B. LA VULNÉRABILITÉ DU BUDGET ANNEXE DE L'AVIATION CIVILE
1. Des redevances en permanence contestées
La multiplication des contentieux et des annulations prononcés par les juridictions administratives témoigne de la vulnérabilité de plus des 2/3 des recettes du BAAC.
Ce point est chaque année détaillé et fait l'objet de longs développements dans le rapport que votre commission consacre au BAAC.
Le Parlement est régulièrement prié de consentir à la validation d'arrêtés pris par l'exécutif, en contravention des préconisations de votre commission, puis annulés par les juridictions administratives. La dernière en date de ces validations a fait l'objet d'un projet de loi à part entière. Saisie pour avis, votre commission avait exprimé les plus vives réserves sur ce projet de loi devenu, depuis, la loi n° 98-1171 du 18 décembre 1998. Elle avait rappelé sa réticence de principe à valider des actes illégaux, contesté sur certains points la validation entreprise et demandé fermement qu'une réforme des modes de financement des infrastructures nécessaires du transport aérien intervienne. Sur ce dernier point, la réforme introduite par la loi de finances pour 1999 n'a en rien satisfait les voeux de votre commission (voir infra).
Mais, à ce stade, il est permis de s'interroger sur l'effet de la loi précitée. Il semble que le Conseil d'Etat, à travers sa Section du Rapport et des Etudes, l'ait considérée comme incompatible avec la Convention européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés.
Dans ces conditions, d'éventuels refus de restitution des sommes litigieuses pourraient donner lieu à des contentieux dont le sort dépendrait de la norme que les juridictions choisiraient de privilégier.
Etant observé que ces prolongements renforcent encore la justesse de la sage réserve manifestée au cours des débats sur le projet de loi susvisé par votre commission saisie pour avis, il faut souligner combien ils traduisent à nouveau la vulnérabilité d'un mode de financement, les redevances, qui n'assure pas la sécurité juridique indispensable aux missions de la DGAC.
Il reste en effet de nombreux sujets d'interrogation sur la conformité de leur assiette avec les principes juridiques qui en gouvernent la définition.
2. Les limites posées à l'affectation de la fiscalité au BAAC
Le Conseil constitutionnel a, dans sa décision sur la loi de finances pour 1998, rappelé que l'affectation des recettes fiscales à un budget annexe ne devait pas excéder un certain niveau.
La création du FIATA apporte sans doute sur ce point une certaine marge en ce sens qu'elle permet de financer à travers la fiscalité des dépenses qu'un budget annexe ne saurait comporter en trop grande quantité sans risque juridique.
Néanmoins, la vulnérabilité des redevances perçues par le budget annexe associée à la montée en charge de dépenses d'investissement ou financières qu'il sera délicat de financer par leur moyen conduisent à nourrir des inquiétudes sur la pérennité du BAAC.
Il faut d'ailleurs souligner que la tendance à l'accroissement de la fiscalité affectée au BAAC qui provient de l'affectation d'une partie de la taxe d'aviation civile, qui a succédé en 1999 à la taxe de sécurité et de sûreté, à un compte d'affectation spéciale (le FIATA) créé également l'an dernier pour couvrir certaines charges autrefois imputées au BAAC -v. infra- aurait dû être non seulement interrompue cette année mais bel et bien inversée.
Le partage du produit de cette taxe est déterminé chaque année en loi de finances. L'an dernier, la loi de finances avait prévu que le compte d'affectation percevrait 361 millions de francs (22,3 % du produit de la taxe d'aviation civile), le BAAC ne bénéficient plus que de 77,7 % de la recette (1.258,4 millions de francs) contre 90 % l'année précédente.
Cette année, l'article 19 du projet de loi de finances propose une opération de sens inverse. La réduction des interventions du FIATA, dont le bien-fondé est plus que contestable, permet de faire passer la quotité de TAC affectée au BAAC de 77,7 à 83,6 % d'un produit, qui s'accroît par ailleurs spontanément. Ce changement de quotité exempte le gouvernement d'une hausse du taux de la taxe qui, sans lui, aurait été inéluctable.
Au total, le produit de la taxe d'aviation civile affecté au BAAC passe de 1.258,4 millions (estimations 2000) à1.418,3 millions de francs (estimations 2001). Cette progression considérable (+ 12,7 %) accroît la part de la fiscalité finançant le BAAC. Le produit de la TAC s'élève à 21,7 % du produit net des redevances.