TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mercredi 20 juin 2001 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Louis Souvet, Alain Vasselle, André Jourdain et Jean-Louis Lorrain sur le projet de loi n° 376 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.
Après avoir rappelé que la commission mixte paritaire, réunie le 5 juin dernier, n'était pas parvenue à se mettre d'accord sur un texte commun, M. Louis Souvet, rapporteur pour le titre premier , a rappelé que le titre premier du présent projet de loi visait à donner une base légale à la convention du 1 er janvier 2001 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage.
Estimant que cette nouvelle convention constituait un progrès considérable, il a indiqué que les perspectives de son application, à compter du 1 er juillet, semblaient désormais se confirmer, même s'il a émis un doute quant à la possibilité de promulguer la loi avant cette date, compte tenu des retards d'inscription de ce texte à l'ordre du jour parlementaire.
Il a ainsi observé que les deux assemblées avaient adopté conformes les articles premier à 4 du projet de loi, ces articles transcrivant la convention dans notre législation. Il s'est alors félicité de cet accord, y voyant le signe d'un hommage à la capacité d'initiative et au sens des responsabilités des partenaires sociaux.
Il a également constaté que l'Etat, l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) et l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (UNEDIC) avaient signé, le 13 juin, les deux conventions nécessaires à l'application de la convention du 1er janvier 2001.
Il a alors indiqué que seul l'article 5 restait en discussion, l'Assemblée nationale ayant rétabli en nouvelle lecture le texte de cet article dans sa version initiale.
Observant que cet article était déconnecté de la mise en oeuvre de la nouvelle convention d'assurance chômage, il a rappelé que le Sénat avait souhaité apporter, en première lecture, une précision à cette disposition relative à la clarification des relations financières entre l'Etat et l'UNEDIC. Il a ainsi indiqué que le Sénat avait estimé nécessaire de subordonner l'autorisation accordée à l'UNEDIC de verser 15 milliards de francs à l'Etat entre 2001 et 2002 à une utilisation ultérieure de cette somme en faveur des chômeurs relevant du régime de solidarité, conformément au souhait exprimé par les partenaires sociaux dans la convention.
Il a jugé cette précision d'autant plus nécessaire que de nombreuses voix s'élèvent pour craindre que le Gouvernement ne cherche à utiliser cette somme afin de combler les difficultés structurelles de financement des trente-cinq heures.
Il a alors constaté que l'attitude ambiguë du Gouvernement était loin de dissiper ces craintes, observant que celui-ci avait refusé de créer un fonds de concours pour assurer l'affectation du versement de l'UNEDIC dans la plus grande transparence et n'avait, lors des débats parlementaires, clarifié en aucune manière ses intentions en la matière.
Il a donc estimé nécessaire de prévenir toute tentation d'utilisation de ces sommes contraire au souhait des partenaires sociaux et a, en conséquence, proposé de rétablir la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture sur cet article 5.
M. Alain Vasselle, rapporteur pour le titre II (fonds de réserve des retraites) , a rappelé qu'en première lecture la commission, après avoir jugé que le fonds de réserve n'était en aucun cas susceptible de répondre au défi posé par le financement des retraites, avait proposé un dispositif alternatif, adopté par le Sénat, permettant de donner au Fonds de réserve un statut lui garantissant indépendance et transparence.
Il a indiqué que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, était revenue pour l'essentiel à son texte de première lecture. Il a considéré que le dispositif, relevant d'une « muraille de Chine » bien fragile, organisait une grave confusion des genres, par la présence du directeur général de la Caisse des dépôts et consignations à la tête du directoire, alors même que la Caisse assure -en quelque sorte sous sa « double autorité »- la gestion administrative du fonds et peut en outre participer aux appels d'offres de gestion financière.
Il a observé que six amendements « de bon sens » du Sénat avaient toutefois été retenus. L'Assemblée nationale a confirmé le caractère régulièrement renouvelé des appels d'offres de gestion financière, la fixation par décret en Conseil d'Etat des règles prudentielles auxquelles sera soumis le fonds, la nomination des commissaires aux comptes par le conseil de surveillance, et non par le directoire, ainsi que le transfert au conseil de surveillance du contrôle des règles déontologiques applicables aux membres du directoire. Elle a également approuvé le contrôle du fonds de réserve par la Cour des comptes, la transmission des rapports des inspections générales des affaires sociales et des finances au conseil de surveillance et la possibilité pour ce dernier de procéder à une audition des membres des corps d'inspection ayant réalisé une mission de contrôle sur le fonds.
M. Alain Vasselle, rapporteur, a considéré ainsi que la navette n'avait pas été tout à fait inutile. Il a toutefois estimé nécessaire de rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture, afin de laisser à l'Assemblée nationale la possibilité, en lecture définitive, d'un « sursaut de bon sens » la conduisant à retenir un ou plusieurs amendements adoptés par le Sénat. Il a espéré qu'elle « ouvre les yeux » sur « la fausse bonne idée » consistant à confier, par la loi, à la Caisse des dépôts et consignations la gestion administrative du fonds et la présidence du directoire tout en l'autorisant à participer, au même titre que les autres établissements de la place, aux appels d'offres de gestion financière.
M. André Jourdain, rapporteur pour le titre III (ratification du code de la mutualité), a rappelé que l'article 7, autorisant la ratification de l'ordonnance du 19 avril 2001 relative au code de la mutualité, avait représenté une grande déception pour la commission, compte tenu des engagements pris par les ministres, lors du débat sur le projet de loi d'habilitation, d'un véritable débat sur la ratification.
Il a observé que la présence, au sein d'un nouveau texte fourre-tout, assorti immédiatement de l'urgence, et intervenant sur un nombre très important de sujets, d'un article autorisant cette ratification, ne constituait pas une possibilité sérieuse d'engager un véritable débat.
M. André Jourdain, rapporteur, a observé qu'une analyse rapide du texte de l'ordonnance, effectuée en première lecture, avait montré les limites et les imperfections du texte de l'ordonnance : en conséquence, le Sénat, protestant sur le principe de cette atteinte aux droits du Parlement, avait supprimé l'article 7.
M. André Jourdain, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait rétabli le texte de l'article 7.
Il a observé qu'une opposition répétée serait désormais quelque peu vaine. Il a précisé que la position de nouvelle lecture était déterminante, puisque proposer quelques modifications sur les insuffisances ou les incohérences majeures du nouveau code de la mutualité, permettait de donner à l'Assemblée nationale la possibilité de reprendre, en lecture définitive, un ou plusieurs amendements adoptés par le Sénat.
Il a proposé en conséquence de retenir une série d'amendements, portant sur trois points « stratégiques » :
- le respect des règles communautaires, par les suppressions les plus manifestes des atteintes au principe de spécialité posé par les directives communautaires, comme le montrent l'exemple des transferts financiers entre « mutuelles fondatrices » et « mutuelles soeurs » ;
- la procédure d'agrément, puisque l'article 5 de l'ordonnance du 19 avril 2001 dispose que les mutuelles, unions et fédérations créées avant la publication de la présente ordonnance et qui n'auront pas accompli, dans un délai d'un an, les démarches nécessaires à leur inscription au registre national des mutuelles seront purement et simplement dissoutes ;
- la tenue du registre des mutuelles, le texte de l'ordonnance prévoyant de confier cette mission au secrétariat général du Conseil supérieur de la mutualité, alors qu'il s'agit d'un organisme à vocation consultative.
M. André Jourdain, rapporteur, a observé que ce dispositif ne devait pas s'interpréter, naturellement, comme une approbation sans réserves du reste.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur , a présenté les articles demeurant en discussion aux titres IV, V et VI du projet de loi.
Il a tout d'abord indiqué que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a adopté conformes quatorze articles des titres IV, V et VI du projet de loi, dont treize articles additionnels résultant des travaux du Sénat en première lecture. Il a précisé que, par ailleurs, l'Assemblée nationale avait modifié la rédaction de huit articles. Cinq de ces articles avaient été délégués à la commission des affaires culturelles en première lecture : l'article 11, relatif à la réglementation des centres de loisirs pour mineurs, l'article 12, définissant les compétences du conseil de direction de l'Institut d'études politiques de Paris, l'article 13, adaptant les règles anti-concentration applicables à la télévision numérique hertzienne terrestre, l'article 14, précisant les obligations de diffusion de la Chaîne parlementaire qui incombent aux opérateurs et l'article 18, visant à encadrer les cartes d'abonnement au cinéma.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a précisé que, après avoir consulté les rapporteurs de la commission des affaires culturelles du Sénat, il proposerait à la commission des affaires sociales de rétablir les articles 11, 13, 14 et 18 dans leur rédaction adoptée par le Sénat, en première lecture, sous réserve, le cas échéant, de quelques améliorations rédactionnelles adoptées par l'Assemblée nationale.
S'agissant, en revanche, de l'article 12 relatif à l'Institut d'études politiques de Paris, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a indiqué, compte tenu de la décision du Gouvernement de ne plus faire valider par voie législative les délibérations du conseil de direction de l'Institut visant à créer une voie particulière d'accès pour certains élèves issus des zones d'éducation prioritaire (ZEP), qu'il proposerait à la commission d'adopter cet article 12 sans modification.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a précisé que trois autres articles avaient été modifiés par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. Il s'agit de l'article 12 bis, adopté au Sénat à l'initiative de M. Michel Charasse, et précisant le régime de la rémunération pour copie privée numérique, de l'article 15, définissant le régime juridique des réseaux de télécommunication à haut débit installés par les collectivités territoriales et de l'article 19 octies, résultant d'un amendement de M. Claude Domeizel, qui transfert aux caisses d'allocations familiales le versement des prestations familiales aux retraités de la fonction publique territoriale résidant dans les départements d'outre-mer (DOM).
Il a indiqué que les modifications apportées par l'Assemblée nationale à ces articles 12 bis et 19 octies concernaient uniquement des points de détail et n'appelaient donc pas d'observation particulière.
S'agissant en revanche de l'article 15, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a souligné que l'Assemblée nationale avait, à nouveau, autorisé les collectivités territoriales à mettre leurs réseaux de télécommunication à haut débit à la disposition, non seulement d'opérateurs autorisés, mais également d'utilisateurs finaux. Il a rappelé que le Sénat avait, en première lecture, supprimé cette possibilité, estimant qu'il ne pouvait que favoriser une confusion des genres et des métiers préjudiciable à l'intérêt même des collectivités territoriales. Il a donc indiqué que, sans ignorer la politique ambitieuse conduite, en ce domaine, par certaines collectivités territoriales, il proposerait à la commission d'adopter un amendement rétablissant la rédaction initialement adoptée, sur ce point particulier, par le Sénat tout en conservant, par ailleurs, les deux nouveaux paragraphes ajoutés à l'article 15 par l'Assemblée nationale, et visant à favoriser l'information du public sur l'impact visuel et sanitaire des antennes émettrices et réceptrices de téléphonie mobile.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a ensuite proposé à la commission de rétablir cinq articles qui, supprimés par l'Assemblée nationale, avaient été insérés par le Sénat en première lecture. Il s'agit de l'article 13 bis, visant à encadrer strictement les activités de production de l'Institut national de l'audiovisuel (INA), de l'article 13 ter, destiné à améliorer l'information des membres de sociétés de perception de droits d'auteurs, de l'article 13 quater, modifiant la composition des instances consultatives compétentes en matière de propriétés intellectuelles, de l'article 16 quater, étendant aux maîtres contractuels de l'enseignement privé la dispense de qualification déjà accordée aux fonctionnaires pour l'enseignement et l'encadrement des activités sportives et, enfin, de l'article 19 bis, autorisant la prise en compte du télétravail dans les programmes locaux de l'habitat.
M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a également précisé que l'Assemblée nationale ayant rétabli deux articles supprimés par le Sénat en première lecture : l'article 20, qui autorise les comités d'entreprise à verser, sur leurs ressources propres, des subventions à des associations à vocation sociale et l'article 21 qui vise à créer une nouvelle catégorie de sociétés coopératives, la société coopérative d'intérêt collectif, il proposerait à la commission de supprimer à nouveau ces deux articles, les raisons ayant motivé la décision du Sénat en première lecture demeurant toujours valables.
Enfin, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a observé que, d'une manière plus surprenante à ce stade de la procédure, l'Assemblée nationale avait adopté deux nouveaux articles : un article 15 bis nouveau qui, afin de favoriser l'installation des antennes de réception de la boucle locale radio, dispose que les propriétaires ne pourront pas s'opposer, sans motif sérieux et légitime, à l'installation de ces antennes par un locataire, et un article 23 nouveau, visant à accélérer, dans le respect des décisions de justice, le versement par l'association de garantie de salaires, des salaires dus aux employés d'une entreprise en liquidation judiciaire. M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur, a précisé qu'il proposerait à la commission, d'une part, de supprimer l'article 15 bis nouveau dont le dispositif lui paraît quelque peu disproportionné au regard du but à atteindre, et, d'autre part, d'adopter conforme l'article 23 nouveau.
Répondant aux interrogations de MM. Alain Vasselle et Louis Souvet concernant l'élargissement des compétences des comités d'entreprise prévu à l'article 20 adopté par l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur , a indiqué qu'une telle extension était effectivement large et imprécise et justifiait donc que le Sénat supprime, comme en première lecture, cet article.
Puis la commission a procédé à l'examen des articles du projet de loi.
A l'article 5 (clarification des relations financières entre l'Etat et le régime d'assurance chômage), la commission a adopté, sur la proposition de M. Louis Souvet, rapporteur, un amendement visant à préciser les conditions d'autorisation du versement de 15 milliards de francs entre 2001 et 2002 par l'UNEDIC à l'Etat, afin de veiller au souhait exprimé par les partenaires sociaux d'une affectation de cette somme au financement d'actions en faveur des chômeurs relevant du régime de solidarité.
A l'article 6 (création du fonds de réserve pour les retraites), la commission a adopté, sur proposition de M. Alain Vasselle, rapporteur , 12 amendements :
- à l'article L. 135-6 du code de la sécurité sociale, un amendement créant un établissement spécial placé sous la surveillance et la garantie du Parlement et non un établissement public sous tutelle ministérielle, un amendement supprimant la mention des régimes bénéficiaires et un amendement incluant les orientations générales de la politique de placement parmi les principes de base du fonds ;
- à l'article L. 135-7, un amendement supprimant la possibilité d'affecter au fonds, à titre prévisionnel, une fraction des excédents du FSV ;
- à l'article L. 135-8, un amendement procédant à une nouvelle rédaction de cet article, consacrée au mode de désignation des membres du directoire et du conseil de surveillance ;
- un amendement rétablissant l'article L. 135-8-1 qui précise les missions du conseil de surveillance et du directoire ;
- à l'article L. 135-10, un amendement excluant la Caisse des dépôts et consignations et ses filiales de la participation aux appels d'offres de gestion financière et un amendement déléguant par appel d'offre la conservation des instruments financiers à des prestataires de services d'investissement ;
- un amendement rétablissant l'article L. 135-10-2 précisant que le fonds de réserve ne pourrait détenir plus de 5 % d'une même catégorie de valeurs mobilières d'un même émetteur ;
- à l'article L. 135-14, un amendement supprimant les modalités d'exercice de la tutelle ;
- au II de l'article 6, un amendement de conséquence.
A l'article 7 (ratification de l'ordonnance n° 2001-350 du 19 avril 2001), sur proposition de M. André Jourdain, rapporteur, la commission a autorisé cette ratification sous réserve de l'adoption de 12 amendements :
- un amendement supprimant, au III de l'article L. 111-1 du code de la mutualité annexé à l'article premier de cette ordonnance, la possibilité, pour une mutuelle exerçant une activité d'assurance, d'assurer la prévention des risques de dommages corporels, de mettre en oeuvre une action sociale ou de gérer des réalisations sanitaires et sociales au profit de souscripteurs d'un contrat proposé par un organisme de protection complémentaire ayant passé une convention avec cette mutuelle ;
- deux amendements à l'article L. 111-3 et L. 111-4 du code de la mutualité annexé à l'article premier de cette ordonnance supprimant les transferts financiers entre « mutuelles fondatrices » et « mutuelles soeurs » ;
- un amendement supprimant la possibilité, ouverte par le 3° alinéa de l'article L. 111-5 du code de la mutualité annexé à l'article premier de cette ordonnance, pour les fédérations de mutuelles de pratiquer les opérations de réassurance ;
- un amendement supprimant le g) de l'article L. 114-9 du code de la mutualité annexé à l'article premier de cette ordonnance, prévoyant que l'assemblée générale de la mutuelle ou de l'union statue sur les règles générales auxquelles doivent obéir les opérations de cession de réassurance ;
- un amendement supprimant le second alinéa de l'article L. 211-4 du code de la mutualité annexé à l'article premier de cette ordonnance prévoyant que les statuts des mutuelles et unions déterminent leurs modalités de réassurance ;
- un amendement supprimant, à l'article L. 411-1 du code de la mutualité annexé à l'article premier de cette ordonnance, la tenue d'un registre national des mutuelles par le secrétariat général du conseil supérieur de la mutualité ;
- un amendement modifiant, au I de l'article 5 de cette ordonnance, les conditions d'agrément des mutuelles, unions et fédérations créées avant la publication de cette ordonnance ;
- trois amendements de conséquence aux III, IV et V de l'article 5 de cette ordonnance.
Puis, la commission a procédé à l'examen des articles des titres IV, V et VI demeurant en discussion et a adopté, sur proposition de M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur , un certain nombre d'amendements.
A l'article 11 (réglementation des centres de loisirs accueillant des mineurs), elle a adopté quatre amendements visant, respectivement, à rétablir la rédaction adoptée par le Sénat, en première lecture, pour les articles L. 227-5, L. 227-6, L. 227-8 et L. 227-9 du code de l'action sociale et des familles.
A l'article 13 (dispositif anti-concentration applicable à la télévision numérique hertzienne terrestre), elle a adopté un amendement visant à rétablir la rédaction de cet article adoptée par le Sénat en première lecture.
Elle a ensuite adopté trois amendements visant à rétablir les articles 13 bis (activités de production de l'Institut national de l'audiovisuel), 13 ter (information des membres des sociétés de perception de droits) et 13 quater (composition des instances consultatives compétentes en matière de propriété intellectuelle) adoptés par le Sénat en première lecture.
A l'article 14 (reprise des programmes de la Chaîne parlementaire par les distributeurs de services), elle a adopté un amendement complétant le texte proposé par cet article pour l'article 45-3 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.
A l'article 15 (régime juridique des réseaux de télécommunication à haut débit installés par des collectivités territoriales), elle a adopté un amendement visant à rétablir la rédaction adoptée par le Sénat, en première lecture, pour le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales.
Elle a adopté un amendement visant à la suppression de l'article 15 bis (impossibilité pour un propriétaire d'immeuble de s'opposer à l'installation d'antennes réceptrices et émettrices de télécommunication fixes).
Elle a adopté un amendement visant à rétablir l'article 16 quater (dispense de qualification pour l'enseignement, l'animation ou l'encadrement sportifs) adopté par le Sénat en première lecture.
A l'article 18 (encadrement des cartes d'abonnement au cinéma), elle a adopté un amendement visant à rétablir la rédaction de cet article adoptée par le Sénat en première lecture.
Elle a adopté un amendement visant à rétablir l'article 19 bis (prise en compte du télétravail dans les programmes locaux de l'habitat) adopté par le Sénat en première lecture.
Enfin, elle a adopté deux amendements visant, respectivement, à supprimer l'article 20 (subventions aux associations à caractère social ou humanitaire par les comités d'entreprises) et l'article 21 (sociétés coopératives d'intérêt collectif).
La commission a adopté le projet de loi ainsi amendé .