Projet de loi de règlement relatif au règlement définitif du budget de 1999.

Rapports législatifs

Rapport n° 176 (2000-2001), déposé le

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE PREMIER

Résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 1999

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 1999.

Le présent article a pour objet de présenter, sous forme de tableau synthétique, les résultats définitifs de l'exécution de 1999 conformément à l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 qui dispose que " le projet annuel de loi de règlement constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année ".

Le présent article fixe, d'une part, le résultat des opérations à caractère définitif du budget général ainsi que des budgets annexes et des comptes d'affectation spéciale, et d'autre part, le résultat des opérations à caractère temporaire en le présentant par catégorie de comptes spéciaux.

Le solde des opérations définitives de l'Etat est arrêté à - 212,05 milliards de francs (il était de - 248,70 milliards de francs en 1998).

Le solde des opérations temporaires est de + 6,05 milliards de francs (+ 0,84 milliard de francs en 1998).

Le solde général hors opérations avec le FMI est de - 206 milliards de francs (- 247,85 milliards de francs en 1998).

Le solde général hors opérations avec le FMI et hors Fonds de stabilisation des changes (FSC) est de - 206 milliards de francs (- 247,52 milliards de francs en 1998).

Ce solde représente 2,3 % du PIB de 1999 (en 1998, ce pourcentage était de 2,9 % et s'élevait à 3,3 % en 1997).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Recettes du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer le montant définitif des recettes brutes du budget général pour 1999.

Les recettes brutes du budget général s'établissent à 1.793,61 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 3,15 % par rapport à 1998.

Les recettes fiscales brutes s'élèvent à 1.894,7 milliards de francs, en hausse de 7,1 % par rapport à 1998.

Les recettes non fiscales augmentent de 11,7 %, à 151,4 milliards de francs, hors Fonds de stabilisation des changes (FSC) et recettes d'ordre venant en déduction des charges de la dette.

Les recettes de fonds de concours sont en diminution de 30,5 % pour atteindre 45,2 milliards de francs.

Enfin, les prélèvements sur recettes s'établissent à 267,7 milliards de francs, en progression de 5,2 % par rapport à 1998.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 3

Dépenses ordinaires civiles du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget général de 1999.

Le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget général s'établit, en 1999, à 1.778,09 milliards de francs , contre 1.715,26 milliards de francs en 1998, soit une progression de 3,66 % , après une hausse de 4,63 % en 1998. Ces dépenses ont donc crû de 62,83 milliards de francs de 1998 à 1999.

Par titre, ces dépenses s'établissent comme suit :

- titre I : 590,88 milliards de francs, contre 572,37 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 3,2 % (moins de 30 % du total de l'augmentation en 1999, contre 75 % l'année précédente) ; en 1998, cette progression était de 11 % ;

- titre II : 4,66 milliards de francs, au lieu de 4,46 milliards de francs en 1998, en progression de 4,5 %, après + 3,7 % en 1998 ;

- titre III : 671,27 milliards de francs, contre 657,48 milliards de francs en 1998, soit une progression de 2,1 %, après celle de 1998 qui était de 3,7 % ;

- titre IV : 511,28 milliards de francs, contre 480,96 milliards de francs en 1998, en progression de 6,3 %, suite à une diminution de 0,9 % en 1998 ; les crédits d'intervention publique expliquent environ la moitié de l'augmentation des dépenses ordinaires civiles de 1999.

Nettes des dégrèvements et remboursements d'impôts, les dépenses ordinaires civiles du budget général en 1999 s'élèvent à 1.448,95 milliards de francs, contre 1.398,33 milliards de francs en 1998, soit une progression de 3,6 % (+ 1,8 % en 1998).

Par ailleurs, le présent article demande l'ouverture de 16,36 milliards de francs de crédits complémentaires, dont 14,80 milliards de francs sur le titre I, soit plus de 90 % du total. De telles ouvertures s'établissaient à 15,26 milliards de francs en 1998.

Il demande également l'annulation de 8,53 milliards de francs de crédits non consommés, dont 5,03 milliards de francs sur le titre III, soit près de 60 % du total (47 % en 1998).

Les dépenses ordinaires civiles du budget général sont donc majorées de 7,83 milliards de francs, soit 0,44 % du total des crédits initiaux. Ce solde était de + 6,96 milliards de francs en 1998 (0,41 % du total).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

Dépenses civiles en capital du budget général

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter le montant définitif des dépenses civiles en capital du budget général de 1999.

Les dépenses civiles en capital du budget général représentent en 1999 un montant définitif de 99,47 milliards de francs , contre 97,45  milliards de francs en 1998, soit une augmentation de 2,07 % , après une diminution de 2,10 % en 1998. Ces dépenses ont donc augmenté de plus de 2 milliards de francs de 1998 à 1999.

Par titre, ces dépenses connaissent une évolution différenciée, et s'établissent comme suit :

- titre V : 22,40 milliards de francs, contre 24,63 milliards de francs en 1998, soit une diminution importante de 9,1 % ;

- titre VI : 77,07 milliards de francs, au lieu de 72,82 milliards de francs en 1998, en progression de 5,8 %.

Par ailleurs, le présent article demande l'annulation de 80,56 millions de  francs de crédits non consommés, ainsi répartis : 27,68  francs sur le titre V ; 80,56 millions de francs sur le titre VI et 0,08 franc sur le titre VII. De telles annulations s'établissaient à 0,7 million de francs en 1998.

Les crédits ainsi annulés portent dans leur quasi-totalité sur le budget des charges communes. Il s'agit d'ailleurs de reports de la gestion précédente.

Aucune ouverture de crédits n'est proposée par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Dépenses ordinaires militaires

Commentaire : le présent article arrête à 109,34 milliards de francs le montant définitif des dépenses ordinaires militaires pour 1999.

Le montant définitif des dépenses ordinaires militaires effectives pour l'exercice 1999 s'établit à 109,34 milliards de francs, en diminution de 0,2 % par rapport aux dépenses définitives 1998. Cette évolution recouvre en réalité une nouvelle diminution importante des seules dépenses de fonctionnement courant, qui s'établissent à 24,5 milliards de francs, soit - 4,2  % par rapport à 1998 (après - 8,3 % en 1997 et - 6,1 % en 1998). Parallèlement, les dépenses de personnel atteignent 84,8 milliards de francs, soit une progression de 1 % par rapport à 1998.

Les dépenses effectives sont en définitives très inférieures aux crédits initiaux, soit 157,52 milliards de francs. L'écart s'établit à 44,97 milliards de francs, en raison essentiellement de l'importance des mouvements de transferts et de répartition (- 53,47 milliards de francs au total sur l'exercice).

Les ouvertures de crédits complémentaires demandées dans le cadre du présent projet de loi de règlement sont très faibles (45,8 millions de francs).

Les crédits non consommés s'élèvent à 1,485 milliard de francs et font l'objet d'une demande d'annulation dans le présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Dépenses militaires en capital

Commentaire : le présent article arrête à 69,0 milliards de francs le montant définitif des dépenses en capital militaires pour 1999.

Les dépenses militaires effectives en capital pour 1999 s'établissent à 69,0 milliards de francs. La refonte de la nomenclature en 1999 rend difficile la comparaison avec l'exercice précédent.

Les dépenses effectives sont en définitive inférieures aux crédits initiaux votés à 83,48 milliards de francs. L'écart s'établit à 9,6 milliards de francs, soit 11,5 % des crédits initiaux.

L'essentiel de l'écart résulte des annulations de crédits, qui s'élèvent à 9,5 milliards de francs, soit 11 % des crédits initiaux, et représentent surtout 40 % du total des annulations supportées en cours d'exercice par l'ensemble du budget général.

L'exécution 1999 est en retrait par rapport à l'objectif de dépenses prévu initialement (72 milliards de francs). Avec un taux de consommation global de 91,3 % par rapport aux crédits disponibles, le résultat est légèrement inférieur à l'exercice précédent.

A. LES AUTORISATIONS DE PROGRAMME

Les autorisations de programme inscrites en loi de finances initiale se montent à 86 milliards de francs. L'importance des reports explique que les crédits ouverts, soit 118,5 milliards de francs, sont supérieurs de 37,8 % à ceux inscrits en loi de finances initiale.

L'année 1999 est marquée par une sensible amélioration du taux d'engagement des autorisations de programme : 99,7 % du montant inscrit en loi de finances initiale, et 72,4 % du montant des crédits disponibles.

Il reste que le stock des autorisations de programme " dormantes " demeure conséquent, à 73,7 milliards de francs, dont 27,1 milliards de francs disponibles à l'affectation, et 46,7 milliards de francs affectés mais non engagés, ce qui, dans ce dernier cas, traduit une augmentation par rapport à l'exercice 1998 qui souligne une relative insuffisance des procédures d'engagement.

B. LES CRÉDITS DE PAIEMENT

Les crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale s'établissent à 86 milliards de francs. Le montant des dépenses effectives en fin d'exercice atteint 69 milliards de francs, ce qui correspond à un taux de consommation de 80,2 % par rapport aux crédits initiaux et de 91,3 % par rapport aux crédits disponibles. L'écart entre crédits initiaux et crédits dépensés atteint 17 milliards de francs. Il en résulte un montant de reports de 6,6 milliards de francs.

C. ETAT D'EXÉCUTION DES PRINCIPAUX PROGRAMMES

Les principaux retards intervenus en 1999 concernent les programmes suivants :

- Syracuse II : l'arrêt de la coopération sur Trimilsatcom a conduit à un important retard dans le lancement de la phase de définition de la première étape, qui aurait dû conduire au lancement d'un premier satellite en 2003 ;

- FSAF (famille de systèmes Sol-Air futurs) : retard technique sur le programme ;

- Hélicoptères NH 90 : le programme a connu des difficultés techniques lors de sa phase de développement. En outre, l'Allemagne, en période de revue de programme, a invoqué ce retard pour retarder sa propre commande globale ;

- VBCI : le programme de coopération défini entre l'Allemagne et le Royaume-Uni ne correspond pas à la demande française. Un nouvel appel d'offre a été lancé par la DGA ;

- Hélicoptères Tigre : retard d'un an dans la notification de la commande globale de 80 appareils, initialement prévue en 1998 ;

- Frégates Horizon : le retrait britannique du programme de coopération européen a retardé la notification de la commande.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Résultat du budget général de 1999

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter, compte tenu des montants de recettes et de dépenses fixés aux articles précédents, le solde du budget général en 1999.

L'excédent des dépenses (2.055,90 milliards de francs) sur les recettes (1.840,66 milliards de francs) est arrêté par le présent article à 215,24 milliards de francs .

Ce résultat représente une diminution de 14,7 % par rapport à 1998 (252,33 milliards de francs).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Résultats des budgets annexes

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter les résultats des budgets annexes et d'autoriser des ajustements de crédits sur ces budgets.

Les résultats des six budgets annexes pour 1999 sont arrêtés, en recettes et en dépenses, à 107,20 milliards de francs. Ils augmentent de 2,3 % par rapport à 1998 (104,76 milliards de francs).

Les ajustements demandés s'élèvent à :

- 2.863,6 millions de francs en ouvertures de crédits complémentaires dont l'essentiel, 2.015,6 millions de francs, concerne le budget annexe des prestations agricoles (BAPSA), soit 70 % ; par ailleurs 772,9 millions de francs sont ouverts au titre du budget annexe de l'aviation civile (BAAC) soit 29,4 % contre 18,5 % en 1998 ;

- 1.234,5 millions de francs en annulations de crédits non consommés, dont :

. 615,3 millions de francs au BAPSA (49,9 %) ;

. 415,1 millions de francs au budget annexe des Monnaies et médailles (33,6 %), contre 19,5 millions de francs en 1998 17 ( * ) ;

. 172,8 millions de francs au BAAC (14 %) ;

. 26,9 millions de francs au budget annexe des Journaux officiels (2,2 %).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9

Comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent en 2000

Commentaire : le présent article fixe les résultats des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations étaient appelées à se poursuivre en 2000, arrête leurs soldes et en distribue l'affectation.

Le paragraphe I du présent article arrête les résultats des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se sont poursuivies au cours de l'exercice suivant et mentionne les mouvements de crédits ou de découverts réalisés en gestion.

Les recettes de ces comptes se sont élevées à 561,2 milliards de francs, en hausse de 4,5 % par rapport à 1998, les dépenses à 574,7 milliards de francs, en augmentation de 9,2 %. Ces variations démontrent le dynamisme persistant de la forme des comptes spéciaux du Trésor en dépit des suppressions entreprises à l'initiative du gouvernement.

Les résultats des opérations transitant par les comptes spéciaux du Trésor sous revue sont marqués par une charge importante, de 13,5 milliards de francs. Toutefois, les conventions comptables, qui amènent à écarter la prise en compte des opérations avec le Fonds monétaire international (FMI) et le fonds de stabilisation des changes (FSC) au stade de la détermination du solde budgétaire des comptes spéciaux du Trésor, ont pour effet de déconnecter ce résultat brut d'avec celui finalement retenu pour retracer la contribution des comptes spéciaux du Trésor au solde du budget de l'Etat. Celle-ci, initialement fixée à 73,1 milliards de francs puis révisée par la loi de finances rectificative de fin d'année à 74,2 milliards de francs s'élève " in fine " à 79,2 milliards de francs.

Ce résultat très favorable l'aurait été encore davantage si un certain nombre d'opérations de " pilotage budgétaire " n'avaient été entreprises aux fins d'aboutir à un déficit global mieux en rapport avec la volonté d'affichage du gouvernement. C'est, pour le moins, ce qui ressort du tableau suivant dans lequel la Cour des Comptes récapitule les recettes reportées et les dépenses anticipées en 1999 sur les comptes spéciaux du Trésor.

Récapitulatif des recettes reportées et des dépenses anticipées sur les comptes spéciaux du Trésor

(en millions de francs)

Recettes reportées (1)

Recettes anticipées

Compte n° 902-10

- 6° tirage pour anticiper les paiements de l'exercice 2000

1 250

Compte n° 902-26

- subvention à RFF avant établissement et signature de la convention

649

Compte n° 902-24

- Trésorerie disponible EPRD

450

- RFF*

5000

- EPFR

1500

- CGMF

35

- CDF

1250

sous-total

450

7 785

Compte n° 903-07

- Remboursement AFD - Capital des prêts aux Etats étrangers-

132,8

Reconstitution de provision de l'AFD

250

sous-total

132,8

250

Compte n° 903-17

- Remboursements capital de prêts

728,5

- Refinancement - accord du 4/1/2000 ordonnancé sur exercice 1999

183,5

sous-total

728,5

728,5

Compte n° 904-05

- Versements anticipés à la DCN (*)

(1000)

TOTAL

1.311,3

10.117,5

(1) N'est pas comptabilisés dans ce tableau le solde du produit de la cession du GAN non inscrit au compte n 902-24 et qui s'élève à 16.645 millions de francs.

Source : Cour des Comptes. L'exécution des lois de finances pour l'année 1999

Au vu de ces éléments, de méthode mais aussi de fond, le résultat des comptes spéciaux du Trésor arrêté par le I de l'article n'a pas toute la signification qu'il faudrait.

A l'inverse, les variations de crédits qu'il comporte sont, elles, significatives d'une forme d'arbitraire des crédits mentionnés en lois de finances et, ce qui est encore moins concevable compte tenu de sa date de dépôt, en loi de finances rectificative.

Les ouvertures de crédits complémentaires demandées s'élèvent à 81,5 milliards de francs soit un niveau encore largement supérieur au niveau déjà très élevé observé en 1998 (33,9 milliards de francs). Ce n'est pas tant l'ouverture de crédits au comptes d'avances n° 903-58 " Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics " qui est en cause. 65,6 milliards de francs de crédits sont demandés à ce titre afin de rendre compte des moyens affectés au Fonds de soutien des rentes, remboursés en cours d'exercice. L'on peut toutefois s'étonner que ce compte ne soit pas doté en loi de finances initiale alors qu'il enregistre des opérations qui ne sont pas entièrement imprévisibles.

En revanche, les 14,8 milliards de francs de crédits ouverts dans le cadre du compte n° 902-24, qui, ont pour effet de presque doubler les crédits du " compte de privatisations " trahissent une regrettable absence de programmation des interventions destinées à financer les besoins du secteur public.

Le gouvernement justifie cette restructuration en faisant valoir que les demandes d'ouverture de crédits sont des ajustements aux recettes réelles, constatées sur le compte n° 902-24 en 1999. Les recettes initiales inscrites sur le compte s'élèveraient à 17,5 milliards de francs. Cet écart important est expliqué par deux opérations jugées incertaines au moment de la préparation de la loi de finances initiale. Il s'agit de la privatisation d'Aérospatiale-Matra dont le produit de la cession s'est établi à 10,15 milliards de francs, et de la vente à Alcatel de titres Thomson-CSF pour 3,7 milliards de francs qui ont également été enregistrés sur le compte n° 902-24.

S'il est constant que les recettes du compte ne font plus l'objet d'une programmation convenable depuis que le gouvernement, qui a pourtant tiré de ces opérations un volume record de recettes publiques, a décidé d'opérer des privatisations " au gré du vent ", il n'en reste pas moins que les besoins de financement du secteur public sont, quant à eux, parfaitement identifiables. Dans ces conditions, rien ne justifie que les projets de loi de finances initiales présentés par le gouvernement sous-estiment ces besoins comme le démontrent régulièrement les lois de règlements.

Le principe de sincérité budgétaire est affecté très sérieusement par de telles pratiques. La loi de règlement ici en discussion le montre assez puisqu'elle révèle une dissimulation initiale des charges publiques de plus de 14 milliards de francs.

Le paragraphe II du présent article arrête les soldes des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent en 2000.

Par rapport à la situation de la fin de l'exercice antérieur, le solde global de ces comptes se dégrade de 18 milliards de francs, passant de 238,4 à 256,4 milliards de francs. Cette variation contraste avec les évolutions observées au cours des exercices précédents.

Solde des opérations des comptes spéciaux du Trésor

(en millions de francs)

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Soldes créditeurs

33.515

27.785

25.779

25.817

26.646

31.812

35.576

30.438

Soldes débiteurs

220.795

242.760

267.476

280.638

279.893

279.191

273.987

286.872

Solde global

- 187.280

- 214.975

- 241.697

- 254.821

- 253.247

- 247.379

- 238.411

- 256.434

Variation annuelle du solde global

- 32.388

- 27.695

- 26.721

- 13.124

1.574

5.868

8.968

- 18.023

La dette publique résultant des opérations des compte spéciaux du Trésor est alimentée par les résultats des comptes d'opérations monétaires, des comptes d'avances et des comptes de prêts. En revanche, les résultats des comptes d'affectation spéciale apparaissent structurellement créditeurs, cette caractéristique s'expliquant par des motifs divers expliqués par le détail par le rapporteur spécial des comptes spéciaux du Trésor de votre commission à l'occasion de ses rapports, parmi lesquels figurent les exigences exorbitantes du contrôle financier en matière de gestion des autorisations pluriannuelles.

Le paragraphe III du présent article reporte les soldes arrêtés au II à la gestion suivante, en application de l'article 24 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 à l'exception d'un solde débiteur de 137,5 millions de francs concernant les comptes d'opérations monétaires et d'un solde débiteur de 2 343,1 millions de francs concernant les comptes de prêts qui font l'objet d'un transport aux découverts du Trésor.

Ce transport concerne des pertes définitives. La réforme de l'ordonnance organique en cours devra aborder la question des modalités de traitement dans les documents budgétaires des résultats des comptes spéciaux du Trésor dont votre rapporteur spécial chargé des comptes spéciaux du Trésor a, à juste titre, souligné les limites actuelles.

Enfin, le paragraphe IV du présent article décide le transport aux découverts du Trésor d'une somme de 52,8 millions de francs, dont 45 millions de francs correspondant à un abandon d'une créance détenue sur l'Agence France-Presse et autorisé par l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1999. Votre commission, qui avait rejeté cet article, vous rappelle qu'il n'avait rien résolu, puisque le gouvernement n'a rien entrepris pour permettre à cet important organisme de connaître un développement viable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10

Comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 1999

Commentaire : le présent article vise à arrêter les résultats des comptes d'affectation spéciale définitivement clos au 31 décembre 1999

Six comptes d'affectation spéciale ont été définitivement clos à la fin de l'exercice 1999.

Il s'agit des comptes n° 902-01 " Fonds forestier national ", crée par l'article 2 de la loi n°46-2172 du 30 septembre 1946 ; n° 902-13 " Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités ", crée par l'article 75 de la loi n° 56-780 du 4 août 1956 ; n° 902-16 " Fonds national du livre ", crée par l'article 38 de la loi de finances initiale pour 1976 ; n° 902-22 " Fonds pour l'aménagement de l'Ile de France ", crée par l'article 53 de la loi de finances rectificative pour 1989 ; n° 902-30 " Fonds pour le financement de l'accession à la propriété ", crée par l'article 64 de la loi de finances initiale pour 1997.

Tous ces comptes ont été clos au 31 décembre 1999 par l'article 75 de la loi de finances initiale pour 2000. Le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale estime que ces mesures vont dans le sens de la volonté souvent exprimée par le Parlement de limiter ces affectations.

Votre commission des finances ne partage pas ce point de vue. Si elle estime nécessaire de supprimer les affectations sans réel fondement, elle ne considère pas que le mécanisme du compte d'affectation spéciale constitue un réel danger au regard du principe d'universalité budgétaire, au contraire, ni qu'il soit dépourvu de toute utilité.

Cette question sera certainement débattue à l'occasion de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Votre rapporteur général se bornera ici à rappeler que la suppression du " Fonds national du livre " a engendré une débudgétisation pure et simple et que le suppressions du " Fonds forestier national " et du FARIF n'ont pas contribué à assurer la transparence budgétaire des utilisateurs des prélèvements obligatoires, maintenus quant à eux, qui en finançaient les interventions.

Il ajoute que loin d'être une entorse à l'universalité budgétaire, les comptes d'affectation spéciale ont toute leur utilité pour retracer dans le budget de l'Etat les opérations aujourd'hui totalement débudgétisées comme le financement du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC)

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11

Pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat

Commentaire : le présent article arrête le solde des pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat à la somme de - 4,83 milliards de francs au 31 décembre 1999.

En vertu des dispositions du cinquième alinéa de l'article 35 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, le projet de loi de règlement établit le compte de résultat de l'année au sein duquel figurent les profits ou les pertes résultant de la gestion des opérations de trésorerie.

Ces opérations de trésorerie ont dégagé un solde négatif de - 4,83 milliards de francs en 1999 contre -3,42 milliards de francs en 1998, - 2,53 milliards de francs en 1997 et - 1,99 milliard de francs en 1996.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12

Perte en trésorerie sur devises inconvertibles

Commentaire : le présent article a pour objet d'apurer par transport en augmentation des découverts du Trésor une perte sur des devises non convertibles détenues dans les caisses de l'Etat.

Conformément à l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le résultat de l'année comprend notamment " les pertes et profits résultant éventuellement de la gestion des opérations de trésorerie " . Le présent article vise à autoriser le transport aux découverts du Trésor de la perte de 3.701,13 francs correspondant à des shillings inconvertibles détenus par le régisseur de Mogadiscio en Somalie et remis dans les caisses de l'Etat.

Interrogé sur ce point par votre commission des finances, le gouvernement a indiqué que : " A la suite des événements survenus en Somalie en 1993, l'ambassade de France a dû être évacuée d'urgence. Au moment de cette évacuation, le régisseur avait notamment en caisse 2.552.500 shillings somaliens. Ne pouvant pas êtres convertis ces shillings ont été détruits et la somme correspondante s'est traduite par une perte en trésorerie ".

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13

Reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises
dans des gestions de fait

Commentaire : le présent article vise à reconnaître d'utilité publique cinq séries de dépenses relevant de la gestion de fait.

La gestion de fait consiste dans le maniement irrégulier de deniers publics par des personnes qui ne sont pas comptables publics ou qui n'agissent pas sous le contrôle ou pour le compte de comptables publics.

Comme les comptables de droit, les comptables de fait doivent rendre compte de leur gestion au juge des comptes. S'agissant des deniers de l'Etat, le juge des comptes est la Cour des comptes.

I. LA PROCÉDURE DE RECONNAISSANCE D'UTILITÉ PUBLIQUE

Dans les affaires qui lui sont soumises, la Cour des comptes est tout d'abord conduite à déterminer les éléments constitutifs de la gestion de fait en séparant, au sein des masses financières concernées, celles répondant à l'objet qui leur avait initialement été assigné et celles affectées, en-dehors du circuit comptable de l'Etat, à des dépenses à caractère budgétaire. Ces dernières sont seules constitutives de la gestion de fait.

Conformément aux dispositions de l'article L. 131-2 du code des juridictions financières, la Cour des comptes juge alors les comptes que lui avaient rendus les personnes qu'elle avait déclarées comptables de fait.

Elle est ainsi conduite à établir la ligne de compte de la gestion de fait et à enjoindre au comptable de fait de reverser auprès d'un comptable public l'excédent éventuel des recettes sur les dépenses.

Ensuite, la Cour des comptes fait application du troisième alinéa de l'article 60-XI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 qui dispose que " les gestions irrégulières entraînent, pour leurs auteurs, déclarés comptables de fait par la Cour des comptes, les mêmes obligations et responsabilités que les gestions patentes pour les comptables publics ". Il s'agit alors de rendre le comptable de fait responsable sur ses propres deniers de la régularité des opérations auxquelles il a procédé.

Le Parlement doit ensuite statuer sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait. En effet, lui seul est habilité, dans le cadre d'une loi de finances, à déterminer la nature, le montant et l'affectation des charges de l'Etat.

Ainsi, en application des dispositions précitées de l'article 60-XI de la loi du 23 février 1963, la Cour enjoint les comptables de fait " de produire une décision du Parlement, prise en la forme constitutionnellement requise pour le vote des lois de finances, statuant sur l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait ".

Le comptable de fait, muni de cette décision du Parlement peut alors se retourner vers la Cour des comptes afin d'être définitivement déchargé de l'obligation de restituer les sommes correspondantes.

La reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans les gestions de fait se fonde sur les arrêts de la Cour des comptes qui, après enquête, est en mesure de définir le montant exact des sommes qui, bien que n'ayant pas été manipulées selon les règles de la comptabilité publique, ont toutefois le caractère d'utilité publique par leur destination.

Quant aux sommes auxquelles la Cour a dénié le caractère d'utilité publique, elles sont soumises à une procédure de recouvrement parallèle qui peut conduire à une procédure contentieuse.

II. LES CINQ GESTIONS DE FAIT CONCERNÉES

A. LA GESTION DE FAIT " ASSOCIATION POUR LE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES EUROPÉENNES PAR LA COMMUNICATION " (ADEEC)

L'ADEEC a été créée en 1993 avec pour objet de favoriser dans l'entreprise la communication et l'évolution sociale des salariés, ainsi que, depuis 1994, d'associer les administrations publiques et les entreprises à des actions de communication sur des thèmes d'intérêt général (notamment le développement économique du territoire).

Des subventions de l'Etat, destinées à l'organisation d'un débat national sur l'aménagement du territoire et imputées sur le budget de l'aménagement du territoire, chapitre 44-01, ont été versées à l'ADEEC le 16 décembre 1993 et le 25 octobre 1994 pour un montant de 2.356.661 francs.

En outre, dans le cadre de contrats de parrainage, l'ADEEC a reçu les sommes de 1.053.962,90 francs versés par EDF et de 1.250.000 francs versés par l'Association des sociétés françaises d'autoroutes (ASFA).

Un contrôle exercé par la Cour des Comptes a révélé que l'ADEEC, malgré son statut associatif, n'a jamais reçu de cotisations ni compté de membres actifs ; que l'association a eu pour principale activité au cours des années 1993 et 1994 le financement et l'organisation du débat national sur l'aménagement du territoire ; que le président de l'ADEEC occupait alors, à la DATAR, les fonctions de secrétaire général du débat national sur l'aménagement du territoire ; que l'association a exercé une partie de son activité dans les locaux loués par la DATAR ; enfin, que l'ADEEC a réalisé sa mission sous la direction effective et permanente des services de l'Etat.

Dans ses arrêts du 6 décembre 1995 et du 22 janvier 1997, la Cour a statué provisoirement, puis définitivement sur la gestion de fait par l'ADEEC au titre d'opérations de recettes et dépenses effectuées en 1993 et 1994, dans le cadre du débat national sur l'aménagement du territoire. Ont été déclarés comptables de fait :

- l'ADEEC ;

- son président, également secrétaire général du débat national pour l'aménagement du territoire à la DATAR ;

- le délégué général à l'aménagement du territoire ;

- le secrétaire général de la DATAR.

La Cour a considéré que l'ADEEC, en recevant des subventions dont l'affectation restait déterminée par des agents de l'Etat, présentait le caractère d'une " caisse occulte " alimentée par des mandats fictifs et que les deniers de l'Etat versés à l'ADEEC ont été irrégulièrement extraits de la caisse publique.

Par ailleurs, les deniers mis à disposition de l'ADEEC par EDF et l'ASFA auraient dû être portés en recettes au budget, au titre de fonds de concours.

La ligne de compte s'établit comme suit :

- en recettes : 5.563.367,20 francs ;

- en dépenses : 5.461.984,40 francs ;

- soit un excédent de 101.382,80 francs qu'il est demandé de reverser au Trésor public.

Une amende de 2.000 francs a été prononcée à titre provisoire à l'encontre des trois comptables de fait, l'association elle-même ayant été exonérée d'amende.

L'analyse des dépenses effectuées qui représentent un montant de 5.461.984,40 francs, justifie de reconnaître l'utilité publique des dépenses comprises dans cette gestion de fait.

B. LA GESTION DE FAIT DE L'INSTITUT DE GESTION SOCIALE DES ARMÉES (IGESA)

Depuis 1990, le ministère de la Défense publie un guide des cercles de la défense dont les éditions (1990, 1996 et 1997) ont été financées sur des crédits du budget de la défense gérés par le directeur de la fonction militaire et des personnels civils, sous-direction des actions sociales.

Ce guide a été vendu par la librairie de l'armée de terre et le produit des ventes, déduction faite des frais d'expédition, a été encaissé par l'IGESA selon diverses procédures comptables.

La Cour des comptes a considéré que ces recettes avaient le caractère de recettes publiques et qu'elles ne pouvaient être encaissées que par un comptable public en vue de leur affectation au chapitre ayant supporté la dépense. Selon la Cour, l'IGESA s'est immiscée sans titre dans le recouvrement de recettes revenant à l'Etat et doit rendre comte de l'emploi des fonds irrégulièrement détenus et maniés.

Dans son arrêt provisoire du 9 avril 1998, elle a déclaré conjointement et solidairement comptables de fait de l'Etat :

- l'institution de gestion sociale des Armées,

- et, chacun pour la période où il a été en fonction, les deux directeurs de la fonction militaire et des personnels civils successifs, les trois sous-directeurs des actions sociales successifs.

L'arrêt du 19 février 1999 a statué définitivement sur la gestion de fait et provisoirement sur la ligne de compte qui suit :

- en recettes : 1.260.813,04 francs ;

- en dépenses : 895.385 francs ;

- soit un excédent de 365.428,04 F qui a été reversé au Trésor public.

L'arrêt précité enjoint aux comptables de fait de produire une délibération du Parlement statuant sur l'utilité publique des dépenses et a fixé, à titre provisoire, à 5.000 francs le montant de l'amende infligée aux deux directeurs de la fonction militaire et des personnels civils.

Le caractère d'utilité publique des fonds en cause n'est pas contestable.

C. LA GESTION DE FAIT DE LA CHAMBRE DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE LA RÉUNION

Les opérations constitutives de gestion de fait ont concerné l'utilisation d'une grue appartenant à l'Etat, de 1989 à 1995, par la Direction départementale de l'équipement (DDE) et la chambre de commerce et d'industrie (CCI) de la Réunion.

Les opérations constitutives de la gestion de fait se sont déroulées en deux temps.

Dans un premier temps (1989-1992), aux termes d'un accord verbal entre le directeur de l'équipement et la CCI, celle-ci a facturé ces prestations et encaissé les sommes versées par le bénéficiaires.

Les sommes ainsi perçues ont été portées à un compte ouvert dans la comptabilité de l'établissement consulaire et affectées à des dépenses prescrites par le DDE. En contrepartie, la CCIR s'est engagée à régler des dépenses de la DDE.

Par la suite (1992-1995), deux conventions ont été conclues entre la CCIR et la DDE visant à organiser la gestion commerciale de la grue. L'une organisait la location de la grue à des tiers, l'autre prévoyait le versement à l'Etat par la CCIR d'un fonds de concours.

La Cour a considéré que ces deux conventions ne pouvaient valoir titre légal autorisant le maniement de deniers publics et qu'il en résulte une gestion de fait des deniers de l'Etat depuis le 29 mai 1989 jusqu'au 8 août 1995.

Par arrêt provisoire en date du 9 juillet 1997, la Cour des comptes a déclaré comptables de fait des deniers de l'Etat :

- la CCIR, à raison des recettes qu'elle a perçues et des dépenses qu'elle a effectuées pour le compte de la DDE de la Réunion de 1989 à 1995 ;

- et conjointement et solidairement avec elle :

- le directeur général de la CCIR,

- le préfet de la Réunion,

- les directeurs départementaux de l'Equipement successifs,

- les chefs de service des ports et des bases aériennes de la DDE et de la Réunion.

Par arrêt du 16 décembre 1998, la Cour a statué définitivement sur la gestion de fait et fixé la ligne de compte suivante :

- en recettes : 1.790.551,74 francs ;

- en dépenses : 1.501.215,52 francs ;

- soit un excédent de recettes de 289.336,22 francs dont 281.678,22 francs ont été reversés spontanément au Trésor public par le gestionnaire de fait, les 7.658 francs restant devraient être prochainement recouverts par le Trésor public.

La Cour a enjoint aux comptables de fait de produire une délibération du Parlement statuant sur l'utilité publique des dépenses et fixé, à titre provisoire, à 5.000 francs le montant des amendes prononcées à l'encontre de la CCI et du directeur départemental de l'Equipement.

Les fonds, issus des produits de la location d'une grue appartenant à l'Etat, réemployés par la CCIR, sur instruction du directeur départemental de l'équipement et de ses services, auraient dû rester dans le domaine du contrôle public et ne peuvent qu'être déclarés d'utilité publique.

D. LA GESTION DE FAIT DE L'ASSOCIATION DES ANCIENS ELEVES DE L'ECOLE NATIONALE DES PONTS ET CHAUSSÉES (AAEENPC)

L'AAEENPC a reçu, dans le cadre de marchés conclus avec l'administration en vue de l'organisation de divers voyages au bénéfice des élèves, des fonds qui sont restés à la disposition de l'Ecole nationale des ponts et chaussées (ENPC).

L'AAEENPC a bénéficié, par ailleurs, de subventions versées par l'administration et destinées à financer des voyages à l'étranger.

De plus, l'association a encaissé les participations demandées aux élèves à l'occasion de leur inscription ou réinscription annuelle et qui constituent en fait des droits d'inscription complémentaires en raison de leur caractère obligatoire.

La Cour a considéré que l'association n'a pas la qualité de comptable public et n'agit pas sous le contrôle et pour le compte d'un comptable public. En outre, du fait de ses opérations, l'association s'est ingérée sans titre légal dans le recouvrement de recettes destinées à la caisse de l'ENPC et dans le paiement de dépenses pour le compte de celle-ci. L'ENPC étant un service de l'Etat dépourvu de la personnalité morale, ces opérations ne pouvaient être exécutées que par un comptable de l'Etat.

Dans ses arrêts provisoires, puis définitifs, la Cour des comptes a déclaré conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de l'Etat pour des opérations allant du 1 er janvier 1984 au 17 mai 1994 :

- l'association des anciens élèves de l'ENPC, personne morale représentée par son président,

- chacun pour les opérations les concernant au cours de la période où il était en fonction :

- le directeur de l'ENPC du 1 er janvier 1984 au 8 septembre 1988, date de son décès, en la personne de ses héritiers et son successeur du 1 er janvier 1989 au 17 mai 1994, à titre personnel,

- le directeur par intérim du 8 septembre 1988 au 31 décembre 1988,

- les directeurs adjoints successifs,

- les directeurs du département de l'enseignement de l'ENPC,

- le directeur du département de formation alternée.

La ligne de compte a été fixée provisoirement comme suit :

- en recettes : 15.917.497,92 francs ;

- en dépenses : 15.721.151,08 francs ;

- soit un excédent de 196.346,84 francs qu'il est demandé de reverser dans les caisses de l'Etat.

Le caractère d'utilité publique des fonds perçus par l'AAEENPC n'est pas contestable. Les recettes considérées avaient bien pour objet le fonctionnement d'un établissement public d'enseignement.

E. LA GESTION DE FAIT DE LA FONDATION LOUIS LÉPINE

La Fondation Louis Lépine, établissement reconnu d'utilité publique par décret du 25 août 1950, est bénéficiaire de redevances versées en contrepartie de prestations de services relevant de la direction de la sécurité publique de la préfecture de police de Paris. Ces redevances qui, après avoir été, en application d'un arrêté ministériel du 28 octobre 1986, rattachées par voie de fonds de concours au budget de l'Etat, sont reversées à la fondation sous forme de subventions d'égal montant imputée sur le même chapitre.

La Cour des comptes a constaté qu'en réalité ces subventions ne contribuent pas au financement des activités statutaires de la fondation, mais qu'elles sont laissées à la disposition des services de l'Etat dont les activités sont à l'origine des redevances et qu'elles sont utilisées pour compléter les crédits budgétaires ouverts à ces mêmes services sur les chapitres de fonctionnement courant du budget du ministère de l'intérieur.

La Cour a considéré que les subventions, ainsi détournées de leur objet pour être affectées à des dépenses de services de l'Etat, ont conservé le caractère de deniers de l'Etat et que tous ceux qui, sans être comptables du Trésor ou sans agir sous le contrôle ou pour le compte de comptables du Trésor, ont détenu et manié ces fonds, s'en sont constitués comptables de fait.

En outre, la fondation Louis Lépine a directement reçu, jusqu'en février 1994, des redevances en contrepartie des prestations fournies par les internats de l'Ecole nationale de la police de Paris et d'enregistrements effectués par la musique des gardiens de la paix, ces deux services relevant du ministère de l'intérieur.

Dans son arrêt provisoire du 15 décembre 1997, la Cour a déclaré la Fondation Louis Lépine comptable de fait des deniers de l'Etat au titre :

- des fonds reçus sous forme de subventions depuis la publication de l'arrêté interministériel du 28 octobre 1986 et employées au financement complémentaires des services de l'Etat placés sous l'autorité du Préfet de police ;

- des redevances reçues en contrepartie des prestations fournies par les internats de l'Ecole nationale de police de Paris et des enregistrements effectués par la musique des gardiens de la paix.

Dans l'arrêt du 19 novembre 1998, la Cour a statué définitivement sur la gestion de fait et provisoirement fixé la ligne de compte suivante :

- en recettes : 2.605.341,19 francs ;

- en dépenses : 1.801.737,82 francs ;

- soit un reliquat de 803.603,37 francs qui a été reversé au Trésor (et non de 803.604,37 francs comme il est à tort précisé dans l'exposé des motifs).

La Cour a considéré qu'il n'y avait pas lieu à une amende à l'encontre du comptable de fait. Elle enjoint à la Fondation Louis Lépine de produire une délibération du Parlement reconnaissant l'utilité publique des dépenses de la gestion de fait.

Les dépenses concernées revêtent incontestablement le caractère d'utilité publique.

En outre, il convient de relever qu'une erreur matérielle figure dans le texte du présent article qui dispose que le montant des dépenses reconnues d'utilité publique s'élève à 1.801.737,42 francs alors que le chiffre exact est celui figurant dans l'exposé des motifs à savoir 1.801.737,82 francs. Votre commission vous proposera donc de corriger cette erreur.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Dans le cadre du régime des gestions de fait, la Cour des comptes est appelée à faire reconnaître par le Parlement l'utilité publique de tout ou partie des dépenses concernées, afin, qu'en conséquence, les découverts du Trésor soient augmentés à due concurrence.

Traditionnellement, sauf erreur matérielle, le Parlement adopte sans modification les articles du projet de loi portant règlement du budget relatifs à la reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises dans des gestions de fait. Il ne s'agit nullement d'une " certaine démission du Parlement face à ses responsabilités " 18 ( * ) mais bien au contraire d'un choix délibéré effectué par la représentation nationale dont nul ne saurait contester le rôle et les compétences s'agissant de l'autorisation budgétaire. C'est pourquoi votre commission est favorable à l'adoption de cet article sans modification, exceptée la correction de l'erreur matérielle au paragraphe V du présent article.

Votre commission suit ainsi au cas présent les recommandations de la Cour des Comptes.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14

Transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 1999

Commentaire : conformément à l'article 35 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le présent article récapitule le compte de résultat de l'année et autorise son transfert au compte permanent des découverts du Trésor.

Le paragraphe I porte en augmentation des découverts du Trésor les sommes mentionnées aux articles 7, 9 (III et IV), 11 (I et II) et 12, soit :

l'excédent des dépenses sur les recettes du budget général de 1999


212,24 milliards de francs

le résultat net du compte spécial " Pertes et bénéfices de change " soldé chaque année


137,45 millions de francs

les remises de dette aux pays les moins avancés


2.343 millions de francs

les pertes sur des opérations du FDES 19 ( * )

52,8 millions de francs

les pertes et profits sur emprunts et engagements


4.829 millions de francs

la reprise sur antérieurs de primes et décotes

23,2 milliards de francs

les pertes en trésorerie sur devises inconvertibles

3.701,13 francs

pour un total de 245,77 milliards de francs.

Il convient de relever que le mode de comptabilisation de la dette a changé en 1999. Ainsi, selon les informations obtenues par votre commission des finances auprès du gouvernement : " Jusqu'au 31 décembre 1998, le mode de comptabilisation des opérations relatives à la dette publique conduisait à imputer dans les comptes d'une année toutes les recettes et dépenses, respectivement encaissées ou réglées entre le 1 er janvier et le 31 décembre, quel qu'en soit le fait générateur et l'exercice auxquels elles se rapportent. De plus, la comptabilisation des différentes opérations relatives à la dette faisait l'objet de traitements distincts selon leur nature : les intérêts de la dette payés à l'échéance étaient comptabilisés de façon budgétaire et les pertes et profits à l'émission en opérations de trésorerie.

La dette est désormais appréciée en droits constatés, conformément au plan comptable général et au système européen de comptes nationaux (SEC 95). Le passage à la présentation en " droits constatés " comporte deux conséquences principales :

- la charge d'intérêts comptabilisés annuellement ne correspond plus aux intérêts payés durant l'exercice mais aux intérêts dus au titre de l'exercice, ce qui revient à ajouter les intérêts courus non échus et à déduire les intérêts payés d'avance ;

- les primes (profits) et décotes (pertes) sur les émissions d'emprunts (différence tantôt positive, tantôt négative entre le montant réellement encaissé, ou prix d'émission, et le montant nominal de l'emprunt, ou valeur nominale) ne sont plus imputées en totalité à l'exercice d'émission, mais étalées (primes) ou amorties (décotes) linéairement sur la durée de l'emprunt.

Les traitements décrits sont utilisés pour la seule présentation comptable des documents de synthèse : compte de résultats et bilan. Ainsi, du point de vue de l'analyse financière, le compte de résultats reflétera bien la charge annuelle réelle de la dette en éliminant les effets calendaires et ceux liés à la technique de l'assimilation et le bilan affichera la totalité de la dette due et non réglée ".

Le paragraphe II porte en atténuation des découverts du Trésor la somme mentionnée à l'article 10 correspondant aux résultats nets des comptes spéciaux du Trésor clos au 31 décembre 1999 pour un total de 10,34 milliards de francs.

Cinq comptes spéciaux du Trésor ont en effet été clos au 31 décembre 1999, et notamment :

le fonds pour le financement de l'accession à la propriété

6,95 milliards de francs

le fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France

2,79 milliards de francs

le fonds forestier national

589 millions de francs

Le montant net des découverts du Trésor après inscription du résultat de 1999 (235,4 milliards de francs) devrait s'élever à 3.991,78 milliards de francs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 17 Interrogé par votre commission des finances, le gouvernement a indiqué sur ce point que " Les annulations de 415 millions de francs concernent en quasi-totalité le chapitre 60-01 " Achats " (346 millions de francs).

Cette annulation correspond à des économies sur dépenses de matériels projetés puis annulés (achat de métaux et de flans), qui expliquent le non report d'une partie des crédits non consommés au 31.12.1999, conformément à la demande présenté par l'ordonnateur. La Cour des comptes n'a pas formulé d'observation spécifique sur ce point ".

* 18 Selon l'expression figurant dans le rapport de l'Assemblée nationale n° 2600 (XI° législature).

* 19 Selon les informations communiquées par le gouvernement, " ces pertes correspondent, pour 7.847.549 francs, à une perte enregistrée par l'Etat à la suite de la cession d'un prêt participatif consenti par l'Etat à une société ; pour 45.000.000 francs, à la perte enregistrée par l'Etat consécutivement à l'abandon de la créance détenue sur l'Agence France Presse au titre du prêt participatif accordé en 1991 et autorisé par l'article 2 de la loi de finances rectificative pour 1999 ".

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