelles du BRGM de 570 millions de francs sont
liées au désengagement de l'établissement de ses
différentes activités minières conformément au
contrat pluriannuel qui le lie avec l'Etat.
Ce n'est donc pas la première fois que le BRGM procède
à la cession d'actifs miniers
. Ainsi :
- par arrêté du ministre de l'économie et des finances et
du ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications
en date du 13 mars 1997, le BRGM a été autorisé à
céder à la Compagnie française des mines (Coframines)
1.314.082 actions, représentant une participation de 51 % dans le
capital de Coframines ;
- par arrêté du ministre de l'économie et des finances et
du ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications
en date du 21 décembre 1995, le BRGM a été autorisé
à céder une participation de 35 p. 100 dans le capital de la
société SAGEOS au groupe néerlandais Heidemij N.V.
Ces cessions n'ont donné lieu à l'époque à aucun
prélèvement de l'État en loi de finances. Le
prélèvement sur le BRGM constitue ainsi une première.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : AFFECTER CES RECETTES AU COMPTE
D'AFFECTATION SPÉCIALE « PRIVATISATIONS »
A. LE STATUT JURIDIQUE INCERTAIN DES RECETTES EXCEPTIONNELLES DONNANT LIEU
À PRÉLÈVEMENT
Les recettes exceptionnelles du BRGM sont constituées sur le plan formel
pour moitié par un remboursement de prêts et d'avances de BRGM SA,
filiale de l'établissement public, et pour l'autre moitié par le
versement de dividendes de la même filiale. Le résultat
exceptionnel donnerait lieu au versement d'un dividende exceptionnel sur le
budget général. Or, cette dernière notion, en attendant
l'adoption de l'article 37 du présent projet de loi, n'est pas encore
juridiquement fondée, le BRGM étant un établissement
public et non une société commerciale.
Votre rapporteur général considère que le versement
attendu du BRGM provient de cessions d'actifs et doit donc être
versée sur le compte d'affectation spéciale 902-24. Le compte
d'affectation spéciale 902-24 enregistre les recettes issues des
cessions en capital des entreprises publiques. Ces recettes permettent de faire
face aux besoins de financement du secteur public.
Cette affectation au compte d'affectation spéciale demande un changement
d'intitulé du compte par amendement au présent projet de loi. Le
gouvernement a déposé un tel amendement pour autoriser le
versement lié à l'ouverture d'Autoroutes du Sud de la France au
compte 902-24. Votre rapporteur général souhaite que le
gouvernement fasse de même pour le BRGM.
Votre rapporteur général entend bien les remarques selon
lesquelles le gouvernement n'a proposé au Parlement de telles mesures
que pour les entreprises publiques dont le seul objet était de
détenir des participations financières et qui constituaient donc
de pures holding (ERAP, Thomson SA, Compagnie financière Hervet). Les
produits de cessions d'actifs du BRGM sont certes secondaires par rapport
à l'activité principale (recherche et service public) du BRGM.
Néanmoins, même si ces recettes ne sont pas
réalisées directement par le BRGM mais par une filiale,
même si ces recettes sont accessoires par rapport à
l'activité principale du BRGM, elles n'en sont pas moins
engendrées par des cessions d'actifs.
A partir du moment où
le gouvernement maintient son prélèvement, celui-ci trouve plus
naturellement sa place dans le compte d'affectation spéciale que sur les
lignes du budget général.
B. DES BESOINS DE FINANCEMENT DES ENTREPRISES PUBLIQUES INSATISFAITS EN 2001
26,5
milliards de francs de dotations en capital avaient été
prévus en loi de finances initiale pour 2001, correspondant à
autant de recettes de privatisations.
Les prévisions pour 2001 des dotations en capital aux entreprises
publiques s'établissaient comme suit :
- Réseau Ferré de France : 11,8 milliards de
francs ;
- Structure de défaisance du Crédit Lyonnais
23(
*
)
: 5,9 milliard de francs ;
- Charbonnages de France et potasses d'Alsace : 3,9 milliard de
francs ;
- GIAT : 3,9 milliards de francs.
Les recettes n'ont pas été au rendez-vous.
La seule
opération notable achevée s'élève à 4,7
milliards de francs et concerne le versement du dividende de Thomson SA en
application de l'article 5 de la loi de finances rectificative
n° 2000-1353 du 31 décembre 2000. Sur les 9,6 milliards
de francs de recettes nettes, 50 % ont été versés
à l'Etat et 50 % sont restés au sein de la holding Thomson
SA pour participer à l'amortissement de la dette du groupe. Cette dette
faisait en effet « boule de neige », les dividendes obtenus
par Thomson SA n'étant pas suffisants pour résorber la
progression de la dette. Les autres recettes consistent en :
- un versement de 774 millions de francs de recette liés à
la souscription d'actions par des salariés de France Telecom,
- un versement de 1 milliard de francs au titre de la constitution d'EADS
et de la baisse de la participation de l'Etat dans le groupe,
- un versement de 1,1 milliard de francs au titre d'un complément
de prix versé par le groupe Lagardère en vertu d'une clause liant
un versement complémentaire à l'évolution du cours d'EADS,
- un versement de 1,3 milliard de francs de la société de
gestion de garanties et de participations (SGPP), structure de
défaisance du Gan qui correspond à une part de l'excédent
constaté, déduction faite des pertes de la SGPP.
Enfin, la cession de la banque Hervet engagée en 2000 devrait susciter
en fin d'année 2001 un versement de 3 milliards de francs.
Au mieux, ce seront donc 13 milliards de francs sur les 26,5 milliards
prévus qui seront encaissés sur le compte d'affectation
spéciale 902-24.
Un certain nombre d'opérations de
privatisations, celle de la SNECMA surtout, ont en effet dû être
reportées. Le report de la privatisation de la SNECMA, pour des raisons
liées aux attentats du 11 septembre 2001 et à leurs
répercussions sur l'économie du transport aérien, est
directement la cause de la « moins-value »
enregistrée sur le compte en 2001. Environ 10 milliards de francs
étaient attendus de cette privatisation.
Les dotations en capital prévues en 2001 devront donc pour certaines
être reportées.
Comme l'a indiqué le ministre de l'économie et des finances
devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 15
novembre 2001 : «
il y aura certainement une série de
demandes, mais comme toujours plus d'appelés que
d'élus
».
Il y a là une manière un peu facile d'éluder une
réelle difficulté : le financement des entreprises publiques
en période de pénurie de privatisations.
Le compte 902-24
n'abonde déjà plus que les entreprises en situation d'urgence ou
celles dont l'endettement oblige à un effort de l'Etat : les
privatisations ne vont plus au renforcement de l'investissement et de la
compétitivité des entreprises publiques.
Surtout, en 2001,
même l'urgence, la recapitalisation de GIAT notamment, ne pourra
être assurée.
Les dotations qui seraient décalées en 2002, ou en des temps
meilleurs, concerneraient en effet :
- la moitié de la dotation en capital de GIAT
24(
*
)
, la libération d'un quart de
l'augmentation de capital étant seule nécessaire à
très court terme,
- une partie de la dotation en capital de Réseau Ferré de
France,
- une partie de la dotation à l'EPFR : le remboursement de la
dette sera dès lors décalée.
Dès lors, votre rapporteur général invite le gouvernement
à déposer un amendement permettant de verser les recettes de
460 millions de francs liées aux cessions d'actifs miniers du BRGM
sur le compte d'affectation spéciale 902-24 afin que celles-ci
participent à la recapitalisation des entreprises publiques,
conformément aux normes de la communauté européenne qui
empêchent que des cessions d'actifs puissent venir en déduction du
déficit du budget général.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 6
Prélèvement sur les réserves de
l'Institut national de la propriété industrielle
(INPI)
Commentaire : le présent article propose
d'instaurer
un prélèvement de 400 millions de francs (soit 60,98
millions d'euros) sur les réserves de l'Institut national de la
propriété industrielle.
I. L'INPI : UNE MISSION RÉGALIENNE DE PROTECTION DE LA
PROPRIÉTÉ INDUSTRIELLE
A. L'INPI, UN INSTITUT CRÉÉ EN 1951 POUR ASSURER LA PROTECTION
DE LA PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE
L'Institut National de la propriété industrielle (INPI) est un
établissement public, créé par la loi n° 51-444
du 19 avril 1951, doté de l'autonomie financière et placé
sous la tutelle du secrétaire d'État auprès du ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie, chargé de l'industrie.
En vertu de l'article L. 1411-1 du code de la propriété
intellectuelle, cet établissement a pour mission :
- de centraliser et diffuser toute information nécessaire pour la
protection des innovations et pour l'enregistrement des entreprises, ainsi que
d'engager toute action de sensibilisation et de formation dans ces domaines,
- de pourvoir à la réception des dépôts de demandes
des titres de propriété industrielle ou annexes à la
propriété industrielle, à leur examen et à leur
délivrance ou enregistrement et à la surveillance de leur
maintien,
- de centraliser le registre du commerce et des sociétés, le
répertoire des métiers et le bulletin officiel des annonces
civiles et commerciales,
- d'assurer la diffusion des informations techniques, commerciales et
financières contenues dans les titres de propriété
industrielle et instruments centralisés de publicité
légale.
B. UN FINANCEMENT PAR LA VOIE DE REDEVANCES
Aux termes de l'article R. 411-10 du code de la propriété
intellectuelles, les ressources de l'Institut national de la
propriété industrielle se composent avant tout des redevances
tirées des dépôts de brevets, de marques, de dessins et de
modèles et des produits de l'immatriculation au registre du commerce et
des sociétés. L'INPI perçoit également des recettes
en rémunération de services rendus : certification et copies
de documents, recherches d'antériorité. Enfin, il tire des
revenus de la vente de ses publications : bulletin officiel de la
propriété industrielle ou bulletin du registre du commerce et des
sociétés par exemple.
L'INPI à la différence de la plupart des autres
établissements publics administratifs est entièrement
autofinancé.
Source : INPI
II. L'INPI : DES RECETTES CONSIDÉRABLES ET DES DÉPENSES
MODÉRÉES
A..
DES RECETTES CONSIDÉRABLES
L'INPI bénéficie de la croissance du nombre des immatriculations
des entreprises au registre du commerce et des sociétés et de
celle des dépôts de brevets et de marques. Ainsi, 17 357 brevets
français ont été déposés en 2000 à
l'INPI, en hausse de 2,8 % par rapport à 1999. Le nombre de brevets
connaît ne remontée après le plus bas niveau
enregistré en 1995 (15.896 brevets déposés). De
même, 74 482 marques françaises ont été
déposées à l'INPI en 2000, en hausse de 14,1 % par rapport
à 1999.
Enfin, s'agissant des modèles et des dessins, une hausse de 6,2 % a
été enregistrée en 2000, avec 7.541 dépôts.
L'INPI bénéficie ainsi non seulement de recettes
« garanties » liées à son monopole du
dépôt des brevets, marques, modèles et dessins,
mais
également du dynamisme dont les entreprises font preuve en innovant et
en fournissant leur part de l'effort de recherche et développement
national.
Il y a là un mode de financement vertueux et une responsabilisation de
l'établissement public. L'INPI étant chargé de la
sensibilisation et de l'information des entreprises en matière de
protection industrielle, les résultats de ses actions peuvent être
directement évalués à l'aune de la progression du nombre
des dépôts de marques ou de brevets.
Les recettes de l'INPI constituent donc un bon indicateur de résultat.
En 2000, l'INPI a ainsi perçu 938 millions de francs (soit
148 millions d'euros), dont 90 % au titre des redevances.
|
Secteurs |
1998 |
1999 |
2000 |
|||
|
|
Millions de Francs |
% |
Millions de Francs |
% |
Millions de Francs |
% |
|
Redevances de procédure |
707,3 |
90,9 |
745,1 |
91,6 |
745,6 |
92,3 |
|
Dont |
|
|
|
|
|
|
|
Brevets |
470,6 |
60,4 |
490,8 |
60,4 |
474,2 |
58,7 |
|
Marques |
139,5 |
17,9 |
155,9 |
19,2 |
176,5 |
21,9 |
|
Dessins et Modèles |
11,5 |
1,5 |
12,6 |
1,5 |
12,6 |
1,6 |
|
Registres |
85,7 |
11,0 |
85,8 |
10,6 |
82,3 |
10,2 |
|
Prestations de Services |
71,2 |
9,1 |
68,1 |
8,4 |
62,1 |
7,7 |
|
Dont |
|
|
|
|
|
|
|
Copies et publications |
14,3 |
1,8 |
12,9 |
1,6 |
12,2 |
1,5 |
|
Services informatisés |
56,9 |
7,3 |
55,2 |
6,8 |
49,9 |
6,2 |
|
TOTAUX REDEVANCES |
778,5 |
100,0 |
813,2 |
100,0 |
807,7 |
100,0 |
|
Autres produits |
22,0 |
|
26,3 |
|
27,8 |
|
|
Dont |
|
|
|
|
|
|
|
Exceptionnels et autres |
12,6 |
|
14,7 |
|
7,8 |
|
|
Financiers |
9,4 |
|
11,6 |
|
20,0 |
|
|
Amortissements et provisions |
273,5 |
|
253,7 |
|
251,8 |
|
|
TOTAUX |
1.074,0 |
|
1.093,2 |
|
1.087,3 |
|
Source : INPI
B. DES DÉPENSES MODÉRÉES
Malgré le dynamisme de ses recettes, le budget de l'établissement
reste modéré. Il s'établissait en 2000 à
830 Millions de Francs (126,53 Millions d'euros), en diminution de
1,2 % par rapport à 1999.
Ses dépenses se décomposent de la façon suivante :
|
Budget 1999, en % |
|
|
Frais de personnel |
26 |
|
Rapports de recherche |
20 |
|
Contributions |
18 |
|
Appels à propositions |
0,3 |
|
Fonctionnement informatique |
3,8 |
|
Diffusion de l'information |
11,4 |
|
Fonctionnements divers |
10,8 |
|
Investissement informatique |
3,0 |
|
Investissements. mobilier et immobilier |
6,4 |
Source : INPI
Malgré cette modération dans la gestion de ses
ressources, l'INPI a poursuivi son développement. Son implantation sur
le territoire se renforce avec l'ouverture d'une douzième
délégation régionale le 1
er
septembre 2000
à Nantes. Il a également inauguré un nouveau siège
social à Lille. L'INPI emploie ainsi près de 760 personnes sur 15
sites : Paris, Nanterre, Compiègne, Nancy, Strasbourg...
De même, l'INPI a investi dans les bases de données en ligne.
L'établissement est le premier producteur français
d'informations en ligne
. Il enregistre plus de 16 millions de
données téléchargées et 350.000 heures de
consultations par an.
C. DES EXCÉDENTS RÉGULIÈREMENT
PONCTIONNÉS
L'écart entre les recettes et les dépenses conduit à la
constatation d'excédents régulièrement ponctionnés
par les gouvernements pour couvrir leurs besoins budgétaires.
|
EVOLUTION DU FONDS DE ROULEMENT
|
|
|
ANNEE |
FONDS DE ROULEMENT |
|
1987 |
450 523 165 francs |
|
1988 |
520 593 202 francs |
|
1989 |
592 587 403 francs |
|
1990 |
653 842 440 francs |
|
1991 |
141 352 069 francs |
|
1992 |
200 688 319 francs |
|
1993 |
228 810 498 francs |
|
1994 |
301 671 481 francs |
|
1995 |
157 018 859 francs |
|
1996 |
269 352 868 francs |
|
1997 |
220 646 661 francs |
|
1998 |
304 298 501 francs |
|
1999 |
378 787 399 francs |
|
2000 |
496 528 000 francs |
Source : INPI
Les
prélèvements sur la trésorerie de l'INPI se sont ainsi
élevés à :
- 550 millions de francs en 1991 (article premier de la loi de finances
rectificative pour 1991 du 30 décembre 1991),
- 215 millions de francs en 1995 (article 4 de la loi de finances rectificative
pour 1995 du 30 décembre 1995),
- 120 millions de francs en 1997 (article 5 de la loi de finances rectificative
pour 1997 du 29 décembre 1997).
A deux reprises déjà, la commission des finances s'est
élevée contre ces prélèvements exceptionnels qui se
seront élevés en 10 ans, y compris celui prévu en 2001
à 1,3 milliard de francs.
III. LA PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE, UNE ARME STRATÉGIQUE
À CONSIDÉRER COMME TELLE
Alors que deux rapports du Sénat, ceux de notre collègue Jean
Francois-Poncet en 2000 «
la fuite des cerveaux : mythe ou
réalité
25(
*
)
» et de nos collègues Denis
Badré et André Ferrand en 2001
«
Mondialisation : réagir ou subir
»
ainsi qu'un rapport du parlementaire en mission, notre collègue
député Michel Charzat sur l'attractivité du territoire ont
mis en évidence l'enjeu majeur que représente pour la
compétitivité de la « maison France » le
soutien à l'innovation et la simplification des formalités des
entreprises, la priorité affichée par le gouvernement travers ce
prélèvement est bien davantage la couverture de ses propres
besoins budgétaires que le souci de la compétitivité des
entreprises.
Il apparaît en effet que la progression du nombre des brevets depuis
plusieurs années n'a pas renversé une tendance lourde :
la baisse de la part de la France dans les brevets déposés
surtout dans les secteurs de haute technologie.
Comme le note le « rapport Charzat » «
le
nombre de brevets déposés en France reste très
inférieur à la moyenne des autres pays de
l'OCDE
».
A cet égard, deux pistes auraient dû être envisagées
par le gouvernement avant ce prélèvement prématuré
et intempestif : la réduction du coûts des brevets, surtout
pour les PME, et le développement de l'information en matière de
protection industrielle.
De plus,
rien ne permet d'affirmer que la ponction réalisée
laissera des marges de manoeuvre suffisantes pour le financement du brevet
européen prévu par l'accord de Londres et pour les mesures
d'accompagnement à mettre en oeuvre dans le domaine de la traduction des
brevets en langue française
26(
*
)
.
A.LE MOUVEMENT DE BAISSE DES REDEVANCES AURAIT DU ÊTRE SENSIBLEMENT
AMPLIFIÉ
1. Les brevets
Certes, la redevance de rapport de recherche a baissé de 53,3 %,
passant de 4.500 francs en 1996 à 4.200 francs au 1
er
janvier
1999, puis à 2.100 francs au 1
er
janvier 2000. Les redevances
de dépôt et de délivrance de l'INPI sont en revanche
restées inchangées depuis 1996.
L'absence de mouvement supplémentaire à la baisse est regrettable
pour deux raisons :
- comme le montre le tableau ci-dessous,
la France n'est que dans une
position médiane en matière de coûts des brevets
alors
que sa part dans les brevets déposés se dégrade ;
-
les coûts des brevets restent prohibitifs pour les petites et
moyennes entreprises.
|
(en francs) |
||||
|
|
Redevances
|
Redevances
|
Total |
|
|
USA petites entités |
2.902,22 |
27.429,43 |
30.331,58 |
|
|
Belgique |
6.309,13 |
24.612,62 |
30.921,75 |
|
|
Suède |
6.309,13 |
24.612,62 |
30.921,75 |
|
|
Espagne |
3.517,50 |
27.444,26 |
30.961,76 |
|
|
Suisse |
3.038,33 |
29.173,88 |
32.212,87 |
|
|
France |
2.910,02 |
31.719,98 |
34.630,00 |
|
|
Royaume Uni |
2.137,57 |
35.376,29 |
37.513,79 |
|
|
Italie |
779,21 |
37.282,04 |
38.061,18 |
|
|
USA |
16.641,69 |
43.402,97 |
60.044,99 |
|
|
Pays Bas |
5.804,37 |
54.858,80 |
60.663,17 |
|
|
Allemagne |
2.465,09 |
86.328,20 |
88.793,29 |
|
|
Japon |
6.899,29 |
93.072,03 |
99.971,32 |
|
|
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie |
||||
Les
règles de financement de l'Office européen des brevets (OEB)
limitent quelque peu les marges de manoeuvre de réduction. En effet, en
cas de dépôt d'un brevet européen par
l'intermédiaire de l'INPI, l'établissement est tenu de reverser
50 % de la redevance à l'OEB. Ce versement ne peut descendre en-dessous
d'un prix plancher. L'INPI peut être amené en cas de baisse trop
forte de ses tarifs à perdre de l'argent lors du dépôt de
brevets.
Comme le montre le tableau ci-dessous, mis à part pour la
cinquième annuité où les tarifs de l'INPI ne sont pas bien
ajustés par rapport aux versements demandés par l'OEB, les autres
annuités mettent en évidence un potentiel de baisse des prix des
brevets qui n'est pas totalement exploité par le
gouvernement.
|
Redevance par annuité
Troisième annuité
|
Tarif
INPI (2002)
164
|
50 % du tarif INPI
82
|
Minimum perçu par l'OEB
40,25
|
2.
Les coûts d'immatriculation au registre du commerce et des
sociétés
Votre rapporteur général convient que l'arrêté du 30
octobre 2001 modifiant l'arrêté du 29 décembre 2000 relatif
aux redevances de procédures perçues par l'Institut national de
la propriété industrielle a très nettement abaissé
les coûts d'immatriculation au registre du commerce et des
sociétés. Compte tenu néanmoins du montant du
prélèvement prévu par le gouvernement, votre rapporteur
général est néanmoins fondé à se demander
pourquoi le gouvernement n'est pas allé jusqu'au bout de la logique en
instituant une gratuité générale.
Registre du commerce et des sociétés (tarifs fixés par l'arrêté du 30 octobre 2001)
|
|
Personne Physique |
Personne Morale |
|
Immatriculation principale d'une personne physique requise pour cause de création d'établissement |
gratuit |
/ |
|
Immatriculation d'une personne morale (constitution sans activité ou avec création d'établissement) |
/ |
gratuit |
|
Immatriculation principale requise suite à la prise d'un fonds en location gérance |
38,05 F |
74,78 F |
|
Immatriculation principale requise suite à achat ou apport d'un fonds de commerce (mutation à titre onéreux) et pour toute autre cause (donation, transmission de patrimoine, héritage, transfert hors ressort), ou faisant suite à la caducité d'une inscription précédente |
38,05 F |
74,78 F |
|
Immatriculation secondaire requise suite à création |
gratuit |
gratuit |
|
Immatriculation secondaire requise suite à achat ou apport d'un fonds de commerce (mutation à titre onéreux) |
38,05 F |
74,78 F |
|
Toute inscription complémentaire |
38,05 F |
38,05 F |
|
Toute inscription modificative y compris transfert autre que transfert hors ressort et prise d'activité d'une personne morale |
38,05 F |
38,05 F |
|
Radiation au registre du commerce et des sociétés |
gratuit |
gratuit |
|
Dépôts des comptes annuels pour les sociétés |
/ |
35,09 F |
|
Dépôt d'actes pour les personnes morales
|
/
|
gratuit
|
|
Conversion du capital social d'une société à l'euro près telle que prévue par le décret du 30 mai 2001 :
|
/
|
gratuit
|
B.
LE DÉVELOPPEMENT DES ACTIONS D'INFORMATION ET DE FORMATION NE POURRA
AVOIR LIEU
Le rapport d'information de notre collègue Francis Grignon, fait au nom
de la commission des affaires économiques sur la stratégie du
brevet d'invention note certes que l'INPI offre des prestations rapides et de
qualité dans la délivrance des brevets. Il relève
néanmoins «
l'absence de connaissance ou de
compréhension des enjeux de la propriété
industrielle
comme étant une des principales causes de la
faiblesse de la position française en matière de
dépôts de brevets. La culture de la propriété
industrielle, jugée faible, ne se diffuserait, en outre, que très
progressivement. La situation des Etats-Unis, du Japon et de l'Allemagne est,
à cet égard, radicalement différente. Dans
l'échelle internationale de la sensibilisation à l'enjeu de la
propriété industrielle, la France se situerait dans une position
intermédiaire entre les pays à culture de propriété
industrielle forte (les 3 Etats précités) et ceux -tels les pays
d'Europe du Sud par exemple- où elle est faible
».
Il conclut en indiquant que
«
le
frein culturel est la
principale racine du « mal français ». Pour les
chercheurs, la reconnaissance passe par une publication. Pour les PME et les
inventeurs, il existe une faible conscience de la propriété
industrielle. Il n'y a pas de « réflexe
brevet
» ».
Dès lors, c'est aujourd'hui la première des attributions de
l'INPI, la sensibilisation et la formation doivent être
développées. Ceci exige des moyens.
En effet, un des premiers éléments d'information consiste dans la
mise à disposition de bases de données en ligne (brevets,
marques, dessins et modèles) qui demande des investissements
informatiques très coûteux. Le taux d'investissement de l'INPI
n'est aujourd'hui que de 9,7 % dans un domaine où le soutien à
l'innovation exigerait des niveaux plus élevés. De même, la
sensibilisation des PME à une logique de propriété
industrielle exige une présence plus forte en régions. De
nouvelles implantations doivent être prévues.
C. LE PRÉLÈVEMENT EST EN TOUT ÉTAT DE CAUSE
OPÉRÉ DANS LA PRÉCIPITATION.
Le prélèvement opéré par le gouvernement est en
tout état de cause opéré dans la précipitation.
Deux rapports sont en effet en cours de rédaction, l'un par la Cour
des comptes, l'autre par l'Inspection générale des
finances : leur objectif est, notamment, de faire des propositions sur un
mode de financement optimal de l'INPI et de proposer les modalités d'une
contractualisation des relations entre l'établissement et l'Etat.
Pressé par ses propres besoins budgétaires, le gouvernement a
devancé toute réflexion et négligé les enjeux
majeurs que représentent la propriété industrielle en
France.
(en millions de francs)
Le
diagramme ci-dessus montre que les prélèvements
opérés par l'Etat, qui se manifestent par une brusque diminution
du fonds de roulement, n'obéissent à aucune
régularité mais sont fonction des séquences
particulières du budget général.
Une
régularité de ce prélèvement serait à tout
le moins souhaitable.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 7
Liquidation du Fonds spécial d'allocation
vieillesse
Commentaire : le présent article organise la
liquidation du Fonds spécial d'allocation vieillesse (FSAV) au profit de
l'État et du service de l'allocation spéciale.
I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le gouvernement avait prévu au présent article la liquidation du
Fonds spécial d'allocation vieillesse (FSAV). L'Assemblée
nationale a adopté, à l'initiative de sa commission des finances,
un amendement rédactionnel qui n'en modifie pas la substance par rapport
aux propositions initiales du gouvernement.
Le
I
abroge l'article 46 de la loi n° 52-799 du 10 juillet
1952 assurant la mise en oeuvre du régime de l'allocation vieillesse des
personnes non salariées et la substitution de ce régime à
celui de l'allocation temporaire. Il s'agit de la disposition
législative ayant créé le FSAV.
Le
II
prévoit que la Caisse des dépôts et
consignations verse à l'Etat 23,8 millions de francs au moment de
l'entrée en vigueur de la présente loi, cette somme
représentant les avoirs du FSAV dont elle assure la gestion.
Enfin, le
III
transfère au service de l'allocation
spéciale vieillesse de l'article L. 814-5 du code de la
sécurité sociale les droits et obligations du FSAV
c'est-à-dire, en pratique, les créances à recouvrer au
titre des allocations indues et de la récupération sur
succession. Leur montant est évalué par le gouvernement à
19 millions de francs. En revanche, il ne devrait pas y avoir
d'obligations à assurer en raison de la prescription biennale de cette
allocation que le FSAV ne verse plus depuis 1993. Le service de l'allocation
spéciale vieillesse étant assuré par la Caisse des
dépôts et consignations, c'est celle-ci qui
bénéficiera du transfert des droits et obligations.
II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION
A. LA RÉPARATION D'UN OUBLI
La loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 relative aux pensions de retraite
et à la sauvegarde de la protection sociale a, notamment,
rénové en profondeur les avantages vieillesse non contributifs.
Elle a créé le minimum vieillesse financé par le Fonds de
solidarité vieillesse (FSV). Il est constitué d'une part
d'allocations de base, d'autre part de l'allocation supplémentaire du
Fonds national de solidarité (FNS). Parmi les allocations de base figure
l'allocation spéciale attribuée, sous conditions de ressources,
aux personnes ne bénéficiant d'aucun avantage vieillesse. Le FSV
prend en charge, outre l'allocation proprement dite, les frais de gestion du
service de l'allocation spéciale, pour un coût total de 175
millions d'euros en 2001 et de 168 millions d'euros en 2002.
En 1993, si la loi avait transféré au FSV le coût de
l'allocation spéciale, et créé le service de l'allocation
spéciale vieillesse, géré par la Caisse des
dépôts, pour en assurer la gestion, elle n'avait pas formellement
supprimé le FSAV. De ce point de vue, le présent article ne pose
pas de difficulté.
Il n'existe pas non plus de difficulté juridique quant à la
présence d'un tel article dans un projet de loi de finances. Il revient
en effet à la loi de dissoudre un tel fonds, même si les deniers
qu'il possède ont le caractère de deniers privés. Il
revient aussi à la loi de régler la dévolution des droits
et obligations du fonds d'après l'article 34 de la Constitution.
En revanche, plus discutables sont les choix d'allocation de l'actif faits par
le gouvernement et adoptés par l'Assemblée nationale.
B. DES CHOIX CONTESTABLES
Le premier doute qu'il convient de lever, porte sur l'ordre des
priorités retenu dans le présent article. En effet, d'un point de
vue juridique, distinguer les disponibilités du fonds, qu'il serait
possible de prélever, de ses droits et obligations n'a guère de
pertinence, puisque des disponibilités ne sont rien moins que des
créances. C'est pourquoi le présent article commence par
prélever 23,8 millions de francs sur les fonds gérés par
la Caisse des dépôts avant de préciser la dévolution
des droits et obligations résiduels.
Le deuxième doute porte sur l'attribution du produit du
prélèvement, -qui correspond en fait à l'actif disponible-
à l'Etat. En effet, jusqu'en 1993, c'est-à-dire du temps du FSAV,
l'allocation n'était pas payée par l'Etat mais par les
régimes de retraite de base, parmi lesquels l'Etat au titre des pensions
civiles et militaires. En effet, l'article L. 814-5 du code de la
sécurité sociale, dans sa rédaction d'avant la
réforme de 1993, prévoyait que les dépenses du Fonds
étaient couvertes par une contribution de tous les organismes
chargés d'allouer des retraites, pensions, rentes ou allocations de
vieillesse. Le montant de la contribution de chaque organisme était
fixé par décret après avis d'une commission consultative.
Par exemple, la répartition de mars 1993
27(
*
)
précisait que l'Etat versait au
titre des pensions des fonctionnaires une contribution représentant
environ 9 % des dépenses du fonds.
Or, malgré ces dispositions, le gouvernement invoque dans
l'exposé des motifs le fait que l'Etat supportait la charge de
l'allocation spéciale avant 1993 pour justifier l'attribution de l'actif
disponible au budget général. Cet argument est donc
erroné, et emporte avec lui la justification de faire
bénéficier l'Etat des 23,8 millions de francs. En
réalité, il aurait fallu répartir cet actif disponible
entre les différentes caisses de retraite qui contribuaient à
l'époque au financement du FSAV. Comme une partie de ces caisses a
disparu, suite à des regroupements, et que les modalités
pratiques de la répartition aboutiraient à l'attribution de
sommes au montant très faible, on peut comprendre le souci du
gouvernement de choisir une solution plus simple. Le choix de l'Etat ne se
justifierait plus que par le souci de simplicité, mais on ne voit pas
pourquoi ce serait lui et non pas un autre régime de retraite de base
qui ne bénéficierait. Le gouvernement aurait pu attribuer cette
somme au Fonds de réserve des retraites, puisque ce dernier a pour
objectif, à terme, de venir apporter un soutien financier aux
régimes de retraite de base, mais votre commission estime que, plus que
de ressources ponctuelles, ce fonds a besoin de ressources pérennes et
de lisibilité. La solution la plus justifiée apparaît donc
de reverser cette somme au Fonds de solidarité vieillesse puisque ce
dernier a pris la succession des régimes de retraite de base dans le
financement d'avantages non contributifs et qu'il a aujourd'hui la charge,
parmi les prestations vieillesse non contributives.
Votre rapporteur général vous propose donc d'affecter à
l'Etat 2,14 millions de francs, qui correspondent à sa quote-part dans
la contribution au FSAV - soit 9 %, le solde, 21,66 millions de francs,
restant dans les droits du fonds et revenant donc, d'après le III du
présent article, au SASV.
Le dernier doute concerne l'attribution des droits du FSAV au service de
l'allocation spéciale vieillesse. Ce choix n'est justifié nulle
part. L'exposé des motifs ne le mentionne pas et notre collègue
député Didier Migaud le considère comme
«
totalement justifié
». Cet adjectif ne vaut
que si, à travers le SASV, c'est le FSV et non pas la Caisse des
dépôts, qui bénéficie des créances
recouvrées. Le coût du SASV est en effet pris en charge par le FSV
et non pas par la Caisse des dépôts et consignations, simple
gestionnaire rétribuée pour cette tâche. On comprend mal
alors pourquoi les créances du SASV que ce dernier pourrait recouvrer
viendraient abonder les ressources de la Caisse. Il paraît évident
que le FSV, qui supporte depuis 1993 le coût du service comme du
fonctionnement de l'allocation (46,37 millions de francs en 2000, et
probablement 47,33 millions de francs en 2001), doit bénéficier
des droits du fonds. Cela signifie que les créances que le SASV serait
susceptible de recouvrer devront venir en minoration des frais de gestion dus
par le FSV à la Caisse.
C'est pourquoi votre rapporteur général estime que l'ensemble des
droits et obligations du FSAV, soit les disponibilités après
affectation de 9 % de l'actif disponible à l'Etat,, les
créances à recouvrer et les éventuelles dettes à
payer, reviennent, via le SASV, au Fonds de solidarité vieillesse,
héritier des régimes ayant contribué au financement de
l'allocation spéciale, et financeur de l'actuel SASV. La Caisse des
dépôts, simple gestionnaire du service, ne saurait en
bénéficier.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article ainsi modifié.
ARTICLE 8
Affectation au BAPSA d'un montant supplémentaire de
contribution sociale de solidarité à la charge des
sociétés (C3S)
Commentaire : le présent article vise à
affecter au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) un montant
supplémentaire de 1.542 millions de francs prélevé sur le
produit de la C3S.
I. LE FINANCEMENT DU DÉFICIT D'EXÉCUTION DU BAPSA POUR 2001
A.LE DÉFICIT D'EXÉCUTION DU BAPSA EN 2001
D'après l'exposé des motifs du présent article
«
la projection pour l'année 2001 fait apparaître un
déséquilibre du budget annexe des prestations sociales agricoles
de 1.542 millions de francs, essentiellement dû à la progression
des dépenses d'assurance maladie-maternité et à des
moins-values de cotisations sociales
».
Le déficit d'exécution du BAPSA constaté pour 2001
s'inscrit dans le droit fil des années antérieures puisque,
depuis 1997, le BAPSA a été en constant déficit
d'exécution, à l'exception de l'année 1998. Ces
déficits d'exécution résultent d'une surestimation
répétée des recettes professionnelles couplée
à une sous-évaluation des dépenses, notamment des
dépenses d'assurance maladie-maternité. D'après notre
collègue député Charles de Courson, rapporteur
spécial du BAPSA au nom de la commission des finances de
l'Assemblée nationale, «
il ne s'agit pas d'une
fatalité liée à un aléa impossible à
prévoir, mais bien d'une volonté délibérée
de minimiser le déficit d'exécution, avec des conséquences
sur la sincérité à la fois de la loi de finances et de la
loi de financement de la sécurité
sociale
»
28(
*
)
.
Pour mémoire, votre rapporteur général tient à
rappeler que le déficit d'exécution du BAPSA s'est
élevé en 1997 à 520 millions de francs en raison notamment
de moins-values de recettes très importantes (760 millions de francs),
en 1999 à 880 millions de francs en raison principalement d'une
surestimation des recettes professionnelles, en 2000 à 523 millions de
francs en raison notamment de la dérive des dépenses d'assurance
maladie ainsi que d'une surévaluation des recettes professionnelles.
Pour 2001, le déficit d'exécution résulte
essentiellement de dépenses supplémentaires, dont le montant
avait été initialement sous-estimé par le projet de BAPSA
pour 2001 et, dans une moindre mesure; de moins-values de cotisations.
Le présent projet de loi de finances rectificative fait
état :
- dans son état A, de moins-values de recettes des cotisations maladie,
famille et retraite de 342 millions de francs (52,14 millions d'euros) par
rapport aux prévisions, soit une diminution de 2,9 %. Ces moins-values
résultent notamment des hypothèses optimistes voire volontaristes
retenues dans le cadre de la préparation du projet de budget pour 2001,
et notamment de celle du maintien du niveau du revenu agricole en 2000 par
rapport à 2001;
- dans son article 15, de dépenses d'assurance maladie
supplémentaires de 1.200 millions de francs (183 millions d'euros), soit
une augmentation de 3,5 % par rapport au montant initialement prévu par
le projet de BAPSA pour 2001. Ces prévisions de dépenses
supplémentaires ne tiennent cependant pas compte de l'augmentation des
frais financiers prévus par le ministère de l'agriculture et de
la pêche.
Dès lors, et d'après les dispositions du présent article,
le déficit d'exécution du BAPSA en 2001 serait donc de 1.542
millions de francs (235 millions d'euros), après le versement de la
subvention budgétaire d'équilibre de 5.300 millions de francs
(823 millions d'euros).
B. LE FINANCEMENT DU DÉFICIT D'EXÉCUTION DU BAPSA EN 2001
PAR UN PRÉLÈVEMENT SUPPLÉMENTAIRE SUR LE PRODUIT DE LA
C3S
Le présent article prévoit de financer intégralement le
déficit d'exécution du BAPSA prévu pour 2001 par une
affectation au BAPSA d'un montant supplémentaire de 1.542 millions de
francs prélevé sur le produit de la C3S, après affectation
de ce produit à l'ORGANIC, à la CANAM et à la CANCAVA.
Dès lors, l'article 38 de la loi de finances pour 2001 n° 2000-1352
du 30 décembre 2000 est modifié afin de porter le montant de la
recette de C3S affectée au BAPSA de 1.830 millions de francs à
3.372 millions de francs.
Il s'agit désormais d'une méthode récurrente à
laquelle a recours le gouvernement pour financer les déficits
d'exécution successifs du BAPSA. Traditionnellement, le déficit
d'exécution du BAPSA est financé de trois manières
différentes :
- par la subvention budgétaire d'équilibre versée par
l'Etat, dans la limite, et jusqu'en 1999, du montant inscrit en loi de finances
initiale;
- par un prélèvement supplémentaire sur le produit de la
C3S ;
- pour le solde, par la mobilisation du fonds de roulement, correspondant
au cumul des résultats bénéficiaires clos depuis 1949.
Aujourd'hui, il faut noter, d'une part, que le fonds de roulement a
été réduit quasi à néant depuis 1997
puisqu'il est passé de 1.650 millions de francs en 1997 à 209
millions de francs en 2000, d'autre part que le gouvernement a progressivement
transféré la responsabilité qui lui incombait d'assurer
l'équilibre du BAPSA, via la subvention budgétaire
d'équilibre, à un prélèvement
répété sur le produit de la C3S.
II. UN FINANCEMENT INACCEPTABLE
La contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S)
Ses
principales caractéristiques
La C3S a été instituée par la loi du 3 janvier 1970.
D'après les dispositions de l'article L. 621-1 du code de la
sécurité sociale, elle est versée par les
sociétés commerciales au régime d'assurance
maladie-maternité des travailleurs non-salariés des professions
non agricoles et aux régimes d'assurance vieillesse des professions
artisanales, industrielles et commerciales, et agricoles afin de compenser les
pertes de recettes subies par ces régimes du fait du
développement de l'exercice sous forme sociétaire des professions
artisanales et commerciales. Elle a fait l'objet d'une réforme en 1995
destinée à augmenter son rendement (loi du 4 août 1995
portant loi de finances rectificative pour 1995) : extension du champ de
recouvrement, de l'assiette et augmentation du taux. Son taux est fixé
par décret à 0,13 % du chiffre d'affaires des
sociétés redevables. Elle n'est pas perçue lorsque le
chiffre d'affaires est inférieur à 5 millions de francs, soit
760.000 euros.
La répartition de son produit
En application de l'article L. 651-2-1 du code de la sécurité
sociale, le produit de la C3S est réparti, au prorata et dans la limite
de leurs déficits comptables, entre trois régimes
prioritaires : le régime d'assurance maladie des travailleurs non
salariés des professions non agricoles (CANAM), le régime
d'assurance vieillesse des professions industrielles et commerciales (ORGANIC)
et le régime d'assurance vieillesse des artisans (CANCAVA).
Le cas échéant, le solde du produit de la C3S était
jusqu'en 1998 réparti entre les autres régimes de
non-salariés déficitaires, parmi lesquels le BAPSA. Aujourd'hui,
ce solde est versé soit au Fonds de solidarité vieillesse (FSV),
soit au Fonds de réserve pour les retraites (FRR) (loi n° 2000-624
du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social,
éducatif et culturel).
Ces montants de répartition sont fixés par un arrêté
conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du
ministre chargé du budget.
A. UN FINANCEMENT INSTABLE AU COURS DU TEMPS
En 1992, la contribution sociale de solidarité sur les
sociétés, destinée à financer les régimes
sociaux des non-salariés non-agricoles, et la cotisation similaire
prélevée sur les sociétés agricoles sont
fusionnées. Le BAPSA devient dès lors l'un des affectataires de
la nouvelle contribution unique.
L'affectation au BAPSA a été opérée en 1992 et 1993
au-delà du produit annuel de la contribution, conduisant à
épuiser rapidement les réserves constituées sur le produit
de la C3S.
De 1994 à 1996, le BAPSA, bien que demeurant attributaire d'une partie
du produit de la contribution, cesse en pratique d'en recevoir une fraction.
La loi n° 96-314 du 12 avril 1996 exclut le BAPSA de la liste des
bénéficiaires de la C3S. Il semblait donc acquis que
désormais le BAPSA ne pourrait plus être
bénéficiaire d'une fraction de la C3S.
Toutefois en 1999 et en 2000, 1 milliard de francs (150 millions d'euros) a
été prélevé forfaitairement sur le produit de la
C3S au profit du BAPSA alors même que les projets de BAPSA pour 1999 et
pour 2000 ne prévoyaient aucun versement au titre de cette contribution.
En exécution pourtant il s'avère que les versements pour 1999 et
2000 s'élèvent chacun à 1 milliard de francs avec
pour objet le financement de la revalorisation des petites retraites agricoles.
En outre, l'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2000,
n° 2000-1353 du 30 décembre 2000, a majoré de 350
millions de francs le prélèvement opéré sur le
produit de la C3S au profit du BAPSA.
L'article 38 de la loi de finances pour 2001 avait quant à lui
fixé le prélèvement sur la C3S à 1.830 millions de
francs (279 millions d'euros) dans le but de financer la revalorisation
des retraites agricoles ainsi que diverses mesures d'ordre social en faveur des
non-salariés agricoles.
En outre, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, en
nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, il avait
été décidé que le prélèvement sur la
C3S au profit du BAPSA devait retrouver un caractère pérenne dans
la mesure où le coût de l'élargissement du champ des
personnes bénéficiaires de l'exonération de CRDS
était supporté par l'Etat et non par la CADES. Pour compenser
cette participation de l'Etat à l'exonération de CRDS, une
diminution de la subvention budgétaire de l'Etat au BAPSA avait
été décidée, diminution elle-même
compensée par une augmentation du prélèvement sur le
produit de la C3S au profit du BAPSA.
Dès lors il est apparu justifié de rendre son caractère
permanent à l'affectation d'une partie du produit de la C3S au BAPSA.
C'est pourquoi, l'article 38 de la loi de finances pour 2001 a modifié
l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, qui mentionne
désormais les régimes d'assurance vieillesse des professions
agricoles comme destinataires d'une partie du produit de la C3S, et non pas
explicitement le BAPSA. En outre, l'article 38 précité a
également modifié l'article L. 651-2-1 du même code de
telle sorte que le produit affecté au régime vieillesse des
exploitants agricoles, de fait au BAPSA, soit calculé après le
versement de leur dû aux régimes maladie et vieillesse des
non-salariés non agricoles, mais avant le versement du solde au FSV.
Cependant, six mois plus tard, l'article 7 de la loi n° 2000-624 du
17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social,
éducatif et culturel supprimait dans l'article L. 651-2-1
précité la référence explicite au versement du
produit affecté au régime vieillesse des professions agricoles,
et donc, de fait, du produit attribué au BAPSA.
Dès lors, l'incertitude juridique quant aux modalités
d'attribution d'une fraction du produit de la C3S au BAPSA demeure
entière. Cette incertitude est d'autant plus troublante que l'article L.
651-1 du code de la sécurité sociale pose le principe d'une
affectation de C3S au régime d'assurance vieillesse des professions
agricoles, tandis que l'article L. 651-2-1 du même code, qui
prévoit les modalités de répartition de la C3S entre
différents régimes, n'y fait plus référence.
Dernier avatar dans l'histoire de l'affectation d'une partie du produit de la
C3S au BAPSA, l'article 18 du projet de loi de finances pour 2002 qui fixe le
montant de C3S affecté au BAPSA à 520 millions d'euros
(3,4 milliards de francs), montant destiné à financer le
déficit du régime vieillesse des exploitants agricoles et
notamment la dernière étape du plan pluriannuel de revalorisation
des petites retraites agricoles.
B. UN FINANCEMENT « DISCRÉTIONNAIRE »
Comme il a été souligné précédemment,
actuellement, l'article L. 651-1 du code de la sécurité
sociale définit clairement les bénéficiaires de la C3S. Il
s'agit :
- du régime d'assurance maladie-maternité des travailleurs
non-salariés des professions non-agricoles ;
- des régimes d'assurance vieillesse des professions artisanales,
industrielles et commerciales, et agricoles ;
- du Fonds de solidarité vieillesse et du Fonds de réserve pour
les retraites.
Pour autant, l'article L. 651-2-1 du même code, qui définit la
clé de répartition du prélèvement sur la C3S entre
les différents bénéficiaires ne fait plus
référence, depuis la loi n° 2001-624 précitée,
aux régimes d'assurance vieillesse des professions agricoles et donc au
BAPSA. Si bien que le BAPSA reste tributaire, s'agissant de l'affectation d'une
partie du produit de la C3S, du « bon vouloir du
gouvernement ». Il est injustifié que, dans la
détermination de l'ordre et des modalités de répartition
de la C3S prévue par l'article L. 651-2-1 précité,
n'apparaisse pas le BAPSA, alors qu'apparaissent explicitement l'ORGANIC pour
les industriels et commerçants, la CANCAVA pour les artisans et la
Caisse nationale d'assurance maladie des non salariés non agricoles
(CANAM) d'une part, le FSV et le FRR d'autre part.
En outre, le recours systématique et croissant à cette
affectation de C3S au BAPSA ne constitue qu'un moyen pour le gouvernement de
réduire drastiquement sa subvention d'équilibre budgétaire
au BAPSA. Ainsi, pour l'année 2002, la subvention d'équilibre du
budget général devrait s'établir à 271 millions
d'euros, contre 824 millions d'euros en 2001, soit une baisse significative de
67 %.
C. UN FINANCEMENT INJUSTIFIÉ
Votre rapporteur général souhaite également souligner que
cette ponction d'une partie du produit de la C3S au profit du BAPSA, qui
bénéficie déjà d'impositions affectées et
d'une subvention d'équilibre du budget de l'Etat, revient à
détourner des régimes des commerçants et artisans (ORGANIC
et CANCAVA) une partie des sommes qui leur sont normalement dues au titre de la
C3S.
Votre rapporteur général ne saurait accepter que le
gouvernement prive les régimes précités de l'argent qui
leur est dû dans le seul but de diminuer la subvention d'équilibre
du budget de l'Etat traditionnellement versée au BAPSA.
De même, l'évolution au cours du temps des modalités
d'affectation de la C3S a entraîné une modification, en dehors de
toute règle de calcul affichée, de la répartition
« à trois étages » de la C3S définie
par l'article L. 651-1 du code de la sécurité sociale, entre
le Fonds de réserve des retraites, la première section du Fonds
de solidarité vieillesse (FSV) et les régimes maladie et
vieillesse de certains non-salariés non-agricoles, au profit du
régime de retraite et du régime maladie des exploitants agricoles.
Les conséquences de cette dérogation ont aussi fait que le Fonds
de réserve pour les retraites était le véritable perdant
du prélèvement envisagé : ainsi l'an passé le
produit de la C3S n'a que partiellement compensé le
déséquilibre du FSV prévu par le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2001 (un déficit
de 1,08 milliard de francs en 2001, c'est-à-dire 160 millions
d'euros, soit un ordre de grandeur comparable à celui du
prélèvement opéré au profit du BAPSA). Ce sont
autant de recettes dont ne bénéficiera plus la première
partie du FSV dont les excédents doivent pourtant abonder le Fonds de
réserve pour les retraites.
D'après les données du rapport de la commission des comptes de la
sécurité sociale de septembre 2001, la répartition du
produit de la C3S en 2001 devrait s'effectuer de la manière
suivante :
- 598 millions d'euros (3.900 millions de francs) à destination de la
CANAM ;
- 861 millions d'euros (5.648 millions de francs) à destination de
l'ORGANIC ;
- 477 millions d'euros (3.129 millions de francs) à destination de la
CANCAVA.
Ainsi, le produit de C3S affecté à ces trois régimes de
non-salariés non agricoles représenterait en 2001 un montant de
1,93 milliard d'euros (12,7 milliards de francs), en diminution de 170
millions d'euros (1 milliard de francs) par rapport à 2000.
- 514 millions d'euros (3.372 millions de francs) à destination du
BAPSA, d'après les dispositions du présent article ;
- enfin 551 millions d'euros (3.615 millions de francs) à destination du
FSV au titre du transfert des opérations de solde de 2000. En 2002, ce
montant devrait s'élever à 510 millions d'euros (3.250 millions
de francs) au titre du transfert de solde des opérations courantes de
2001 ;
- enfin, le FRR ne devrait bénéficier en 2001 d'aucune
affectation de C3S.
D. LA QUESTION DE LA CONSTITUTIONNALITÉ DU PRÉSENT
ARTICLE
L'article 4 de la loi de finances rectificative pour 2000 avait pour objet de
majorer de 350 millions de francs le prélèvement
opéré sur le produit de la C3S au profit du BAPSA pour 2000, ce
qui avait pour effet de diminuer de fait du même montant les ressources
affectées au Fonds de solidarité vieillesse.
Saisi par le Sénat de la constitutionnalité de cet article qui
revenait de façon rétroactive sur la catégorie
« impôts et taxes » des prévisions de recettes
de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, et en
particulier sur son respect des dispositions de l'article LO 111-3 du code de
la sécurité sociale définissant le domaine de
compétence des lois de financement, le Conseil constitutionnel avait
estimé dans sa décision n° 2000-441 DC du
28 décembre 2000 que «
considérant que la
mesure prévue par l'article critiqué, qui trouve sa place dans
une loi de finances, n'a pas sur les conditions générales de
l'équilibre financier de la sécurité sociale pour
l'année 2000 une incidence telle qu'elle aurait dû, au
préalable, être prise en compte par une loi de financement de la
sécurité sociale ; que le grief tiré du non-respect de
l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale doit donc
être rejeté
».
Cette année cependant, afin de « contrer » une
éventuelle censure du Conseil constitutionnel, le gouvernement a tenu
compte dans la loi de financement de la sécurité sociale pour
2002 de cette affectation supplémentaire de 1,542 milliard de francs de
C3S au BAPSA dans l'article 17 de la loi précitée fixant les
prévisions révisées de recettes pour 2001 en modifiant,
par voie d'amendement adopté à l'Assemblée nationale en
nouvelle lecture, le montant mentionné à la catégorie
« impôts et taxes ».
III. PROPOSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre rapporteur général estime que le recours
systématique à ce prélèvement sur le produit de la
C3S pour équilibrer le BAPSA est inacceptable puisque, par
définition, c'est à l'Etat, par le biais de la subvention
d'équilibre, qu'il revient de financer les déficits
d'exécution du BAPSA. C'est pourquoi, pour affirmer une position de
principe maintes fois répétée, votre rapporteur
général vous propose de supprimer cet article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de
supprimer cet article.
ARTICLE 9
Affectation de ressources au Fonds de réserve pour les
retraites
(Compte d'affectation spéciale n° 902-33
« Fonds de provisionnement des charges de
retraites »)
Commentaire : le présent article vise à
réserver la totalité des recettes issues des redevances
payées pour l'UMTS en 2001 au Fonds de réserve des retraites et
à supprimer l'affectation de la part revenant au désendettement
de l'Etat.
L'article 36 de la loi de finances pour 2001 a institué un fonds de
provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'Etat,
sous forme de compte d'affectation spéciale, destiné à
recueillir les recettes issues des redevances liées à
l'exploitation de l'UMTS et à les affecter à un Fonds de
réserve des retraites et au désendettement de l'Etat via la CADEP
(Caisse d'amortissement de la dette publique).
Moins d'un an plus tard, en
raison d'une gestion calamiteuse du dossier UMTS, les recettes
espérées se sont effondrées et l'objectif d'un
désendettement de l'Etat par ce biais est abandonné.
I. L'EFFONDREMENT DES RECETTES UMTS EN 2001
Le gouvernement avait estimé les recettes UMTS pour 2001 à
32,5 milliards de francs. Celles-ci ont fondu comme « neige au
soleil ».
Le compte d'affectation spéciale
n° 902-33 n'enregistrera qu'un peu plus de 8 milliards de francs
au titre des redevances UMTS.
Scénario initial du gouvernement à 4 licences
|
|
Montant des redevances
|
||
|
|
Caisse d'Amortissement de la dette publique |
Fonds de Réserve des Retraites |
Total |
|
2001 (prévision) |
13,97 |
18,50 |
32,47 |
|
2001 (réalisation) |
0 |
8,13 |
8,13 |
|
Ecart Réal./Prév. |
-13,97 |
-10,37 |
-24,34 |
A.
UN CONCOURS DE BEAUTÉ POUR MOITIÉ INFRUCTUEUX
Comme le souligne également le rapport « Enchères et
gestion publique » de MM. Elie Cohen et Michel Mougeot publié
par le Conseil d'analyse économique, la France n'a pas fait preuve de
clairvoyance dans sa procédure d'attribution des licences UMTS.
Elle a d'abord tardé à agir en organisant sa procédure
d'attribution des licences seulement au premier semestre 2001. L'organisation
d'enchères parmi les tous premiers pays en Europe aurait rapporté
bien davantage que les 130 milliards de francs (19,82 milliards
d'euros), affichés en loi de finances initiale pour 2001.
La France a
ainsi chèrement payé son retard.
|
|
Dates d'attribution des licences |
|
Enchères |
|
|
- Grande-Bretagne |
Printemps 2000 |
|
- Allemagne |
Eté 2000 |
|
- Pays Bas |
Eté 2000 |
|
- Autriche |
Automne 2000 |
|
Soumission comparative |
|
|
- Finlande |
Novembre 1999 |
|
- Espagne |
Mars 2001 |
|
- Suède |
Automne 2000 |
|
- Norvège |
Automne 2000 |
|
- France |
Juin 2001 |
|
- Danemark |
Septembre 2001 |
|
Système mixte |
|
|
- Italie |
Automne 2000 |
Elle a
de plus opté pour le système de la soumission comparative
(« beauty contest » ou « concours de
beauté ») et non pour les enchères. Ce
« concours de beauté » n'avait aucune chance, compte
tenu de la période à laquelle il s'est tenu, de faire
émerger un « juste prix ». Plus transparente, plus
neutre, plus équitable que la soumission comparative, la
procédure des enchères aurait dû s'imposer : elle
aurait permis aux seules lois du marché de déterminer la valeur
des fréquences et du prix des licences.
Tenté par les incroyables bénéfices constatés au
Royaume-Uni et en Allemagne, le gouvernement a exigé des
opérateurs un montant de redevance qui s'est avéré, avant
même l'attribution des licences, intenable.
Les résultats du concours de beauté se sont
avérés dès lors bien cruels : seules deux des quatre
licences ont trouvé preneurs.
Orange, filiale de France Telecom, et
SFR, filiale de Cegetel, elle-même filiale de Vivendi étaient les
seules candidates et ont donc été les deux seules
sociétés à se voir attribuer une licence UMTS.
Le prix de la licence a clairement été un frein pour les autres
opérateurs. Le « concours de beauté » a
été pour moitié infructueux.
Votre rapporteur général souligne que cette situation
« originale » est unique parmi les grands pays
européens.
B.UNE RÉDUCTION DES PRIX MOINS DE SIX MOIS APRÈS
L'échec du « concours de beauté » a
pesé comme une malédiction sur les recettes à attendre de
l'UMTS. Le gouvernement n'a eu d'autre choix que de réviser à la
baisse les montants des licences sous peine de léser gravement l'avenir
de la téléphonie mobile de troisième
génération en empêchant l'arrivée de deux nouveaux
opérateurs en 2002.
Ce sont en effet les perspectives d'une nouvelle consultation et la
nécessité de présenter des conditions favorables à
un marché réticent qui ont obligé le gouvernement à
revoir sa position. C'est pourquoi les pays qui ont octroyé toutes leurs
licences ont pu, contrairement à la France, ne pas remettre en cause les
montants de leur redevance.
Après une négociation dont le Sénat a eu davantage
d'échos dans la presse que dans les déclarations du ministre de
l'économie, des finances et de l'industrie devant sa commission des
finances, la part fixe due par chaque opérateur en 2001 a subitement
été gelée à 4 milliards de francs
(619 millions d'euros), toute autre exigence de paiement au titre de cette
part fixe étant pour l'avenir supprimée.
La redevance due par chaque titulaire d'autorisation d'établissement et
d'exploitation du réseau mobile de troisième
génération est désormais répartie entre :
- une part fixe d'un montant de 4 milliards de francs (619 millions
d'euros), versée le 30 septembre de l'année de
délivrance de l'autorisation,
- une part variable égale à 1 % du chiffre d'affaires
réalisé au titre des fréquences UMTS.
Dans le projet de loi de finances pour 2002 le Sénat avait introduit
une tarification autrement plus ambitieuse puisqu'il modulait le taux de la
part variable de 2 à 1 % en fonction de la couverture du territoire
assurée par les opérateurs.
Aucun chiffre d'affaires au titre de l'UMTS ne pouvant être attendu avant
la fin de l'année 2002, voire le début de l'année 2003, le
gouvernement ne peut plus compter en 2001 que sur les 8 milliards de francs
versés par SFR et Orange après maintes difficultés,
soit 4 fois moins qu'espéré.
II. UN FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES LARGEMENT VIRTUEL
A. LA VIE AGITÉE DU FRR
1. La mise en place difficile
Le Fonds de réserve des retraites a été créé
par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999,
prenant la forme d'une section comptable particulière (la
2
ème
section) du Fonds de solidarité vieillesse (FSV).
L'article 6 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses
dispositions d'ordre social, éducatif et culturel a
conféré au Fonds, plus d'un an et demi après sa
création formelle, son autonomie. Il prend désormais la forme
d'un établissement public administratif de l'Etat ayant pour mission la
constitution de réserves pour les retraites. Les ressources du fonds
restent indisponibles jusqu'en 2020. Les bénéficiaires en seront
les régimes entrant dans le champ du FSV, soit la CNAVTS, l'ORGANIC, la
CANCAVA et le régime des salariés agricoles.
Les instances du Fonds sont composées d'un directoire de trois membres
présidé par le directeur général de la Caisse des
dépôts et consignations (CDC) et un conseil de surveillance
comprenant des parlementaires, des représentants des partenaires
sociaux, des représentants de l'Etat et des personnalités
qualifiées.
Un décret en conseil d'Etat en cours de préparation aura à
préciser les modalités d'application de la loi, notamment
s'agissant de la composition précise du conseil de surveillance, des
missions des instances dirigeantes, des modalités de mise en place de la
gestion administrative et des règles, notamment prudentielles,
applicables au fonds.
2. Des recettes encore très variables
a) Le schéma initial
Les ressources du FRR, définies par le code de la sécurité
sociale, sont de cinq types :
• des ressources fiscales : une fraction de la C3S, la moitié
(portée à 65 % à partir de 2002) du
prélèvement social de 2 % portant sur les revenus du
patrimoine et les produits de placement, la contribution de 8,2 % sur la part
de l'abondement de l'employeur supérieur à 15.000 francs au plan
partenarial d'épargne salariale volontaire ;
• des versements de tout ou partie d'excédents : ceux du FSV
et de la CNAVTS (versement au titre du dernier exercice clos, pouvant
être anticipé) ;
• des affectations de recettes non récurrentes : une fraction
du produit de la vente des licences de téléphonie mobile de
3
ème
génération (licences UMTS), les
montants de l'intéressement et de la participation non
réclamés par les salariés et reçus par la CDC au
terme du délai de prescription trentenaire ;
• toute ressource affectée au FRR : versement exceptionnel de
la CDC, affectation du produit de la vente des actifs des caisses
d'épargne, prélèvement sur le résultat net de la
CNAF en 2000 ;
• les ressources propres du Fonds : les produits de ses placements.
Par ailleurs, il faut rappeler que le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2002 a prévu d'affecter au FRR un
prélèvement exceptionnel sur la Caisse nationale des allocations
familiales et une fraction supplémentaire du prélèvement
de 2 % sur les revenus de capitaux dont 65 % du produit ira ainsi au Fonds
(il s'agit cependant de la 5
ème
modification de cette clef de
répartition en trois ans).
Le gouvernement, par la voix du Premier ministre, a annoncé le
21 mars 2000, que son objectif était d'atteindre le montant de
1.000 milliards de francs de réserves en 2020, selon une clef
prévisionnelle indicative figurant ci-dessous :
Les ressources prévisionnelles initiales du FRR d'ici à 2020
(en milliards d'euros)
|
Ressources |
Cumul |
|
Excédents CNAVTS |
15,24 |
|
Excédents C3S et FSV |
61 |
|
Prélèvements de 2 % sur les revenus de patrimoine |
22,87 |
|
Produits des parts sociales Caisse d'épargne et versement CDC |
3,05 |
|
Produits financiers |
50,31 |
|
Total |
152,47 |
Source : Premier ministre, dossier de presse, 21 mars 2000
b) Le
triste feuilleton de la recette UMTS
Cependant, depuis cette annonce, le sort du FRR s'est
révélé bien éloigné de cette
prévision qui apparaît quelque peu hâtive.
Le meilleur exemple en est le choix d'attribuer une fraction du produit des
licences UMTS au FRR. Lors de la décision d'attribution des licences de
téléphonie mobile de 3
ème
génération, le gouvernement avait décidé d'en
affecter une partie au FRR. Celle-ci était définie de
manière résiduelle. L'article 36 de la loi de finances pour 2001
prévoyait ainsi d'affecter le produit des redevances domaniales à
un compte d'affectation spéciale créé à cet effet,
le compte n° 902-33 « Fonds de provisionnement des charges
de retraite et de désendettement de l'Etat ». Celui-ci devait
ensuite procéder à l'affectation des sommes : la CADEP
bénéficierait d'un montant fixe, tandis que le solde devait
être versé au FRR. La clef de répartition implicite,
calculée sur une base d'un produit de 4,95 milliards d'euros,
accordait ainsi 2,13 milliards d'euros à la CADEP et
2,82 milliards d'euros au FRR. En 2002, le FRR devait obtenir cette
même somme. Enfin, de 2003 à 2015, il était prévu
que chaque opérateur verse 180 millions d'euros par an, soit un
produit attendu de 720 millions d'euros par an, et cela au seul profit du FRR.
Cependant, l'attribution de deux licences au lieu de quatre, a conduit le
gouvernement à revoir à la baisse ce schéma ambitieux dans
le projet de loi de finances initiale pour 2002 et le présent projet de
loi de finances rectificative pour 2001.
S'agissant de 2002, l'article 17 du projet de loi de finances pour 2002, tel
que déposé par le gouvernement, avait prévu d'affecter au
FRR en totalité les recettes tirées des licences UMTS à
compter de 2002. Cela devait avoir pour conséquence l'affectation en
2002 au FRR de 2,48 milliards d'euros. La redevance calculée pour
les treize années suivantes voyait son produit espéré
divisé par deux, soit 360 millions d'euros par an. Cependant, au cours
de la première lecture du projet de loi de finances pour 2002, le
gouvernement a annoncé une révision du mode de calcul de
l'affectation du prix des redevances. Ainsi, il a été
décidé de faire payer aux opérateurs entrant sur le
marché de la téléphonie de
3
ème
génération un droit fixe de
620 millions d'euros et de créer une contribution assise sur le
chiffre d'affaires des opérateurs.
Pour 2001, cette décision aurait dû avoir pour effet
immédiat de réduire à néant les perspectives de
versement au titre des redevances UMTS pour le FRR puisque les 1.240 millions
d'euros déjà versés par les deux opérateurs en
septembre 2001 constitueront la seule ressource du compte n° 902-33
pour 2001 et que l'article 17 de la loi de finances pour 2001 prévoyait
déjà que 2.130 millions d'euros seront versés de ce compte
à la CADEP avant tout versement au FRR. Le présent article
revient donc sur cette disposition et affecte en totalité les faibles
recettes UMTS perçues en 2001 au FRR.
Le gouvernement, à de nombreuses reprises, a affirmé son
engagement de compenser intégralement pour le FRR ces pertes de recettes
liées aux aléas de l'attribution des licences UMTS. Cependant,
les plus grandes incertitudes entourent les modalités de cette
compensation. Pour 2001, malgré son engagement le gouvernement n'entend
pas compenser la perte de recettes par rapport au plan de charge
prévisionnel du FRR qui s'élève à
1,58 milliard d'euros pour la seule année 2001.
Parallèlement, le FRR a déjà eu à subir un nombre
très important de pertes de ressources.
L'exemple de la C3S constitue une bonne illustration de ces
prélèvements sur le FRR. La C3S, après équilibre
des régimes, doit aller soit au FSV et donc, en cas d'excédent de
ce dernier, au FRR, soit directement au FRR. Ainsi, directement ou
indirectement, tout prélèvement sur le produit de la C3S
après équilibre des régimes bénéficiaires
constitue un prélèvement sur les ressources du FRR. Or, la C3S
est utilisée systématiquement depuis 1999 pour équilibrer
le BAPSA qui souffre d'un déficit chronique. Ainsi, le total
cumulé de 1999 à 2002 des prélèvements sur la C3S
au profit du BAPSA s'élève à 1,16 milliard d'euros, alors
que le FRR n'aura reçu au même titre sur cette période que
591 millions d'euros, dont 305 millions d'euros directement et
286 millions d'euros indirectement via l'affectation du FSV de 2000. La
prévision de montée en charge du FRR réalisée par
le Conseil d'orientation des retraites le 2 mai 2001 prévoit
100 milliards d'euros de produit du FSV et de la C3S de 2000 à
2020. Sur 2000-2002, seulement 591 millions d'euros ont été
effectivement dégagés à ce titre, soit 0,6 % de
l'objectif en 10 % du délai prévu ...
La commission des affaires sociales du Sénat a, dans le cadre de son
contrôle sur les fonds sociaux
29(
*
)
, fort bien mis en évidence les
contradictions du gouvernement s'agissant de la montée en charge du FRR
qui se trouve donc toujours dans l'attente d'un mode d'alimentation conforme
à l'outil que constitue un fonds de réserve. Il est vrai que les
contours exacts du Fonds restent encore bien flous alors que le temps passe et
que les besoins de financement à venir des régimes de retraite
sont, eux, bien précis.
B. DES RECETTES À L'UTILISATION ENCORE INCERTAINE
De nombreux points restent encore à éclaircir s'agissant du Fonds
de réserve.
Il ne s'agit pas de s'étendre longuement sur l'absence de
visibilité financière du Fonds. Celui-ci croît doucement,
au gré des excédents pas encore ponctionnés pour le 35
heures, des dons plus ou moins librement consentis, des recettes de
privatisation qui peuvent se présenter presque « par
hasard »
30(
*
)
. En
faisant l'hypothèse d'une affectation totale du produit des licences
UMTS au FRR et d'une affectation de 1,24 milliard d'euros de recettes de
privatisation, et sans compter les frais de gestion du Fonds dont on voit mal
comment ils seraient inférieurs à 20 millions d'euros par an,
alors, le FRR détiendra en réserve au 31 décembre 2002
environ 12 milliards d'euros.
Évolution des recettes et des dépenses du FRR
(en millions d'euros)
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Recettes |
306,4 |
2.867,6 |
3.342,2 |
5.534,9 |
|
C3S |
304,9 |
- |
- |
- |
|
FSV |
- |
- |
286,6 |
- |
|
CNAF |
- |
- |
- |
762,2 |
|
CNAVTS |
- |
767,4 |
- |
- |
|
2 % Capital |
-- |
891,6 |
960,4 |
1.308 |
|
Vente Caisse d'épargne |
|
718,2 |
718 |
718 |
|
Caisse des dépôts |
- |
457,3 |
- |
- |
|
UMTS (*) |
- |
- |
1.240 |
1.240 |
|
Privatisations |
- |
- |
- |
1.240 |
|
Intérêts |
1,5 |
33,1 |
137,2 |
266,7 |
|
Dépenses |
0,2 |
3,8 |
13,9 |
0,2 |
|
Divers |
- |
0,4 |
0,2 |
0,2 |
|
Fiscalité |
0,2 |
3,4 |
13,7 |
- |
|
Résultat |
306,2 |
2.863,8 |
3.328,3 |
5.534,7 |
|
Réserves au 31/12 |
306,2 |
3.170 |
6.498,3 |
12.033 |
(*)
hypothèse d'une affectation totale des recettes UMTS au FRR
Outre ces incertitudes financières, le plus grand flou règne sur
les futures dépenses du Fonds de réserve. Ce dernier est,
d'après la loi, destiné à un nombre délimité
de régimes de retraite : CNAVTS, ORGANIC, CANCAVA et, par le biais
de son intégration financière avec la CNAVTS, le régime
des salariés agricoles. Ceci pourrait se justifier si les recettes du
Fonds ne provenaient que de ces régimes-là, par affectation
d'excédents, transferts de recettes fiscales initialement
affectées à eux, ou prélèvements sur le FSV
chargé de leur compenser des charges de solidarité. Or l'analyse
des ressources actuelles du Fonds et leurs perspectives montrent que la plupart
viendront de la solidarité nationale par le biais de recettes non
récurrentes liées aux privatisations ou à l'UMTS, ou bien
d'une éventuelle imposition de toute nature supplémentaire ou
nouvelle affectée exclusivement au FRR. Dans ces conditions, il
paraît difficile de limiter le bénéfice du Fonds aux seuls
quatre régimes énumérés précédemment
et d'en exclure les autres régimes de retraite, à commencer par
celui des professions libérales. Dans la mesure où les recettes
du Fonds deviennent de plus en plus universelles, il sera normal que ses
dépenses le soient aussi.
La troisième source d'incertitude provient des modalités exactes
de la gestion des actifs. Si le principe de la délégation de la
gestion administrative du fonds à la Caisse des dépôts a
été arrêté par l'article 6 de la loi
précitée portant diverses dispositions d'ordre social,
éducatif et culturel, le plus important, à savoir la politique de
placement du Fonds et la délégation de la gestion de ses actifs,
reste encore à préciser. La mission de la Caisse des
dépôts comme gérant administratif est assez facile à
discerner. Il s'agira pour elle d'assurer la sécurité des sommes
versées dans le Fonds en faisant en sorte que les gérants
d'actifs ne « manipulent » jamais directement les sommes
mais donnent leurs ordres à la Caisse qui les exécutera (fonction
de «
back office
» et de suivi des gestions
déléguées), d'optimiser la politique financière du
Fonds et d'en organiser le fonctionnement quotidien. Il conviendra pour les
organes dirigeants du Fonds et pour la Caisse des dépôts de
préciser ainsi un certain nombre de ces fonctions.
Mais dès aujourd'hui et dans l'attente du décret d'application
de la loi, il faut rédiger le cahier des charges, faire les choix
informatiques, proposer une stratégie d'allocation des actifs, organiser
les procédures d'appel d'offre, mettre en place les dirigeants et les
équipes, transférer les actifs, etc. Tout cela reste à
déterminer et devra se mettre en place rapidement, d'ici au
1
er
juillet 2002.
Au total, votre rapporteur général ne peut que dénoncer la
politique du gouvernement à l'égard du Fonds de réserve
des retraites. Il s'engage sans tenir ses promesses. Il fait de belles
projections en les contredisant par ses actes. Il annonce avoir agi alors que
le Fonds reste sans organes directeurs, sans politique de placement, sans
perspective précise des dépenses à couvrir, sans mode
fiable d'alimentation. Cette politique semble à votre rapporteur
général illustratrice d'une attitude plus globale au sujet des
retraites : attendre en se payant de mots, et renvoyer après les
prochaines échéances électorales le règlement de
cette question.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : AFFECTER LE PRODUIT DES LICENCES
UMTS AU DÉSENDETTEMENT DE L'ETAT
L'article 36 de la loi de finances initiale pour 2001 prévoyait
d'affecter en deux années, 2001 et 2002, 28 milliards de francs
(4,27 milliards d'euros) à la réduction de la dette de
l'Etat.
A l'issue de cette période, la part de la dette de l'Etat dans le PIB
devait être mécaniquement réduite de près de
0,3 point. De plus, la charge nette supportée chaque année
par le budget de l'Etat aurait été également
minorée. Il y aurait donc eu un « double dividende »
pour l'Etat, que ce soit, d'une part, au titre de la moindre progression du
stock de la dette et de la baisse de son poids dans le PIB, ou, d'autre part,
au titre de la réduction du coût annuel des charges
d'intérêt supportées par le budget. A ce titre, dans sa
présentation du programme pluriannuel 2002-2004, le gouvernement en
faisait l'un de ses axes de maîtrise de la dette publique puisqu'il
indiquait que «
la baisse du déficit de l'Etat permettra
dans un contexte de stabilité des taux d'intérêt à
long terme, de contenir l'augmentation de la charge de la dette à un peu
moins de 2 % par an, en termes réels.
Cette évolution est
également le produit de l'affectation d'une partie des recettes
résultant de la vente des licences UMTS au désendettement de
l'Etat
».
Force est de constater que cet objectif n'est plus aujourd'hui
d'actualité. Il paraît néanmoins essentiel à votre
commission de réaffirmer solennellement sa position en faveur d'un
désendettement de l'Etat en affectant les 4 milliards de francs de
recettes pour 2001 du compte d'affectation spéciale n° 902-33
à la CADEP, à l'image de ce qu'elle a déjà
proposé et fait voter au Sénat lors de l'examen en
première lecture du projet de loi de finances pour 2002.
Votre rapporteur général vous propose donc à la fois de
restaurer la dénomination du Fonds de provisionnement des charges de
retraite
et de désendettement de l'État
et d'affecter la
totalité de ses recettes pour 2001 à la CADEP.
Décision de la commission : votre commission vous propose
d'adopter cet article ainsi modifié.
ARTICLE 9 bis (nouveau)
Modalités de répartition de la
régularisation de la dotation globale de
fonctionnement
Commentaire : le présent article prévoit
de
répartir la régularisation de la dotation globale de
fonctionnement entre les communes qui bénéficiaient de cette
dotation l'année à laquelle cette régularisation se
rattache.
I. LA SITUATION ACTUELLE
A. LES MODALITÉS DE CALCUL DE LA DGF
L'article L. 1613-1 du code général des collectivités
territoriales prévoit que «
la dotation globale de
fonctionnement évolue chaque année en fonction d'un indice
égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de
la moyenne annuelle des prix à la consommation des ménages (hors
tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux
d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année
en cours, sous réserve que celui-ci soit positif.
La dotation inscrite dans le projet de loi de finances initial est
arrêtée dans les conditions suivantes :
1° L'indice afférent à la dotation globale de fonctionnement
de l'année en cours, ajusté le cas échéant afin de
prendre en compte les derniers taux d'évolution connus sans toutefois
que le taux d'évolution du produit intérieur brut puisse
être négatif, est appliqué au montant définitif de
la dotation globale de fonctionnement de l'année
précédente;
2° L'indice prévisionnel défini au premier alinéa du
présent article est appliqué au montant ainsi
obtenu
».
Ainsi, pour l'année 2000, le montant de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) a été calculé en appliquant au
montant de la DGF définitive pour 1999 (soit 108.585,357 millions
de francs) un indice égal à la somme du taux d'évolution
de la moyenne annuelle du prix à la consommation des ménages hors
tabac de l'année 2000 et de la moitié du taux d'évolution
du produit intérieur brut en volume de 1999, puisque celui-ci est
positif.
B. LE MODE DE RÉPARTITION DES RÉGULARISATIONS DE LA
DGF
L'article L. 1613-2 du code général des collectivités
territoriales prévoit que le montant de la régularisation de la
DGF doit être constaté avant le 31 juillet de l'année
suivante, «
lorsque l'indice, calculé sur la base du taux
d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des
ménages (hors tabac) relatif à cet exercice et, le cas
échéant, sur la base du taux d'évolution du produit
intérieur brut total en volume relatif au pénultième
exercice tels qu'ils sont constatés à cette date, appliqué
au montant de la dernière dotation définitive connue
entraîne un produit différent du montant prévisionnel de la
dotation inscrite en loi de finances
».
Si cette régularisation est positive, son montant est réparti
proportionnellement aux attributions perçues par les
collectivités locales lors de l'année de versement (article
L. 2334-1 du code général des collectivités
territoriales). Si la régularisation est négative, elle est
imputée sur la dotation globale de fonctionnement du plus prochain
exercice. Ainsi,
la régularisation de la DGF ne s'impute pas au
même exercice selon qu'elle est positive ou négative.
Le montant définitif de la DGF pour 1999 a été
arrêté par le Comité des finances locales dans sa
séance du 11 juillet 2000, et s'élève à 108.585,357
millions de francs. Ce montant correspond au montant ouvert en loi de finances
initiale pour 1999 diminué de 959,834 millions de francs au titre de la
régularisation de l'année 1999, imputée sur la DGF 2001.
Pour l'année 2000, les taux définitifs constituant l'indice
d'évolution de la DGF sont de + 1,6 % au titre de la moyenne
annuelle des prix hors tabac pour 2000 et de + 2,9 % au titre du
produit intérieur brut en volume de l'année 1999. L'indice
d'évolution définitif de la DGF en 2000 est donc de + 3,05 %,
soit un montant total de 111.897,210 millions de francs.
Le montant de la DGF définitive pour 2000 est donc supérieur de
1.031,560 millions de francs au montant ouvert en loi de finances initiale pour
2001, d'où la nécessité de procéder à une
régularisation positive d'un montant égal en loi de finances
rectificative pour 2001.
C. LE SOUHAIT DU COMITÉ DES FINANCES LOCALES
Au cours de la séance du Comité des finances locales du 12
juillet 2001, plusieurs de ses membres ont évoqué la question des
modalités de répartition de la régularisation positive de
la DGF.
Extraits du compte rendu sommaire de la séance du 12
juillet 2001
du Comité des finances locales
M.
Jean-Claude Frecon rappelle que, dans le système antérieur
à 1993, il arrivait déjà qu'il y ait des
régularisations positives et qu'alors, on n'attendait pas la loi de
finances rectificative pour effectuer les versements aux communes. En effet, ce
versement était immédiat et avait lieu, au plus tard, en
août ou en septembre. Il s'inquiète de la procédure
proposée aujourd'hui qui consiste à passer par la loi de finances
rectificative pour 2001, ce qui signifie que le versement n'arrivera dans le
meilleur cas qu'en janvier 2002. Il insiste pour que le montant de la
régularisation positive soit rapidement distribué. (...)
Après avoir rappelé le système en vigueur pour la
régularisation négative et la régularisation positive, M.
Michel Charasse souligne que celle-ci devrait être notifiée
immédiatement aux collectivités locales, en vue d'une prise en
compte dans les budgets en cours d'exécution. Il observe que les
établissements de coopération intercommunale qui doivent
percevoir le produit de la régularisation sont ceux qui ont
bénéficié d'une dotation en 2000. Pour ceux qui
n'étaient pas éligibles lors de cet exercice, il estime qu'ils ne
peuvent prétendre à une régularisation en 2001. (...)
M. Hugues Bied-Charreton, chef de bureau à la Direction du budget du
ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, rappelle
que la date de versement de la régularisation positive n'est pas
encadrée par les textes, mais qu'il n'y a pas lieu pour autant
d'attendre la fin de l'année pour notifier. Il estime que les
insuffisances de DGF pourraient être comblées en loi de finances
rectificative. (...)
M. Dominique Bur, directeur général des collectivités
locales, rappelle que pour la répartition du montant de la
régularisation positive de la DGF, il sera fait application des textes
existants et la répartition se fera donc au prorata des attributions de
DGF perçue en 2001, c'est-à-dire que chaque collectivité
ayant perçu la DGF en 2001 percevra 0,88 % en sus de cette DGF.
M. Arnaud Phélep procède à la lecture de l'article R.
2334-1 du code général des collectivités territoriales,
qui dispose que :
«
Le montant de la régularisation prévue à
l'article L. 2334-1 est réparti :
a) pour les communes, au prorata de la dotation forfaitaire et, le cas
échéant, de la dotation d'aménagement notifiées au
début de l'exercice au cours duquel elle est versée;
b) pour les groupements de communes à fiscalité propre, au
prorata de la dotation d'aménagement notifiée en application des
articles L. 5211-30 et L. 5211-33 pour l'exercice au cours duquel elle est
versée
».
M. Bur considère qu'il en découle que le versement ayant lieu en
2001 se fait donc au prorata de la DGF de 2001, comme le prévoit
l'article L. 2334-1 du code général des collectivités
territoriales.
M. Charasse fait remarquer que l'article R. 2334-1 concerne les
modalités du calcul et non les bénéficiaires qui doivent
être ceux qui ont perçu la DGF faisant l'objet de la
régularisation et non pas ceux qui seront éligibles pour la
première fois en 2001.
M. Bur déclare que le Comité s'est prononcé pour une
application stricte de la loi, c'est à dire une répartition au
prorata, soit 9,5 francs par habitant en moyenne, ce qui correspond à
0,88 % de la DGF perçue (sur la base des montants de l'année
en cours de laquelle la régularisation est versée). (...)
M. André Bussery reprend la question des bénéficiaires de
la régularisation et considère que la régularisation
positive doit être calculée sur la base de la DGF 2000 (soit
0,93 %) et non sur la DGF 2001 (0,88 %), car les
bénéficiaires doivent être uniquement ceux qui ont
perçu la DGF 2000. (...)
M. Gilles Carrez s'inquiète de la répartition de la
régularisation positive. En effet, il rappelle que, si on
répartit la régularisation positive seulement entre les
bénéficiaires qui existaient en 2000, ceux qui, dans le
passé, ne percevaient pas la DGF et qui ont subi les années
précédentes les régularisations négatives
pourraient très bien s'en alarmer et aller devant le juge.
M. Augustin Bonrepaux intervient pour demander que l'on mette l'accent sur la
réalité de la baisse de la DGF que subissent les petits
groupements à fiscalité additionnelle (au profit des
communautés d'agglomération). Il se montre d'accord pour ne pas
prendre en compte les nouveaux groupements créés en 2000 pour la
répartition de la régularisation positive. (...)
A l'issue de ce débat, le Comité adopte la
délibération suivante :
1. Le Comité prend acte avec satisfaction de la régularisation
positive de la DGF pour 2000 qui s'établit à + 1.031,560 millions
de francs, et constate que la DGF définitive pour 2000
s'élève à 111.897,210 millions de francs ;
2. Le Comité constate que cette régularisation représente
une majoration de 0,88 % de la DGF. Il souhaite que la notification et le
versement de ce supplément soient effectués dans les meilleurs
délais. Il demande qu'une mesure législative permette de
rattacher le versement de la régularisation à la DGF 2000.
(...)
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article modifie l'article L. 2334-1 du code
général des collectivités territoriales en
prévoyant que, désormais, le montant de la régularisation,
auquel est ajouté le reliquat comptable éventuel du même
exercice, ne sera plus versé aux bénéficiaires de la
dotation globale de fonctionnement au prorata des sommes perçues au
titre de la dotation initiale de l'année «
au cours de
laquelle la régularisation est versée
», mais
«
à laquelle cette régularisation
correspond
».
Par conséquent,
la modification proposée par le présent
article répond au souhait exprimé par le Comité des
finances locales dans la délibération qu'il a prise à
l'issue de la réunion du 12 juillet 2001.
Dans cette délibération, le Comité des finances locales
souhaitait également que «
la notification et le versement
de ce supplément soient effectués dans les meilleurs
délais
». Cette exigence est moins bien
respectée : compte tenu du calendrier législatif, la
modification législative nécessaire pour modifier les
modalités de répartition de la régularisation positive ne
peut intervenir qu'à l'occasion du collectif budgétaire de fin
d'année. Par conséquent, la notification et le versement des
montants de DGF liés à la régularisation positive ont
été retardés.
Il convient de noter que, au cours de la séance du Comité des
finances locales du 25 septembre 2001, M. Daniel Vaillant, ministre
de l'intérieur, a souligné que «
la
répartition de la régularisation de la DGF 2000 sera
effectuée conformément à la loi, et [a rappelé] que
le comité [avait] pris le 12 juillet 2001 une
délibération pour que la régularisation soit versée
aux collectivités éligibles en 2000 et non à celles
éligibles en 2001. Il [a confirmé] au président Fourcade
que la notification de la régularisation pourra être
rattachée à l'exercice 2001
».
Par ailleurs, d'après les informations recueillies par votre rapporteur
général, la direction générale des
collectivités locales du ministère de l'intérieur devrait,
dès la fin de la première lecture du présent projet de loi
de finances rectificative au Sénat, rendre accessible, sur le
réseau Internet, la notification des montants qui devraient être
perçus par les collectivités locales au titre de la
régularisation positive de la DGF.
Votre rapporteur général note que l'article 26
bis
du
présent projet de loi de finances rectificative prévoit de
prélever 200 millions de francs sur le montant de la
régularisation positive de la DGF pour 2000 afin de financer la
diminution de la DGF des communautés de communes à
fiscalité additionnelle. Le montant de la régularisation positive
à partager entre les collectivités locales passerait ainsi de
1.031,560 millions de francs à 831,560 millions de francs, soit
0,74 % du montant définitif de la DGF 2000.
Il convient de relever que les sommes résultant de la
régularisation positive de la DGF seront relativement faibles,
puisqu'elles correspondent, par exemple, à un versement d'environ 7.000
francs pour une collectivité ayant bénéficié d'une
attribution de DGF d'un million de francs en 2000.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission ne peut que s'accorder avec une mesure qui vise à
assurer une meilleure cohérence aux modalités de versement des
régularisations positives de la DGF. Elle souhaite que, à
l'avenir, la notification et le versement des montants correspondants puissent
intervenir plus rapidement.
Décision de la commission :
votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 10
Equilibre
général
Commentaire : le présent article traduit
l'incidence
sur l'équilibre prévisionnel du budget de 2001 des dispositions
du projet de loi et des textes réglementaires affectant
l'équilibre.
L'équilibre pour 2001 est modifié comme suit : le solde
général se dégrade de 25,9 milliards de francs pour
s'établir à - 212,5 milliards de francs.
Equilibre des lois de finances pour 2001
(en millions de francs)
|
|
Loi de finances initiale |
Solde des mouvements associés au présent projet |
Loi de finances rectifiée |
Variation totale
|
|
I -
Opérations définitives
(a)
:
1- Budget général.....................
2.
Comptes d'affectation spéciale
|
1.729.895
|
3.880
|
1.733.775
|
0,22
|
|
II -
Opérations temporaires
:
|
368.987
|
- 3.700
|
365.287
|
- 1,00
|
|
III - Solde général ....................... |
- 186.562 |
- 25.922 |
- 212.484 |
13,89 |
(a)
Crédits et ressources nets de remboursements et
dégrèvements.
Lors de l'examen à l'Assemblée nationale, l'équilibre du
présent projet de loi n'a pas été modifié.
En tout état de cause, il convient de relever que pour la
première fois depuis le début de la présente
législature, le niveau du déficit budgétaire s'est accru
très significativement en exécution (+ 13,89 % par
rapport à l'objectif initial) et cela tant en raison de la baisse
« spontanée » du niveau des recettes fiscales, que
de la progression de la dépense ou de la volonté du gouvernement
de mettre en place des mesures pré-électorales non
financées de façon pérenne, à l'image du versement
supplémentaire de prime pour l'emploi, d'un montant de 8 milliards
de francs, figurant à l'article premier du présent projet de loi
de finances.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter
cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.