Projet de loi de finances pour 2001 : Défense: dépenses ordinaires

N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès verbal de la séance du 23 novembre 2000.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2001 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 44

DÉFENSE :

^• DÉPENSES ORDINAIRES

Rapporteur spécial : M. François TRUCY

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier,
Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2585 , 2624 à 2629 et T.A. 570 .

Sénat : 91 (2000-2001).

Lois de finances.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

Observation préliminaire : une réforme administrative unique en son genre

Selon la présentation faite par le Gouvernement, le projet de budget militaire pour 2001, dans son titre III, garantit " globalement " la réussite du modèle de professionnalisation arrêté en 1996 et intégré dans la loi de programmation 1997-2002.

Ce succès, qui est celui d'une réforme administrative d'une ampleur considérable, assise sur des suppressions massives d'emplois et des mesures conséquentes de reconversion et d'incitation au départ, mérite réellement d'être salué, tant il constitue un cas d'école absolu en matière de réforme de l'Etat. Aucun ministère civil n'a, à ce jour, été en mesure de mener et de réussir une telle démarche.

L'analyse critique conduit toutefois à mesurer les limites, voire les risques inhérents à la situation atteinte aujourd'hui.

L'évolution des effectifs : une réussite " globale ", mais plus coûteuse que prévu, et qui repose sur des déséquilibres catégoriels qui risquent de s'accroître, au détriment de la professionnalisation

La réduction des effectifs pèse plus lourdement que prévu sur les officiers et les sous-officiers .

De fait, pour les deux exercices 2000 et 2001, sur les 6 658 suppressions d'emplois prévues, 7 402 ont été effectivement réalisées. Comme, parallèlement, la part relative des militaires du rang s'est accrue plus que prévu - 15 596 créations prévues, 16 020 effectives - on risque d'évoluer vers une forme de sous-encadrement et/ou une détérioration de la qualité des effectifs, contraire aux objectifs de la loi de programmation.

Cette diminution du nombre des sous-officiers s'accompagne en outre d'un rajeunissement des cadres, que le ministère présente comme " conforme aux normes d'une armée professionnelle ", mais qui n'est sans doute pas exempt de considérations purement budgétaires, dès lors que le rajeunissement allège d'autant le poids des rémunérations et charges sociales, par l'effet d'un " GVT " négatif.

Ceci posera, assez rapidement, le problème de la coexistence de cadres militaires rajeunis avec des personnels civils plus anciens, parce que non soumis à des impératifs de mobilité et de départ précoce.

• Le recrutement des militaires du rang , enjeu essentiel et principale difficulté des armées professionnalisées, appelle aujourd'hui certaines inquiétudes, plus ou moins clairement exprimées.

Plusieurs facteurs doivent en effet être évoqués, qui pèsent, ou pèseront rapidement sur le volume et la qualité du recrutement au sein des armées, et surtout sur la capacité de celles-ci à " conserver " leur ressource : la reprise du marché du travail, l'application des 35 heures sur le marché civil et sa transposition sur la fonction publique civile, face aux contraintes propres au métier militaire, enfin l'insuffisance évidente, en l'état actuel, des " avantages annexes " proposés, en particulier en ce qui concerne les capacités et aides au logement, et les avantages familiaux.

Dès lors qu'elle " entre " sur le marché du travail, l'armée doit se comporter comme une entreprise, ou du moins savoir attirer des candidats à l'engagement avec des moyens qui tiennent compte du décalage avec la société civile imposé aux militaires.

• Enfin, les prévisions faites en matière de recrutement de personnels civils sont clairement infirmées par la réalité.

Face aux 3 867 emplois nouveaux prévus sur 2000-2001 par la loi de programmation, l'armée a dû se résoudre à afficher la suppression de 651 emplois. De fait, les vacances d'emplois civils constituent un sujet de préoccupation depuis 1998. En réalité, le déficit en personnels civils prend une ampleur inquiétante. Il oblige en particulier à faire assumer une partie croissante de leurs tâches par les personnels militaires, ce qui va évidemment à l'encontre de la notion de " professionnalisation ".

La progression non maîtrisée des dépenses de rémunérations et de charges sociales depuis 1996 ...

A près de 85 milliards de francs, les dépenses de rémunérations et de charges sociales représentent désormais plus de 80 % du titre III, soit près de la moitié du budget militaire.

En exécution, de 1996 à 1999, les dépenses de rémunérations auront progressé de plus de 8 %, celles des charges sociales de près de 17 %, tandis que les crédits de fonctionnement courant auront diminué de près de 20 %.

Plusieurs facteurs, de nature différente, concourent à cette évolution et méritent d'être relevés.

Certes, plusieurs mesures spécifiques prises au cours de la période 1996-1999 ont pesé sur l'évolution des coûts de rémunérations et de charges sociales : application de l'accord salarial de la fonction publique au personnel civil et militaire de la défense, augmentation de l'indemnité compensatrice de la CSG et de la cotisation employeur pour le Fonds spécial de pension des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, intégration de l'administration du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, budgétisation des gendarmes affectés aux pelotons autoroutes.

Toutefois, il est clair que l'incidence financière de la professionnalisation n'a pas été évaluée à sa juste mesure.

Dans son dernier Rapport annuel d'exécution de la programmation , le Gouvernement estime à 27 % (soit 2 700 millions de francs) la part de l'incidence de la professionnalisation dans l'augmentation des crédits de rémunérations et charges sociales entre 1996 et 2001.

Si la professionnalisation se traduit par une baisse des effectifs, elle implique - pour être réussie - une modification de leur structure qui fait qu'au total, les professionnels, même moins nombreux que les appelés, coûtent globalement plus cher. Par ailleurs, le coût des aides au départ et celui des aides à la reconversion.

Mais le dérapage constaté en exécution des dépenses de rémunérations et de charges sociales relève également de méthodes de gestion amendables, et régulièrement fustigées par la Cour des comptes. La dérive des dépenses indemnitaires, passée de moins de 13 milliards de francs en 1996 à plus de 16 milliards de francs en 2000, ce qui, rapporté à l'évolution des effectifs, recouvre une très forte progression par emploi occupé, constitue une tendance forte de l'évolution des dépenses de rémunérations.

Assez systématiquement sous-évaluées en loi de finances initiale, ces dépenses méritent assurément que soient améliorées la prévision et la maîtrise de leur évolution. De fait, le projet de budget pour 2001 prévoit un nouveau rebasage en loi de finances initiale de ces indemnités, à hauteur de 200 millions de francs (après une première étape d'un montant équivalent en loi de finances initiale pour 2000).

Le maintien de procédures de gestion dérogatoires - dites " dépenses à bon compte ", qui regroupent " fonds d'avances " destinés aux dépenses de soldes et d'alimentation, et " masses " pour les dépenses d'entretien courant donne lieu à des reports de charge et relativise l'application des principes de spécialité et d'annualité budgétaires. Il demande toutefois à être mesurée à l'aune des besoins militaires, notamment dans le cadre des opérations extérieures.

... Au détriment des crédits de fonctionnement courant et d'entretien, et donc de la capacité opérationnelle des armées françaises

La diminution de 20 % en trois ans - 1996 à 1999 - des dépenses d'entretien et de fonctionnement courant se traduit au niveau des analyses recueillies au cours des différentes visites effectuées sur le terrain : incapacité d'entretenir le matériel de façon correcte, insuffisance croissante des pièces de rechange, détérioration constante de la capacité opérationnelle de l'armée française. Cette situation regrettable est aujourd'hui confirmée par les trois chefs d'Etat-major, appelés à s'exprimer publiquement devant les assemblées parlementaires.

Pendant la première moitié de l'actuelle loi de programmation, les crédits de fonctionnement ont clairement servi de variable d'ajustement au sein du titre III, pour financer la hausse incompressible des crédits de rémunérations et charges sociales.

Certes, cette tendance est partiellement enrayée depuis la loi de finances initiale 2000, mais il conviendra d'être particulièrement attentif aux conditions d'exécution budgétaire définitive, qui s'écartent souvent sensiblement des prévisions initiales. En outre, la très faible reprise ainsi amorcée ne suffit en aucun cas à pallier les effets du retard accumulé depuis trois ans.

De fait, l'augmentation des crédits affichée par le projet de loi de finances pour 2001 ne correspond que très partiellement à une réelle amélioration des moyens.

On relèvera au préalable que si la baisse des effectifs liée à la mise en oeuvre de la professionnalisation ne se traduit pas par une diminution des dépenses de rémunérations et charges sociales, elle permet en revanche une économie assez sensible sur les crédits de fonctionnement - ainsi évaluée à 727 millions de francs pour 2001 -.

Or l'essentiel de ces économies de constatation est absorbé par la hausse de la dotation carburants, majorée de 698 millions de francs dans le projet de loi de finances pour 2001, sur la base d'hypothèses d'ores et déjà dépassées : baril à 20 dollars et dollar à 6,50 F, soit une sous-estimation de plus de 70 % du baril actuel exprimé en francs, qui impliquera nécessairement d'importants abondements en cours d'exercice.

Il en résulte que les crédits consacrés à la revalorisation des taux d'activité des forces, fortement soulignée par le Gouvernement, reste en réalité modeste et surtout inférieure aux besoins.

De fait, l'amélioration attendue ne permettra pas de combler l'écart - désormais important - avec l'armée britannique : 81 jours de sortie en moyenne pour l'armée de terre française contre 110 à 150 jours pour les Britanniques ; 90 jours de sortie en mer en moyenne pour la marine française, contre 150 pour les Britanniques ; 181 heures de vol pour les pilotes de combat pour l'armée de l'air française, contre 211 pour les Britanniques.

En tout état de cause, l'effort promis à ce titre risque de faire long feu, dans la mesure où la mesure nouvelle annoncée pour 200 millions de francs l'est " à titre non reconductible " à hauteur de 150 millions de francs.

Enfin, on relèvera que l'amélioration du rapport dépenses de rémunérations et de charges sociales/crédits de fonctionnement correspond pour partie à l'incidence de l'externalisation, qui se traduit par le transfert de charges de rémunérations en charges de fonctionnement.

S'agissant de l'" externalisation ", on pourra s'étonner de ce que cette démarche, pourtant qualifiée de " prometteuse ", semble déjà marquer le pas : 216 millions de francs de mesures nouvelles en 2000, la moitié seulement - 104 millions de francs - en 2001. En outre ces " mesures nouvelles " n'en sont pas véritablement, puisqu'elles sont gagées par des gels d'emplois militaires pour un montant équivalent. Il paraît en tout cas souhaitable, avant de poursuivre cette expérience, plus avancée chez nos partenaires allemand et britannique, de procéder à une analyse comparative détaillée des fonctions ainsi exercées, et de s'assurer de la sécurité juridique et financière des activités éventuellement sous-traitées. Ces éléments devraient alors permettre de définir une véritable politique d'externalisation.

Au total, il est difficile de conclure, à ce stade, à une réelle amélioration des moyens de fonctionnement et d'entretien. Celle-ci ne permet en tout cas en aucune façon de combler le retard accumulé depuis 1996. Il en résulte que cette évolution risque de disqualifier la réussite " globale " de la professionnalisation.

La charge croissante des opérations extérieures (OPEX) et des missions de service public

Les modalités actuelles de financement budgétaire des OPEX, dont l'évolution reste fonction de la conjoncture internationale et diplomatique, par nature aléatoire, continuent de susciter des réserves.

Le surcoût - titre III seulement - des opérations extérieures a en effet sensiblement augmenté : 1 879 millions de francs en 1998 ; 2 933 millions de francs en 1999 ; 3 368 millions de francs au 30 juin 2000.

A cet égard, le principe retenu lors de la préparation de la loi de programmation 1997-2002, au terme duquel l'ensemble des dépenses liées aux OPEX courantes seraient financées sur le budget courant, seules les dépenses " imprévues " liées aux OPEX " de grande ampleur ", étant couvertes par des crédits supplémentaires, paraît à l'usage relever d'une cote mal taillée, qui risque en outre de contribuer à renforcer le caractère parfois incertain des évaluations faites à ce titre.

Dans un autre ordre d'idées, les fonctions assumées par le personnel des armées au titre de différentes missions civiles : opération POLMAR et suites du naufrage de l'Erika, opération ORSEC liée aux tempêtes de la fin décembre 1999, appellent un certain nombre d'interogations.

En effet, ces missions, qui finissent nécessairement par s'effectuer au détriment des tâches strictement militaires, ne sont pas conformes à la notion d'armée professionnelle.

En tout état de cause, elles doivent faire l'objet d'un financement, ou d'un remboursement, spécifique, et n'obérer ni la formation, ni l'entraînement, ni les moments nécessaires au repos et à la vie familiale des militaires.

La priorité manifeste accordée à la gendarmerie

L'analyse de l'évolution des principales mesures nouvelles inscrites au titre III souligne en réalité la priorité toute particulière accordée à la gendarmerie.

Hors majoration des crédits de pensions et prise en compte de l'évolution du prix des carburants, c'est bien la gendarmerie qui bénéficie des mesures nouvelles les plus importantes du budget 2001 : + 213 millions de francs pour l'augmentation des effectifs (hors Programmation) ; + 30 millions de francs pour diverses mesures catégorielles ; + 350 millions de francs en moyens de fonctionnement supplémentaires ; + 162 millions de francs pour les brigades territoriales ; + 105 millions de francs pour le fonctionnement associé à la création des emplois de volontaires ; + 53 millions de francs pour le fonctionnement associé aux effectifs supplémentaires dans les brigades ; + 20,5 millions de francs pour le surcoût lié au renforcement des effectifs dans les zones périurbaines et enfin + 7 millions de francs pour l'augmentation des réserves.

Il est certes nécessaire de donner à la gendarmerie les moyens d'assumer la mission, qu'elle partage avec la police, de garantir la sécurité des populations civiles. Mais cela ne peut pas se faire au détriment des armées, aux missions desquelles elle ne participe que marginalement.