VI. LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPETENCES : COMMENT FAUT-IL INTERPRÉTER LES DISPOSITIONS DU CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ?
A. LES PRÉCISIONS DEMANDÉES AU MINISTRE DE L'INTÉRIEUR
Le 5
avril dernier, dans le cadre de ses activités de contrôle, votre
rapporteur a adressé au ministre de l'intérieur un questionnaire
sur les conditions d'application des articles du code général des
collectivités territoriales relatifs à la compensation des
transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités
locales, et sur les procédures permettant de déterminer le
montant de la dotation générale de décentralisation (DGD).
La réponse du ministre de l'intérieur est parvenue le 11 juillet
2001.
Les questions de votre rapporteur sont reproduites ci-dessous (en gras), ainsi
que les réponses du ministre (en maigre) :
ARTICLE L. 1614 - 1
1. Les ressources transférées à l'Etat aux
collectivités locales en compensation des transferts de
compétences
«
sont équivalentes aux
dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'Etat au
titre des compétences transférées ». Les mots
« à la date du transfert » doivent ils être
interprétés comme signifiant « la dernière
année au cours de laquelle l'Etat a exercé ces
compétences ? »
Si non, comment doivent-ils
être interprétés ?
L'article L.1614-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) précise que les ressources attribuées aux
collectivités locales en compensation des transferts de
compétences « sont équivalentes aux dépenses
effectuées, à la date du transfert » doivent
effectivement être interprétés comme étant les
dépenses engagées par l'Etat au cours de l'exercice
précédant le transfert.
2. Le fait que l'article L. 1614-1 ne prévoie pas le cas le cas d'un
transfert de compétence des collectivités locales vers l'Etat
est-il susceptible d'être une source de difficulté ?
Le fait que l'article L. 1614-1 ne prévoie pas le cas d'un transfert de
compétences des collectivités locales vers l'Etat n'est pas
source de difficultés. Ainsi, lors de la suppression de l'aide
médicale départementale organisée par la loi n°99-641
du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie
universelle, il a été précisé à l'article 13
les modalités financières de la recentralisation de la
compétence en se référant aux dispositions des articles L.
1614-1 à 3 du CGCT.
3. Les ressources transférées «
évoluent
chaque année, dès la première année, comme la
dotation globale de fonctionnement
». Quelle est l'utilité
de préciser «
dès la première
année
» ?
Pour lever toute ambiguïté sur l'interprétation du texte
initial, il est apparu nécessaire d'ajouter la mention
« dès la première année ». Cette
précision a été apportée par l'article 42-1 de la
loi de finances rectificative pour 1997. En effet, ces ressources étant
égales aux dépenses engagées par l'Etat l'année
précédant le transfert (cf. I. 1), il convenait d'en indexer les
montants par le taux d'évolution de la DGF afin de garantir la
neutralité financière du transfert.
ARTICLE L. 1614-2
1. Le premier alinéa prévoit que «
les charges
correspondant à l'exercice des compétences
transférées font l'objet d'une évaluation préalable
au transfert des compétences
». Qu'apporte cette
disposition par rapport à l'article L. 1614-1 qui dispose
déjà que les ressources transférées sont
équivalentes aux dépenses effectuées à la date du
transfert (dont on imagine qu'elles font l'objet d'une évaluation) ?
L'évaluation préalable prévue à l'article L. 1614-2
va-t-elle plus loin que le recensement des dépenses mentionnées
au premier alinéa de l'article L. 1614-1 ?
Le 1
er
alinéa de l'article L. 1614-2 vient effectivement en
complément des dispositions fixées à l'article L. 1614-1
en ce qu'il précise que l'évaluation est préalable au
transfert. Avant même d'exercer la compétence, les
collectivités connaissent le niveau des dépenses qu'elle devront
engager pour une reconduction à l'identique de la dite compétence.
Enfin, il peut être observé que l'exercice de codification a
conduit à regrouper au sein d'un même chapitre du CGCT des
dispositions, qui par le passé, figuraient dans différents textes
de lois. Les articles L. 1614-1 et 2 reprennent respectivement d'une part,
l'article 102 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits
et libertés des communes, des départements, les régions et
l'Etat et l'alinéa 2 de l'article 94 de la loi n° 83-8 du
7 janvier 1983 relative à la répartition des
compétences entre les communes, les départements, les
régions et l'Etat et d'autre part, les alinéas 2 et 3 de
l'article 5 de cette dernière loi.
2. L'évaluation est préalable «
au transfert
desdites compétences
». Y a-t-il également
évaluation préalable en cas de «
modification
(...)
des règles relatives à l'exercice des compétences
transférées
» ?
La compensation des charges nouvelles pour les collectivités,
lorsqu'elles sont consécutives à une modification de nature
réglementaire des règles relatives à l'exercice des
compétences transférées, fait l'objet du
2
ème
alinéa de l'article L. 1614-2. Cet article
procède par renvoi à l'article L.1614-1. Il en
résulte que dans ce cas également, les collectivités
bénéficient des mêmes garanties de financement
simultané, intégral, transparent et évolutif des
ressources attribuées. Il peut être précisé que
cette hypothèse n'a jamais trouvé lieu à s'appliquer, les
réformes de nature à affecter les conditions d'exercice d'une
compétence transférée ayant été, par le
passé, introduites par voie législative.
Si tel était le cas, ces charges étant nouvelles, la compensation
ne pourrait, par construction, être égale, la première
année, aux dépenses précédemment engagées.
Le coût de la réforme devrait être estimé sur la base
d'une prévision de dépenses et donnerait lieu à une
compensation prévisionnelle. Un ajustement devrait
postérieurement être effectué.
3. Toute «
charge nouvelle incombant aux collectivités
territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie
réglementaire, des règles relatives à l'exercice des
compétences transférées est
compensée
». Pourquoi cette disposition se limite-t-elle
aux modifications réglementaires ? Les modifications par voie
législative ne sont-elles pas compensées ?
En posant le principe de la compensation intégrale des changements
introduits par voie réglementaire dans les conditions d'exercice d'une
compétence transférée, le législateur a entendu, au
travers du deuxième alinéa de l'article L. 1614-2,
prémunir les collectivités locales contre les risques
éventuels de dérive en leur garantissant, à due
concurrence, une augmentation de dotation générale de
décentralisation.
Lorsqu'une réforme ayant pour effet de modifier les compétences
transférées aux collectivités locales intervient dans un
cadre législatif, un article de loi en précise les conditions de
compensation, soit par référence au droit commun prévu aux
articles L .1614-1 à 1614-3 du CGCT en arrêtant des
modalités spécifiques.
4. Quelles sont les règles applicables dans le cas d'une modification
par voie réglementaire des règles relatives à l'exercice
d'une compétence transférée qui se traduirait non par une
«
charge nouvelle
» mais plutôt par une
réduction des charges des collectivités locales ?
Les conséquences de modifications réglementaires se traduisant
par un allègement du coût des compétences
transférées ne sont effectivement pas évoquées dans
le CGCT. Par analogie, avec ce qui a été
précédemment analysé au point 3, il conviendrait de
réduire, à due concurrence, le droit à compensation des
collectivités. Il peut en outre être rappelé que cette
démarche a prévalu lorsque le législateur a
supprimé l'aide médicale départementale obligatoire (cf.
L. 1614-1 point 2).
5. Comment s'explique la divergence entre le régime des
dépenses transférées (pas de compensation en cas de
modification des règles par voie législative) et les recettes
transférées (l'article L. 1614-5 prévoit que les
modifications de l'assiette et du taux des impôts
transférés font l'objet d'une compensation si elles
entraînent une perte de recette pour les départements et les
régions) ?
Les articles L. 1614-2 et 5 ne sont pas tant divergents que
complémentaires, en ce que l'impose à l'Etat de financer les
transferts de compétences mis à la charge des
collectivités locales et l'autre garantit à celles-ci la
compensation des pertes de recettes consécutives à une
modification de taux ou d'assiette des impôts transférés.
6.
Que signifie la phrase «
toutefois, cette
compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas
déjà compensée par l'accroissement de la dotation
générale de décentralisation mentionnée à
l'article L. 1614-4
» ? Donner des exemples.
Cet alinéa signifie que les majorations de DGD auxquelles il ouvre droit
sont limitées au montant de la compensation du fait de la modification
des conditions d'exercice des compétences transférées.
ARTICLE L. 1614-3
1. A quels «
accroissements et diminutions de
charges
» est-il fait référence au premier
alinéa, sachant que les articles L. 1614-1 et 1614-2 ne prévoient
que des accroissements de charges ?
Le 1
er
alinéa de l'article L. 1614-3 prévoit que le
montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions
de charges est constaté pour chaque collectivité par
arrêté interministériel pris après avis de la
commission consultative sur l'évaluation des charges (CGEC).
La précision apportée par cet article évoquant
« les accroissements et diminutions » de charges n'est pas
en contradiction avec la rédaction de l'article L. 1614-1, lequel
arrête également les modalités de compensation par rapport
à l'accroissement net de charges.
Les cas de « diminution des charges » renvoient, pour
l'essentiel, aux mesures prises dans le cadre de la loi n° 85-1098 du 11
octobre 1985 relative à la prise en charge par l'Etat, les
départements et les régions des dépenses de personnel, de
fonctionnement et d'équipement des services placés sous leur
autorité. Il est procédé, chaque année au calcul
des dépenses correspondant aux emplois qui donneront lieu à un
transfert de prise en charge l'année suivante. La différence
entre les dettes et les créances constatées annuellement entre
l'Etat et chaque département ou région fait l'objet d'une
compensation financière sous forme d'un abondement ou d'une diminution
de sa DGD, ou pour les collectivités n'en percevant pas, du produit des
impôts transférés.
2.
Combien de fois le Parlement a-t-il disposé du rapport
prévu au deuxième alinéa «
à
l'occasion de l'examen du projet de loi de finances
» ?
Le 2
ème
alinéa de l'article L. 1614-3, issu de la loi
n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour
l'aménagement et le développement du territoire, prévoit
que la CGEC établit un bilan annuel de l'évolution des charges
transférées. Trois rapports ont été remis aux
parlementaires assortis de trois annexes financières détaillant
collectivité par collectivité les dépenses
réalisées et leurs évolutions. Le prochain rapport est en
cours de préparation.
ARTICLE L. 1614-4
1.
Décrire les différentes étapes de la
détermination du montant de dotation générale de
décentralisation (DGD) inscrit dans le projet de loi de
finances.
Préciser les époques de l'année auxquelles se
déroulent ces différentes étapes.
Le montant global de la DGD « n+1 » est arrêté
au cours de la conférence budgétaire de 2
ème
phase en juillet de l'année « n ». La DGD
versée aux collectivités bénéficiaires correspond
à la différence entre les charges et les ressources fiscales
transférées en application des lois de décentralisation.
Ce solde est mouvementé chaque année par :
- application du taux d'indexation des crédits ouverts au titre de
l'année « n ». La DGD évolue chaque
année comme la DGF mise en répartition, c'est-à-dire selon
un indice égal à la somme du taux prévisionnel
d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des
ménages hors tabac de l'année de versement et de la moitié
du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de
l'année en cours, sous réserve qu'il soit positif, après
prise en compte des mesures de recalage et de régularisation
prévues à l'article L. 1613-1 du CGCT. Le taux d'évolution
de la DGD pour 2001 s'élève à 3,42242195 % ;
- le coût des différentes mesures liées à la
poursuite de la mise en oeuvre de la loi du 11 octobre 1985
précitée relative à la prise en charge par l'Etat, les
départements et les régions des dépenses de personnel, de
fonctionnement et d'équipement des services placés sous leur
autorité.
S'il y a lieu, les attributions de DGD sont également majorées en
raison :
- de nouveaux transferts de compétences ainsi que, le cas
échéant, des modifications intervenues, du fait de l'Etat, dans
les conditions d'exercice d'une compétence
transférée : l'évaluation financière de la
compensation est effectuée jusqu'au mois de juillet de l'année
« n » afin d'être examinées lors de la
conférence budgétaire de seconde phase ;
- de la prise en compte des compensations de pertes de ressources fiscales
transférées.
2.
Préciser les liens entre le montant de DGD inscrit dans le
projet de loi de finances et le montant des ressources du fonds de compensation
de la fiscalité transférée. Donner des exemples
.
Les crédits de la DGD inscrits en LFI représentent les
crédits à allouer aux départements ou régions dont
le droit à compensation excède le produit fiscal théorique
transféré, diminués des crédits à
prélever sur la fiscalité des départements
présentant la situation inverse, c'est à dire les
départements dans lesquels le produit théorique des impôts
transférés est supérieur aux charges issues de transferts
de compétences. Il peut être observé que ce cas de figure
ne se présente pas pour les régions.
Exemple :
|
Département A |
Droit à compensation financé par la DGD |
100 |
|
Département B |
Différence entre droit à compensation et fiscalité transférée |
- 20 |
|
|
Crédits DGD LFI |
80 |
3.
Décrire le fonctionnement du fonds de
compensation de la fiscalité transférée : à
combien s'élèvent les ressources ? Qui les
répartit ? Combien y-a-t-il de bénéficiaires ?
Quel est le montant de la plus forte attribution moyenne
médiane ?
Les ressources du fonds de compensation de la fiscalité
transférée varient d'un exercice à l'autre. En 2001, elles
ont fortement baissé du fait de la perte de recettes fiscales
consécutive à la suppression de la vignette qui a
été compensée par une majoration de la DGD. Trois
départements demeurent surfiscalisés : Paris,
Alpes-Maritimes et Hauts de Seine pour un total de 961 milliards de
francs. En 2000, les ressources du fonds étaient de
2 180 milliards de francs prélevés sur la
fiscalité de 16 départements.
Les crédits sont répartis chaque année par
l'administration centrale (DGCL) entre tous les départements à
DGD dite positive.
Ils sont répartis proportionnellement à la DGD revenant à
chacun d'entre eux et viennent en complément des crédits
budgétaires. S'agissant des crédits de compensation, ceux-cine
font pas l'objet de péréquation. Une étude portant sur le
montant des attributions, faisant apparaître une moyenne, ainsi que les
montants les plus élevés ou faibles ne permettrait de tirer aucun
enseignement.
4.
Quelle est l'imputation comptable des crédits du fonds de
compensation de la fiscalité transférée ?
Les crédits prélevés au titre du fonds de compensation de
la fiscalité transférée sont versés sur un compte
spécial du trésor portant le n° 475 730 01 pour
l'année 2001.
5.
Quel est le rôle du ministère de l'économie et
des finances dans la détermination du montant de la DGD inscrit
dans le projet de loi de finances ?
Le rôle du ministère de l'économie et des finances dans la
détermination du montant de la DGD inscrit en loi de finances est
double :
- il valide les taux d'indexation
- il examine les évaluations financières de compensation du fait
soit de nouveaux transferts de compétences soit de pertes de ressources
fiscales transférées
ARTICLE L. 1614-5
1.
«
Le montant de la perte de produit fiscal à
compenser
(...)
est constaté dans les mêmes conditions que
les accroissements et diminutions de charges visés à l'article L.
1614-3
», c'est-à-dire par arrêté des
ministres de l'intérieur et du budget après avis de la commission
consultative sur l'évaluation des charges.
Pour chacune des mesures ayant abouti à une perte de produit fiscal dans
les conditions prévues à l'article L. 1614-5, rappeler selon
quelles modalités a été établie la base de la
compensation :
- en quelle année est entrée en vigueur la mesure ?
- à partir des recettes de quelle année a-t-on calculé la
compensation ?
- le montant de la compensation inscrit dans la loi de finances créant
la mesure a-t-il par la suite fait l'objet d'une régularisation ?
Pour quelle raison ?
- date de l'avis de la CCEC sur le mode de calcul de la base de la
compensation ?
- date de l'arrêté constatant de la perte de produit fiscal
à compenser ?
L'article L. 1614-5 du CGCT précise que le montant de la perte du
produit fiscale est constaté dans les mêmes conditions que les
accroissements et diminutions de charges visés à l'article L.
1614-3. Cependant, des dispositifs spécifiques de compensation peuvent
être retenus dès lors qu'ils ont été
spécifiquement arrêtés par le législateur.
Les lois de finances pour 1999, 2000 et 2001 notamment ont organisé
différents mécanismes. Les mesures ont pris effet :
1/
au 1
er
janvier 1999
: compensation allouée
aux départements à raison de la baisse du taux des droits de
mutation applicables aux immeubles à usage professionnel (LFI pour 1999).
En l'absence de dispositif particulier de compensation, le droit commun a
été appliqué conduisant à évaluer la
compensation sur la base des recettes perçues par les
départements l'année précédent la réforme.
S'agissant d'une recette fiscale transférée à ces
collectivités dans le cadre des lois de décentralisation, la
compensation est intervenue dans le cadre de la DGD.
L'incidence financière de la mesure a été prise en compte
en deux temps. Tout d'abord à titre prévisionnel, la perte de
ressources fiscales a été compensée dans le cadre de la
DGD attribuée au titre de l'année 1999 à partir des
recettes réellement perçues par les départements en 1997.
Afin de déterminer le niveau définitif de la compensation, une
nouvelle évaluation a été effectuée, pour chaque
département, à partir des recettes perçues 1998.
Le montant global de cette compensation et sa répartition par
collectivité ont été soumis à l'avis de la CCEC au
cours de sa réunion du 16 décembre 1999. Compte tenu de
l'avis favorable de cette instance, un arrêté
interministériel a été pris le 14 avril 2000. Il a
été publié au Journal officiel du 30 avril 2000.
2/
au 1
er
janvier 1999
: compensation allouée
aux départements à raison de l'extension de la taxe à
l'essieu aux véhicules de 12 à 16 tonnes, en application de
l'article 87 de la loi n°98-846 du 2 juillet 1998 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier.
La vignette et la taxe à l'essieu n'étant pas cumulatives, les
véhicules nouvellement assujettis à la taxe à l'essieu ont
été de droit exonérés du paiement de la vignette.
Une compensation a donc été allouée aux
départements en contrepartie de la perte de cette ressource fiscale, qui
leur a également été transférée dans le
cadre des lois de décentralisation. Des modalités
spécifiques de compensation ont été arrêtées
par ce texte qui précise que la compensation définitive est
égale au produit qui aurait été perçu par les
départements entre le 1
er
décembre 1998 et 30 novembre
1999. Le projet d'arrêté répartissant cette compensation
entre les départements sera présenté à la prochaine
CCEC.
3/
au 15 septembre 1999
: extension de la baisse des droits de
mutation à titre onéreux aux immeubles d'habitation (LFI
2000à.
S'agissant d'une mesure intervenue en cours d'année, il a
été adopté le même type d'évaluation, la
perte de recettes fiscales a donc été estimée à
partir du produit réellement perçu par les départements en
1998. Elle a donné lieu à une compensation prorata temporis dans
la DGD 1999 et a été étendue en année pleine dans
la DGD 2000. Le projet d'arrêté répartissant cette
compensation entre les départements sera également
présenté à la prochaine CCEC.
4/
au 1
er
décembre 2000
: suppression de la
vignette des véhicules des particuliers, des associations,
congrégations, fondations et syndicats professionnels.
Cette mesure a fait l'objet de deux dispositifs de compensation
arrêtés à l'article 6 de la loi de finances pour 2001 :
a) La compensation au titre de l'année 2000
:
Elle n'est pas intervenue dans le cadre de la DGD mais par
l'intermédiaire du compte d'avances prévu à l'article 25
de la loi de finances pour 1984. Le montant total des avances ainsi
versées en 2000 a été arrêté à
partir :
- du produit résultant de l'application des tarifs 2001 votés par
chaque conseil général à l'état du parc automobile
du département, en sa situation au 31 décembre 2000,
- le résultat obtenu a été ensuite majoré des
recettes de vignettes effectivement encaissées en 2000 au titre de la
campagne 2000 ;
- puis, le cas échéant, il a été diminué
des prélèvements effectués au titre de l'encrêtement
prévu pour les départements dits surfiscalisés.
b) la compensation au titre de l'année 2001
:
A compter du 1
er
janvier 2001, la compensation est
intégrée dans la DGD. Celle-ci a été
évaluée conformément au dispositif législatif
spécifique prévu au paragraphe V de la LFI
précitée, à savoir
- sur la base du produit résultant de l'application des tarifs 2001
votés par chaque conseil général à l'état du
parc automobile du département, en sa situation au 31 décembre
2000 ;
- le produit ainsi obtenu a ensuite été majoré des
recettes encaissées en 2000 au titre de la campagne 2000, puis
minoré de l'estimation des recettes à encaisser en 2001 au titre
de la campagne 2001 pour les véhicules non exonérés.
Ce montant a été revalorisé par application du taux
d'évolution de la dotation globale de fonctionnement pour 2001.
La compensation attribuée en 2001 est prévisionnelle. Elle sera
ajustée pour tenir compte des recettes de vignettes réellement
perçues par les départements au titre de la campagne 2001.
Lorsque le montant sera définitivement arrêté, il sera
soumis à l'examen de la CCEC et fera l'objet d'un arrête
interministériel publié au Journal officiel.
B. REVOIR LES MODALITÉS DE COMPENSATION DES CHARGES NOUVELLES
Les
transferts de charges de l'Etat aux collectivités locales sont de deux
types :
- les transferts de compétences, pour lesquels le code
général des collectivités territoriales définit les
modalités de la compensation financière ;
- les charges résultants de décisions de l'Etat,
législatives ou réglementaires, dans les domaines autres que les
compétences transférées.
La compensation des charges résultant de transferts de
compétences
Les articles L. 1614-1 à L. 1614-5 du code général des
collectivités territoriales fixent les modalités de la
compensation financière aux collectivités locales, dans les
conditions rappelées plus haut.
Les réponses fournies par le ministre de l'intérieur au
questionnaire de votre rapporteur contribuent à mettre en
évidence la
nécessité de modifier les règles
héritées des lois de décentralisations sur certains
aspects, et d'en retrouver l'esprit sur d'autres.
Il convient d'en retrouver l'esprit s'agissant du principe selon lequel les
transferts de compétence sont compensés principalement par des
transferts de fiscalité plutôt que par des dotations
budgétaires. Ces dernières années ont été
marquées essentiellement par la suppression de ressources fiscales
transférées.
Il convient d'en modifier certains aspects tout d'abord parce que, à
l'usage, les différents textes prévoyant des transferts de
compétences comportent presque toujours des dispositions relatives
à la compensation alors que, en principe, celle-ci est automatique. Ce
besoin de rappel illustre le fait que le système qui existe aujourd'hui
n'est pas encore entré dans les moeurs.
Dans les mêmes textes, on constate aussi parfois des dérogations
au mode de calcul de la compensation. Leur multiplication conduit à
s'interroger sur l'utilité de conserver une règle
générale souvent jugée inadaptée.
On constate enfin que certains cas de figure (par exemple les transferts de
compétence des collectivités locales vers l'Etat) ne sont pas
prévus. Le ministre de l'intérieur estime que cela n'est pas
gênant puisque, en pareil cas, le dispositif de compensation est alors
précisé. S'il doit en être ainsi, on peut se demander
quelle est l'utilité de dispositions générales
censées couvrir tous les cas de figure en matière de compensation
des transferts de compétences.
Pour l'avenir, il serait utile :
- d'harmoniser les procédures applicables en matière de
détermination des charges transférées, et notamment l'avis
de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), et la
procédure budgétaire. En général, l'avis de la CCEC
intervient après le dépôt du projet de loi de finances
comportant les crédits correspondants ;
- que cette commission respecte son obligation légale de remettre
chaque année un rapport au Parlement, d'autant que les rares rapports
existant se sont révélés d'une grande qualité. Il
pourrait être envisagé que le rapport n'intervienne que tous les
deux ans, de manière à ce que son contenu soit plus dense.
Il faut se féliciter que l'article 15
quatervicies
du
projet de loi relatif à la démocratie de proximité
étende, selon des modalités qui restent à parfaire, le
champ de compétence de la CCEC aux transferts de charge entre les
collectivités locales et les organismes de sécurité
sociale.
La compensations des autres charges
Le principe selon lequel l'autorité qui décide d'une
dépense doit également en assumer le coût financier est
autant un sain principe démocratique qu'un gage de responsabilité
politique.
Ce principe est aujourd'hui souvent battu en brèche. Ces derniers mois,
il l'a été tant par le Parlement qui, en adoptant la loi relative
à l'allocation personnalisée d'autonomie, a autorisé
l'Etat à créer une prestation sociale dont le coût reposera
essentiellement sur les départements, que par l'exécutif, comme
en témoignent les récents accords entre le gouvernement et les
syndicats représentatifs sur les rémunérations des agents
de la fonction publique.
Ce contexte conduit votre rapporteur à formuler à nouveau les
recommandations qui figuraient dans son rapport au nom de la mission commune
d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation
et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice
des compétences locales
9(
*
)
:
Propositions de la mission commune d'information pour associer les collectivités locales aux décisions ayant une incidence financière sur leurs budgets
«
- les collectivités locales devront
désormais être associées à la négociation des
accords salariaux dans la fonction publique.
Les décisions
prises par l'Etat dans ce domaine ont des conséquences très
lourdes pour les budgets locaux. Entre 1990 et 1997, les dépenses de
personnel de l'Etat ont progressé de 32 % tandis que celles des
administrations publiques locales ont augmenté de 46 %. Ce taux de
progression supérieur n'est pas due uniquement aux recrutements, qui
n'expliqueraient que un cinquième de l'augmentation des dépenses
locales, mais aussi à la structure de la fonction publique territoriale
qui compte une proportion plus élevée d'agent de catégorie
C. En 2000, l'accord salarial du 10 février 1998 se traduit par un
surcoût de 41,3 milliards de francs, dont 23,3 %, soit 10 milliards
de francs, à la charge des collectivités locales. Pourtant, les
collectivités n'ont pas été associées à la
négociation de cet accord.
- en matière de
normes techniques
, votre rapporteur souscrit aux
conclusions du groupe de travail, présidé par notre
collègue Philippe Adnot, constitué sur ce thème au sein du
comité des finances locales et qui préconise notamment
d'accroître la participation des représentants des élus
dans les instances où sont étudiées et
décidées les normes ; de préciser l'étude
d'impact afin d'évaluer le coût des normes sur les budgets ;
d'établir un lien juridique entre la durée de validité des
normes respectées lors de la réalisation d'un équipement
et la durée d'amortissement comptable de cet équipement.
Les dispositions ayant une incidence sur les budgets locaux, qu'elles
donnent lieu ou non à compensation financière, devraient
systématiquement et
préalablement à leur
entrée en vigueur être soumises à l'avis d'instances
telles que le comité des finances locales, à qui le gouvernement
a pris l'habitude de soumettre certains textes, mais surtout la commission
consultative sur l'évaluation des charges (CCEC).
L'article L. 1614-3 du code général des collectivités
territoriales prévoit déjà une procédure de
consultation de la CCEC dans le cadre des compétences
transférées. Cette disposition n'est pas toujours
respectée puisque la commission ne s'est pas réunie entre 1996 et
1999, et que cela n'a pas empêchée la publication de textes
législatifs et réglementaires relatifs aux dépenses et aux
recettes transférées.
Depuis 1995, le bilan des transferts de charges réalisé par la
commission, dans le cadre d'un rapport au Parlement, comprend également
un bilan des charges qui ne s'inscrivent pas dans le cadre des
compétences transférées. Cet apport pourrait être
complété en prévoyant que la commission émet un
avis sur tous les textes qui ont un impact financier sur les
collectivités locales, et pas seulement sur les transferts de
compétence au sens strict. L'avis de la commission devrait comprendre
une évaluation précise des conséquences des dispositions
proposées sur les budgets locaux.
Dans les deux cas, la consultation de la CCEC devrait être
préalable à l'examen de la disposition concernée par le
Parlement s'il s'agit d'une mesure législative ou de la publication du
texte au journal officiel s'il s'agit d'une disposition
réglementaire
. »