B. LE RÉGIME INDEMNITAIRE
1. Le cadre législatif
Comme votre rapporteur l'a précédemment exposé, le principe de gratuité des mandats locaux affirmé par l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales a d'abord fait l'objet d'aménagements prévoyant la prise en charge des frais de mission et de représentation.
A partir de la Libération, des indemnités de fonction ont été créées, d'abord pour les maires et les adjoints, et progressivement étendues à d'autres élus.
a) Les frais de mission et de représentation
Les élus ont droit au remboursement des frais que nécessite l'exécution des mandats spéciaux, dépenses de transport comprises.
Les membres des conseils généraux et régionaux peuvent recevoir une indemnité de déplacement pour prendre part aux réunions du conseil, aux séances des commissions et à celles des organismes dont ils font partie ès-qualités. Il en est de même pour les membres des structures intercommunales lorsqu'ils ne perçoivent pas d'indemnités au titre des fonctions qu'ils exercent au sein de ces établissements.
Enfin, le conseil municipal peut voter des indemnités de représentation pour le maire.
b) Les indemnités de fonction
Il appartient aux assemblées délibérantes de déterminer le montant des indemnités de fonction attribuées aux élus, mais dans les conditions et limites déterminées par la loi. Les indemnités maximales de fonction sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique (indice 1015, soit 22.836 F ) .
Il s'agit d'indemnités maximales , ce qui autorise l'assemblée à fixer les indemnités à un montant inférieur à celui prévu par la loi ou l'élu à renoncer à tout ou partie de ses indemnités.
Comme votre rapporteur l'exposera plus loin, les assemblées délibérantes sont néanmoins autorisées à accorder à certains de leurs membres des indemnités d'un montant supérieur au plafond légal, si ces majorations sont compensées par l'attribution à d'autres élus d'indemnités inférieures à ce plafond. En d'autres termes, l'enveloppe des indemnités susceptibles d'être allouées à l'ensemble des élus d'une collectivité doit donc être respectée.
Les indemnités des élus titulaires de plusieurs mandats sont écrêtées à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire, déduction faite des cotisations sociales (à l'exclusion de la cotisation sociale généralisée et de celle du remboursement de la dette sociale).
Selon la circulaire du 15 avril 1992 sur l'application de la loi du 3 février 1992 précitée, l'élu a la faculté de choisir l'indemnité de fonction sur laquelle interviendra l'écrêtement, lequel peut d'ailleurs porter sur deux indemnités.
La partie écrêtée d'une indemnité peut être attribuée à un autre élu, sur délibération nominative de l'assemblée concernée.
Les élus municipaux 8 ( * )
Jusqu'à la loi n° 2000-295 du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions et à leurs conditions d'exercice, les indemnités maximales des adjoints et conseillers municipaux étaient calculées en pourcentage de celles du maire.
L'augmentation des indemnités maximales de maire (dont le montant varie en fonction de la population de la commune) entraînait donc corrélativement celle des autres élus municipaux.
La loi du 5 avril 2000 précitée a augmenté de manière substantielle les indemnités maximales du maire, mais en opérant un " décrochement " par rapport à celles des autres élus, qui n'ont pas été réévaluées. En effet, " l'indemnité de maire " prise en compte pour le calcul de celle des autres élus reste déterminée selon l' ancien barème applicable au maire.
Il en résulte que, sauf nouvelle modification législative, une évolution des indemnités maximales de maire n'entraînera désormais plus de manière automatique un ajustement de celles des adjoints et conseillers .
Le décalage entre la situation des maires et celle des autres élus municipaux n'est pas négligeable, puisque le taux d'accroissement des indemnités maximales des maires intervenu le 5 avril 2000 varie entre 18 % et 82 % selon les tranches de population.
Les indemnités maximales des maires-adjoints sont égales à 40 % des indemnités des maires, mais telles qu'elles étaient déterminées avant la loi du 5 avril 2000 (le taux s'établit à 50 % pour les adjoints des communes d'au moins 100.000 habitants).
L'indemnité versée à un adjoint peut dépasser ces limites si l'enveloppe totale des indemnités effectivement versées au maire et aux adjoints par la commune ne dépasse pas le total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées à tous ces élus.
En d'autres termes, un maire adjoint peut percevoir des indemnités d'un taux supérieur au taux maximum, si un ou plusieurs autres membres de la municipalité reçoivent des indemnités inférieures au maximum légal.
La loi permet aussi le versement d'indemnités de fonction à certains conseillers municipaux.
Dans les communes de moins de 100.000 habitants , des indemnités peuvent être versées aux conseillers municipaux " exerçant des mandats spéciaux ". Aucun barème n'est fixé, mais le montant total des indemnités versées à tous les élus d'une commune de moins de 100.000 habitants ne peut dépasser le total des indemnités maximales susceptibles d'être versées au maire et à ses adjoints. Les conseillers municipaux de ces communes ne peuvent donc percevoir des indemnités de fonction que si le maire et (ou) les adjoints ne perçoivent pas le montant maximal de leurs indemnités.
Dans les communes de plus de 100.000 habitants , les conseillers municipaux peuvent percevoir des indemnités dans la limite de 6 % de l'indice terminal de la fonction publique (soit 1.370 F par conseiller), sans que, pour autant, le maire et (ou) les adjoints aient dû renoncer à percevoir les indemnités maximales prévues par la loi.
Quelle que soit la population de la commune , les conseillers municipaux auxquels le maire accorde des délégations peuvent aussi percevoir des indemnités de fonction, mais sans que le montant total des indemnités versées aux élus de la commune dépasse le montant maximal des indemnités prévu par la loi pour le maire et les adjoints.
On ajoutera que certaines communes (chefs-lieux de département, d'arrondissement, de canton, classées touristiques ou thermales...) peuvent accorder des majorations d'indemnités selon un barème fixé par voie réglementaire.
Les élus départementaux et régionaux 9 ( * )
Les indemnités maximales votées par les conseils généraux et régionaux pour leurs membres sont fixées par référence à l'indice terminal de la fonction publique (entre 40 % et 70 % de cet indice) selon un barème variant en fonction de la population du département ou de la région.
Les conseillers de Paris , qui exercent simultanément les fonctions de conseiller municipal et de conseiller général, peuvent cumuler les indemnités prévues pour ces deux mandats, dans la limite des règles précédemment exposées sur l'écrêtement des indemnités (leur total ne peut dépasser une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire).
Le président du conseil général (ou régional) peut percevoir des indemnités allant jusqu'à 130 % de l'indice brut terminal de la fonction publique (29.687 F).
Les indemnités des vice-présidents de conseil général (ou régional) ayant délégation de l'exécutif sont égales à 140 % des indemnités maximales des conseillers.
Les indemnités des autres membres de la commission permanente peuvent atteindre 110 % des indemnités des conseillers.
Les délégués des structures intercommunales
Les présidents et vice-présidents d'établissements publics de coopération intercommunale sont, pour le calcul des indemnités de fonction, assimilés respectivement au maire et au maire-adjoint d'une commune dont la population serait égale à celle de la totalité des communes composant cet établissement public. L'octroi de ces indemnités est subordonné à l'exercice effectif de la fonction, ce qui suppose, pour les vice-présidents, d'avoir reçu une délégation du président.
Les indemnités maximales de fonction du président et des vice-présidents de communautés d'agglomération sont égales à celles prévues respectivement pour les maires (avant la revalorisation prévue par la loi du 5 avril 2000) et pour les maires-adjoints.
Les indemnités maximales des présidents et vice-présidents des autres établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre et des établissements publics de coopération intercommunale non dotés d'une fiscalité propre sont établies respectivement à 75 % et 37,5 % des mêmes bases.
En dehors des présidents et vice-présidents, les délégués des communes ne peuvent bénéficier d'indemnités de fonction qu'au sein des conseils de communautés urbaines ou de communautés d'agglomération.
Ces indemnités sont plafonnées à 6 % de l'indice terminal de la fonction publique dans les communautés dont la population est comprise entre 100.000 et 399.999 habitants et à 28 % du même indice si la population est supérieure à 400.000 habitants.
Fiscalité
Conformément à l'article 204-0 bis du code général des impôts, les indemnités de fonction sont soumises à imposition, contrairement aux indemnités de déplacement et aux remboursements de frais.
L'assiette de l'impôt est constituée de l'indemnité de fonction, diminuée d'une partie des cotisations sociales (à l'exclusion d'une partie de la CSG et de la contribution au remboursement de la dette sociale) et d'une fraction représentative des frais d'emploi, fixée forfaitairement par la loi à 100 % des indemnités maximales des maires des communes de moins de 500 habitants (soit 3.882 F) ou, en cas d'exercice simultané de plusieurs mandats, à 5.823 F, compte tenu de l'écrêtement des indemnités).
Les élus peuvent s'acquitter de l'impôt, soit par retenue à la source, soit dans le cadre de l'impôt sur le revenu, en bénéficiant des abattements légaux applicables aux traitements et salaires.
L'option est faite, soit avant le 1 er janvier pour l'imposition de l'année à venir, soit au moment de la déclaration des revenus, l'élu inscrivant alors en avoir fiscal la totalité des retenues à la source précédemment prélevées.
On signalera, enfin, que les indemnités de fonction sont soumises à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).
* 8 Voir le barème des indemnités de fonction en annexe 3.
* 9 Voir le barème des indemnités de fonction en annexe 3.