Proposition de loi organique relative aux lois de finances

TITRE III BIS :

DE L'INFORMATION ET DU CONTRÔLE SUR LES FINANCES PUBLIQUES
CHAPITRE PREMIER :

DE L'INFORMATION

ARTICLE 48 bis

Le débat d'orientation budgétaire

Commentaire : le présent article vise à définir le contenu du rapport d'orientation budgétaire déposé par le gouvernement au cours du dernier trimestre de la session ordinaire.

I. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les modifications apportées par l'Assemblée nationale ont consisté, pour l'essentiel, à transférer le débat sur les perspectives pluriannuelles des ressources et des charges de l'Etat, au regard des engagements européens de la France, à l'automne, soit avant la transmission aux autorités communautaires du programme de stabilité.

Par ailleurs, il est apparu souhaitable à l'Assemblée nationale de ne pas alourdir la charge de préparation des documents devant être remis aux assemblées. Dans cette perspective, elle a prévu que l'évaluation des ressources et des charges serait plus globale que celle prévue par le Sénat.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur souhaite souligner que les ouvertures manifestées par le gouvernement lors du débat, en première lecture, au Sénat ont permis de progresser sur les questions nombreuses relatives à l'information du Parlement.

Le renforcement de celle-ci, sa mise à niveau sont un élément tout à fait essentiel, d'autant que la réforme ici entreprise est fondée sur une amélioration plus globale de l'information sur les finances publiques.

L'adoption de l'article 48 quater enrichi, relatif au rapport économique, social et financier, celle de l'article 48 sexies introduit à l'initiative de nos collègues Philippe Marini et Charles Descours, ainsi que la possibilité de compléter les informations du rapport d'orientation budgétaire, à travers la procédure des questionnaires parlementaires, résolvent bien des difficultés.

Une certaine crispation subsistait quant à la mention des indicateurs prévus pour les programmes de la loi de finances à venir. L'Assemblée nationale a maintenu l'obligation de les faire figurer dans le rapport d'orientation budgétaire comme l'avait souhaité le Sénat, pour qui ces indicateurs seront autant de critères d'appréciation de la gestion publique. Votre rapporteur s'en félicite très vivement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 ter

Les questionnaires budgétaires

Commentaire : le présent article a pour objet d'inscrire dans la loi organique la procédure des questionnaires parlementaires.

I. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté une modification tendant à ne pas faire bénéficier des garanties particulières du présent article, qui s'appliquent aux questionnaires adressés par les commissions parlementaires, ceux adressés par les délégations parlementaires.

II. OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur souligne à nouveau que le régime prévu au présent article ne constitue que l'organisation procédurale particulière à certains questionnaires adressés par le Parlement d'une obligation tout à faire générale de répondre aux questionnaires relatifs à l'emploi des contributions publiques. Cette dernière obligation repose sur les textes les plus éminents de notre droit public, en particulier les articles XIV et XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Il estime ainsi que, pas plus qu'aux questions des commissions parlementaires qui pourraient être formulées en dehors des délais utiles pour y répondre conformément au présent article, il ne saurait être tiré argument de cet article pour refuser, ou même tarder à répondre aux questions émanant de qui que ce soit, et a fortiori d'une composante du Parlement.

Il note que l'argument invoqué pour exclure les délégations parlementaires du bénéfice du présent article, l'absence d'association à la discussion budgétaire au Parlement, n'est pas exact. Ainsi la délégation du Sénat pour l'Union européenne et la délégation du Sénat pour la planification prennent fréquemment une part active à certains aspects de cette discussion.

Les droits des délégations à obtenir des réponses ne sauraient donc être écartés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 quater

Le rapport économique, social et financier

Commentaire : le présent article vise à apporter quelques précisions sur le contenu du rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances de l'année.

I. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, outre une modification rédactionnelle et de conséquence après « l'allègement » des informations figurant dans le rapport d'orientation budgétaire concédé par elle au gouvernement, n'a modifié cet article que sur un point. Elle a limité la jonction au rapport économique, social et financier aux seuls comptes de la Nation des années précédentes, à l'exclusion des comptes prévisionnels.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur se félicite vivement de l'adhésion de l'Assemblée nationale à la formulation par le Sénat de l'exigence d'une présentation prévisionnelle et correctement formalisée - c'est-à-dire dans les termes de la comptabilité nationale et selon une nomenclature suffisamment détaillée - des comptes des différents sous-secteurs des administrations publiques.

Il note que la suppression de l'obligation d'annexer les comptes de la Nation prévisionnels au rapport économique, social et financier, qui peut répondre à des considérations pratiques, ne signifie nullement que les gouvernements soient déchargées « ad vitam aeternam » de cette obligation. Tout exercice de cette nature qui serait disponible devrait être transmis au Parlement. C'est l'esprit même de cet article. En outre, les adaptations législatives pourraient toujours intervenir si nécessaire sur le fondement du e) de l'article 31.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 48 quinquies

Les documents joints au projet de loi de finances de l'année

Commentaire : le présent article énonce la liste des documents devant être joints au projet de loi de finances de l'année et détermine leur nature juridique.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements au présent article, sur proposition du rapporteur de la commission spéciale, notre collègue député Didier Migaud, et avec un avis favorable du gouvernement. Le premier amendement vise à renforcer l'exhaustivité des informations transmises au Parlement, en prévoyant qu'une annexe explicative comporte la liste et l'évaluation de l'ensemble des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat, y compris les collectivités territoriales.

Le deuxième amendement modifie la rédaction relative aux annexes explicatives développant les crédits par programme afin de prendre en compte les modifications apportées aux article 4, 7 et 18. Il prévoit notamment que les crédits dont l'ouverture est demandée en loi de finances initiale font l'objet d'une annexe explicative selon la nomenclature budgétaire retenue à l'article 4, qu'ils soient spécialisés par programme ou qu'ils fassent l'objet d'une dotation.

Le troisième amendement prévoit que les informations relatives aux emplois seront développées « par catégorie, présentée par corps ou par métier », le Sénat ayant remplacé au cours de la première lecture, la notion de « corps » par celle de « métier ».

Enfin, le dernier amendement précise la définition des annexes explicatives relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux, afin de tenir compte des définitions qui en sont données par l'Assemblée nationale.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre commission ne voit pas d'obstacle aux modifications adoptées par l'Assemblée nationale, s'agissant de l'intégration des impositions affectées aux collectivités territoriales dans le champ de l'annexe présentant l'évaluation des impositions de toute nature directement affectées. Votre rapporteur souligne cependant que, compte tenu du fait que les collectivités territoriales votent les taux de leurs impositions au début de l'année, ces informations seront relativement aléatoires, et risquent de se limiter à une application des taux en vigueur à l'évaluation des bases correspondantes pour l'année à venir.

S'agissant de la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale pour les annexes développant les informations relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux, votre commission ne voit pas d'obstacle à son maintien.

Votre commission considère que la présentation des informations relatives aux emplois rémunérés par l'Etat par catégorie, « présentée par corps ou par métier » ne constitue pas un compromis satisfaisant entre la mention des seuls corps prévue dans le texte issu de la première lecture à l'Assemblée nationale et celle des métiers retenue par le Sénat. En effet, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture laissera au gouvernement la possibilité de présenter les informations visées soit par corps soit par métier, ce qui est susceptible de nuire à la cohérence des documents transmis au Parlement. Votre commission aurait donc préféré revenir, pour les raisons indiquées lors de la première lecture, notamment le faible contenu informatif de la notion de corps et la volonté de ne pas mentionner des éléments relevant du statut de la fonction publique dans la loi organique relative aux lois de finances, à la seule mention de la notion de « métier ».

Votre commission vous propose d'adopter un amendement, considérant que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale et portant sur les annexes développant le montant des crédits par programme ou par dotation n'est pas pleinement satisfaisante. En effet, les annexes devront ainsi développer « conformément aux dispositions de l'article 4, pour l'année en cours et l'année considérée, par programme et par dotation, le montant des crédits présentés par titre (...) ». Votre commission craint que cette rédaction conduise le gouvernement à ne mentionner dans les annexes que le développement des crédits selon les catégories de dépense mentionnées à l'article 4. Or, il est souhaitable que ces annexes permettent au Parlement de bénéficier d'un détail important des natures de dépense, allant au-delà des catégories mentionnées à l'article 4. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur vous propose d'adopter un amendement de précision, qui établit une symétrie avec la modification proposée à l'article 48 quinquies (les documents joints au projet de loi de finances de l'année).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 sexies

Le rapport et le débat sur les prélèvements obligatoires

Commentaire : le présent article tend à prévoir le dépôt, en octobre de chaque année, en vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, d'un rapport sur les prélèvements obligatoires au profit des administrations publiques, à l'exception des impositions perçues au profit des collectivités territoriales, détaillant leur nature et évaluant l'impact financier des modifications décidées par le Gouvernement.

I. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié le présent article pour préciser d'une part que le rapport retraçant l'ensemble des prélèvements obligatoires ainsi que leur évolution, présenté à l'ouverture de la session ordinaire par le Gouvernement, inclurait bien les prélèvements obligatoires perçus au profit des administrations locales, et rectifier, d'autre part, une rédaction.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur se félicite de l'excellent accueil fait, à la suite de celui de votre commission, à cet article issu d'une initiative de nos collègues Philippe Marini et Charles Descours, tant par le gouvernement que par l'Assemblée nationale.

Il apprécie les modifications introduites par l'Assemblée nationale comme autant d'utiles précisions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 septies

Les documents joints aux projets de loi de finances rectificative

Commentaire : le présent article énonce la liste des documents devant être joints aux projets de loi de finances rectificative.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du gouvernement, un amendement de coordination avec la suppression de l'article 34 bis votée par elle. Cet amendement vise à ajouter aux dispositions devant figurer en loi de règlement, une récapitulation des mouvements de crédits intervenus par voie réglementaire.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

L'article 34 bis , introduit par le Sénat lors de la première lecture de la présente proposition de loi organique, prévoyait que « toutes les modifications de crédits opérées par voie administrative en application des dispositions de la présente loi organique sont soumises à la ratification du Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée . » Cet article a été supprimé par l'Assemblée nationale, considérant qu'une telle ratification constituait une procédure lourde et peu utile pour le Parlement.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale vise à prévoir que le gouvernement présente au Parlement, à l'occasion des lois de finances rectificatives, des tableaux récapitulant les mouvements de crédits intervenus par voie réglementaire et relatifs aux crédits de l'année en cours. Votre rapporteur considère que l'introduction de cette disposition répond aux souhaits d'information sur l'exécution des lois de finances exprimés par le Sénat, et vous proposera donc d'adopter le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 48 octies

Les documents joints au projet de loi de règlement

Commentaire : le présent article énonce la liste des documents devant être joints au projet de loi de règlement.

I. LES MODIFICATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement ainsi qu'un sous-amendement présentés par le rapporteur de la commission spéciale, Didier Migaud, le gouvernement s'en remettant à la sagesse. L'amendement adopté par l'Assemblée réécrit l'ensemble de l'article, mais n'en dénature pas la portée. Le rapport de deuxième lecture ^{7 ( * )} fait au nom de la commission spéciale chargée d'examiner la proposition de loi organique relative aux lois de finances indique en effet que « à la réflexion, il apparaît cependant que le contenu des documents joints au projet de loi de règlement, tel que défini par le Sénat, répond au souci d'information et de contrôle des assemblées parlementaires. » La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale vise donc à compléter les documents par :

- le développement des recettes du budget général ;

- la mention explicite, dans les annexes explicatives jointes aux programmes et aux dotations, des modifications de crédits demandées par le gouvernement dans le projet de loi règlement ;

- la mention explicite de la balance générale des comptes et de l'évaluation des engagements hors bilan de l'Etat dans le compte général de l'Etat.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale revient également à une définition exhaustive du contenu des rapports annuels de performance, pour lequel le Sénat avait préféré faire référence au contenu des projets annuels de performance.

Enfin, l'Assemblée nationale a prévu que la loi de règlement présente l'écart entre les estimations et les réalisations au titre des fonds de concours.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La rédaction proposée par le rapporteur de la commission spéciale Didier Migaud pour le présent article a été adoptée par l'Assemblée nationale, le gouvernement s'en étant remis à sa sagesse après avoir indiqué préférer en plusieurs points du texte, la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Votre commission vous propose d'adopter deux amendements au présent article.

Le premier amendement est un amendement de précision. Il s'agit d'adapter le contenu des annexes explicatives visées au 1° du présent article aux annexes du projet de loi de finances initiale, en précisant que ces annexes développent le montant des crédits selon le détail des catégories de dépense mentionnées au II de l'article 4, par programme ou par dotation. Ainsi, les informations fournies avec le projet de loi de règlement permettront d'effectuer des comparaisons précises entre la répartition prévisionnelle des crédits par nature de dépenses et les dépenses effectivement constatées au cours de l'année considérée.

Votre commission considère que la rédaction adoptée en première lecture par le Sénat pour le 3° de cet article présentait l'avantage de mettre en évidence la symétrie entre les projets annuels de performances et les rapports annuels de performances, afin que les résultats de l'exécution budgétaire puissent être aisément évalués au regard des objectifs précis fixés par la loi de finances initiale. Cependant, votre commission a souhaité prendre en considération les raisons ayant conduit l'Assemblée nationale à modifier la rédaction retenue par le Sénat. Elle vous propose donc d'adopter un amendement reprenant la rédaction adoptée par le Sénat et précisant que les rapports annuels de performance « justifient, pour chaque titre, les mouvements de crédits et les dépenses constatées, et présentent les mesures justifiant la variation du nombre des emplois rémunérés par l'Etat, ainsi que les coûts correspondants ». Cette nouvelle rédaction devrait ainsi permettre de concilier les volontés exprimées les deux assemblées, et de ne pas conduire à une perte d'information pour le Parlement, crainte évoquée par notre collègue député Didier Migaud à l'appui de sa proposition de modification, votée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 48 decies

La publication des actes administratifs prévus par la loi organique

Commentaire : le présent article impose une obligation de publier au Journal officiel les actes administratifs prévus par la loi organique.

I. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement à cet article.

La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale, tend à n'exclure de la publication au Journal officiel que les rapports qui présentent les motivations des décrets et arrêtés prévus par la loi organique relative aux lois de finances, lorsqu'ils concernent les sujets à caractère secret touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat ou aux affaires étrangères. Les mouvements de crédits eux-mêmes ne seraient pas concernés.

II. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION

C'est après que votre commission s'en fut remise à la sagesse de votre Haute Assemblée, et que le gouvernement se soit déclaré favorable à un sous-amendement de notre collègue Michel Charasse, tendant à exclure de l'obligation de publication au Journal officiel les décrets et arrêtés prévus par la loi organique, ainsi que le rapport en présentant les motivations, dès lors que ces actes concerneraient « les sujets de caractère secret touchant à la défense nationale, à la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat ou aux affaires étrangères », que cette disposition a été introduite au Sénat.

Votre rapporteur est toutefois sensible à l'argumentaire du rapporteur de l'Assemblée nationale qui se demande « quel lien univoque et précis il est possible d'établir entre un mouvement de crédits et des actions à caractère secret, dans la conception très large qui en a été donnée au cours des débats devant le Sénat ».

C'est pourquoi, dans la mesure où la volonté du Sénat de ne pas divulguer d'information à caractère secret n'est pas altérée par la rédaction du présent article, il vous en recommande l'adoption.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ⁷ Rapport fait au nom de la commission spéciale par M. Didier Migaud, n° 3150 (XIème législature), page 113.