B. LA PÉRIODE DE FORTE CROISSANCE S'EST RÉVÉLÉE TRÈS FAVORABLE POUR LA RÉFORME DES AIDES À LA PERSONNE

1. Une réforme financée par la diminution tendancielle des aides

En matière d'aides personnelles au logement, votre rapporteur avait regretté il y a deux ans qu'il ne soit pas entrepris de réforme importante, la loi de finances pour 2000 s'étant accompagnée de simples aménagements des aides personnelles au logement. Il parlait alors « d'adaptations marginales ».

Cette réforme a vu enfin le jour à compter du 1er janvier 2001. Un groupe de travail avait été mis en place suite à la signature de la convention d'objectifs et de gestion entre l'Etat et la Caisse nationale d'allocations familiales le 14 mai 1997. Ce groupe, sous l'égide du secrétariat d'Etat au logement, a remis un rapport d'étape au gouvernement en avril 1999. Sur la base de ses travaux, le Premier Ministre a présenté une réforme des aides personnelles lors de la conférence sur la famille du 15 juin 2000.

Cette réforme poursuit deux objectifs :

- harmoniser et simplifier les barèmes des aides, regroupés dans un barème unique (hors le cas des logements-foyers) ;

- améliorer l'équité des aides en prenant en compte tous les revenus de la même manière (revenus du travail, minima sociaux, RMI).

Elle harmonise et simplifie le dispositif des aides personnelles et permet donc un traitement équitable et cohérent de l'aide des ménages ayant de très faibles revenus, qu'ils soient issus du travail ou de transferts sociaux ; un ménage ayant des revenus du travail de même niveau que le RMI aura la même aide que le Rmiste alors que son aide est aujourd'hui nettement inférieure. La réforme est mise en place en deux étapes :

- au 1er janvier 2001 : un barème intermédiaire permettant le même niveau d'aide jusqu'à environ 75 % du RMI ;

- au 1er janvier 2002 : le barème définitif avec aide identique jusqu'au niveau de revenu correspondant au RMI.

La réforme a un coût important, au total 990 millions d'euros (6,5 milliards de francs), dont une partie seulement est prise en charge sur les crédits du secrétariat d'Etat au logement (544 millions d'euros soit 3,56 milliards de francs).

Cependant, la réforme des aides au logement, malgré son coût élevé (300 millions d'euros en 2001 et 244 millions d'euros en 2002) aura pu se faire à effort budgétaire nul puisque la ligne budgétaire inscrite pour 2002 est identique à celle de la loi de finances pour 2000.

Cette situation exceptionnelle s'explique par l'amélioration de la conjoncture économique, qui tend à la fois à augmenter les contributions des entreprises privées au financement des aides et à diminuer le nombre de bénéficiaires.

La très forte annulation de crédits aux aides personnelles dans le collectif budgétaire pour 2001 (1,275 milliard de francs), au-delà des questions qu'elle soulève en termes de transparence, témoigne de l'ampleur du « gain » engendré par la croissance économique.

2. Une réforme à parachever

La réforme des aides personnelles au logement concerne les ménages locataires en logements ordinaires, hors étudiants. Les aides en faveur du secteur locatif en foyer, qui concernent des ménages disposant en majorité de petits revenus, sont exclues, de même que les aides aux accédants à la propriété.

La réforme concerne donc 4,3 millions de ménages, soit à peu près deux tiers de l'ensemble des bénéficiaires d'aides personnelles. Au 31 décembre 1999, le montant de prestations correspondant était de 57 milliards de francs sur 80 milliards de francs au total. Les aides aux accédants représentaient 11 milliards de francs de prestations versées à 1 million de ménages, les foyers représentaient 6 milliards de francs de prestations à 450.000 bénéficiaires et les aides aux étudiants représentaient 6 milliards de francs de prestations versées à 650.000 bénéficiaires.

La réforme est donc incomplète .

Elle ne prend notamment pas en compte les aides à l'accession : on retrouve là le souci du gouvernement de privilégier la location plutôt que l'accession à la propriété des personnes modestes, ce qui se traduit par ailleurs par la réduction des moyens consacrés au prêt à taux zéro.

D'autre part, il est regrettable que certains hébergements spécifiques comme les logements-foyers ne soient pas concernés, alors qu'ils accueillent les personnes les plus fragiles.

Du fait de son caractère incomplet, la réforme d'ensemble des aides personnelles ne peut être que différée dans le temps. Les scénarios envisagés par le groupe de travail interministériel montrent que la réforme entreprise devra être suivie d'autres aménagements très substantiels.

Selon le scénario n° 2 élaboré par ce groupe de travail, la réforme aurait pu être complétée dès juillet 2001 par une réforme des aides à l'accession, et dès 2002 par une réforme des aides aux foyers puis du conventionnement. La réforme est en effet inachevée en ce qu'elle n'aboutit pas à une unification complète des aides, qui supposerait une réforme du conventionnement : il s'agirait d'avoir une aide à la personne identique dans le parc privé et dans le parc social.

Tous les barèmes étant unifiés, avec une aide identique, la réforme pourrait être achevée par trois éléments :

- la redéfinition du conventionnement ;

- la refonte des clés de financement des prestations ;

- et une réforme du cadre institutionnel des aides personnelles.

Votre rapporteur regrette que cette progression dans la réforme n'ait pas été retenue, alors qu'elle aurait permis d'aboutir à un dispositif d'aides personnelles au logement unifié et simplifié.

Le financement des aides à la personne est aujourd'hui très complexe et mériterait d'être simplifié, les relations entre l'Etat et les caisses d'allocations familiales devraient être en particulier revues.

Les aides au logement : un financement complexe

Trois fonds alimentés par diverses contributions, gèrent les aides personnelles au logement :

1) Le fonds national des prestations familiales (FNPF) finance l'allocation de logement familiale (ALF) et est alimenté exclusivement par des cotisations employeurs

2) Le fonds national d'aide au logement (FNAL) créé par la loi du 16 juillet 1971 finance l'allocation de logement sociale (ALS) et l'aide aux organismes qui hébergent à titre temporaire des personnes défavorisées. Il est alimenté par une contribution de l'Etat, le produit d'une cotisation à la charge des employeurs assise sur les salaires plafonnés (0,10%) et le produit d'une contribution à la charge des employeurs occupant plus de neuf salariés (0,40%)

3) Le fonds national de l'habitation (FNH) institué par la loi du 3 janvier 1977 finance l'aide personnalisée au logement (APL). Il est alimenté par des contributions provenant des régimes de prestations familiales et une subvention d'équilibre inscrite au budget du ministère du logement.

Dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998, la Cour des comptes a critiqué la coexistence de plusieurs fonds, ainsi que le taux de rémunération versé aux caisses d'allocations familiales et de mutualité sociale agricole.

Votre rapporteur rappelle qu'il souhaite que le secrétariat d'Etat au logement, en lien avec le ministère de l'emploi et de la solidarité, recherche une simplification du dispositif. La question des frais de gestion, comme en matière de collecte de l'épargne populaire, ne doit pas être négligée. De même, les modalités de versements du budget de l'Etat qui ont abouti à une trésorerie incroyablement excédentaire, doivent être revues de manière urgente.

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