B. LA TENDANCE À FAIRE DES COMPTES D'AFFECTATION SPÉCIALE LES VECTEURS PRIVILÉGIÉS DE LA GESTION DU PATRIMOINE DE L'ETAT S'AMPLIFIERAIT L'AN PROCHAIN
Au " compte d'affectation des produits de privatisation " (n° 902-24) viendrait s'ajouter en 2001 un nouveau compte d'affectation des " redevances " d'utilisation des fréquences de troisième génération (" compte UMTS " n° 902-33). Cette novation viendrait confirmer le rôle des comptes d'affectation spéciale comme support budgétaire des opérations relatives au patrimoine de l'Etat.
1. L'apport de la formule des comptes d'affectation spéciale à la budgétisation des opérations de gestion patrimoniale de l'Etat
Traditionnellement, les opérations du compte n° 902-24 qui retrace l'affectation des produits des cessions de titres publics (dotations en capital, acquisitions de titres, versements à la Caisse d'amortissement de la dette publique ou au Fonds de soutien des rentes) occupe le premier rang des comptes d'affectation spéciale par le volume de ses opérations.
Le compte n° 902-24 a la très grande utilité d'isoler les recettes résultant des aliénations d'actifs des recettes du budget général et d'en affecter le produit à des opérations qui sont, elles-mêmes, d'ordre patrimonial. En résumé, grâce au mécanisme d'affectation, la diminution des actifs publics est utilisée à la réduction de la dette publique ou à des augmentations d'actifs publics, qui -v. infra -, bien souvent, ne se distinguent pas, en pratique, de la couverture de passifs.
Le rôle ainsi dévolu au compte n° 902-24 devrait conduire, en toute logique, à supprimer la faculté, aujourd'hui ouverte, de verser tout ou partie de ses recettes au budget général. En effet, c'est précisément pour éviter une utilisation des produits de cessions du patrimoine de l'Etat à des fins autres que patrimoniales que le compte n° 902-24 existe. Il faut d'ailleurs observer que, les règles de la comptabilité européenne posant le principe selon lequel dans le calcul du déficit public d'un Etat membre, les produits venant de l'aliénation d'actifs publics ne doivent pas être pris en compte au titre des recettes publiques, le compte n° 902-24 peut être considéré comme la concrétisation de ce principe par la nomenclature budgétaire.
Cette volonté de " sanctuariser " les produits résultant de l'aliénation d'actifs de l'Etat se trouve à l'origine de la proposition de créer le compte n° 902-33.
Votre rapporteur spécial n'entrera pas dans le débat qui s'est engagé sur le point de savoir si le gouvernement a opté pour un processus permettant de " maximiser le rendement de l'attribution des licences ". Il considère également que les données de la controverse liées à la qualification des " redevances ", importante en soi, n'influent pas sur l'appréciation de leur affectation. Cette controverse amène à poser la question de savoir si ces redevances sont des impositions de toutes natures. Elle conduit à trancher l'importante question de principe du champ des compétences respectives du Parlement et du gouvernement pour créer et déterminer le régime des " redevances-UMTS ". Elle n'a, en revanche, pas d'effet sur la problématique de l'affectation. Qu'il s'agisse de vraies redevances ou d'impositions, l'affectation des " recettes-UMTS " à un compte d'affectation spéciale semble conforme au droit.
Reste à envisager l'utilisation faite de ces recettes, c'est-à-dire le " volet-crédits " du nouveau compte. Sachant que les recettes rattachables au compte sont estimées à 130 milliards de francs, l'affectation de ces recettes, telle qu'elle est fixée par l'article 23 du projet de loi de finances pour 2001 (rejeté par votre commission) consiste, à l'exception de 28 milliards de francs destinés à la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP), à raison de 14 milliards pour chacune des années 2001 et 2002, à abonder le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), selon l'échéancier rappelé dans le tableau suivant.
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Montant des redevances versées
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des redevances |
CADEP |
FRR |
Total |
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2001 |
14.000 |
18.496 |
32.496 |
32.496 |
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2002 |
14.000 |
18.496 |
32.496 |
64.992 |
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2003 à 2016 |
4.644 |
4.644 |
130.008 |
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Total |
28.000 |
102.008 |
130.008 |
130.008 |
Les modalités envisagées pour l'affectation des " recettes-UMTS " ont suscité la critique de votre commission des finances. Celle-ci a souhaité, à supposer qu'elles ne contreviennent pas à la Constitution et puissent ainsi être légalement perçues, que le produit des " redevances " soit en totalité affecté au désendettement de l'Etat.
Votre rapporteur spécial reconnaît que, dans son régime actuel, le " Fonds de réserve des retraites " (FRR) est un instrument qui ne donne pas satisfaction.
Comme le fait observer notre collègue Jacques Oudin, dans son avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le fonds de réserve des retraites n'est encore qu'un instrument virtuel dont ni la mission, ni les modes de gestion n'ont encore été définis.
Crée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 (n° 98-114 du 23 décembre 1998), il est actuellement géré par le fonds de solidarité vieillesse, qui s'est vu ainsi confier une nouvelle mission retracée dans sa seconde section comptable.
Ces caractéristiques ont des conséquences nuisibles tant sur le plan budgétaire que sur le plan financier.
Sur le plan budgétaire , l'ont peut s'accorder pour reconnaître que le Fonds de réserve, depuis sa création en 1999, connaît un rythme de progression bien inférieur aux prévisions.
Il n'a, notamment, jamais bénéficié de ressources du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), pourtant en excédent structurel tendanciel, et n'a reçu, au titre de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) que deux milliards de francs.
Or, sur la base de estimations rendues publiques par le Premier ministre le 21 mars 2000, 20 milliards de francs par an pouvaient être attendus de ces deux sources de financement. Il est à craindre, dans ces conditions, que le gouvernement ne se serve de l'affectation du produit des licences UMTS au Fonds de réserve afin de " renflouer " plus facilement le Fonds de solidarité vieillesse ou les recettes de la C3S.
Celles-ci sont en effet couramment mises à contribution pour financer le BAPSA (1,3 milliard de francs en 2001). Quant au FSV, son solde positif cumulé subit des prélèvements importants au titre du financement des 35 heures tandis que ses ressources diminueront notablement en 2001 du fait des exonérations de CSG consenties aux redevables à revenus modestes.
Sur le plan financier , les règles prudentielles qui s'imposent aux gestionnaires du fonds limitent leurs facultés de placements au champ des emprunts publics.
Votre rapporteur spécial en tire une conclusion. En l'état, l'affectation des " recettes UMTS " au FRR est strictement équivalente à une affectation au désendettement de l'Etat. Le refus de voir ces recettes affectées au FRR ne peut donc être considérées que comme une position répondant à un principe de " précaution budgétaire" .
Votre rapporteur spécial remarque que, lorsque les statuts du FFR auront été aménagés et ses capacités de gestion élargies, cette position de refus devra être reexaminée. Il ne doute pas des intentions de votre commission de " maximiser le rendement du produit des " redevances ", maximisation qu'un placement orienté vers la rente (le désendettement de l'Etat) est moins susceptible d'engendrer qu'un placement en actions, si l'on en croît les données historiques.
Connaissant en outre l'attachement de la commission des finances du Sénat pour les " fonds de pension ", il en conclut que votre commission devra réexaminer cette question.