CHAPITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES AUX OFFICES
Article 40
(art. L. 4424-40 et
L. 4424-41 nouveau
du code général des
collectivités territoriales)
Exercice par la collectivité
territoriale de Corse
des missions confiées aux offices
Cet article tend à permettre à la collectivité territoriale de Corse de décider de la suppression des offices et de l'agence du tourisme, qui ont le statut d'établissements publics et lui sont rattachés, afin d'exercer elle-même leurs missions ou d'en individualiser la gestion dans les conditions de droit commun applicables aux autres collectivités territoriales.
Il convient de rappeler que les offices de développement agricole et rural de la Corse (ODARC), d'équipement hydraulique de la Corse (OEHC) 206 ( * ) et des transports de la Corse (OTC) 207 ( * ) ont été créés par la loi du 30 juillet 1982 portant statut particulier de la région Corse (compétences), sous la forme d'établissements publics industriels et commerciaux nationaux, avant que la loi du 13 mai 1991 ne les rattache à la collectivité territoriale de Corse en redéfinissant leurs missions. La loi du 13 mai 1991 a par ailleurs créé l'office de l'environnement (OEC) 208 ( * ) .
L' agence du tourisme de Corse a été créée par l'article 67 de la loi du 13 mai 1991, sans être expressément qualifiée d'office. Une délibération de l'Assemblée de Corse en 1992 lui confère la qualité d'établissement public industriel et commercial.
En l'absence de disposition législative l'y autorisant, l'Assemblée de Corse en 1992 a créé l' agence de développement économique de la Corse (ADEC) sous la forme d'un établissement public industriel et commercial.
I. LES DYSFONCTIONNEMENTS DES OFFICES
Le démembrement de la collectivité territoriale de Corse a été relevé par le « rapport Glavany » 209 ( * ) et les observations de la chambre régionale des comptes. Bien que la loi en dispose autrement, la collectivité territoriale de Corse délègue des crédits importants aux offices et s'en remet à eux pour l'exercice de ses compétences.
Certains offices ne jouissent d' aucune autonomie financière , alors même qu'ils ont été créés sous la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC). Ils semblent trouver leur vocation première dans la distribution de crédits , sans que les critères d'attribution ne soient très rigoureux.
Le rapport Glavany proposait notamment « la suppression de deux organismes dont l'utilité est particulièrement sujette à caution, à savoir l'ODARC et l'OTC, dont les attributions pourraient être opportunément exercées par les services de la collectivité territoriale de Corse à condition, bien entendu, que les élus prennent leurs responsabilités et s'en saisissent de façon à la fois déterminée et courageuse. »
S'agissant de la composition du conseil d'administration :
- la loi prévoit que celui de l'office des transports est composé de représentants des organisations professionnelles, représentants des départements de la Haute-Corse te de la Corse-du sud et, à titre majoritaire, représentants élus de l'Assemblée de Corse ; les statuts de l'ADEC prévoient une majorité de membres élus ;
- en revanche, les conseils d'administration de l'ODARC et de l'OEHC sont composés des représentants des organisations professionnelles agricoles, sans que la loi ne précise de règles sur la présence des élus ; dans les faits, sur 25 membres du conseil d'administration de l'ODARC, le rapport Glavany démontrait que seuls huit d'entre eux étaient désignés par l'Assemblée de Corse.
Le contrôle de légalité sur un établissement public n'est pas comparable à celui portant sur les actes des collectivités territoriales. Sauf pour l'OTC, la loi prévoit que le représentant de l'Etat assiste de plein droit aux réunions du conseil d'administration et est destinataire de ses délibérations ; les statuts de l'ADEC font de même. Mais ce contrôle est resté largement théorique.
II. INITIATIVE DE LA DISSOLUTION DES OFFICES
1. Le projet de loi initial
Dans sa rédaction initiale, cet article offre la possibilité à la collectivité territoriale de Corse, par délibération de l'Assemblée de Corse , d'exercer les missions confiées par la loi aux offices et à l'agence du tourisme, sous forme de régie , dans les conditions prévues par le code général des collectivités territoriales pour la gestion directe des services publics 210 ( * ) .
La décision de l'assemblée de Corse prendra effet le 1 er janvier de l'année suivante.
2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale : l'obligation pour l'Assemblée de Corse de se prononcer si elle veut maintenir les offices
Sur proposition de sa commission des Lois et de M. Jean-Yves Caullet, l'Assemblée nationale a procédé à la réécriture de cet article, afin de renverser la logique proposée par le projet de loi initial. Le Gouvernement a donné un avis de sagesse.
Désormais, les offices seront dissous à compter du 1 er janvier 2004, sauf délibération contraire de l'Assemblée de Corse.
En d'autres termes, il ne pourra y avoir de continuation tacite des offices. Si l'assemblée de Corse ne se prononce pas, l'office concerné serait dissous à la date butoir, le 1 er janvier 2004.
De plus, à tout moment , la collectivité territoriale de Corse, par délibération de l'Assemblée de Corse, aura la possibilité de reprendre l'exercice des missions des offices et de l'agence du tourisme. Cette délibération prendra effet le 1 er janvier de l'année suivant la délibération.
III. MODALITES DE LA SUBSTITUTION DE LA COLLECTIVITE TERRITORIALE DE CORSE AUX OFFICES
Selon l'exposé des motifs du projet de loi, lorsque la collectivité territoriale de Corse décide d'exercer les missions confiées aux offices, la continuité juridique de ces missions est assurée et les droits des personnels préservés.
Il ajoute que la substitution de la collectivité territoriale de Corse aux offices et agences dans leurs droits et obligations s'inspire du mécanisme retenu dans la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale .
Si l'Assemblée de Corse délibère afin de dissoudre un office, la collectivité territoriale de Corse est substituée dans l'ensemble des droits et obligations de l'office ou de l'agence, cette substitution ne pouvant entraîner le paiement d'aucun frais, droits ou taxes.
Les contrats sont exécutés par la collectivité territoriale de Corse dans les conditions antérieures, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par l'office ou l'agence n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant.
Les personnels de l'office ou de l'agence du tourisme en fonctions à la date de substitution conserveront, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat antérieur , ainsi que de leur régime de retraite et, le cas échéant, de retraite complémentaire.
L'office ou l'agence est dissous au terme de l'apurement définitif de ses comptes.
L'Assemblée nationale a adopté ces mesures en améliorant leur rédaction.
IV. EXERCICE DU POUVOIR DE TUTELLE SUR LES OFFICES
1. Le droit existant
Les dispositions de la loi du 13 mai 1991 créant les offices et l'agence du tourisme présentent de regrettables différences de rédaction.
Ainsi, l'affirmation du pouvoir de tutelle de la collectivité territoriale de Corse sur les offices ne s'applique qu'à l'ODARC, l'OEHC et l'OTC, à l'exclusion de l'OEC. De plus, la loi ne définit pas le contenu de ce pouvoir de tutelle .
Le président du conseil exécutif ne s'est pas vu reconnaître le pouvoir de tutelle par la cour administrative d'appel de Marseille 211 ( * ) . Il ne peut s'opposer aux décisions du conseil d'administration. Il en résulte une certaine autonomie budgétaire et même politique des offices.
2. Le texte adopté par l'Assemblée nationale : la réformation des actes des offices par le président du conseil exécutif
Aucune disposition du projet de loi initial ne prévoyait de renforcer le pouvoir de tutelle exercé par le conseil exécutif sur les offices.
En revanche, l'Assemblée nationale, sur proposition de sa commission des Lois, a confié à la collectivité territoriale de Corse le soin de définir, par délibération, les conditions dans lesquelles la collectivité territoriale de Corse exercerait son pouvoir de tutelle sur les offices.
Elle a de plus permis à la collectivité territoriale de Corse d'exercer une tutelle effective sur les offices et sur l'agence du tourisme, en lui conférant le pouvoir de rapporter ou de modifier les actes de ces établissements lorsqu'ils sont contraires aux orientations qu'elle a fixées ou à ses décisions budgétaires.
Le Gouvernement a donné un avis de sagesse, après avoir présenté un amendement très proche de celui de la commission des Lois.
V. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPECIALE
Votre commission spéciale vous propose une solution par laquelle la collectivité territoriale de Corse ne pourra « recréer » que les offices qui fonctionnent actuellement dans des conditions rigoureuses, notamment au regard de leur activité industrielle et commerciale et de leur autonomie financière.
1. Créer dans la loi une catégorie d'établissements publics : les offices de la collectivité territoriale de Corse
Votre commission spéciale estime que la collectivité territoriale de Corse doit avoir le libre choix d'exercer directement les compétences qui lui sont dévolues par la loi, ou de les faire exercer par un établissement public.
En vertu de l'article 34 de la Constitution, « la loi fixe les règles concernant la création de catégories d'établissements publics ». C'est pourquoi votre commission spéciale vous propose de conférer par la loi la faculté, pour la collectivité territoriale de Corse, de créer des établissements publics aptes à refonder les actuels offices, ou certains d'entre eux, sur des fondements sains et renouvelés .
Ainsi, la collectivité territoriale de Corse pourra créer des établissements publics à caractère industriel et commercial chargés, dans le respect des orientations qu'elle définit, de la mise en oeuvre de certaines des attributions qui lui sont dévolues en vertu du code général des collectivités territoriales. Seront toutefois exclues les attributions qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurées que par la collectivité territoriale de Corse elle-même.
2. Définir dans la loi le régime de ces offices, notamment la maîtrise du conseil d'administration par les élus et l'exercice du pouvoir de tutelle
Votre commission spéciale vous propose de reprendre les termes du droit actuel, enrichis par le texte de l'Assemblée nationale.
Il s'agit d'affirmer tout d'abord que ces établissements seront soumis à la tutelle de la collectivité territoriale de Corse, qui en fixera les règles d'organisation . L'établissement sera présidé par un conseiller exécutif désigné par le président de ce conseil. Sa gestion sera assurée par un directeur nommé sur proposition du président de l'établissement par arrêté du président du conseil exécutif pris après consultation de celui-ci.
Le conseil d'administration sera composé à titre majoritaire de représentants élus de l'Assemblée de Corse. Le représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse assistera de plein droit aux réunions du conseil d'administration et sera destinataire de ses délibérations.
Le président du conseil exécutif pourra modifier ou rapporter les actes de ces établissements lorsqu'ils seront contraires aux orientations que la collectivité territoriale de Corse a fixées ou aux décisions budgétaires de celle-ci.
Le texte que vous soumet votre commission spéciale préserve les droits des personnels des offices . En aucun cas, la dissolution des offices ne conduira à la remise en cause du statut des agents, qu'ils conserveront, à titre individuel. A cet égard, les manifestations ou mouvements de grève 212 ( * ) des agents des offices devraient trouver une réponse appropriée dans le présent projet de loi.
Afin de prévoir que les agents des offices ne subissent aucune transformation de leur contrat de travail, du fait de la reprise par la collectivité territoriale de Corse de l'exercice des missions des offices, puis de la création éventuelle d'un établissement public industriel et commercial, votre commission spéciale vous propose de préciser que les agents recrutés par les établissements ainsi créés conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat antérieur ainsi que de leur régime de retraite et, le cas échéant, de retraite complémentaire.
3. En conséquence, dissoudre dans la loi les offices existants et prévoir les dispositions transitoires appropriées
Votre commission spéciale tient à rappeler que la décision de maintenir ou de supprimer les offices ne peut appartenir à la collectivité territoriale de Corse. Elle appartient au législateur, dans la mesure où les offices ont été créés par la loi .
Elle vous propose donc de reprendre les termes mêmes de l'avant-projet de loi, prévoyant la substitution de la collectivité territoriale de Corse à l'ODARC, à l'OEHC, à l'OTC, à l'OEC et à l'agence du tourisme.
Les conséquences juridiques de cette substitution sont reprises du texte de l'Assemblée nationale et de l'avant-projet de loi.
Votre commission spéciale vous soumet ainsi un amendement de réécriture complète. Elle vous propose d'adopter l'article 40 ainsi modifié .
Article 40 bis (nouveau)
(art. L. 4422-26 du code général
des collectivités territoriales)
Tutelle du président du
conseil exécutif sur les actes des offices
Cet article tend à opérer une coordination avec la solution retenue à l'article 40 du présent projet de loi, permettant au président du conseil exécutif de Corse de modifier ou rapporter les actes des offices et de l'agence du tourisme en Corse .
Résultant d'amendements identiques de la commission des lois de l'Assemblée nationale et du Gouvernement, cet article modifie en ce sens l'article L. 4422-26 du code général des collectivités territoriales (actuel article L. 4424-5), selon lequel le président du conseil exécutif de Corse peut, par arrêté délibéré au sein du conseil exécutif, prendre toute mesure :
- tendant à préciser les modalités d'application des délibérations de l'assemblée ;
- fixant les règles d'organisation et de fonctionnement des services de la collectivité territoriale de Corse.
Votre commission spéciale vous soumet un amendement de coordination avec la solution retenue à l'article 40.
Elle vous propose d'adopter l'article 40 bis ainsi modifié .
Article 41
(art. L. 4424-20, L. 4424-31, L. 4424-33 et
L. 4424-35
du code général des collectivités
territoriales)
Disparition des offices - Coordination
Cet article tend à prévoir la cessation d'existence des offices dans les divers articles du code général des collectivités territoriales qui les mentionnent.
Dans sa rédaction initiale, cet article énonçait que l'office des transports de la Corse, l'institution spécialisée qu'est l'agence du tourisme de la Corse, l'office de développement agricole et rural de Corse et l'office d'équipement hydraulique de Corse, ainsi que l'office de l'environnement de la Corse, cessaient d'exister lorsque la collectivité territoriale de Corse se substituait à eux en application de l'article L. 4424-40 résultant de la rédaction de l'article 40 du présent projet de loi.
Il modifiait en ce sens les articles L. 4424-20 (actuel article L. 4424-19), L. 4424-31 (actuel article L. 4424-23), L. 4424-33 (actuel article L. 4424-22) et L. 4424-35 (nouveau) du code général des collectivités territoriales.
Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié cet article par coordination avec la solution retenue à l'article 40.
Par coordination avec la solution qu'elle vous propose à l'article 40 du présent projet de loi, votre commission spéciale vous soumet un amendement de suppression de l'article 41.
Article 42
(art. L. 112-11 et L. 112-12 du code
rural)
Disparition des offices - Coordination
Cet article tend à reproduire dans le code rural les dispositions de l'article 41 du présent projet de loi, relatives à la cessation d'existence des offices de développement agricole et rural de Corse, d'équipement hydraulique de Corse et de l'environnement de la Corse, lorsque l'Assemblée de Corse délibère pour se substituer à eux.
Il modifie en ce sens les articles L. 112-11 et L. 112-12 du code rural.
Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a modifié cet article par coordination avec la solution retenue à l'article 40.
Par coordination avec la solution qu'elle vous propose aux articles 20 et 40 du présent projet de loi, votre commission spéciale vous soumet un amendement de suppression de l'article 42.
* 206 Articles L. 112-11 à L. 112-15 du code rural.
* 207 Article L. 4424-29 du code général des collectivités territoriales.
* 208 Article L. 4424-18.
* 209 Rapport n° 1077 (AN, XIième législature) de M. Jean Glavany, au nom de la commission d'enquête sur l'utilisation des fonds publics et la gestion des services publics en Corse : « Corse : l'indispensable sursaut ».
* 210 L'article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales dispose que les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les établissements publics de coopération intercommunale ou les syndicats mixtes, pour l'exploitation directe d'un service public industriel et commercial, constituent une régie.
L'article L. 1412-2 du même code ajoute qu'ils peuvent individualiser la gestion d'un service public administratif relevant de leur compétence par la création d'une régie. Sont toutefois exclus les services qui, par leur nature ou par la loi, ne peuvent être assurés que par la collectivité locale elle-même.
* 211 Par un jugement du 27 février 1997, le tribunal administratif de Bastia a déclaré illégal l'article 27 des statuts de l'ODARC qui institue un pouvoir de contrôle des délibérations du conseil d'administration de l'office par le président du conseil exécutif.
* 212 Voir l'article du 15 mai 2001 du quotidien Corse Matin, intitulé : « Agences et offices : les propos rassurants de la collectivité territoriale de Corse ».