Projet de loi relatif à la Corse

CHAPITRE II
DISPOSITIONS RELATIVES AUX TRANSFERTS
DE BIENS ET DE RESSOURCES

Article 34
(art. L. 4425-2 du code général des collectivités territoriales)
Compensation des charges

Le présent article traite des modalités de détermination des sommes versées par l'Etat à la collectivité territoriale de Corse en compensation des transferts de compétences auxquels procède le présent projet de loi.

Le I du présent article rappelle que la loi s'applique. Il dispose en effet que « les charges financières résultant pour la collectivité territoriale de Corse des compétences transférées en application de la présente loi sont compensées dans les conditions fixées par l'article L. 4425-2 du code général des collectivités territoriales ». Ce rappel n'est pas codifié au code général des collectivités territoriales et n'apporte rien au droit en vigueur. Votre commission spéciale vous propose un amendement supprimant le I de cet article.

La rédaction actuelle de l'article L. 4425-2 du code général des collectivités territoriales transpose aux transferts de compétences à la collectivité territoriale de Corse les règles générales en matière de compensation , prévues aux articles L. 1614-1 à L. 1614-5 du même code. Il dispose que « les charges financières résultant pour la collectivité territoriale de Corse des compétences transférées en application du présent titre [ le titre II du livre IV du code général des collectivités territoriales consacré à la collectivité territoriale de Corse ] font l'objet d'une attribution par l'Etat de ressources d'un montant équivalent ». Ce montant est constaté par arrêté des ministres du budget et de l'intérieur, pris après avis de l'équivalent corse de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC), présidée par le président de la chambre régionale des comptes.

L'article L. 4425-2 prévoit aussi que « les ressources attribuées sont équivalentes aux dépenses effectuées à la date du transfert ». A compter du transfert, ces sommes évoluent comme la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Le II du présent article modifie l'article L. 4425-2 pour introduire une dérogation à la règle selon laquelle les ressources transférées correspondent au coût pour l'Etat de l'exercice de la compétence à la date du transfert.

Il est proposé, pour les dépenses d'investissement ^{197 ( * )} résultant des transferts de compétences réalisés par le présent projet de loi, de calculer la compensation en prenant en compte, non pas les dépenses de l'Etat à la date du transfert (en réalité, l'année précédant la première année d'exercice de la compétence par la collectivité territoriale de Corse), mais la « moyenne actualisée des crédits précédemment ouverts au budget de l'Etat au titre des investissements exécutés ou subventionnés au cours des cinq années précédant le transfert de compétence » ^{198 ( * )} .

L'adéquation entre la compensation et le coût qui résultera pour la collectivité territoriale de Corse de l'exercice des compétences transférées dépendra donc des montants consacrés par l'Etat aux différents domaines entre 1997 et 2001. Lorsque l'État se sera désintéressé d'une politique, les ressources transférées seront mécaniquement insuffisantes pour que la collectivité territoriale de Corse puisse exercer la compétence dans des conditions normales sans avoir à puiser dans ses ressources propres.

Cette dérogation aux règles applicables en matière de compensation est motivée par le caractère parfois erratique des dépenses d'investissement . Une moyenne sur une période significative permettrait en effet d'avoir une image plus précise du coût réel pour l'Etat de l'exercice de la compétence.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que cette méthode avait déjà été retenue à plusieurs reprises , par exemple par l'article 7 de la loi n° 90-587 du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'Etat et les départements concernant les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) ou, plus récemment, par la loi n°2000-1207 d'orientation pour l'outre-mer, pour calculer la compensation versée aux régions du transfert de la compétence en matière de routes nationales.

Les compétences transférées pour lesquelles la compensation sera ainsi calculées sont « notamment » la construction, l'équipement et l'entretien des établissements d'enseignement supérieur (en application de l'article L. 4424-4 du code général des collectivités territoriales), la gestion des biens meubles et immeubles affectés aux IUFM (article L. 722-17 du code de l'éducation), le patrimoine et les monuments historiques (article L. 4424-7 du code général des collectivités territoriales), les ports (article L. 4424-2 du code général des collectivités territoriales), les aérodromes (article L. 4424-23 du code général des collectivités territoriales) et le réseau ferré (article L. 4424-24 du code général des collectivités territoriales).

Votre rapporteur s'interroge sur le caractère non exhaustif de cette liste, mis en évidence par l'emploi du terme « notamment ». Votre commission spéciale vous propose deux amendements prévoyant que l'ensemble des dépenses d'investissement transférées par le présent projet de loi est compensé selon les règles de l'article L. 4425-2 du code général des collectivités territoriales.

En outre, le texte proposé par le présent article pour modifier l'article L. 4425-2 du code général des collectivités territoriales ne fait pas référence à la compensation du transfert de la compétence en matière forestière . L'article 21 du présent projet de loi prévoit pour cette compétence un mode de calcul de la compensation dérogatoire au droit commun sans codifier ce calcul. On peut se demander si, dans la rédaction actuelle du présent article et de l'article 21, la commission consultative d'évaluation des charges aura à connaître de l'évaluation des charges résultant du transfert de la compétence en matière forestière.

Votre commission spéciale vous propose un amendement intégrant à l'article L. 4425-2 du code général des collectivités territoriales le mode de calcul de la compensation du transfert de compétence en matière forestière.

Sous le bénéfice de ces observations, et de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article.

Article 35
(art. L. 4422-45 du code général des collectivités territoriales)
Transferts de biens de l'Etat dans le patrimoine
de la collectivité territoriale de Corse

Cet article vise à insérer une section 7 intitulée « Biens de l'Etat transférés dans le patrimoine de la collectivité territoriale de Corse » dans le chapitre 2 du titre II du livre IV du code général des collectivités territoriales relatif à l'organisation de la collectivité territoriale de Corse.

1. Le projet de loi initial

Il prévoit, dans un nouvel article L. 4422-25, les conditions dans lesquelles s'effectueront les transferts à la collectivité territoriale de Corse de biens appartenant à l'Etat et attachés à des compétences qu'elle exerce actuellement ou qui lui sont dévolues par le projet de loi.

Il s'agit des monuments historiques classés ou inscrits sur le territoire de Corse, ainsi que des objets mobiliers qu'ils renferment, des sites archéologiques et des objets mobiliers qui en sont issus ^{199 ( * )} (la liste de ces biens immobiliers et sites sera fixée par décret en Conseil d'Etat), des biens des ports d'Ajaccio et de Bastia, des biens des aérodromes d'Ajaccio, de Bastia, de Calvi et de Figari (à l'exception des emprises et installations réservées à l'Etat pour les besoins de la défense nationale, de la sécurité de la circulation aérienne et de la sécurité civile), du réseau ferré , des équipements hydrauliques ^{200 ( * )} , des forêts et terrains à boiser appartenant au domaine privé de l'Etat ^{201 ( * )} .

Ces transferts s'effectueront à titre gratuit et seront exemptés de tous frais, droits ou taxes. Votre rapporteur relève qu'il s'agit d'une innovation par rapport aux lois de décentralisation . La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat avait, en effet, retenu le principe d'une mise à disposition -également à titre gratuit-, et non d'un transfert de propriété, des biens de l'Etat attachés aux compétences transférées, dans l'attente d'une loi ultérieure prévoyant un transfert de patrimoine, qui n'a jamais été adoptée. Plus récemment, la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale n'a prévu, elle aussi, que la mise à disposition des établissements publics de coopération intercommunale des biens nécessaires à l'exercice des compétences qui leur sont transférées par les communes ^{202 ( * )} .

Selon les explications données par M. Bruno Le Roux, rapporteur de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, le Conseil d'Etat aurait considéré, à l'occasion de l'examen du présent projet de loi, que le transfert du patrimoine de l'Etat à une autre collectivité publique ne posait pas de difficulté juridique au regard des principes de domanialité publique . Il aurait également indiqué que les conditions de ce transfert relevaient du domaine des lois de finances au regard de l'article 34 de la Constitution et de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Ainsi, cet article envisage l'intervention d'une loi de finances pour assurer la mise en oeuvre des transferts de patrimoine entre l'Etat et la collectivité territoriale de Corse.

Par ailleurs, il précise que ces transferts auront lieu selon les mêmes modalités pratiques que celles prévues en 1991 pour la mise à disposition de la collectivité territoriale de Corse des biens de l'Etat, en renvoyant à l'actuel article L. 4422-31 qui deviendrait l'article L. 4422-44 du code général des collectivités territoriales en application de l'article 3 du présent projet de loi. Les transferts devront être constatés par un procès verbal précisant la consistance, la situation juridique et l'état des biens remis. La collectivité territoriale de Corse sera substituée à l'Etat dans les contrats de toute nature que celui-ci avait conclus.

2. Les travaux de l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a institué un « droit de priorité » de la collectivité territoriale de Corse en cas de décision de l'Etat d'aliéner un bien immobilier situé en Corse présentant un intérêt culturel ou historique et faisant l'objet d'une procédure de déclassement de son domaine public.

L'Etat devra lui notifier cette décision, ainsi que le prix de vente estimé par le directeur des services fiscaux. La collectivité territoriale disposera de deux mois pour se porter acquéreur ; dans ce cas, l'aliénation du bien en cause ne sera pas soumise aux droits de préemption, sinon la vente sera effectuée dans les conditions de droit commun.

3. La position de votre commission spéciale

Tout en souscrivant aux dispositions proposées, votre commission spéciale s'interroge sur la nécessité d'encadrer ce transfert de propriété dans la loi de finances et sur les conditions qui devraient ainsi être fixées.

Le projet de loi de finances pour 2002 ne prévoit d'ailleurs aucune disposition sur ce point. Aucune explication n'a pu être fournie à votre rapporteur. C'est la raison pour laquelle, dans un souci de clarification, votre commission spéciale vous propose un amendement tendant à supprimer cette disposition selon laquelle les conditions du transfert des biens seront déterminées par la loi de finances.

Elle observe, par ailleurs, que la collectivité territoriale de Corse semble nourrir de légitimes inquiétudes sur l'état d'entretien des biens dont la propriété lui sera transférée.

Sans parler des travaux de restauration et de gros entretien, les seules charges d'entretien courant de la cathédrale et de la chapelle d'Ajaccio, de l'abri d'Araguina à Bonifacio, du site de Cucuruzzu à Levie et de celui d'Aleria s'élèveraient à 400.000 francs par an, selon les indications fournies à votre rapporteur.

L'article 21 du projet de loi prévoit explicitement une compensation financière pour le transfert des forêts domaniales. En revanche, l'article 34 ne parle de compensation que pour les compétences transférées. Faut-il comprendre que l'entretien des biens constitue une dimension de l'exercice des compétences, ce qui expliquerait le silence du projet de loi ? S'agira-t-il alors des seules dépenses d'entretien courant ou prendra-t-on en compte les travaux de restauration des biens délabrés ? L'absence de précision signifie-t-elle au contraire que seul le transfert de la propriété des forêts domaniales fera l'objet d'une compensation financière, puisque l'article 21 la prévoit expressément ?

Tout amendement tendant à lever cette interrogation serait déclaré irrecevable en application de l'article 40 de la Constitution qui interdit au Parlement d'aggraver les charges de l'Etat. Il reviendra donc au Gouvernement d'éclairer les travaux du Sénat en séance publique et de proposer, si nécessaire, les dispositions de nature à doter la collectivité territoriale de Corse des moyens financiers d'exercer ses nouvelles compétences.

Votre commission spéciale vous propose d'adopter l'article 35 ainsi modifié .

Article 36
(art. L. 4425-4 du code général des collectivités territoriales)
Dotation de continuité territoriale

Le présent article traite de l'utilisation par l'office des transports de la Corse des reliquats constatés au titre l'utilisation de la dotation de continuité territoriale.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LA MISE EN OEUVRE DU PRINCIPE DE LA CONTINUITÉ TERRITORIALE

L'article L. 4424-27 du code général des collectivités territoriales dispose que le principe de continuité territoriale est destiné « à atténuer les contraintes de l'insularité » par, selon les termes de l'article L. 4424-28, « des dessertes dans des conditions d'accès, de qualité, de régularité et de prix » qui ne seraient pas de nature à handicaper la Corse par rapport aux autres parties du territoire national.

Ce principe est apparu pour la première fois en 1975. Il était au départ conçu pour s'appliquer au seul transport maritime et a été étendu en 1978 au transport aérien.

L'article L. 4424-29 du code général des collectivités territoriales prévoit l'existence d'un établissement public à caractère industriel et commercial, sous la tutelle de la collectivité territoriale de Corse, dénommé office des transports de la Corse. Il est présidé par un conseiller exécutif nommé par le président du conseil exécutif.

L'office est chargé de répartir entre les compagnies de transport concessionnaires du service public (la collectivité territoriale de Corse étant l'autorité concédante) les crédits de la dotation de continuité territoriale (DCT), dont l'article L. 4425-4 du code général des collectivités territoriales précise qu'elle fait l'objet d'un concours particulier au sein de la dotation générale de décentralisation (DGD) de la collectivité territoriale de Corse.

Les compagnies entre lesquelles l'office répartit les crédits sont celles avec lesquelles il a conclu des conventions quinquennale définissant les tarifs, les conditions d'exécution, la qualité de service ainsi que leurs modalités de contrôle.

Les crédits de la DCT sont délégués chaque année au préfet, qui les mandate au profit de la collectivité territoriale de Corse, qui elle-même les reverse à l'office. Ces crédits, au sein de la DGD de la collectivité territoriale de Corse, sont « spécialisés » et ne peuvent être utilisés pour un autre objet que d'être répartis par l'office.

Les crédits de la dotation de continuité territoriale s'établissaient à 825 millions de francs en 1992 et à 1.018 millions de francs en 2001, soit une progression de 23 %.

En 2000 ^{203 ( * )} , l'office a réparti les crédits de la DCT de la manière suivante :

Compagnies maritimes		Compagnies aériennes
SNCM	CMN	Air France	Cie corse méditerranée	Air liberté	Diverses Cies de bord à bord
560,182	148,173	108,509	31,933	14,111	170
708,355		324,553
1.032,908

Si les entreprises de transport public aérien et maritime desservant l'île bénéficient des crédits de la dotation de continuité territoriales, elles sont par ailleurs soumises depuis 1993, en application des dispositions de l'article 1599 vicies du code général des impôts, à une taxe sur les embarquements et débarquements. Cette taxe, dont le produit s'établissait en 2000 à 120 millions de francs, est perçue au profit de la collectivité territoriale de Corse.

B. L'IMPACT ECONOMIQUE DE LA DOTATION DE CONTINUITÉ TERRITORIALE

Votre rapporteur a demandé au Gouvernement de mesurer l'impact économique de la dotation de continuité territoriale. Il a reçu la réponse suivante :

« Le rapport parlementaire de MM. Glavany et Paul précise à cet égard que la dotation de continuité territoriale a atteint ses objectifs en assurant des liaisons fréquentes et en offrant des tarifs avantageux ^{204 ( * )} .

« La mise en oeuvre du principe de continuité territoriale a en effet, sur le plan social, facilité le déplacement des personnes, et sur le plan économique, permis de réduire l'écart des prix avec ceux du continent en facilitant une meilleure homogénéisation des circuits commerciaux. Il a par ailleurs contribué au développement économique général de l'île au travers de la création de nombreux emplois directs (par exemple, pour la seule CCM de 463 personnes en 1998) ou indirects dans les entreprises de services locales (alimentation, entretien, etc.).

« Le rapport souligne toutefois le caractère non optimal de la gestion de la continuité territoriale.

« Des surcoûts sont mis en exergue, en particulier pour le transport maritime.

« La desserte aérienne suscite également quelques interrogations sur la pertinence du choix de certains concessionnaires et sur l'existence de sureffectifs au sein de certaines compagnies. »

C. L'EXISTENCE DE RELIQUATS DE CRÉDITS

La répartition des crédits de la dotation de continuité territoriale par l'office des transports fait apparaître un reliquat dont le montant s'élevait en 1998 à 140 millions de francs et 2000 à 210 millions de francs .

L'existence de ce reliquat peut paraître surprenante puisque l'office est censé répartir l'ensemble des crédits qu'il reçoit de la collectivité territoriale de Corse. L'explication provient, comme l'a indiqué le Gouvernement à votre rapporteur, « de la non concordance entre le taux de croissance de la dotation de continuité territoriale, d'une part, et les modalités de calcul du versement conventionnel de l'office des transports aux entreprises concessionnaires, d'autre part ».

A l'heure actuelle, l'office des transports ne peut pas utiliser ces sommes car l'article L. 4425-4 du code général des collectivités territoriales ne prévoit pour les crédits de la DCT pas d'autre utilisation que la répartition entre les compagnies concessionnaires. La répartition ne peut être modifiée que, d'une part, dans le but de maintenir sa compatibilité avec les engagements contractés dans le cadre des conventions conclues avec les concessionnaires et, d'autre part, afin de ne pas affecter l'équilibre financier de ces compagnies.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que, dans les années à venir, la renégociation des concessions pourrait se traduire par un accroissement du montant des reliquats.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de modifier l'article L. 4425-4 du code général des collectivités territoriales, relatif à la dotation de continuité territoriale, de manière à prévoir une affectation pour les reliquats.

Il est proposé qu'ils soient « affectés à la réalisation d'équipements portuaires et aéroportuaires affectés au transport et à l'accueil de voyageurs et de marchandises ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPECIALE

A. LES AMBIGUITÉS DE LA POSITION DU GOUVERNEMENT S'AGISSANT DE L'AVENIR DES OFFICES

Le présent article ne remet pas en cause la « spécialisation » de la dotation de continuité territoriale au sein de la dotation générale de décentralisation de la collectivité territoriale de Corse, pas plus que son affectation intégrale à l'office des transports.

Sur ce point, le Gouvernement considère qu'il convient de s'inscrire dans le droit actuel, dans lequel l'office des transports existe, et de ne pas anticiper l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 40 du présent projet de loi, selon lequel « la collectivité territoriale de Corse est substituée aux offices et à l'agence de tourisme à compter du 1 ^er janvier 2004, sauf délibération contraire de l'Assemblée de Corse ».

Cette position est en contradiction avec les dispositions de l'article 39 du présent projet de loi, dont l'objet est de « fondre » dans la masse de la DGD de la collectivité territoriale de Corse les crédits destinés au financement de l'office agricole et de l'office hydraulique.

Elle a pour conséquence d'interdire à la collectivité territoriale de Corse d'utiliser librement les reliquats de la dotation de continuité territoriale, et de laisser l'Etat déterminer à quelles fins ces crédits devront être employés.

Dans la rédaction actuelle du présent projet de loi, si la collectivité territoriale de Corse ne se prononçait pas avant le 1 ^er janvier 2004 en faveur du maintien de l'office des transports, une modification de l'article L. 4425-4 du code général des collectivités territoriales serait alors nécessaire pour « déspécialiser » les crédits de la dotation de continuité territoriale au sein de la DGD de la collectivité territoriale de Corse.

B. TIRER LES CONSÉQUENCES DE LA SUPPRESSION DES OFFICES À L'ARTICLE 40 EN AFFECTANT LA DOTATION DE CONTINUITÉ TERRITORIALE A LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE DE CORSE

A l'article 40 du présent projet de loi, votre commission spéciale vous propose un amendement portant dissolution des offices et ouvrant la possibilité à la collectivité territoriale de Corse de créer, si elle le souhaite, des établissements publics industriels et commerciaux.

Dans ces conditions, il n'est plus envisageable de continuer à affecter les crédits de la dotation de continuité territoriale à un office qui sera dissout.

Votre commission spéciale vous propose un amendement tendant à transférer à la collectivité territoriale de Corse l'exercice de toutes les prérogatives de l'office des transports, et à permettre à celle-ci d'utiliser les reliquats de la dotation de continuité territoriale pour financer la réalisation ou la modernisation d'équipements portuaires ou aéroportuaires. La rédaction du présent article issue de la première lecture à l'Assemblée nationale ne prévoit que la possibilité de financer la réalisation de tels équipements.

Sous le bénéfice de ces observations, et de l'adoption de l'amendement qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article.

Article 37
(art. L. 4425-5 à L. 4425-8 du code général des collectivités territoriales)
Financement du plan d'aménagement et de développement durable

Le I du présent article procède à la renumérotation d'articles existants du code général des collectivités territoriales de manière à tenir compte de l'insertion dans ce code, par le II du présent article, d'un nouvel article L. 4425-5.

Le texte proposé par le II du présent article pour l'article L. 4425-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que, pour l'établissement ou la révision du plan d'aménagement et de développement durable (PADU), instauré par le texte proposé par l'article 12 du présent projet de loi pour l'article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales, la collectivité territoriale de Corse peut bénéficier « du concours particulier de la dotation générale de décentralisation créé à l'article L. 1614-9 » du code général des collectivités territoriales.

L'article L. 1614-9 du code général des collectivités territoriales dispose que « les crédits précédemment inscrits au budget de l'Etat au titre de l'établissement et de la mise en oeuvre des documents d'urbanisme et des servitudes et qui correspondent aux compétences transférées font l'objet d'un concours particulier au sein de la dotation générale de décentralisation. Ils sont répartis par le représentant de l'Etat entre les communes et les établissements publics de coopération intercommunale de chaque département qui réalisent les documents d'urbanisme visés aux articles L. 121-1 et suivants du code de l'urbanisme, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat ».

Le montant de ce concours particulier s'élève à 100,2 millions de francs en 2001, et son montant prévisionnel pour 2002 s'établit à 104,3 millions de francs.

Ce concours a été utilisé pour financer le schéma d'aménagement de la Corse en application du décret n° 84-260 du 9 avril 1984, pris en application de la loi n° 82-659 du 30 juillet 1982 portant statut particulier de la Corse.

L'article 59 de la loi du 13 mai 1991 portant statut particulier de la Corse prévoyait également le recours à ce concours particulier pour financer l'élaboration du schéma d'aménagement régional de la Corse. Un arrêté du 18 octobre 1994 a fixé à 1,2 million de francs le montant revenant à la collectivité territoriale de Corse pour financer les dépenses afférentes à ce schéma. Un premier versement de 600.000 francs a été réalisé mais, le schéma n'ayant jamais été finalisé, un reliquat de même montant est toujours disponible.

Cependant, le présent article ne prévoit pas de majoration du montant du concours particulier. Par conséquent, si le coût de l'élaboration du PADU s'avérait supérieur au reliquat de 600.000 francs actuellement disponible, un abondement de la dotation générale de décentralisation serait nécessaire.

Votre rapporteur s'interroge sur les raisons qui ont conduit le Gouvernement à ne pas inscrire l'élaboration et la révision du PADU dans le cadre juridique issu de la rédaction de l'article L. 121-7 du code de l'urbanisme retenue par la loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Cet article dispose en effet que :

- « les dépenses entraînées par les études et l'établissement des documents d'urbanisme sont prises en charge par les communes ou groupements de communes compétents pour leur élaboration. Ces dépenses font l'objet d'une compensation par l'Etat dans les conditions définies aux articles L. 1614-1 et L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. » ;

- « les services extérieurs de l'Etat peuvent être mis gratuitement et en tant que de besoin à la disposition des communes ou des groupements de communes compétents, pour élaborer, modifier ou réviser les schémas de cohérence territoriale, les schémas de secteurs, les plans locaux d'urbanisme ou tout autre document d'urbanisme. Pendant la durée de cette mise à disposition, les services et les personnels agissent en concertation permanente avec le maire ou le président de l'établissement public ainsi que, le cas échéant, avec les services de la commune ou de l'établissement public et les professionnels qualifiés travaillant pour leur compte. Le maire ou le président de l'établissement public leur adresse toutes instructions nécessaires pour l'exécution des tâches qu'il leur confie ».

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le premier alinéa de l'article L. 121-7 du code de l'urbanisme comporte une erreur de référence. En réalité, c'est le concours particulier prévu à l'article L. 1614-9 du code général des collectivités territoriales qui assure la compensation aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale. Le dispositif proposé par le présent article est donc cohérent sur ce point avec l'esprit de la loi sur la solidarité et le renouvellement urbains. Votre commission spéciale vous soumet un amendement corrigeant cet oubli de référence.

En revanche, le présent article ne prévoit pas la possibilité d'une mise à disposition des services de l'Etat. Votre commission spéciale vous soumet un amendement tendant à étendre à la collectivité territoriale de Corse la possibilité de bénéficier à titre gratuit de l'assistance des services de l'Etat.

Sous le bénéfice de ces observations, et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous propose, votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 38
(art. 34 de la loi de finances pour 1993, art. L. 4425-1
du code général des collectivités territoriales)
Ressources fiscales de la collectivité territoriale de Corse

Le présent article traite des modalités de financement de la compensation des transferts de compétences auxquels procède le présent projet de loi.

I. LE DROIT ACTUEL

Les principes, s'agissant de la compensation des transferts de compétences, sont fixés par les articles L. 1614-1 à L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales. Ils reposent sur l'idée que le mode financement prioritaire des transferts de compétences est le transfert concomitant d'impôts d'Etat et que, dans le cas où le produit des impôts transférés ne couvrirait pas le coût des charges transférées, l'ajustement est opéré par le versement d'une dotation budgétaire.

L'article L. 4425-2 du code général des collectivités territoriales , qui traite plus spécifiquement des compensations versées à la collectivité territoriale de Corse, reprend le principe de la double source de financement des compétences transférées et dispose que « les charges transférées sont financées par le transfert d'impôt d'Etat et l'attribution de ressources budgétaires ».

En contrepartie des compétences qui lui ont été transférées depuis 1982, la collectivité territoriale de Corse bénéficie aujourd'hui du produit de la taxe sur les certificats d'immatriculation ( cartes grises ) et du produit de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur ( vignette ), en application de l'article 23 de la loi n° 82-659 du 30 juillet 1982 portant statut de la région de Corse, du produit des droits de consommation sur les alcools perçus en Corse, en application de l'article 34 de la loi de finances pour 1993 (n° 92-1376 du 30 décembre 1992) et de 10 % du produit de la taxe intérieur sur les produits pétroliers ( TIPP ) mis à la consommation en Corse, en application de l'article 5 de la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse.

II. LE DISPOSITIF PROPOSE

Le I du présent article propose de supprimer l'affectation à la collectivité territoriale de Corse du produit des droits de consommation sur les alcools perçus en Corse. Cette suppression s'explique par la volonté de confirmer le choix effectué ces dernières années de consacrer ces droits au financement de la sécurité sociale. Le produit perçu en Corse au titre des droits sur les actuels s'élève à environ 35,5 milliards de francs.

Le II propose d'afficher plus clairement que ne le fait la rédaction actuelle de l'article L. 4425-1 du code général des collectivités territoriales, qui établit la liste des ressources fiscales dont bénéfice la collectivité territoriale de Corse, l'affectation à la collectivité territoriale de Corse d'une fraction du produit de la TIPP perçu en Corse.

Le III modifie l'article 5 de la loi du 27 décembre 1994 de manière à porter de 10 % à 16 % la fraction du produit de la TIPP perçu en Corse qui alimente le budget de la collectivité territoriale de Corse.

Le produit attendu de la TIPP pour l'année 2001 s'établit à 826,8 millions de francs. Dans le droit actuel, 82,68 millions de francs seront reversés à la collectivité territoriale de Corse. Dans l'hypothèse où le présent article entrerait en vigueur, ce montant serait porté à 132,3 millions de francs.

Cette majoration a un double objet. En premier lieu, il s'agit de tenir compte de la suppression de l'affectation des droits sur les alcools, et de procurer à la collectivité territoriale de Corse une ressource équivalente. En second lieu, il s'agit de prendre en charge le coût des compétences transférées par le présent projet de loi.

Si ce montant devait se révéler insuffisant, le complément serait apporté par une majoration de la dotation générale de décentralisation dont bénéficie la collectivité territoriale de Corse.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION SPECIALE

Votre rapporteur observe que les estimations du coût des compétences transférées à la collectivité territoriale de Corse disponibles aujourd'hui laissent penser que la répartition du financement des transferts de compétences entre ressources fiscales et DGD qui résulterait des dispositions du présent article accorderait à la fiscalité une place inférieure à ce qu'elle pourrait être .

Le montant exact du coût des transferts sera arrêté par le ministre du budget et le ministre de l'intérieur après avis de la commission consultative d'évaluation des charges. Cependant, un premier ordre de grandeur, établi sur la base des transferts en matière d'enseignement supérieur, de recherche, de culture, d'équipement, de sports, d'agriculture et d'environnement, a pu être communiqué à votre rapporteur par le Gouvernement.

Il en ressort que le coût des compétences transférées s'établit à 58 millions de francs.

Evaluation du coût des compétences transférées par le présent projet de loi

(en milliers de francs)

	Fonctionnement valeur 2000	Investissement valeur 2000	Total valeur 2000	Total valeur 2002
Enseignement supérieur	14 600 000	14 150 000	28 750 000	30 944 254
Ens. Sup (recherche)		2 100 000	2 100 000	2 260 276
Culture	7 434 000	5 593 248	13 027 248	14 021 518
Euipement	260 000	1 895 716	2 155 716	2 320 244
Sports	1 296 800	0	1 296 800	1 395 774
Agriculture	4 600 000	0	4 600 000	4 951 081
Environnement	1 000 000	983 400	1 983 400	2 134 777
Total droit à compensation	29 190 800	24 722 364	53 913 164	58 027 924

Source : ministère de l'intérieur

Dans le projet de loi de finances pour 2002, 23,6 millions de francs sont inscrits au titre de la dotation générale de décentralisation (DGD), dont 9,6 millions de francs au budget du ministère de l'intérieur et 14 millions de francs au budget du ministère de la culture. Par conséquent, la fiscalité devrait être transférée à hauteur de la différence entre 58 millions de francs et 23,6 millions de francs, soit 34,4 millions de francs.

L'augmentation de 6 points de la part du produit de la TIPP perçu en Corse versée à la collectivité territoriale de Corse, qui représente environ 49 millions de francs, dont 35,5 millions de francs sont « préemptés » par la compensation de la suppression du versement à la collectivité territoriale de Corse des droits sur les alcools. Restent, pour financer les transferts de compétences, 13,5 millions de francs, soit plus de moitié moins que la somme nécessaire (34,4 millions de francs).

L'adoption en l'état des dispositions du présent article devrait conduire le Gouvernement, si les transferts de compétences étaient véritablement réalisés en 2002, à majorer la DGD en loi de finances rectificative de 20,6 millions de francs.

Il en résulterait que, pour 58 millions de francs de compensation de transferts de compétence, 44,5 millions de francs seraient pris en charge par la DGD et 13,5 millions de francs par la fiscalité. Une telle situation ne serait pas compatible avec la logique des lois de décentralisation, selon laquelle la compensation doit principalement être opérée par transfert de ressources fiscales.

Votre commission spéciale considère, en conséquence, qu'il serait opportun de majorer la fraction du produit de la TIPP perçu en Corse de manière à financer intégralement le solde entre le coût total des compétences transférées et les crédits inscrits au titre de la DGD dans le projet de loi de finances pour 2002 , soit 34,4 millions de francs.

Sachant que le projet de loi prévoit déjà la prise en charge par la fiscalité de 13,5 millions de francs, il convient de dégager 20,9 millions de francs.

Un point de TIPP perçue en Corse représentant 8,268 millions de francs, une majoration de deux points de la fraction reversée à la collectivité territoriale de Corse permettrait d'approcher des sommes nécessaire, l'ajustement étant opéré par une légère majoration du montant de la DGD.

Votre commission spéciale vous propose un amendement portant de 16 % à 18 % la fraction du produit de la TIPP perçu en Corse versée à la collectivité territoriale de Corse.

Sous le bénéfice de ces observations, et de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 39
(art. L. 112-14 du code rural)
Crédits alloués aux offices

Le présent article reflète l'ambiguïté des dispositions du présent projet de loi s'agissant de l'avenir des offices . L'article 40 prévoit leur suppression à compter du 1 ^er janvier 2004, sauf si la collectivité territoriale de Corse délibère en sens inverse avant cette date.

L'article L. 112-14 du code rural dispose que « l'office du développement agricole et rural de la Corse et l'office d'équipement hydraulique de la Corse répartissent, dans le cadre des orientations arrêtées par la collectivité territoriale de Corse, les crédits qui leur sont délégués par cette dernière.

« Les crédits de subvention versés par l'Etat à ces offices sont individualisés dans la dotation générale de décentralisation prévue au III de l'article 78 de la loi n° 91-428 du 13 mai 1991, à la date de réalisation des transferts de compétences mentionnés au II du même article ».

Le mécanisme actuel pour le financement de ces offices est donc le suivant : ils sont subventionnés par l'Etat mais cette subvention, dont le montant s'élève aujourd'hui à 37 millions de francs, est intégrée à la dotation générale de décentralisation (DGD) de la collectivité territoriale de Corse, qui la leur reverse. Le fait que ces crédits soient « individualisés » au sein de la DGD de la collectivité territoriale de Corse signifie que celle-ci ne peut les utiliser pour un autre objet que le reversement intégral aux offices.

Le présent article :

- laisse subsister dans le code rural la référence à des offices qui répartissent des crédits transitant par la DGD de la collectivité territoriale de Corse ;

- il prend acte de l'éventualité d'une suppression des offices en prévoyant que les crédits ne sont plus « individualisés » au sein de la DGD, mais « inclus » dans celle-ci, c'est-à-dire fondus dans la masse des crédits de cette dotation.

Ainsi, en cas de suppression des offices en 2004, l'article L. 112-14 du code rural deviendrait obsolète, mais la collectivité territoriale de Corse ne serait plus obligée de reverser les crédits à des offices qui n'existeraient plus.

Dans l'intervalle entre l'éventuelle entrée en vigueur des dispositions du présent article et l'éventuelle suppression des offices, la collectivité territoriale de Corse ne sera plus obligée de reverser aux offices l'intégralité des sommes correspondant aujourd'hui aux crédits « individualisés » dans sa DGD.

A l'article 20, votre commission spéciale vous proposera un amendement supprimant l'office agricole et l'office hydraulique. Par coordination, elle vous propose au présent article un amendement recherchant le même objectif que le présent article (« fondre » les crédits aujourd'hui consacrés aux offices dans la masse de la DGD de la collectivité territoriale de Corse), mais tirant les conséquences rédactionnelles de la suppression de l'article L. 112-14 du code rural par un amendement à l'article 20.

Sous le bénéfice de ces observations et de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission spéciale vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 39 bis (nouveau)
Rapport du Gouvernement au Parlement sur le bilan des transferts de personnels et de ressources

Cet article tend à prévoir deux rapports du Gouvernement au Parlement, l'un sur l'organisation des services déconcentrés de l'Etat en Corse, l'autre sur le bilan des transferts de personnels et de ressources réalisés au profit de la collectivité territoriale de Corse.

Cet article a été introduit par l'Assemblée nationale sur proposition de sa commission des Lois, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Dans sa rédaction initiale, cet amendement prévoyait un rapport unique . Il prévoyait que, pendant cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi ^{205 ( * )} , le Gouvernement remettrait chaque année au Parlement un rapport établissant le bilan des transferts de personnels et de ressources réalisés au profit de la collectivité territoriale de Corse et rendant compte de la réorganisation des services déconcentrés de l'Etat.

Pour M. Bruno Le Roux, rapporteur de l'Assemblée nationale, il s'agit d'assurer que la collectivité territoriale de Corse bénéficie effectivement des transferts de personnels et de ressources correspondant aux transferts de compétences prévus par le projet de loi. Le législateur contrôlerait, année après année, l'adéquation des compétences et des moyens. Après ces cinq années, les transferts de personnels devraient être achevés, rendant inutile la présentation d'un rapport par le Gouvernement.

L'auteur de l'amendement a souhaité que, simultanément aux transferts de compétences, l'Etat réorganise ses services , « car il n'y a pas de raison que ceux-ci continuent à fonctionner de la même manière alors qu'ils auront perdu de leurs compétences et de leurs personnels ». Selon lui, le but de ce rapport n'est pas de faire état de la situation des services de l'Etat en termes d'effectifs, mais bien d'indiquer les mesures de réorganisation des services de l'Etat consécutives à la décentralisation afin de garantir que le transfert des compétences ira de pair avec une modernisation à même de leur permettre de faire face aux missions qui leur resteront.

Le Gouvernement a approuvé la démarche consistant à présenter devant le Parlement un rapport dressant le bilan, en termes de ressources financières et de partage fonctionnel des services, de la compensation allouée à la collectivité territoriale de Corse en contrepartie des transferts de compétences prévus par la présente loi. Il a toutefois scindé ce rapport en deux rapports distincts .

Votre rapporteur a interrogé le Gouvernement sur la raison pour laquelle les rapports prévus ne seraient remis que pendant une période limitée à cinq ans . Le ministère de l'intérieur a fait savoir que cette durée serait pertinente à deux titres.

D'une part, elle serait cohérente avec la mise en oeuvre du droit d'option des personnels fixé à deux ans par le projet de loi. Elle permettra de dresser le bilan de l'intégralité des mouvements intervenus au cours de cette période.

D'autre part, cette durée permettrait de suivre pour chacune des compétences nouvelles transférées la mise en oeuvre des transferts financiers alloués à titre de compensation, sous forme de taxe intérieure sur les produits pétroliers et de dotation générale de décentralisation.

Les ressources y afférentes seront attribuées dès l'entrée en vigueur de la loi et définitivement déterminées par arrêté ministériel après avis de la commission prévue à l'article L. 4425-2 du code général des collectivités territoriales (présidée par le président de la chambre régionale des comptes et comprenant en nombre égal des représentants de l'Etat et de la collectivité territoriale de Corse). Par la suite, les crédits attribués évolueront comme la dotation globale de fonctionnement.

La rédaction retenue par l'Assemblée nationale ne le mentionnant pas expressément, votre rapporteur a souhaité savoir si le second rapport envisagé, relatif à l'organisation des services déconcentrés de l'Etat en Corse, avait lui aussi une périodicité annuelle.

Le ministère de l'intérieur a répondu que, par ce rapport, « c'est bien le suivi d'un processus qui a été souhaité », et qu'il convient de faire « une lecture extensive de l'article 39 bis et de considérer que la périodicité annuelle s'applique indifféremment aux deux rapports mentionnés ».

Il a ajouté que : « le rythme des transferts devant influer directement sur l'organisation des services de l'Etat, le lien entre les deux rapports est logique et direct , au point qu'il serait tout à fait opportun d'en faire une présentation commune à la représentation nationale ».

En conséquence, votre commission spéciale vous soumet un amendement tendant à réunifier les deux rapports.

Elle vous propose d'adopter l'article 39 bis ainsi modifié .

* ¹⁹⁷ Pour les dépenses de fonctionnement transférées, le droit commun s'applique.

* ¹⁹⁸ Pour la compensation du transfert de l'entretien du réseau ferré, ce ne sont pas les dépenses de l'Etat qui sont prises en compte mais les dépenses de la société nationale des chemins de fer français (SNCF).

* ¹⁹⁹ Article 9 du projet de loi.

* ²⁰⁰ Article 15 du projet de loi.

* ²⁰¹ Article 21 du projet de loi.

* ²⁰² Article L. 5211-16 du code général des collectivités territoriales.

* ²⁰³ L'année 2000 constitue un exemple atypique puisque l'office des transport a réparti entre les compagnies concessionnaires un montant supérieur à celui de la DCT pour l'exercice. Cela s'expliquerait par un accroissement inattendu des charges d'exploitation des entreprises de transport, dû à l'augmentation du prix du carburant.

* ²⁰⁴ Votre rapporteur note que, le 23 octobre 2001, le tarif d'un aller-retour Paris-Bastia ou Paris-Ajaccio sur Air France s'élevait à 2.060 francs. Sur la même compagnie, le trajet Paris-Aurillac était facturé 3.540 francs et Paris-Limoges 2.800 francs.

* ²⁰⁵ Voir article 51 du présent projet de loi.